◎吳夢(mèng)林 王炫凱 王海姮

一、 引言

河南是我國(guó)著名的糧食主產(chǎn)區(qū)， 在維護(hù)國(guó)家糧食安全方面有著不可替代的作用。 確保穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)與糧食供給是實(shí)現(xiàn)糧食安全的關(guān)鍵內(nèi)容， 而農(nóng)耕用地則是糧食生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料和先決條件。我國(guó)已進(jìn)入“十四五” 時(shí)期， 河南省的城鎮(zhèn)化建設(shè)還會(huì)有進(jìn)一步發(fā)展， 可能還會(huì)有更多的建設(shè)用地取代農(nóng)耕用地， 進(jìn)一步加劇土地矛盾。 總之， 河南作為我們國(guó)家的農(nóng)業(yè)大省和糧食大省， 對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的重要性不言而喻， 確保糧食安全生產(chǎn)和有效供應(yīng)是河南省亟待解決的一大問(wèn)題， 對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全具有重要意義。

二、 河南省城鎮(zhèn)化含義和糧食安全現(xiàn)狀分析

（一） 城鎮(zhèn)化的含義

城鎮(zhèn)化的過(guò)程是經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷變化的一種復(fù)雜現(xiàn)象， 城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面： 第一， 當(dāng)農(nóng)村對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)和自我滿(mǎn)足后， 多余部分才會(huì)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。 與此同時(shí)， 農(nóng)村過(guò)剩的勞動(dòng)力也會(huì)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)， 從而為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程助力； 第二， 農(nóng)村剩余轉(zhuǎn)移的一大表現(xiàn)是剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移， 在農(nóng)業(yè)的剩余勞動(dòng)力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中， 加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程； 第三， 剩余勞動(dòng)力在轉(zhuǎn)移過(guò)程中會(huì)使資源配置趨于合理， 進(jìn)而促使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施更加完備； 第四， 城鎮(zhèn)化并不是一成不變的， 會(huì)不斷地發(fā)展變化， 以達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡， 推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須遵循客觀規(guī)律； 第五， 城鎮(zhèn)化過(guò)程會(huì)加劇城鄉(xiāng)分化現(xiàn)象， 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不利于中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程十分有利， 這也是新時(shí)期城鎮(zhèn)化的要求。

（二） 城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

這一發(fā)展階段新中國(guó)剛剛成立， 國(guó)民經(jīng)濟(jì)有待恢復(fù)和發(fā)展。 土地革命的推進(jìn)和 “一五” 計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)一步促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的過(guò)程， 社會(huì)工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展迅猛， 對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有推動(dòng)作用。 新中國(guó)成立時(shí)， 河南省的城鎮(zhèn)化率僅6.8%， 十年后， 河南省的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到13.8%， 增速十分迅猛。

這 一 時(shí) 期，受社會(huì)大背景的影響， 河南省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程徘徊波動(dòng)。 受“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的影響，國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失衡， 群眾的生產(chǎn)積極性也被挫傷， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展是這一時(shí)期國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)的核心。 在此期間， 河南省的城鎮(zhèn)化率由之前的13.8%下降到12.3%。 十年文化大革命期間， 國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢， 經(jīng)濟(jì)體制喪失活力， 河南的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也受此影響， 十年的時(shí)間僅提高了0.6%。 國(guó)家推行改革開(kāi)放政策后， 全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展， 1990年河南省的城鎮(zhèn)化率比1978年增加了1.9%。20世紀(jì)90年代初期， 河南省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快， 到1996年， 城鎮(zhèn)化率已達(dá)18.4%。 國(guó)家在此期間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革， 充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用。

3. 城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段（1997-2021 年）。 20 世 紀(jì)90 年代末期和新世紀(jì)以來(lái)， 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，工業(yè)化進(jìn)程也在加快， 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移， 極大程度上加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。 黨的十六大報(bào)告明確了要不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程， 走富有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。 黨的十七大報(bào)告又做了進(jìn)一步初充： 按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、 布局合理、 節(jié)約土地、 功能完善、 以大帶小的原則， 促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。 黨的十八大報(bào)告又對(duì) “新型城鎮(zhèn)化” 概念進(jìn)行闡述。 河南省早在本世紀(jì)初就提出堅(jiān)持大型城市、 中小城市和小城鎮(zhèn) “三頭并舉” 的舉措。并不斷推動(dòng)國(guó)家住房制度改革并放寬城鎮(zhèn)落戶(hù)政策， 對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程都有著重要促進(jìn)作用。黨的十九大報(bào)告提出要將增進(jìn)民生福祉作為發(fā)展的根本目的。 河南省的城鎮(zhèn)化水平雖然在20年間提高了30%以上， 但仍低于全國(guó)平均水平將近10個(gè)百分點(diǎn)， 這是其增進(jìn)民生福祉的最大短板。 為此， 河南以百城建設(shè)提質(zhì)工程為核心， 聚焦百姓最關(guān)切、 最直接的問(wèn)題精準(zhǔn)發(fā)力， 彌補(bǔ)城鎮(zhèn)短板， 化解民生之憂(yōu)， 使百姓獲得感、 幸福感不斷提升。

河南省缺少超大城市和特大城市， 大城市數(shù)量也相對(duì)較少。 而Ⅰ型大城市的數(shù)量更少，整個(gè)河南省僅有鄭州1個(gè)， 在城市總數(shù)中的占比不到1%； 小城市的數(shù)量眾多， 中Ⅰ型小城市在城市總數(shù)中的占比達(dá)50%以上。 河南是人口大省， 但人口主要集中在農(nóng)村， 城區(qū)人口很少。 以鄭州為例， 鄭州的人口總數(shù)為972 萬(wàn)人， 但城區(qū)人口不足總?cè)藬?shù)的一半。 各城市之間的人口數(shù)量相差巨大， 鄭州城區(qū)人口不到500萬(wàn)， 其余地級(jí)市中， 只有洛陽(yáng)人口在200萬(wàn)以上， 其他僅100 萬(wàn)左右。

三、 河南省城鎮(zhèn)化與糧食安全之間的關(guān)系

（一） 城鎮(zhèn)化對(duì)糧食安全的影響

1. 城鎮(zhèn)化對(duì)糧食需求的影響。 隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們收入有所增加，生活水平明顯提高，糧食需求總量增加，但人均需求量下降。對(duì)糧食作物的直接需求減少，對(duì)其他高蛋白、 高營(yíng)養(yǎng)食物的需求增加， 對(duì)精細(xì)糧食的需求量增加， 而對(duì)初步加工的粗糧需求減少。 城鄉(xiāng)之間的糧食需求差異減少， 農(nóng)村人口和城市人口關(guān)于糧食消費(fèi)方面的差距不斷縮小， 糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化是城鄉(xiāng)差距減小的直觀表現(xiàn)， 在城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)過(guò)程中， 城鄉(xiāng)之間糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的差距也在逐步減小。

城鎮(zhèn)化水平的提高會(huì)造成耕地面積下降。 隨著河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)， 很多農(nóng)耕用地被侵占， 河南省的耕地面積居全國(guó)前列， 但由于人口眾多， 人均耕地面積處于全國(guó)中等水平， 不足世界水平的一半。 我國(guó)進(jìn)入 “十四五” 時(shí)期， 對(duì)河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)是巨大的歷史轉(zhuǎn)機(jī)， 城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也將進(jìn)一步提高， 但占用耕地成為了提高城鎮(zhèn)化水平而不可避免的措施。

勞動(dòng)力人口的轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化水平提高的鮮明特征， 當(dāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者過(guò)剩時(shí)，會(huì)遷往城鎮(zhèn)。 河南省作為農(nóng)業(yè)大省， 農(nóng)村人口占比較大， 在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段需要大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。 河南省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)表明， 從1996年起， 全省的農(nóng)村人口數(shù)量呈逐年下降趨勢(shì)， 而城市人口數(shù)量不斷增加。 2011年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口由2007年的3000萬(wàn)人減少了十分之一以上。 另外， 農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎貜氖昵澳甑?7%降至2011年的41.8%。

一個(gè)地區(qū)的發(fā)展能力主要通過(guò)城鎮(zhèn)化水平進(jìn)行判定， 部分地區(qū)為了進(jìn)行城市建設(shè)和招商引資， 不惜以占用耕地為代價(jià)來(lái)達(dá)到目的， 從而減少了高質(zhì)量的耕地面積。 同時(shí)， 這種做法不利于城鄉(xiāng)之間平衡發(fā)展， 給自我修復(fù)能力差的土地帶來(lái)巨大壓力， 導(dǎo)致水土流失頻繁發(fā)生。

（二） 糧食安全對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

糧食安全是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保障， 也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵所在。 農(nóng)業(yè)剩余是城鎮(zhèn)化水平提高的關(guān)鍵， 勞動(dòng)力剩余、 糧食剩余都屬于農(nóng)業(yè)剩余的范疇， 當(dāng)農(nóng)業(yè)有剩余，才能將過(guò)剩資源投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中。 新中國(guó)成立后，我國(guó)曾出現(xiàn)過(guò)糧食供應(yīng)不足的狀況， 對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展造成不利影響。 整體而言，城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)糧食安全有一定影響， 但糧食安全在城鎮(zhèn)化發(fā)展的每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)起到重要作用， 雖然這種作用力大小在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段會(huì)存在差異， 但糧食安全問(wèn)題仍然是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問(wèn)題。

四、 河南省城鎮(zhèn)化背景下保障糧食生產(chǎn)安全建議

（一） 全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃

只有通過(guò)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，才能縮小農(nóng)村和城市之間的差距。 統(tǒng)籌進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合快速發(fā)展， 必須要做到因地制宜、 統(tǒng)籌兼顧。 同時(shí)， 務(wù)必處理好各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間存在的矛盾， 以實(shí)現(xiàn)多方面協(xié)調(diào)發(fā)展。 需出臺(tái)各項(xiàng)惠農(nóng)政策， 提高補(bǔ)貼力度， 從而緩和農(nóng)業(yè)人口不斷減少與糧食需求日益增長(zhǎng)之間的矛盾， 提升農(nóng)民收入， 改善生活水平，增加幸福感、 獲得感。

（二） 切實(shí)保護(hù)耕地資源

注重保護(hù)耕地資源， 要認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策和農(nóng)民生活息息相關(guān)， 應(yīng)讓農(nóng)民對(duì)保護(hù)耕地予以重視， 以便耕地保護(hù)措施落地開(kāi)花。 加強(qiáng)農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)管力度， 科學(xué)調(diào)整農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)跟蹤體系。 根據(jù)不同的農(nóng)田質(zhì)量和城市建設(shè)對(duì)耕地占用的情況， 重點(diǎn)保護(hù)具備優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地， 確立農(nóng)田耕地保護(hù)區(qū)。

（三） 加強(qiáng)糧食安全管理

打造地方性糧食應(yīng)急保障體系， 在河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中， 構(gòu)建糧食播種面積、 農(nóng)民數(shù)量、 生產(chǎn)量等預(yù)警指標(biāo)， 實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)甚至是國(guó)家糧食安全狀態(tài)的分析和預(yù)警機(jī)制， 確保在各種情形下都可以保證糧食供應(yīng)安全與社會(huì)有序發(fā)展。

（四） 推進(jìn)科技研發(fā)應(yīng)用

可以采取多種形式進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)普及。 美國(guó)以科研單位研發(fā)作為基礎(chǔ)， 與農(nóng)民共同合作來(lái)推廣農(nóng)耕技術(shù)； 而日本則充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用， 從而進(jìn)行新型農(nóng)業(yè)科技的推廣與使用。 河南省需結(jié)合實(shí)際， 引導(dǎo)大專(zhuān)院校的專(zhuān)家學(xué)者投入到農(nóng)業(yè)科技推廣的隊(duì)伍中， 使廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)科技充滿(mǎn)熱情， 構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)科技推廣綜合體系。