范韞儀，鄭曉瑛

1.北京大學(xué)人口研究所，北京市 100871；2.北京大學(xué)亞太經(jīng)合組織健康科學(xué)研究院（HeSAY），北京市 100871

0 引言

世界衛(wèi)生組織(World Health Organization,WHO)認(rèn)為，全球范圍內(nèi)康復(fù)將幫助至少1/3 的人口保持健康狀態(tài)[1-2]，不僅有助于減少疾病和損傷對(duì)個(gè)人的影響，同時(shí)作為一種投資可以減少衛(wèi)生保健成本，提升人力資本[3-4]，促進(jìn)健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。伴隨全球人口老齡化與疾病譜的流行病學(xué)轉(zhuǎn)變[5-6]，人口平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)，但人口健康狀況并未明顯提升[7]，殘疾已成為人口健康的全球性挑戰(zhàn)[8]。新冠疫情爆發(fā)后，全球范圍內(nèi)康復(fù)需求快速增長(zhǎng)[3]。但當(dāng)前各國(guó)尚未將康復(fù)列為優(yōu)先事項(xiàng)，康復(fù)資源普遍缺乏[2]，難以滿足大量且持續(xù)增加的康復(fù)需求[9]。在某些低收入和中等收入國(guó)家，超過(guò)50%的人口無(wú)法獲得所需的康復(fù)服務(wù)[1]。

基于《殘疾人權(quán)利公約》，第67 屆世界衛(wèi)生大會(huì)頒布了《世衛(wèi)組織2014-2021 年全球殘疾問(wèn)題行動(dòng)計(jì)劃：增進(jìn)所有殘疾人的健康》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)與推廣康復(fù)技術(shù)。WHO 于2017 年發(fā)起“康復(fù)2030”倡議，呼吁采取協(xié)調(diào)一致的國(guó)際行動(dòng)，強(qiáng)化健康服務(wù)體系中的康復(fù)服務(wù)。倡議內(nèi)容包括建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和政策支持、將康復(fù)納入全民健康覆蓋、開(kāi)發(fā)適合國(guó)情的多學(xué)科康復(fù)人員、加強(qiáng)康復(fù)研究等[9]?？祻?fù)將成為21 世紀(jì)具有優(yōu)先定位的公共衛(wèi)生策略。聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)三中提及實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋，人人享有優(yōu)質(zhì)的基本保健服務(wù)[10]?！敖】抵袊?guó)2030 綱要”指出，遵循公平公正原則，推動(dòng)健康領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群間基本健康服務(wù)和健康水平差異。作為實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋的根本路徑[11]，康復(fù)服務(wù)應(yīng)優(yōu)先滿足弱勢(shì)群體需求，識(shí)別未滿足的康復(fù)需求，做到精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)干預(yù)、精準(zhǔn)施策，以保證人人享有康復(fù)服務(wù)，提升人口健康。

在我國(guó)，殘疾作為嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問(wèn)題之一，存在大量且持續(xù)增加的未滿足的康復(fù)需求。自2000年我國(guó)步入老齡化社會(huì)以來(lái)，老年人口占總?cè)丝诒壤粩嗌仙?，增速不斷加快[12]。預(yù)測(cè)將于2033年進(jìn)入重度老齡化發(fā)展階段[13]。我國(guó)人口傷殘預(yù)期壽命占比持續(xù)擴(kuò)大，預(yù)計(jì)從2015 年的9.60%增長(zhǎng)至2050 年的14.54%。人口老齡化與日益加劇的慢性疾病負(fù)擔(dān)，使我國(guó)殘疾負(fù)擔(dān)持續(xù)增長(zhǎng)[8,13]，老年人口殘疾化與殘疾人口老齡化并行[14-15]，群體間健康不平等日益加劇[16]，精準(zhǔn)康復(fù)需求持續(xù)增長(zhǎng)[17]。

由于起步較晚[18]，加之早期康復(fù)資源儲(chǔ)備不足，我國(guó)殘疾人康復(fù)服務(wù)體系仍不完善，機(jī)制尚不健全[19]。《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》指出，我國(guó)仍面臨殘疾人公共服務(wù)總量不足、分布不均衡、康復(fù)照護(hù)等多樣化需求未得到滿足等突出問(wèn)題[20]。2020 年，全國(guó)康復(fù)醫(yī)院數(shù)量?jī)H為綜合醫(yī)院的3.7%左右，且近2/3 的康復(fù)醫(yī)院分布在城市[21]。殘疾人各項(xiàng)康復(fù)服務(wù)需求率與利用率間均存在較大缺口[17,22-23]，約41.46%的殘疾人未接受過(guò)任何服務(wù)和救助[24]。為改善殘疾康復(fù)服務(wù)現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院辦公廳分別于2016 年和2021 年出臺(tái)《國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020 年)》和《國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025 年)》，強(qiáng)調(diào)做好全人群全生命周期殘疾預(yù)防與殘疾康復(fù)工作，持續(xù)組織實(shí)施殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)，確保重點(diǎn)群體、弱勢(shì)群體得到及時(shí)有效的基本康復(fù)服務(wù)。

本文聚焦我國(guó)殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)，梳理康復(fù)政策脈絡(luò)，基于《殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案》評(píng)估實(shí)施效果，總結(jié)主要成效和挑戰(zhàn)。

1 相關(guān)法律政策回顧

向有需求者提供充分的康復(fù)服務(wù)仍是一項(xiàng)艱巨挑戰(zhàn)，相對(duì)而言，發(fā)達(dá)國(guó)家在康復(fù)服務(wù)提供、康復(fù)研究和康復(fù)立法等方面相較中低收入國(guó)家處于領(lǐng)先地位。在美國(guó)康復(fù)醫(yī)療具有全面性、先進(jìn)性、協(xié)同性、早期化的特點(diǎn)，采取基于功能分類的預(yù)付制(function related groups,FRGs)[25]。2016 年，美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院制定《國(guó)立衛(wèi)生研究院康復(fù)研究計(jì)劃》，在未來(lái)5年中為康復(fù)領(lǐng)域的研究和發(fā)展提供優(yōu)先指導(dǎo)[26]。許多歐洲國(guó)家，如英國(guó)、瑞典、德國(guó)，已認(rèn)識(shí)到法律與書(shū)面政策作為改善人口健康的工具性力量，在國(guó)家立法中認(rèn)識(shí)到康復(fù)的重要性并做出行動(dòng)[27]，將其納入公共衛(wèi)生體系。此外，遠(yuǎn)程康復(fù)[28]、康復(fù)機(jī)器人應(yīng)用[29]以及基于個(gè)人生理特質(zhì)的精準(zhǔn)康復(fù)療法[30]等前沿領(lǐng)域快速發(fā)展。

我國(guó)殘疾人康復(fù)工作始于20 世紀(jì)50 年代，以傷殘軍人療養(yǎng)院、榮軍療養(yǎng)院等為載體[31]。20世紀(jì)80年代初，現(xiàn)代康復(fù)醫(yī)學(xué)理念引入我國(guó)。中國(guó)康復(fù)研究中心、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立[31]。1988 年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要(1988-1992 年)》(簡(jiǎn)稱《綱要》)，以“三項(xiàng)康復(fù)”奠定我國(guó)殘疾人康復(fù)工作的基礎(chǔ)內(nèi)容。此后歷次《綱要》不斷補(bǔ)充殘疾康復(fù)服務(wù)內(nèi)容，完善服務(wù)機(jī)制和配套制度。1990年頒布《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，將“康復(fù)”單獨(dú)成章，納入法律。

2002 年，經(jīng)全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)審定，正式將“全面康復(fù)”納入《醫(yī)學(xué)名詞第七分冊(cè)》。醫(yī)學(xué)康復(fù)、教育康復(fù)、職業(yè)康復(fù)、社會(huì)康復(fù)等領(lǐng)域受到學(xué)界關(guān)注，全面康復(fù)理念蓬勃發(fā)展。2009年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》首次將“預(yù)防、治療、康復(fù)”三者結(jié)合提升為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的基本原則，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)康復(fù)工作的重要性。2010年衛(wèi)生部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將部分康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍的通知》。2015 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015-2020年)》。多項(xiàng)政策文件陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)康復(fù)事業(yè)從人才培養(yǎng)、資金補(bǔ)貼、機(jī)構(gòu)建設(shè)等各方面不斷完善。

2016 年6 月2 日，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)務(wù)院扶貧辦共同制定《殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案》，決定共同開(kāi)展殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)[32]。由采用簡(jiǎn)單易行方式以滿足迫切的康復(fù)需求，發(fā)展到以需求為導(dǎo)向的個(gè)性化精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)[33]。國(guó)務(wù)院辦公廳于2016 年和2021 年出臺(tái)《國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020 年)》《國(guó)家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025 年)》，將改善和促進(jìn)康復(fù)服務(wù)納入主要行動(dòng)。2017年我國(guó)頒布《殘疾預(yù)防與殘疾人康復(fù)條例》。2021 年《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”殘疾人康復(fù)服務(wù)實(shí)施方案》宣布繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)，并將其納入重點(diǎn)任務(wù)。

2 精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)評(píng)估框架及內(nèi)容

《殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案》的保障目標(biāo)人群為在全國(guó)殘疾人基本服務(wù)狀況和需求專項(xiàng)調(diào)查中有康復(fù)服務(wù)需求的殘疾兒童和持證殘疾人，行動(dòng)目標(biāo)為：至2020年，保障目標(biāo)人群接受基本康復(fù)服務(wù)的比例達(dá)到80%以上，實(shí)現(xiàn)殘疾人普遍享有基本康復(fù)服務(wù)。方案規(guī)定，殘疾人接受醫(yī)療康復(fù)服務(wù)按有關(guān)規(guī)定由城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等支付。對(duì)于還未納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付范圍的康復(fù)服務(wù)，由殘疾人康復(fù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或其他經(jīng)費(fèi)支付[32]。

為落實(shí)精準(zhǔn)康復(fù)要求，方案提出從需求識(shí)別到需求滿足的規(guī)范化流程。首先建立精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)小組，按就近原則設(shè)立康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，組建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；由服務(wù)小組對(duì)保障對(duì)象開(kāi)展入戶康復(fù)需求評(píng)估，提出轉(zhuǎn)介意見(jiàn)，并發(fā)放康復(fù)服務(wù)卡；殘疾人持卡前往康復(fù)機(jī)構(gòu)接受專業(yè)評(píng)估，由機(jī)構(gòu)制定個(gè)性化康復(fù)服務(wù)方案，實(shí)施服務(wù)并進(jìn)行檔案登記；康復(fù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)小組將信息報(bào)送至殘聯(lián)，經(jīng)比對(duì)無(wú)誤后錄入殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。該流程通過(guò)入戶調(diào)查，精準(zhǔn)定位殘疾人康復(fù)需求，基于個(gè)性化方案精準(zhǔn)實(shí)施康復(fù)服務(wù)，并在殘聯(lián)監(jiān)管下精確存檔康復(fù)信息，由此實(shí)現(xiàn)康復(fù)服務(wù)的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)追蹤。

2.1 行動(dòng)評(píng)估框架

本文從行動(dòng)實(shí)施流程出發(fā)，將評(píng)估分為投入與過(guò)程評(píng)估、結(jié)果評(píng)估2大模塊。在投入與過(guò)程評(píng)估模塊，主要考察組織體系建設(shè)、康復(fù)管理系統(tǒng)建設(shè)、康復(fù)服務(wù)能力建設(shè)，以評(píng)估組織實(shí)施情況。在結(jié)果評(píng)估模塊，主要考察康復(fù)服務(wù)利用，以評(píng)估任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。見(jiàn)圖1。

圖1 精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)評(píng)估框架

2.2 評(píng)估內(nèi)容

在組織實(shí)施情況部分，明確各責(zé)任主體，從方案編制和服務(wù)培訓(xùn)方面對(duì)組織體系建設(shè)進(jìn)行評(píng)估；從數(shù)據(jù)錄入、審核、監(jiān)督等方面對(duì)康復(fù)管理系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)行評(píng)估；從康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、康復(fù)人才培養(yǎng)和社區(qū)康復(fù)進(jìn)展方面對(duì)康復(fù)服務(wù)能力建設(shè)進(jìn)行評(píng)估。在任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況部分，根據(jù)《殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案》的任務(wù)目標(biāo)開(kāi)展評(píng)估，即“有需求的殘疾兒童和持證殘疾人接受基本康復(fù)服務(wù)的比例達(dá)80% 以上”[32]。其中基本康復(fù)服務(wù)根據(jù)《殘疾人基本康復(fù)服務(wù)目錄(2016年版)》定義，包含康復(fù)醫(yī)療、輔助器具、康復(fù)訓(xùn)練、支持性服務(wù)4 大類，具體條目在不同類別殘疾人中進(jìn)一步細(xì)化。此外，該部分還將從精準(zhǔn)效果方面對(duì)康復(fù)服務(wù)進(jìn)行考察。見(jiàn)圖2。

圖2 精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)評(píng)估內(nèi)容

利用第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)、2017-2021年中國(guó)殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)及其他官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從組織體系建設(shè)、康復(fù)管理系統(tǒng)建設(shè)、康復(fù)服務(wù)能力建設(shè)與康復(fù)服務(wù)利用4 個(gè)方面對(duì)精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)開(kāi)展評(píng)估。

3 結(jié)果

3.1 組織實(shí)施情況

3.1.1 組織體系建設(shè)

據(jù)2017 年5 月至2018 年12 月期間的月度殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施情況通報(bào)，可大致掌握精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)的組織體系建設(shè)情況。省級(jí)層面，截至2018年3 月，全國(guó)31 個(gè)省(區(qū)、市)及新疆兵團(tuán)、黑龍江墾區(qū)全部完成殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)相關(guān)部署工作，包括編制出臺(tái)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案、開(kāi)展部署和服務(wù)行動(dòng)培訓(xùn)。地市級(jí)、縣級(jí)層面，方案編制率與精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)培訓(xùn)率逐步上升(圖3)。至2018年8月，自上而下的精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)組織體系基本建立。

3.1.2 康復(fù)管理系統(tǒng)建設(shè)

截至2017年7月，全國(guó)尚有近1/3的省(區(qū)、市)未開(kāi)始使用精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)管理系統(tǒng)。2017 年8 月，使用精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)管理系統(tǒng)的省級(jí)單位達(dá)到25 個(gè)。2017年9 月，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)宣布管理系統(tǒng)已在全國(guó)全面使用。我國(guó)康復(fù)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不斷完善。

殘聯(lián)于2018 年7 月啟動(dòng)殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)中期評(píng)估，核查系統(tǒng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。初步結(jié)果顯示，殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)管理系統(tǒng)整體數(shù)據(jù)質(zhì)量良好，核心信息準(zhǔn)確率74%～78%；但也存在系統(tǒng)使用不規(guī)范、未能及時(shí)將有關(guān)服務(wù)信息錄入的情況，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待優(yōu)化。

3.1.3 康復(fù)服務(wù)能力建設(shè)

全國(guó)各級(jí)各類康復(fù)機(jī)構(gòu)數(shù)量由2016 年7 858 個(gè)增至2020年10 440個(gè)。隨著全國(guó)殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)人才實(shí)名制培訓(xùn)，殘疾機(jī)構(gòu)在崗人數(shù)不斷壯大，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量不斷增加，在崗人員中占比不斷上升(圖4)。

同時(shí)，我國(guó)堅(jiān)持發(fā)展社區(qū)康復(fù)，完善殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)保障體系，為殘疾人提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)、健康管理、康復(fù)醫(yī)療、護(hù)理和轉(zhuǎn)介等服務(wù)。2016年至2020 年，開(kāi)展社區(qū)康復(fù)服務(wù)的縣(市、區(qū))長(zhǎng)期穩(wěn)定在2 700～3 000 個(gè)，社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員穩(wěn)定在47 萬(wàn)人左右。

3.2 任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況

3.2.1 接受康復(fù)服務(wù)比例

通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)，我國(guó)每年獲得基本康復(fù)服務(wù)的殘疾兒童和持證殘疾人數(shù)總體呈上升趨勢(shì)，其中0～6 歲殘疾兒童服務(wù)使用人數(shù)上升趨勢(shì)較為平緩。殘疾人輔助器具使用人數(shù)逐年增加，2019年稍有回落(圖4)。基本康復(fù)服務(wù)率和輔助器具服務(wù)適配率已于2018 年12 月達(dá)80%(圖3)。殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)任務(wù)目標(biāo)達(dá)成。

圖3 我國(guó)精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施情況

圖4 我國(guó)康復(fù)服務(wù)利用及康復(fù)能力建設(shè)情況

3.2.2 精準(zhǔn)康復(fù)效果

利用第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，不同殘疾人子群體間康復(fù)服務(wù)使用率顯著不同。男性、中青年、居住在城市、有殘疾人證、受教育程度高的殘疾人康復(fù)服務(wù)使用率較高，肢體殘疾人康復(fù)服務(wù)使用率最高，聽(tīng)力殘疾人最低。我國(guó)康復(fù)服務(wù)供給不均衡，各殘疾人子群體間康復(fù)服務(wù)使用狀況存在較大差異[34-35]。殘疾康復(fù)服務(wù)需提高瞄準(zhǔn)度與精確度，優(yōu)先解決有需要人群的康復(fù)需求。精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)有其必要性與緊迫性。

表1 我國(guó)殘疾人康復(fù)服務(wù)使用率的群體差異(n=161479) 單位：n

全國(guó)殘疾人人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，自開(kāi)展精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)以來(lái)，全國(guó)殘疾人持證人數(shù)由2016 年底3 219.4 萬(wàn)人增至2020 年底3 780.7 萬(wàn)人，其中女性持證殘疾人數(shù)增速(21.15%)高于男性(14.88%)；農(nóng)村增長(zhǎng)快速(23.22%)，由2 433.6萬(wàn)人增至2 998.6萬(wàn)人，城市持證殘疾人數(shù)始終在800 萬(wàn)人左右波動(dòng)。高中(中專)及以上受教育程度持證殘疾人數(shù)增速(17.18%)高于初中及以下受教育程度殘疾人(16.59%)。

持有殘疾人證有利于增強(qiáng)國(guó)家?guī)头雒闇?zhǔn)度，有效提升保障力度，從而使殘疾個(gè)體更直接、快捷地享受支持性服務(wù)。殘疾人證在女性、農(nóng)村殘疾群體中覆蓋增速更快，有助于提升弱勢(shì)殘疾群體保障力度，一定程度上縮小群體間差距。此外，也應(yīng)關(guān)注低受教育程度殘疾人的殘疾人證發(fā)放工作，積極提升該群體殘疾人證覆蓋率與康復(fù)服務(wù)使用率。

我國(guó)高度重視殘疾兒童早期康復(fù)工作，提供多項(xiàng)政策支持并建立殘疾兒童康復(fù)救助制度，以兒童為中心的規(guī)范化康復(fù)得到進(jìn)一步加強(qiáng)[36]。獲得基本康復(fù)服務(wù)的0～6 歲殘疾兒童數(shù)從2016 年15 萬(wàn)人增至2020 年23.7 萬(wàn)人。2018 年以來(lái)，獲得康復(fù)服務(wù)的殘疾人中，0～6歲兒童比例不斷提升。

我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)老年殘疾人的系統(tǒng)性康復(fù)制度[37]，老年殘疾人尚未獲得足夠康復(fù)支持。根據(jù)全國(guó)殘疾人人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)主要數(shù)據(jù)，除言語(yǔ)殘疾人外，各類別殘疾人康復(fù)服務(wù)使用率均逐步上升，以精神、肢體、智力殘疾人康復(fù)服務(wù)使用率前期增長(zhǎng)較快[38]。至2020年底，除精神、言語(yǔ)殘疾外，各類殘疾人康復(fù)服務(wù)使用率基本維持在相似水平(圖5)。此后應(yīng)重視言語(yǔ)殘疾人的康復(fù)保障工作。

圖5 中國(guó)各殘疾類別群體康復(fù)服務(wù)利用率

我國(guó)重視對(duì)貧困殘疾人的重點(diǎn)幫扶，多次強(qiáng)調(diào)做好國(guó)家建檔立卡貧困殘疾人康復(fù)工作，并將其納入精準(zhǔn)康復(fù)工作考核范疇。總體來(lái)說(shuō)，隨著精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)開(kāi)展，弱勢(shì)殘疾人康復(fù)服務(wù)狀況不斷改善，各殘疾人子群體間康復(fù)服務(wù)差異正在縮小。這有助于促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”，推動(dòng)“健康中國(guó)2030”目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

4 精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)主要成效與挑戰(zhàn)

4.1 主要成效

在組織體系建設(shè)方面，自啟動(dòng)精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)工作以來(lái)，各地積極行動(dòng)，在編制行動(dòng)實(shí)施方案、組織部署培訓(xùn)等方面及時(shí)響應(yīng)。至2018 年8 月，自上而下的精準(zhǔn)康復(fù)組織體系基本建立。在康復(fù)管理系統(tǒng)建設(shè)方面，2017 年9 月管理系統(tǒng)在全國(guó)全面使用，整體數(shù)據(jù)質(zhì)量良好。利用電子化、信息化手段開(kāi)展殘疾人康復(fù)工作有助于提高銜接效率，保障康復(fù)工作常態(tài)化、持續(xù)化、精準(zhǔn)化開(kāi)展。在康復(fù)服務(wù)能力建設(shè)方面，全國(guó)各級(jí)各類康復(fù)機(jī)構(gòu)不斷增加，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、比例不斷增加，康復(fù)服務(wù)能力大大提升。

在康復(fù)服務(wù)利用方面，我國(guó)每年獲得基本康復(fù)服務(wù)的殘疾兒童和持證殘疾人呈總體上升趨勢(shì)。2018年12月，殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)的任務(wù)目標(biāo)達(dá)成，即有需求的殘疾兒童和持證殘疾人接受基本康復(fù)服務(wù)的比例已達(dá)80%以上。通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)，一定程度上改善了殘疾弱勢(shì)群體的保障狀況，縮小了殘疾人子群體間康復(fù)服務(wù)差距。

4.2 挑戰(zhàn)

在組織規(guī)劃方面，精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)瞄準(zhǔn)度有待優(yōu)化。《殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)實(shí)施方案》保障人群尚不包括專項(xiàng)調(diào)查未覆蓋到的殘疾人及部分未持證成年殘疾人。多項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，存在農(nóng)村康復(fù)對(duì)象精準(zhǔn)定位度低、服務(wù)覆蓋面窄[39]，基層精準(zhǔn)康復(fù)進(jìn)展緩慢、應(yīng)付檢查等[39-40]情況，缺少對(duì)于基層精準(zhǔn)康復(fù)動(dòng)態(tài)的及時(shí)跟進(jìn)和監(jiān)督。精準(zhǔn)康復(fù)長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制仍待完善。考察各省、市、縣行動(dòng)方案，部分地區(qū)存在行動(dòng)方案與中央方案基本相同、缺乏創(chuàng)新、模式單一的問(wèn)題?？祻?fù)管理系統(tǒng)建設(shè)方面，系統(tǒng)的使用仍缺乏規(guī)范，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待優(yōu)化，且存在未能及時(shí)上報(bào)服務(wù)信息等情況，不利于后續(xù)數(shù)據(jù)追蹤與評(píng)估。康復(fù)服務(wù)能力建設(shè)方面，我國(guó)康復(fù)事業(yè)起步較晚，在康復(fù)資源供給、個(gè)性化服務(wù)、資源協(xié)調(diào)分配等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距，主要體現(xiàn)在康復(fù)資源供需缺口大[33]，康復(fù)專業(yè)人才數(shù)量不足、質(zhì)量不高[41]，康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)水平較差，缺乏有效監(jiān)管[19,42]，多樣化需求難以滿足[20]，空間布局缺乏科學(xué)規(guī)劃，輔助器具補(bǔ)貼政策相對(duì)滯后[43]。社區(qū)康復(fù)對(duì)精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)有關(guān)鍵作用。但2016年至2020 年，我國(guó)開(kāi)展社區(qū)康復(fù)服務(wù)的縣(市、區(qū))并未大幅增長(zhǎng)；同時(shí)存在社區(qū)康復(fù)專業(yè)人才隊(duì)伍數(shù)量不足、服務(wù)內(nèi)容狹窄、與機(jī)構(gòu)康復(fù)有效對(duì)接尚未實(shí)現(xiàn)、缺乏個(gè)性化服務(wù)、區(qū)域發(fā)展不均衡[44]，尤其在農(nóng)村地區(qū)缺乏推廣和普及[45-46]等問(wèn)題。此外，康復(fù)由醫(yī)學(xué)模式向社會(huì)模式的轉(zhuǎn)變較為緩慢[47]，對(duì)殘疾人權(quán)利保護(hù)重視不夠[48]，雖在殘疾人機(jī)會(huì)均等與社會(huì)融合等包容性發(fā)展方面有所進(jìn)步，但仍有不足[49]，未能將教育、就業(yè)等社會(huì)康復(fù)內(nèi)容正式納入到規(guī)劃和政策中[45,50]。

在康復(fù)服務(wù)利用方面，目前我國(guó)康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例較低[51]，部分地區(qū)囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，殘疾人事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼較少，難以長(zhǎng)期支撐殘疾人康復(fù)服務(wù)。我國(guó)康復(fù)知識(shí)宣傳仍不到位[42]，部分殘疾人及其家屬康復(fù)意識(shí)淡薄，未能積極利用康復(fù)資源。

5 建議

我國(guó)殘疾人精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)前期已取得較好成效，應(yīng)在此基礎(chǔ)上持續(xù)擴(kuò)大康復(fù)服務(wù)資源供給，提升康復(fù)服務(wù)能力；堅(jiān)持做好人才培訓(xùn)，加強(qiáng)基層人員專業(yè)化、規(guī)范化訓(xùn)練；擴(kuò)大輔助器具生產(chǎn)規(guī)模；增設(shè)各級(jí)各類專門康復(fù)機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步整合康復(fù)資源，積極推動(dòng)殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)與相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作；簡(jiǎn)化對(duì)于康復(fù)醫(yī)院等緊缺型醫(yī)療機(jī)構(gòu)的立項(xiàng)、開(kāi)辦等審批手續(xù)。此外應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)于殘疾人康復(fù)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)保障力度，爭(zhēng)取擴(kuò)大康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，細(xì)化經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的資金來(lái)源、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)辦方式，使得工作高效切實(shí)開(kāi)展。同時(shí)總結(jié)精準(zhǔn)康復(fù)典型案例，加大社會(huì)宣傳，提升公眾的康復(fù)意識(shí)。

針對(duì)精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)前期存在的不足與挑戰(zhàn)，首先應(yīng)強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)，健全精準(zhǔn)康復(fù)工作機(jī)制；結(jié)合殘疾報(bào)告制度，盡早發(fā)現(xiàn)更多未持證殘疾人，將其納入報(bào)告與康復(fù)銜接體系，擴(kuò)大精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)行動(dòng)保障人群覆蓋范圍；加強(qiáng)對(duì)基層精準(zhǔn)康復(fù)動(dòng)態(tài)的及時(shí)跟進(jìn)與監(jiān)督；促進(jìn)康復(fù)服務(wù)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)注當(dāng)前精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)執(zhí)行中的地區(qū)差異，尤其是城鄉(xiāng)差異，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政策支持；鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際制定適合自身的行動(dòng)方案和發(fā)展模式，在農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展簡(jiǎn)便易行、經(jīng)濟(jì)適用的康復(fù)技術(shù)。

此外，應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)康復(fù)，做好社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員的培訓(xùn)工作，提升社區(qū)康復(fù)人員專業(yè)化水平；開(kāi)展綜合性社區(qū)康復(fù)服務(wù)，積極推進(jìn)政府購(gòu)買社區(qū)康復(fù)服務(wù)。在實(shí)現(xiàn)社區(qū)康復(fù)范圍擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)理念，以《國(guó)際功能、殘疾和健康分類》、WHO《健康服務(wù)體系中的康復(fù)》等為指導(dǎo)，形成科學(xué)的社區(qū)康復(fù)服務(wù)和評(píng)價(jià)體系。結(jié)合各社區(qū)實(shí)際情況，因地制宜，發(fā)展高質(zhì)量中國(guó)特色社區(qū)康復(fù)。

利益沖突聲明：所有作者聲明不存在利益沖突。