劉林哲,朱慶林*,岳 奇,安太天
(1.中國海洋大學 海洋與大氣學院,山東 青島 266100;2.國家海洋技術中心,天津 300112)
我國是陸海兼?zhèn)涞拇髧狸懴蚝J切聲r代發(fā)展的主流取向。近年來,黨和國家將陸海統(tǒng)籌置于更高戰(zhàn)略地位,習近平總書記在不同場合多次強調“堅持陸海統(tǒng)籌”,使之成為我國對內深化改革和對外擴大開放的戰(zhàn)略思維和治理方法[1]。
自然資源部職責整合后,提出構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃,不僅包括陸地規(guī)劃(如土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等),還包括海洋方面的規(guī)劃(如海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃等),即國土空間規(guī)劃既包括陸域,也包括海域。海岸帶是陸域和海域交匯的地帶,是陸海統(tǒng)籌思想的集中體現(xiàn)區(qū)域,既擁有陸域的特點,也擁有海域的特點。為實現(xiàn)海岸帶地區(qū)的協(xié)調及可持續(xù)發(fā)展,海岸帶綜合管理(Integrated Coastal Zone Management, ICZM)得到廣泛重視,而海岸帶規(guī)劃是海岸帶綜合管理的標尺,海岸帶地區(qū)任何開發(fā)利用活動均需要規(guī)劃的指導,以實現(xiàn)海岸帶經濟和生態(tài)效益的最大化。
我國一些沿海省市已經開展了有關海岸帶規(guī)劃的編制工作。2007年煙臺市的海岸帶規(guī)劃通過構建指標體系對海岸帶資源進行了定量評價。2015年《山東省海岸帶規(guī)劃》通過政策規(guī)定,實現(xiàn)全省海岸帶空間的合理利用。2017年《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃》印發(fā),這是黨的十九大后全國第一個省級海岸帶規(guī)劃。2018年《山東省濰坊市海岸帶規(guī)劃》公布實施。目前,《山東省海岸帶保護與利用規(guī)劃》正在編制,規(guī)劃力求實現(xiàn)海岸帶陸海統(tǒng)籌、多規(guī)合一,實現(xiàn)保護和開發(fā)并重,解決陸海矛盾。
海岸帶地區(qū)的特殊地理環(huán)境決定了其具有經濟高速發(fā)展的潛力。目前,我國對于海岸帶空間規(guī)劃的研究較多,但指標體系的研究較為缺乏,針對海域的研究較多,不能充分體現(xiàn)海岸帶的陸海兩域性。因此,本文從海岸帶空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌角度出發(fā),構建規(guī)劃指標體系,體現(xiàn)海岸帶空間規(guī)劃的海陸一體化。
海岸帶是陸地與海洋的交接地帶,是海岸線向海一側和向陸一側擴展一定寬度形成的帶狀區(qū)域。海岸帶的具體范圍,我國乃至國際上尚無統(tǒng)一的界定。從地理學角度界定海岸帶的范圍側重于依據海陸相互作用關系來劃分:上界是指波浪向陸地方向達到的極限,下界是指波浪開始擾動海底泥沙之處。我國在80年代初的《全國海岸帶和灘涂資源綜合調查簡明規(guī)程》[2]中對海岸帶的范圍進行了規(guī)定:海岸線向陸延伸10 km,向海延伸至10~15 m等深線附近。這種劃分范圍主要是為了適應當時的工作需要,依據不充分。針對當前海岸帶空間的研究現(xiàn)狀,對海岸帶的范圍作進一步的劃分:向陸延伸到縣域,向海延伸到領海。
陸海統(tǒng)籌從根本上看是一種戰(zhàn)略指導思想,強調將海洋與陸地統(tǒng)一起來,從兩者中尋找關聯(lián)性和互補性,統(tǒng)籌安排與考慮陸海兩域的現(xiàn)實發(fā)展性和可能性。經過長期研究和陸海的快速發(fā)展,陸海統(tǒng)籌包含的體系更加全面,陸海兩域的經濟、社會、環(huán)境、資源、生態(tài)等都包含在陸海統(tǒng)籌的范圍內,進一步實現(xiàn)整個國土空間的協(xié)調發(fā)展。
陸地和海洋是兩個不同的系統(tǒng),但相互之間又有關聯(lián)性。陸海統(tǒng)籌的思想中,應在單獨分析陸域和海域這兩個子系統(tǒng)的基礎上,更注重兩域之間的互動性和關聯(lián)性,不拘泥于兩域的地理局限,更加注重兩域的整體性,在陸海兩域動態(tài)的發(fā)展中促進我國社會發(fā)展[3]。從具體內容來看,陸海統(tǒng)籌包括3個領域:經濟上的協(xié)調發(fā)展、社會意識上的認同以及生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化[4]??傮w而言,陸海統(tǒng)籌要求對待陸地和海洋一視同仁,將陸地和海洋兩個獨立系統(tǒng)看成一個整體,兩者對于經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等是互有聯(lián)系的并列增長點。
指標體系是指由若干個反映社會經濟現(xiàn)象總體數量特征的相對獨立又或然相互聯(lián)系的統(tǒng)計指標所組成的有機整體[5]。海岸帶空間規(guī)劃指標體系主要是從經濟、社會、生態(tài)環(huán)境、資源利用等方面選取要素,為規(guī)劃的編制、實施、規(guī)劃后序評估和項目的選址、準入等提供定量化管理,根據數據分析的結果,對規(guī)劃前期的功能分區(qū)、規(guī)劃后期實施評價等提供借鑒。
我國對于海岸帶的研究較早。20世紀80年代初開始“全國海岸帶和灘涂資源綜合調查”;十多年后,“我國近海海洋綜合調查與評價”專項調查展開,海島和海岸帶的基礎數據得到進一步補充和更新。2018年,國家機構改革,組建自然資源部,決定構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。青島作為“資源環(huán)境承載能力評價”和“國土空間開發(fā)適宜性評價”(以下簡稱“雙評價”)的試點城市,2018年,青島市推進“多規(guī)合一”工作領導小組進行青島市“雙評價”工作,總體包含陸域和海域兩大版塊,其中陸域評價選取土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)和災害等指標;海域評價選取海域建設用海適宜性、海洋生物資源利用適宜性、海洋生態(tài)適宜性等指標[6]。魏萊和魏皓[7]根據“驅動力-壓力-狀態(tài)-影響-響應”框架構建了包含4類驅動力指標、5類壓力指標、6類狀態(tài)指標、2類影響指標、5類響應指標的“中國ICZM指標體系”。石洪華[8]等通過對海岸帶主體功能區(qū)劃研究,構建了海岸帶主體功能區(qū)劃的指標體系,并給出數據標準化方法和海岸帶主體功能區(qū)劃的綜合評價模型。顏利等[9]通過研究福建省海岸帶主體功能區(qū)劃邊界范圍的確定、基本單元的劃分、評價指標體系的構建及評價方法等關鍵問題,得出福建省海岸帶區(qū)域各基本單元的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Α?/p>
經過眾多學者的研究,我國海岸帶空間規(guī)劃研究取得突破性進展,規(guī)劃指標體系方面的研究為我國海岸帶管理提供了重要的技術手段,但海岸帶空間規(guī)劃在陸海統(tǒng)籌融合過程中,缺少完善的標準規(guī)范、數據體系、指標體系以及監(jiān)測、評估和預警系統(tǒng)。一方面,數據的不完善、沖突甚至缺失是指標體系構建的一大障礙;另一方面,目前,構建指標體系更側重海洋單方面空間規(guī)劃的研究,并且注重理論研究,定量分析較少。
西方國家在20世紀50年代已經開始了對海岸帶區(qū)域的研究。1972年美國頒布的《海岸帶管理法》是世界上第一部綜合性海岸帶管理法規(guī),標志著現(xiàn)代ICZM的開端[10]。20世紀90年代的ICZM研究中,出現(xiàn)同時兼顧陸地和海洋的管理方式,陸海統(tǒng)籌是ICZM中最重要的部分。
荷蘭空間規(guī)劃的一大特色是海域和陸域實行統(tǒng)一管理。荷蘭的空間規(guī)劃體系包括國家、區(qū)域和地方3個層面。在國家層面,荷蘭對海域和陸地國土進行統(tǒng)籌,高度重視陸海功能的銜接[11],并在陸域空間規(guī)劃中明確了海岸帶管理區(qū)的范圍。美國于2004年公布《21世紀海洋藍圖》,該報告指出海洋政策制定需遵循的具體原則,其中一條為海-陸-氣相互聯(lián)系原則。美國還高度重視海域綜合管治,由聯(lián)邦政府批準的沿海管理戰(zhàn)略規(guī)劃在各州嚴格執(zhí)行,其內容涉及沿海管理、陸地獲取、海洋保護區(qū)等眾多領域[12]。
在海岸帶綜合管理的監(jiān)測評估研究中,各國學者一般會制定相應指標體系,以此實現(xiàn)空間規(guī)劃的監(jiān)督評價工作。Olsen[13-14]等在1997年開始對多個國際組織投資的海岸帶綜合管理項目進行評估,于2003年提出了海岸帶綜合管理結構與管制過程的評價指標體系。Chua[15]在1998年對東南亞8個海岸帶綜合管理項目進行了指標評估。Ehler[16]對海岸帶綜合管理中的過程評估指標進行了研究,以海洋保護區(qū)為例,構建了以過程指標為指導,結合產出的指標體系。Bowen[17]等針對海岸帶綜合管理社會經濟指標進行了研究,提出了海岸帶綜合管理的經濟指標框架。
綜上而言,國外涉及海陸統(tǒng)一管理的相關空間規(guī)劃較多,對于此方面的定量研究較為深入,且陸海統(tǒng)籌的研究主要集中在海岸帶地區(qū),但指標體系的定量化研究主要是為規(guī)劃的監(jiān)督評價服務,較少涉及規(guī)劃當中的功能分區(qū)以及對規(guī)劃前期的指導。
本文指標體系的構建主要采用頻度分析法,構建指標庫后,按照指標參照標準確定最終的指標,從而形成指標體系。
頻度分析是指在一組或多組數據中,應用軟件計算某一數據出現(xiàn)的次數,得出各相同數據或具有相同含義的詞語、概念等的頻率。頻度分析最初應用于數學計算中,之后發(fā)展到各個領域。頻度分析一般用EXCEL或SPSS進行信息分析,EXCEL頻度分析可實現(xiàn)多個變量頻率的統(tǒng)計,并使其分布在一張圖表中,比較省時省力;SPSS頻度分析的結果出現(xiàn)在獨立窗口中,并不影響原有數據。
本文涉及的規(guī)劃指標較多,屬于大型統(tǒng)計分析,SPSS頻度分析是專門為統(tǒng)計而研發(fā)的軟件一般用于大型統(tǒng)計。本文利用SPSS進行頻度分析,可以將規(guī)劃中的眾多指標經過頻率計算后獨立顯示,同時可以將名稱相似但含義不同的指標區(qū)分開來。
指標體系是海岸帶空間規(guī)劃實施以及監(jiān)測、評估的重要的手段,我國各沿海省市正在編制的海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃強調陸海統(tǒng)籌,而基于陸海統(tǒng)籌的指標體系構建是實現(xiàn)海岸帶空間規(guī)劃編制和后續(xù)管理的重要一步。本部分將基于陸海統(tǒng)籌構建海岸帶空間規(guī)劃指標體系,其在范圍上涉及陸域和海域兩大國土空間,在內容上涉及經濟、社會、生態(tài)、資源等方面,為各省市的海岸帶空間規(guī)劃制定提供借鑒。
(1)簡明科學性原則。指標選取時須客觀真實地反映陸海統(tǒng)籌下的海岸帶空間規(guī)劃的環(huán)境、資源、生態(tài)、經濟、社會發(fā)展的特點和狀況。各指標應具有典型代表性,不能過多過細,也不能過少過簡,既要避免重復,又要避免缺失。
(2)典型性原則。指標必須具有一定的典型代表性,最大可能地反映出陸海統(tǒng)籌下海岸帶空間規(guī)劃的綜合特征,即使指標減少,也能在一定的計算中得到較可靠的結果。
(3)可量化原則。指標選取時應便于收集,盡可能實現(xiàn)定量化處理,在實際計算和分析中便于操作。
(4)共性原則。指標需要從海洋功能區(qū)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃(以下簡稱“四個規(guī)劃”)中選擇具有共性的、四個規(guī)劃中多次明確提到的內容。
4.2.1 構建流程
基于陸海統(tǒng)籌的我國海岸帶空間規(guī)劃指標體系的構建主要包括指標庫的構建以及指標體系框架的構建。
(1)構建指標庫。將沿海11個省市的四個規(guī)劃中的指標整合,運用SPSS進行指標頻度分析(具體指各指標出現(xiàn)的頻率,頻率越高,則指標選取的可能性越大),形成指標庫。
(2)構建指標體系框架。以全國國土規(guī)劃綱要、市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南、青島市空間規(guī)劃、自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃中的相關指標體系為參照標準,從指標庫中選取合適指標形成經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、國土空間規(guī)劃三個層次的指標框架。“四個規(guī)劃”中的指標范圍較為全面,陸域和海域空間均有所涉及,其中的指標體系在陸域或海域方面構成較為合理,但參照標準的四個規(guī)劃管轄范圍或大或小,對于省級國土空間規(guī)劃涉及的指標較為缺乏,但參考價值很大,因此,這四個規(guī)劃中的指標體系可以作為參照標準。
4.2.2 指標庫的構建
土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃和海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的指標從性質來看,可分為發(fā)展性指標和保護性指標。從內容看,土地利用總體規(guī)劃指標主要側重用地規(guī)模和結構;海洋主體功能區(qū)規(guī)劃指標體系重點體現(xiàn)海洋空間開發(fā)強度和生態(tài)環(huán)境;海洋功能區(qū)劃指標體系旨在管控海洋空間利用,提高海洋開發(fā)利用率,實現(xiàn)生態(tài)和經濟的共同進步;城市總體規(guī)劃指標體系既體現(xiàn)社會經濟發(fā)展目標,也提出生態(tài)環(huán)境保護的要求,同時又涉及空間利用和布局[18]。從指標作用看,土地利用總體規(guī)劃分為約束性和預期性指標,城市總體規(guī)劃分為引導性和控制性指標,海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃暫時無區(qū)分。
選取11個沿海省市(表1)的四個規(guī)劃,將其指標體系進行頻度分析,頻度小于5的指標剔除,將指標整理后,歸為社會經濟發(fā)展、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護和空間用途管控四個方面(表2)。
表1 海岸帶空間規(guī)劃指標體系頻度分析的省市名稱
表2 海岸帶空間規(guī)劃初選指標體系
4.2.3 指標體系整體框架的構建
在經過頻度分析得到的指標庫的基礎上,選擇指標體系參照標準,構建海岸帶空間規(guī)劃指標體系的框架,科學合理地選擇規(guī)劃指標。
(1)指標體系參照標準
參照現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃相關指標體系,根據適宜性、關聯(lián)性及可操作性對指標體系進行構建(表3)。由于可供參考的指標體系有限,且對于本研究內容來說,參照標準基本屬于下位規(guī)劃的指標體系,因此需在參考的標準上對指標體系加以修改。
表3 現(xiàn)有“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃指標體系
(2)構建指標體系框架
依照海岸帶空間規(guī)劃指導海岸帶空間利用、實現(xiàn)海岸帶空間可持續(xù)發(fā)展的目標,構建三層指標體系:分目標層、路徑層以及指標層。分目標層為經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和空間利用保護現(xiàn)狀(表4)。其中,一些含義重復、內容相近以及不能很好反映要素層的指標被刪除,另有重新添加的指標,這些指標在四個規(guī)劃中沒有明確提出,但其是反映海岸帶空間規(guī)劃的重要指標,因此,需要增加必要的指標對海岸帶空間規(guī)劃指標體系進行補充完善。
表4 三層指標體系
經過篩選后,所構建的基于陸海統(tǒng)籌的我國海岸帶空間規(guī)劃指標體系見表5。
表5 基于陸海統(tǒng)籌的我國海岸帶空間規(guī)劃指標體系
基于陸海統(tǒng)籌的海岸帶空間規(guī)劃指標體系在范圍上涵蓋陸域和海域兩個方面,且不是單純從土地利用方面進行指標選取,還包括城市建設以及環(huán)境保護等;從規(guī)劃層面,不僅規(guī)劃了海岸帶地區(qū)的空間資源,還將海岸帶地區(qū)空間資源開發(fā)利用后的整體情況進行長期規(guī)劃,更有利于海岸帶地區(qū)的長久發(fā)展。除此之外,根據此指標體系,可利用“雙評價”,根據熵權法和加權求和以及地域多功能性評價的方法確定規(guī)劃單元的主導功能,為海岸帶空間規(guī)劃編制提供確切的區(qū)域功能劃分思路。
海岸帶空間規(guī)劃是海岸帶地區(qū)進行空間布局、功能分區(qū)和資源利用與保護的重要依據,也是涉海部門在海岸帶地區(qū)對資源開發(fā)和管理進行沖突協(xié)調的依據。海岸帶地區(qū)特殊的地理位置,決定了海岸帶比陸域或海域更具復雜性。在進行空間資源利用時,統(tǒng)籌陸域和海域的可利用空間和資源是必不可缺的步驟,因此,海岸帶空間規(guī)劃在編制中應體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略思想。規(guī)劃中的指標體系不僅可在規(guī)劃前對海岸帶空間布局進行指導,在規(guī)劃實施過程中以及規(guī)劃的實施評價效果和監(jiān)測管理中依然發(fā)揮重要作用。
本文構建的海岸帶空間規(guī)劃指標體系不僅包含陸域指標,還包含海域指標,從陸海統(tǒng)籌角度出發(fā)進行指標選取,充分體現(xiàn)海岸帶空間規(guī)劃的海陸一體化的特點,在一定程度上為解決規(guī)劃存在的陸海統(tǒng)籌不協(xié)調問題提供了思路。同時,基于陸海統(tǒng)籌的海岸帶空間規(guī)劃指標體系的構建涉及眾多領域,所以本文構建的指標體系不能保證是最優(yōu)指標,在之后的研究中會加強多方面的研究,且將此指標體系進行實例驗證。