白榮君，李軍媛

（1. 長安大學 人文學院，陜西 西安 710063；2. 長安大學 水利與環(huán)境學院，陜西 西安 710063）

1 問題的提出

隨著南水北調中線和引漢濟渭等水資源配置工程的建設和運行，秦嶺水資源在陜西、京津乃至全國社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位日益重要。據(jù)北京市稅務局的數(shù)據(jù)，截至2021 年12 月，南水北調工程全面通水7 年來，中線工程輸送的水量占北京城區(qū)日供水量的70%，直接受益人口超過1300 萬。南水北調中線工程供水有效緩解了北京水資源緊張的局面，已成其主力水源。有數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年8 月底，累計超過5 億立方米的中線輸送水量進入了密云水庫，密云水庫蓄水達到23 億立方米，水庫水位超過147 米[1]。南水北調工程極大程度上改善了供水沿線河流、湖泊生態(tài)環(huán)境，使得河湖水量明顯增加，區(qū)域生物種群數(shù)量和多樣性恢復顯著。南水北調中線工程中有70%的水量是來自位于秦嶺南麓陜南三市的貢獻。但實際情況是，陜南三市作為水源地，政府、企業(yè)和居民卻遠未獲得與他們付出相匹配的補償。陜南三市地處秦巴山區(qū)，曾為我國14 個集中連片貧困地區(qū)之一，南水北調工程的運行加劇了水源地生態(tài)環(huán)境保護與當?shù)鼐用裆鏅?、發(fā)展權的矛盾，增加了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的機會成本。國家對水源區(qū)的補償主要集中于污染治理和生態(tài)恢復項目建設，還屬于末端控制政策?，F(xiàn)行法律、政策未對生態(tài)補償進行體系化規(guī)定，存在補償主體之間權利義務關系不明確、補償方式單一、協(xié)商參與機制不健全等問題。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確了“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”等重大任務，對推動建立生態(tài)補償制度提出了新的更高要求。在對南水北調中線工程水源地生態(tài)補償問題的調研過程中，收到最多的信息和呼聲就是建立生態(tài)補償法律規(guī)范，讓生態(tài)補償有法可依，使水源地生態(tài)環(huán)境保護的付出者得其應得，讓生態(tài)環(huán)境保護的獲利者負其應負之責。

2 生態(tài)補償概念的再次界定

2.1 “生態(tài)系統(tǒng)”與“生態(tài)價值”的意義

生態(tài)是指在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。生態(tài)系統(tǒng)，簡稱ECO，是ecosystem 的縮寫，指在自然界的一定的空間內，生物與環(huán)境構成的統(tǒng)一整體，在這個統(tǒng)一整體中，生物與環(huán)境之間相互影響、相互制約，并在一定時期內處于相對穩(wěn)定的動態(tài)平衡狀態(tài)[2]。

生態(tài)系統(tǒng)的范圍可大可小，小的如一片森林、一塊草地、一個池塘都可看作是一個生態(tài)系統(tǒng)。許多基礎物質在生態(tài)系統(tǒng)中不斷循環(huán)進行物質交換和能量流動，并處于互相作用和互相影響的動態(tài)平衡之中。生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)學領域的一個主要結構和功能單位，也是環(huán)境生物學研究的核心問題[3]。生態(tài)系統(tǒng)類型眾多，一般可分為自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)。自然生態(tài)系統(tǒng)還可進一步分為水域生態(tài)系統(tǒng)和陸地生態(tài)系統(tǒng)。人工生態(tài)系統(tǒng)則可以分為農田、城市等生態(tài)系統(tǒng)。人工生態(tài)系統(tǒng)有一些十分鮮明的特點：動植物種類稀少，人的作用十分明顯，對自然生態(tài)系統(tǒng)存在依賴和干擾。人工生態(tài)系統(tǒng)也可以看成是自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會的經(jīng)濟系統(tǒng)復合而成的復雜生態(tài)系統(tǒng)[4]。人類本身只是全球生態(tài)系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，人類社會的正常運轉需要以生態(tài)系統(tǒng)的正常運轉作為保證。

生態(tài)價值，是對生態(tài)環(huán)境客體滿足其需要和發(fā)展過程中的經(jīng)濟判斷，是人類在處理與生態(tài)環(huán)境主客體關系上的倫理判斷，是自然生態(tài)系統(tǒng)作為獨立于人類主體而存在的系統(tǒng)功能判斷?！吧鷳B(tài)價值”主要有三層含義：第一，地球上的任何生物個體，在生存競爭中都不僅實現(xiàn)著自身生存利益，而且也創(chuàng)造著其他物種和生命個體的生存條件，從這個意義上說，任何生物物種和個體，對其他物種和個體的生存都具有積極價值。第二，地球上任何物種及其個體的存在，對于地球整個生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和平衡都發(fā)揮著作用，這也是其生態(tài)價值的體現(xiàn)。第三，自然界生態(tài)系統(tǒng)整體穩(wěn)定平衡是人類生存的必要條件，因而對人類的生存具有“環(huán)境價值”[5]。

2.2 “補償”與“賠償”的法理分析

補償與賠償均屬法學概念。補償是指因合法行為給他人造成利益損害進行的彌補，補償有民法中的經(jīng)濟補償和行政法中的行政補償兩種形式。經(jīng)濟補償性質上具有貢獻補償和社會保障的雙重功能。民法中的補償，即民事補償?shù)幕具壿嬍鞘芤嬲邔κ軗p者之間的權利義務關系，受益者為補償義務人，受損者為補償權利人[6]。行政補償產生的理論基礎是公共負擔理論，直接依據(jù)是法律、法規(guī)的規(guī)定，是國家干預經(jīng)濟關系的結果。如政府征收公民的土地或房屋所進行的安置和發(fā)放的補償金就是行政補償。而賠償是因違法行為給他人造成損害后所承擔的侵權法律責任，同樣也存在民法中的民事賠償和行政法中的行政賠償。二者的區(qū)別是，補償是因合法行為產生的法定義務，賠償是由違法行為產生的法律責任；補償以補償方與受償方協(xié)議或法律為依據(jù)，賠償以損害為依據(jù)，有一定的懲罰性和法律上的譴責性；補償可以事先實施，如土地征收補償，也可以事后彌補，如土地征收補償；賠償以侵害行為發(fā)生為前提，補償?shù)那疤崾谦@得其原本擁有的利益，往往是合法原因所致（表1）。

表1 “補償”與“賠償”的區(qū)別

2.3 生態(tài)補償?shù)姆▽W內涵

生態(tài)補償?shù)膶嵸|是生態(tài)利益補償。生態(tài)補償源起于生態(tài)系統(tǒng)服務（ecosystem service），也就是人類直接、間接從生態(tài)系統(tǒng)獲得的利益，其本質是生態(tài)系統(tǒng)對人類的價值。生態(tài)補償產生的理論依據(jù)，包括自然資本理論、外部性理論與公共物品理論等。對于生態(tài)補償?shù)姆▽W內涵，很多學者都給出了自己的定義。如毛顯強認為生態(tài)補償是通過損害或保護環(huán)境資源行為進行的收費或補償[7]。2007 年提出生態(tài)補償?shù)奈募蛾P于加強生態(tài)保護工作的意見》，要求開發(fā)企業(yè)必須對濕地的破壞采取經(jīng)濟補償，要求環(huán)保機構按“誰開發(fā)，誰保護；誰破壞，誰恢復；誰受益，誰補償”的原則方針探索“生態(tài)環(huán)境補償機制”。這類文件把損害賠償責任與收益補償混為一談，并未使真正的生態(tài)補償機制沒有獨立成體系。環(huán)境損害責任與環(huán)境收益的補償責任法律性質并不一致，這樣會導致法律在實施過程中存在責任不清、性質不明以至于對侵權者、受害者、保護者和受益者不能進行正確的法律價值評價，不能有效地引導人們積極保護生態(tài)環(huán)境的行為。2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確在全國范圍內實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，依據(jù)“誰損害，誰賠償，誰修復”的原則，由省市級政府作為賠償權利人，造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)或個人就是賠償義務人。2016 年國務院辦公廳印發(fā)的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）中重新界定了生態(tài)補償政策的基本原則，即“誰受益，誰補償”，并指明受益者與保護者在生態(tài)補償中的關系是受益者付費、保護者得到合理的補償。這是一個顯著進步，因為中國很多地方的生態(tài)補償政策通常把“污染者付費”原則與生態(tài)補償?shù)囊恍┱叽胧┒細w為一體?！兑庖姟窞楦鞯剡M一步厘清生態(tài)補償?shù)母拍詈头秶峁┝苏咭龑Ш椭С帧?/p>

綜上，生態(tài)補償可以界定為政府或者受益者依法對生態(tài)利益的保護者以及提供者進行的補償或對價。生態(tài)補償制度可界定為為了保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)分配正義，以生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本為依據(jù)，綜合運用行政和民事法律原則與規(guī)則，調整生態(tài)環(huán)境保護相關各方利益關系的制度。

2.4 跨流域調水水源地生態(tài)補償?shù)慕缍?/h3>

跨流域調水是將水源地的水通過引水工程調入需水地，供需水地使用的活動?？缌饔蛘{水水源地生態(tài)補償是指因跨流域調水產生的水資源受益者對水源地政府、群眾以及企業(yè)等生態(tài)環(huán)境的保護者或利益受損者進行的補償或對價。補償基于三點理由：一是自然資源產權理論，即自然資源應當有償使用；二是供水地居民對維持良好水質和生態(tài)環(huán)境喪失了發(fā)展機會；三是供水地政府和居民為生態(tài)環(huán)境的保護、建設和修復等行為產生了直接或間接費用?？缌饔蛘{水生態(tài)補償制度可界定為：為了保護水源地生態(tài)環(huán)境、促進水源地人與自然和諧共生，實現(xiàn)分配正義，以水源地生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本為依據(jù)，綜合運用行政和民事法律原則與規(guī)則，調整生態(tài)環(huán)境保護相關各方利益關系的制度。

3 南水北調中線工程水源地生態(tài)服務價值及其影響因素

3.1 水源地的生態(tài)服務功能及其價值

根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學的觀點，生態(tài)系統(tǒng)服務價值體現(xiàn)的是其市場價值，包括使用價值和非使用價值。使用價值包括間接使用價值、直接使用價值和選擇價值，非使用價值包括存在價值和遺產價值[8]。水源地生態(tài)系統(tǒng)服務功能包括生態(tài)產品供給服務、生態(tài)環(huán)境調節(jié)服務、生態(tài)支持服務及文化娛樂服務等四個方面，并且生態(tài)產品供給服務可以通過市場機制轉換成貨幣，屬于生態(tài)服務市場價值[9]。

作為南水北調中線工程主要水源地的陜南三市，經(jīng)過污染治理、生態(tài)建設和經(jīng)濟結構轉型后，不僅向受水區(qū)提供了清潔水，而且通過保護生態(tài)林促進了防洪、水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護以及森林碳匯等，相當于在清潔水之外，其提供了涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性、保持水土等生態(tài)服務。無論對水源地抑或受水區(qū)而言，其均從中獲得了收益[10]。這也是對水源地應予以生態(tài)補償?shù)脑蛑?。當然，國內學者對于如何估算水源地生態(tài)系統(tǒng)服務價值有不同的見解[11-12]。

根據(jù)相關資料統(tǒng)計，陜南漢江流域在南水北調工程中提供的水量達70%，水質達到標準Ⅱ類。陜西省城市水環(huán)境質量（城市水質量指數(shù)CWQI 越小，質量狀況越好）現(xiàn)狀排名（表2）中，安康、漢中和商洛三市位列前三。2020 年漢江陜南段實施生態(tài)環(huán)境治理和保護工程后，流域防洪標準隨之提高，水土保持措施也減緩了水土流失和洪峰的發(fā)生頻率。經(jīng)過生態(tài)環(huán)境的修復與重建，退耕還林、生態(tài)林的修復產生了更多氧與碳匯。

表2 2021年1—12月陜西省城市水環(huán)境質量狀況平均排名

3.2 維持水源地生態(tài)服務價值對經(jīng)濟社會的消極影響

水源地在提升水質，給受水區(qū)送去清潔水資源的同時，也限制了當?shù)毓I(yè)和農業(yè)的發(fā)展形態(tài)。更嚴苛的產業(yè)門檻導致三地放棄了大量工業(yè)項目，帶來工業(yè)產業(yè)引資增量損失。陜南三市礦產資源豐富，但因限制開發(fā)關停了可能產生污染的冶金、礦產、化肥以及醫(yī)藥化工等行業(yè)，關停的污染企業(yè)達數(shù)千家。三市農業(yè)也受到很大影響，如退耕還林等水土治理帶來的耕地利用損失、水資源和森林利用等生態(tài)價值的開發(fā)利用損失等。

另外，為了保證水質的持續(xù)合格，陜南三市還須投入成本與運營費用，其中包括各種小流域治理工程費用，生活垃圾廠和污水處理廠的建設和運行的費用，以及重點工業(yè)企業(yè)污染治理費用，這些既是資金成本，也是損失。

生態(tài)環(huán)境保護導致產業(yè)結構調整，使很多居民就業(yè)的企業(yè)因此關閉或調整，影響了當?shù)鼐用窬蜆I(yè)和獲得其他收入的機會。散居于退耕還草區(qū)或水源區(qū)的農戶也因退耕還草喪失了收入和生活基本來源。

3.3 維持水源地生態(tài)服務仍面臨諸多風險

3.3.1 農村生活污水治理程度低

陜南三市農村生活污水得到治理的程度都相對不高。如商洛市，農村生活污水治理僅占行政村總數(shù)的39%，而且還存在集中移民安置點沒有垃圾和污水處理設施的情況，污水排放對確保出境斷面水質保持Ⅱ類水質造成一定影響。

3.3.2 水源地交通事故風險多

陜南處于秦嶺山區(qū)，道路崎嶇，彎道數(shù)量多也易引發(fā)交通事故，交通事故會引起污染的風險，如果運輸?shù)氖俏ｋU品則風險增大更多。法律規(guī)定飲用水水源區(qū)的核心水源區(qū)禁止運輸危險品車輛通行，但調水工程水源區(qū)并未被確定為飲用水水源區(qū)，所以對水源區(qū)的保護存在交通事故導致水源污染的風險。

3.3.3 管護成本與投入不對等

由于生態(tài)林的管護成本相對較高，但又沒有準確的數(shù)字依據(jù)，所以往往投入并不能達到管護的需求，也使得管護不能完全到位。另外環(huán)保項目地方配套資金比例過高也不利于地方政府進行生態(tài)環(huán)境保護項目建設，甚至怠惰投入。長此以往，水源地生態(tài)服務價值也會大打折扣。

3.3.4 退耕還林推進程度不足

水源區(qū)退耕還林還草的任務并沒有很好地完成。陜南三市各地都不同程度存在坡耕地或山坡裸露等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象不利于水源區(qū)水土保持、水源涵養(yǎng)且會對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成負面影響。

4 南水北調中線水源地生態(tài)補償現(xiàn)狀及問題——以陜南三市為例

4.1 南水北調中線水源地生態(tài)補償制度與政策現(xiàn)狀

自2007 年原國家環(huán)境保護總局發(fā)布《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》起，陜西省也隨之制定了一系列涉及生態(tài)保護補償?shù)牡胤椒ㄒ?guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和地方環(huán)境標準。如涉及礦產資源開采生態(tài)保護補償?shù)摹蛾兾魇∶禾渴吞烊粴赓Y源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》和《陜西省礦產資源補償費征收管理實施辦法》；涉及生態(tài)林和退耕還林補償?shù)摹蛾P于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》和《陜西省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》；涉及秦嶺生態(tài)保護補償?shù)摹蛾兾魇∏貛X生態(tài)環(huán)境保護條例》和《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護綱要》；涉及主要河流治理補償?shù)摹蛾兾魇∥己恿饔蚬芾項l例》《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護辦法》《陜西省渭河流域水污染補償實施方案》《漢江丹江流域水質保護行動方案（2014—2017 年）》。這些法規(guī)政策為陜西省進行生態(tài)保護補償提供了依據(jù)。2016 年國務院發(fā)布《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）后，陜西省人民政府辦公廳2017 年發(fā)布的《關于印發(fā)健全生態(tài)保護補償機制實施意見的通知》，進一步健全完善了陜西省生態(tài)保護補償機制。盡管上述立法為某些領域的生態(tài)補償提供了一定依據(jù)，但仍沒有直接針對水源地生態(tài)補償?shù)南嚓P立法，而且多數(shù)規(guī)定是概括性的，沒有具體規(guī)定補償責任的履行方式和標準，使水源地生態(tài)補償實踐仍處于比較被動的局面。

2016 年發(fā)布的《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，要求不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。2016 年年底，財政部、原農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》，從制約農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)入手，調整政策目標，啟動新一輪農業(yè)補貼改革。2017 年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》與《關于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》明確了生態(tài)損害的賠償責任和修復責任，為后續(xù)生態(tài)補償政策與生態(tài)損害賠償?shù)膶嵤┨峁┝酥匾罁?jù)。2018 年，《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》進一步明確了生態(tài)補償?shù)脑瓌t和主體，為生態(tài)補償?shù)南乱徊綄嵤┐蛳铝嘶A。

4.2 水源地生態(tài)補償機制運行的制約因素——以陜南三市為例

4.2.1 補償方式單一

目前，我國生態(tài)補償?shù)闹饕Ц斗绞绞强v向的財政轉移。生態(tài)補償方式的確定依據(jù)沒有反映一個地區(qū)生態(tài)產品供給的貢獻，補償方式單一、補償標準不盡合理等問題比較突出。盡管《中華人民共和國環(huán)境保護法》以及《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》和《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》等法律政策文件提出要求完善轉移支付制度 ，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，到2020 年，市場化、多元化生態(tài)保護補償機制初步建立。但水源區(qū)生態(tài)補償現(xiàn)仍主要依靠重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付[13]。

4.2.2 補償主體和被補償主體關系不明

從現(xiàn)在實施生態(tài)補償?shù)木唧w情況來看，南水北調中線工程的主要補償對象是因為生態(tài)環(huán)境保護的投入成本與運營費用，所以補償?shù)膶ο笈c付出生態(tài)環(huán)境保護的陜南三地的政府、企業(yè)與居民的付出或貢獻關系不大。主要原因是沒有科學界定保護者與受益者權利義務，形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制，這也不符合“誰受益，誰補償”的原則。

4.2.3 補償數(shù)額過低

生態(tài)補償?shù)哪康氖潜Ｗo生態(tài)系統(tǒng)服務功能賴以存在的生態(tài)系統(tǒng)，從而實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務可持續(xù)的目標以及為生態(tài)利益支付相應的合理對價。因為沒有相對具體和準確的生態(tài)利益與生態(tài)系統(tǒng)服務功能的核算機制，生態(tài)補償資金的確定依據(jù)主要還是財政支付能力，并未反映一個地區(qū)生態(tài)產品供給的貢獻，補償?shù)臄?shù)額往往只是對直接的成本和機會損失予以彌補，缺少對生態(tài)系統(tǒng)提供的服務功能這一生態(tài)補償制度的重要基礎進行核算，所以存在生態(tài)補償數(shù)額過低的問題。根據(jù)陜西理工大學胡儀元教授課題組的核算結果，漢中市因環(huán)境保護所付出的直接成本有14 億元，喪失的機會成本高達280 億元，二者總和為294 億元[14]。漢中市每年實際獲得的生態(tài)補償是8.5 億元左右，兩者之間的差距甚大。

4.2.4 補償依據(jù)和標準模糊

從前述補償數(shù)額與水源地生態(tài)系統(tǒng)服務價值的對比可見，補償并沒有依據(jù)陜南三市政府、企業(yè)以及居民為此價值所做的實際貢獻，未能將政府關?；蛳拗破髽I(yè)發(fā)展、居民移民等機會損失，以及水源地生態(tài)環(huán)境保護產生的除潔凈水源以外的水土保持、碳匯、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務價值與利益作為補償依據(jù)。

4.2.5 補償機制和監(jiān)管體制沒有形成

陜南三市生態(tài)補償存在的補償方式單一化、補償主體與被補償主體權責關系不明確、補償數(shù)額過低以及補償依據(jù)標準模糊等問題，其根源是當前陜西尤其是陜南地區(qū)沒有制定統(tǒng)一的跨流域調水生態(tài)補償制度，市場化、多元化生態(tài)補償機制尚未形成。雖然陜西省也出臺了有關生態(tài)補償基金管理辦法以及健全生態(tài)補償機制的實施意見，但對生態(tài)補償資金分配、生態(tài)環(huán)境保護等活動的事中和事后的監(jiān)督體制未進行具體規(guī)范。涉及生態(tài)修復、生態(tài)環(huán)境保護導致污染的很多行為、過程的法律責任，以及法律責任如何界定、由誰行使處罰權等并未明確，即使前面法律條文規(guī)定得很細，但監(jiān)督和法律責任不能落實，如同老虎沒有牙齒。

5 建立南水北調水源地生態(tài)補償機制有效運行的制度保障

5.1 明確水源地生態(tài)補償?shù)闹黧w及其責任

根據(jù)“誰受益，誰補償”的原則，南水北調工程中的受益方應該是補償者，即生態(tài)補償關系的主體一方，應包括所有獲得供水的政府和居民。當前生態(tài)補償資金的來源是以中央財政轉移支付為主，獲得生態(tài)利益的其他主體并沒有真正承擔生態(tài)補償?shù)牧x務。另一方則應該是生態(tài)利益的提供者，如南水北調中線工程的水源地陜南三市政府、企業(yè)和當?shù)鼐用?。在補償實踐中，因缺少完整且體系化的生態(tài)補償法律制度來明確調水工程的補償主體、補償對象，使得生態(tài)利益和維持生態(tài)系統(tǒng)服務功能的貢獻者未得到其應有的補償。

根據(jù)自然資源的產權理論和經(jīng)濟學中的外部性理論以及習近平總書記的“兩山”理論，處于自然資源稟賦地區(qū)的居民天然享有自然資源的優(yōu)先使用權，以及以此獲得收益的權利。為了維持生態(tài)系統(tǒng)的服務功能，生態(tài)利益的提供者進行生態(tài)環(huán)境保護，并因此喪失發(fā)展機會，為此付出了經(jīng)濟收益代價。從事生態(tài)環(huán)境建設和修復的政府、使用綠色環(huán)保技術的企業(yè)、被迫搬遷的移民（生態(tài)移民）、退耕還林的農民等生態(tài)利益貢獻者理應得到與其付出相當?shù)难a償。所以，水源地生態(tài)補償機制有效運行，應首先明確補償關系的主體。

5.2 區(qū)分不同補償方式及其范圍

陜南三市2016—2018 年獲得的生態(tài)補償資金數(shù)額（表3）反映出：所獲生態(tài)補償數(shù)額相對穩(wěn)定，財政轉移支付的金額幾乎是天津的10 倍，且沒有其他支付方式或者所占比例過低。因此，陜南三市存在企業(yè)和社會公眾參與度不高、優(yōu)良生態(tài)產品和生態(tài)服務供給不足的問題。市場化、多元化生態(tài)保護補償方式需要發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務功能所有價值的開發(fā)補償，以及污染物減排補償、水資源節(jié)約補償、碳排放抵消補償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權利。如果以市場化方式運作，發(fā)展多元化生態(tài)補償、財政轉移支付和其他支付方式并行，形成可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制，可激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。

表3 2016—2018年陜南三市生態(tài)補償資金及來源單位：億元

5.3 科學量化水源地生態(tài)補償標準

健全和完善生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制已成為新時代生態(tài)文明建設的重要手段，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措。由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院和中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心聯(lián)合編制的《陸地生態(tài)系統(tǒng)生產總值核算技術指南》，為當前生態(tài)補償資金成本的計算提供了極好的指導，陜南三市可以據(jù)此核算生態(tài)系統(tǒng)服務功能和生態(tài)利益價值[15]。算清、算準生態(tài)系統(tǒng)服務價值，是調動生態(tài)產品生產者積極性，合理分配生態(tài)產品生產者、投資者和受益者各自權利的前提。

5.4 探索跨區(qū)域、省際生態(tài)補償橫向合作

陜南三市應通過開發(fā)生態(tài)產品及其交易、碳匯交易、水權交易等多種方式，建立跨區(qū)域、跨省級的橫向生態(tài)補償機制。陜南三市的生態(tài)環(huán)境保護不僅對水源而且對省內其他地方，甚至整個國家都有貢獻，所以，應形成“陜南—受水區(qū)”“陜南—關中—陜北”“陜南—全國”三種跨區(qū)域生態(tài)補償聯(lián)系（圖1）。在確定橫向生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)利益基礎上，由相關地方政府共同協(xié)商補償標準和方式，上級政府應協(xié)調、推動生態(tài)建設區(qū)和受益區(qū)之間構建橫向生態(tài)保護補償機制。

圖1 三種跨區(qū)域生態(tài)補償聯(lián)系圖

5.5 健全水源地生態(tài)補償監(jiān)管體制

生態(tài)補償?shù)馁Y金和生態(tài)補償?shù)钠渌绞蕉鄶?shù)要依賴于政府以行政權的方式來行使，“有權力必有監(jiān)督”，生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)需要嚴格的補償監(jiān)管體制。首先，對生態(tài)補償資金的來源及使用過程進行全程監(jiān)督，保證資金能用于生態(tài)利益的提供者或其他貢獻者；其次，對市場化、多元化生態(tài)保護補償投入與成效進行效果監(jiān)測，通過監(jiān)測的結果來評價不同生態(tài)補償方式的有效性，進而據(jù)此可對補償方式做出調整；最后，嚴格監(jiān)管責任、落實生態(tài)補償法律責任，使生態(tài)補償法律制度起到應有的作用。