王劍英

4月21日，游人乘坐竹筏在福建省武夷山國(guó)家公園九曲溪上游覽

中國(guó)實(shí)行國(guó)家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性是國(guó)家公園三大理念。

這是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，必須持之以恒，久久為功。

自2021年10月第一批5個(gè)國(guó)家公園正式設(shè)立以來，國(guó)家公園建設(shè)這一年進(jìn)行了怎樣的探索與實(shí)踐？取得了怎樣的成績(jī)？對(duì)于發(fā)展中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，有何破解良策？

日前，國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)唐小平接受《瞭望東方周刊》專訪，進(jìn)行了相關(guān)分享。研究院由國(guó)家林業(yè)和草原局、中國(guó)科學(xué)院聯(lián)合成立。

《瞭望東方周刊》：站在第一批國(guó)家公園設(shè)立一周年的節(jié)點(diǎn)上，如果用一個(gè)詞來描述國(guó)家公園建設(shè)的整體狀態(tài)，你會(huì)用哪個(gè)詞？

我會(huì)用“穩(wěn)妥有序”。

我們穩(wěn)步推進(jìn)第一批國(guó)家公園的建設(shè)管理，從政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)基礎(chǔ)方面，推進(jìn)它們的高質(zhì)量建設(shè)。國(guó)家林業(yè)和草原局下發(fā)多個(gè)文件，并會(huì)商5個(gè)國(guó)家公園相關(guān)省分別召開局省聯(lián)席推進(jìn)工作會(huì)議，就重大問題交換意見，就主要任務(wù)提出明確要求，形成共識(shí)。同時(shí)，積極謀劃建設(shè)全世界最大國(guó)家公園體系的方案和路徑，積極推進(jìn)新一批國(guó)家公園設(shè)立的前期工作。

從大面上來說，主要開展了如下工作：

一是推動(dòng)國(guó)家公園的勘界立標(biāo)。就是在邊界上設(shè)立標(biāo)志，讓老百姓知道國(guó)家公園的邊界范圍在哪兒。以前只是在圖紙上劃范圍，沒有落到地塊上?，F(xiàn)在這項(xiàng)工作基本上完成，有一些正在組織核實(shí)、驗(yàn)收。

二是組織編制各國(guó)家公園的總體規(guī)劃。規(guī)劃制定了近十年內(nèi)的管理目標(biāo)、主要任務(wù)和工作重點(diǎn)等?，F(xiàn)在5個(gè)國(guó)家公園的總體規(guī)劃已經(jīng)基本編制完成，正在優(yōu)化過程中，很快就會(huì)印發(fā)實(shí)施。

三是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)力度。2022年中央財(cái)政對(duì)國(guó)家公園建設(shè)投入了42億元，比2021年翻了一番。資金重點(diǎn)用在生態(tài)保護(hù)方面，如建設(shè)天空地一體化監(jiān)測(cè)體系等。在各方推動(dòng)下，5個(gè)國(guó)家公園生態(tài)改善效果明顯。

2022年中央財(cái)政對(duì)國(guó)家公園建設(shè)投入了42億元，比2021年翻了一番。資金重點(diǎn)用在生態(tài)保護(hù)方面，如建設(shè)天空地一體化監(jiān)測(cè)體系等。

我國(guó)要建設(shè)全世界最大的國(guó)家公園體系，我們正在做全國(guó)的國(guó)家公園空間布局方案，也就是國(guó)家公園發(fā)展的總體規(guī)劃。今后中國(guó)大致有多少國(guó)家公園、在什么地方建、建多大規(guī)模，方案里有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。待國(guó)務(wù)院批復(fù)以后，相關(guān)的省區(qū)市就會(huì)按照方案進(jìn)行申請(qǐng)、創(chuàng)建國(guó)家公園的工作。

今后，國(guó)家公園的正式設(shè)立將有一個(gè)“申請(qǐng)―創(chuàng)建―成效評(píng)估―設(shè)立―審查―上報(bào)審批”的過程，只要通過評(píng)估，成熟一個(gè)，設(shè)立一個(gè)。

新一批的重點(diǎn)是在事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全的幾個(gè)關(guān)鍵區(qū)。比如，青藏高原地區(qū)有3個(gè)國(guó)家公園正在創(chuàng)建中；黃河流域的黃河口、長(zhǎng)江流域的秦嶺、西北部干旱地區(qū)的卡拉麥里等，這些地方基本上都完成了創(chuàng)建任務(wù)，有一些已經(jīng)通過了評(píng)估驗(yàn)收。

現(xiàn)在國(guó)家公園的整體原則還是穩(wěn)妥有序，未來3到5年，國(guó)家公園建設(shè)的關(guān)鍵詞是高質(zhì)量。成熟一個(gè)，設(shè)立一個(gè)；設(shè)立一個(gè)，高質(zhì)量建成一個(gè)。

唐小平

東北虎豹國(guó)家公園針對(duì)東北虎、東北豹的遷徙做了大量工作。許多以前因?yàn)榱窒路N植、養(yǎng)殖項(xiàng)目拉的鐵絲網(wǎng)，被大量清理，使野生動(dòng)物的遷徙更加通暢。東北虎、東北豹從邊境線往內(nèi)陸擴(kuò)散的速度明顯加快，吉林琿春市幾乎山山有虎豹活動(dòng)。

此外，開發(fā)建設(shè)給保護(hù)讓路，園區(qū)200多個(gè)礦權(quán)被關(guān)停處理。為此，地方政府下了很大決心。

大熊貓國(guó)家公園是在原有73個(gè)保護(hù)地基礎(chǔ)上整合形成的，以前分頭管理、片段化管理、交叉重疊管理現(xiàn)象非常明顯?，F(xiàn)在基本上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理，這是它最大的變化。這里以前建設(shè)了許多水庫(kù)、道路、旅游區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施，使得大熊貓被分隔成13個(gè)相對(duì)獨(dú)立的局域種群，有的種群數(shù)量只有三四只，一年來加強(qiáng)各區(qū)域間的廊道建設(shè)，效果顯著。

四川省對(duì)園區(qū)內(nèi)的200多個(gè)礦權(quán)進(jìn)行了關(guān)停處理，近百座小水電退出，還有百余座小水電明后年會(huì)逐步分類處置。

三江源國(guó)家公園重點(diǎn)圍繞生態(tài)保護(hù)開展工作。這里是高海拔地區(qū)，受電力和通信設(shè)施限制，很多生態(tài)情況并沒有摸清楚。一年來通過加大監(jiān)測(cè)力度，引入先進(jìn)技術(shù)，效果顯著。比如，監(jiān)測(cè)方艙車進(jìn)駐到了長(zhǎng)江源頭的各拉丹東冰川腳下，監(jiān)測(cè)結(jié)果通過衛(wèi)星傳輸，坐在家里就能看到長(zhǎng)江源頭的第一滴水是怎么形成的。

海南熱帶雨林國(guó)家公園重點(diǎn)對(duì)執(zhí)法進(jìn)行了探索。由于“國(guó)家公園法”還未出臺(tái)，這里正在探索將地方政府和國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的力量結(jié)合起來，委托森林公安承擔(dān)綜合執(zhí)法功能，形成了比較好的模式。

武夷山國(guó)家公園這一年探索的重點(diǎn)是：如何將旅游與國(guó)家公園的全民共享理念結(jié)合得更緊密。國(guó)家公園提倡自然教育、自然游憩性質(zhì)的旅游，而不是走馬觀花的大眾旅游。武夷山以前旅游業(yè)發(fā)展得很好，一年來對(duì)一些旅游項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步引導(dǎo)大家往自然教育、生態(tài)體驗(yàn)發(fā)展，社區(qū)特許經(jīng)營(yíng)也是一種正在探索的生態(tài)旅游模式。

武夷山是重要茶葉產(chǎn)區(qū)，這里曾開墾了不少茶山，影響了生態(tài)。國(guó)家公園設(shè)立以后，濫開墾的勢(shì)頭得到控制，對(duì)違法開墾的茶山進(jìn)行了清退。園區(qū)拿出少量?jī)?yōu)質(zhì)土地建設(shè)生態(tài)茶園，提高茶葉產(chǎn)品附加值，在這方面下了很大的功夫。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)國(guó)家公園的定位是，將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)與提供游憩活動(dòng)視為并列目標(biāo)，而中國(guó)的國(guó)家公園首要目標(biāo)就是生態(tài)保護(hù)。這是中外最大的不同。

第一批國(guó)家公園設(shè)立以后，還存在一個(gè)建設(shè)管理的空檔期。相關(guān)體制機(jī)制都需要時(shí)間去探索和建立。

在機(jī)構(gòu)方面，已經(jīng)有4個(gè)國(guó)家公園上報(bào)了機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，正在審批程序過程之中。

立法方面，最近《國(guó)家公園法》的立法進(jìn)程明顯加快，征求意見稿已經(jīng)在網(wǎng)上公開了，據(jù)我了解，反響非常熱烈，受關(guān)注度非常高。

執(zhí)法方面，大家都在探索。比如，大熊貓國(guó)家公園在四川天全縣探索了地方政府派駐、進(jìn)行生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的模式，武夷山國(guó)家公園實(shí)行了國(guó)家公園綜合執(zhí)法大隊(duì)模式，海南雨林國(guó)家公園探索依托森林公安建立綜合執(zhí)法體系。每個(gè)國(guó)家公園情況不一樣，但我們希望能建立一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法體系。

生態(tài)補(bǔ)償方面，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）9月正式發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)若干財(cái)政政策的意見》，其中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作了進(jìn)一步規(guī)定。

所以，如出現(xiàn)困難挑戰(zhàn)，都是暫時(shí)的，未來可期。

在國(guó)際上，特許經(jīng)營(yíng)是對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行資源利用、管理的普遍做法，也是非常成功的做法。

特許經(jīng)營(yíng)是什么？就是把管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，國(guó)家公園主管部門不直接參與經(jīng)營(yíng)，只提出生態(tài)環(huán)保的要求與約束，企業(yè)或個(gè)人在滿足要求的情況下，去爭(zhēng)取經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)。整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要受到主管部門的監(jiān)管，如果不符合生態(tài)要求，可以令其整改或退出。

這種制度設(shè)計(jì)，恰恰就是為了杜絕既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的那種問題。在推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，主管部門是比較慎重的。

目前特許經(jīng)營(yíng)還需要試點(diǎn)。

比如，公共服務(wù)本應(yīng)由主管部門提供，能搞特許經(jīng)營(yíng)嗎？是只有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目才可以搞嗎？哪些才屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目？誰(shuí)來特許？定價(jià)機(jī)制怎么形成？特許以后，收入應(yīng)該如何處置？

這些都需要在實(shí)踐中逐步摸索和規(guī)范。有一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，設(shè)施投入大、周期長(zhǎng)，需要的合約時(shí)間就長(zhǎng)。如果在這些規(guī)范還沒有研究好的情況下就把合同簽了，可能會(huì)造成一些后遺癥。所以還是先搞一些短周期的、投入不大、易管理的小項(xiàng)目做試點(diǎn)，往前走，過程中發(fā)現(xiàn)問題，隨時(shí)調(diào)整解決，再慢慢推廣。

全民公益性

全民公益性主要體現(xiàn)在，要讓大家能夠走進(jìn)自然、親近自然，享受我們生態(tài)保護(hù)的成果，從生態(tài)旅游、自然教育等方面來激發(fā)大家保護(hù)自然的熱情。

這方面，5個(gè)國(guó)家公園的起點(diǎn)不一樣，具體實(shí)踐情況也很不同。

武夷山國(guó)家公園此前在旅游管理方面有很多經(jīng)驗(yàn)，如何將原來的大眾旅游與生態(tài)旅游結(jié)合起來，使其內(nèi)容更豐富，他們這方面有很多探索。

其他4個(gè)國(guó)家公園以前主要以保護(hù)為主。比如，東北虎豹國(guó)家公園基本就沒有開展過旅游類活動(dòng)。三江源國(guó)家公園在青海的昂賽鄉(xiāng)、黃河源探索了一些自然教育、自然游憩類的、相對(duì)高端的旅游項(xiàng)目。

這方面還得有一個(gè)過程。

可以做很多事情。

一是可以做一些志愿、公益的活動(dòng)，支持國(guó)家公園的建設(shè)?，F(xiàn)在應(yīng)該把志愿者制度建立起來，比如什么情況下需要志愿者參與？志愿者是不是要進(jìn)行培訓(xùn)、管理？

二是每個(gè)人可以對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)管理提出意見和建議，以及監(jiān)督。現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)這么發(fā)達(dá)，發(fā)個(gè)朋友圈、微博或者短視頻，都能起到很好的作用。

最簡(jiǎn)單的方式就是捐錢、捐物。我們正在探索能否成立國(guó)家公園基金，這樣大家捐贈(zèng)就有了一個(gè)渠道，將來這些錢干了什么事，也有反饋機(jī)制。

目前，除東北虎豹國(guó)家公園，另外4個(gè)都是委托省級(jí)政府管理，他們要成立專門的管理機(jī)構(gòu)，建立規(guī)范的管理隊(duì)伍，每年要有一定的資金投入，要進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和考核等等，這方面都是地方政府的主體責(zé)任。

實(shí)際上，市、縣級(jí)地方政府，主要負(fù)責(zé)國(guó)家公園范圍里面的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，因?yàn)檫€有居民在公園里面，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公眾服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至防災(zāi)、減災(zāi)等，都是地方政府的責(zé)任。他們應(yīng)該把國(guó)家公園范圍里面的公共服務(wù)體系和公園外一體化考慮，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

市、縣級(jí)地方政府還可以和國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來做很多事情。將來參與自然體驗(yàn)的游客會(huì)越來越多，國(guó)家公園外面需要提供食宿保障，雙方可以聯(lián)合起來打造入口社區(qū)。其中訪客中心、宣教監(jiān)測(cè)設(shè)施可以由國(guó)家公園管理方主導(dǎo)建設(shè)，其他的服務(wù)型設(shè)施比如交通、食宿、物流等則由地方政府主導(dǎo)建設(shè)，這樣也能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

國(guó)家公園不是一個(gè)新鮮事物，在國(guó)際上已經(jīng)有一百多年歷史了。建設(shè)有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制，我理解這個(gè)特色主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，功能定位更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)功能。在國(guó)家公園的三大理念中，“生態(tài)保護(hù)第一”排第一位。國(guó)家公園是生態(tài)保護(hù)措施，重點(diǎn)是要保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性，保護(hù)生物多樣性。

美國(guó)當(dāng)年提出建立國(guó)家公園，主要是為了給民眾提供一個(gè)到自然里面去旅游的場(chǎng)所，因此在初期，美國(guó)把大量道路、賓館等設(shè)施都修到了公園里面。但是回過頭來看，進(jìn)去的人越多、越深入，對(duì)生態(tài)的破壞、干擾也會(huì)越大。美國(guó)在為國(guó)家公園做百年總結(jié)的時(shí)候，也發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題：國(guó)家公園不強(qiáng)調(diào)保護(hù)，一味搞旅游開發(fā)是不行的，是不可持續(xù)的。

中國(guó)吸取了國(guó)外的這些經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，可以少走很多彎路。從建設(shè)開始，我們就把保護(hù)放在第一位，只有保護(hù)好了，才能可持續(xù)地進(jìn)行全民共享。

到目前為止，世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)國(guó)家公園的定位是，將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)與提供游憩活動(dòng)視為并列目標(biāo)，而中國(guó)的國(guó)家公園首要目標(biāo)就是生態(tài)保護(hù)。這是中外最大的不同。

第二，中國(guó)更加強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧。在美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)，荒野區(qū)域很多，很容易找到無人區(qū)或者人口少的地方建國(guó)家公園。中國(guó)人口多是基本國(guó)情，即使在三江源這類高海拔地區(qū)，照樣有牧民放牧；大熊貓國(guó)家公園設(shè)立的時(shí)候，一些人口較集中的地方?jīng)]有劃入到國(guó)家公園范圍里面，即便如此，目前仍有逾十萬(wàn)居民生活在國(guó)家公園里。

中國(guó)建國(guó)家公園，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)離不開人的問題，不可能因?yàn)楸Ｗo(hù)就不考慮他們的生存問題。我們希望建立人與自然和諧共生的一種新模式。

大熊貓國(guó)家公園今年有一個(gè)很好的嘗試，即國(guó)家公園原生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證。國(guó)家公園里的茶葉、水果、蜂蜜等產(chǎn)品，允許其貼大熊貓國(guó)家公園的牌子。這樣上述產(chǎn)品在市場(chǎng)上會(huì)更受關(guān)注，價(jià)格也會(huì)更高一些。2022年已經(jīng)有6家企業(yè)的20多種產(chǎn)品獲得了認(rèn)證。

綠水青山就是金山銀山。生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值，必須要有轉(zhuǎn)化途徑。以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)，其中一個(gè)基本原則就是生態(tài)為民、科學(xué)利用。這不是為了保護(hù)而保護(hù)，是為了人民福祉而保護(hù)。