文_馮 奎

2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中一項(xiàng)核心內(nèi)容是提出縣城功能定位，進(jìn)一步明確縣城發(fā)展方向。

以往關(guān)于縣城功能定位的研究、規(guī)劃或政策，基本是在各地的縣市政府層面組織開展?！皟赊k”在宏觀而不是中觀微觀層面，如此系統(tǒng)全面提出縣城功能定位，這在改革開放以來是首次，其政策背景、目標(biāo)與方向值得進(jìn)一步研究。

從政策背景看，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，需要加快構(gòu)建新發(fā)展格局。城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)化完善，是實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新發(fā)展格局的重點(diǎn)內(nèi)容?？h城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

從目標(biāo)看，改革開放以來，我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之一來源于縣域競(jìng)爭(zhēng)。為此，各地在做強(qiáng)做優(yōu)縣城功能，支撐促進(jìn)和帶動(dòng)縣城發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)“比學(xué)趕超”等方面采取了許多措施。但面向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，縣城功能需要從整體上躍升、在系統(tǒng)上增強(qiáng)。《意見》因此提出縣城功能定位再經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的努力，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進(jìn)一步彰顯。

從方向看，經(jīng)過多年發(fā)展，國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)不斷深化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局呈現(xiàn)新的趨勢(shì)特征。1480多個(gè)縣城在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中有不同的功能任務(wù)要求，且縣城自身在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展階段和發(fā)展水平方面已高度分化。依據(jù)縣城功能定位引導(dǎo)縣城發(fā)展成為重要方向。

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2021年我國(guó)共有2843個(gè)縣級(jí)行政單位，其中包括1301個(gè)縣、394個(gè)縣級(jí)市、977個(gè)市轄區(qū)、117個(gè)自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗，此外還有1個(gè)特區(qū)和1個(gè)林區(qū)。《意見》要求科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，并在此框架下提出五類縣城的功能定位，包括大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城?？傮w而言，這個(gè)分類基于中國(guó)縣城進(jìn)行了一個(gè)大致的方向性描述，有一定的指導(dǎo)性，后續(xù)一系列相關(guān)政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃研究可以參考借鑒這個(gè)分類。

但同時(shí)也需要指出的是，縣城數(shù)以千計(jì)，具體到每個(gè)縣城，同一類型的縣城，影響其發(fā)展的“外因”“內(nèi)因”都極多、極復(fù)雜。不同類型縣城的個(gè)性化特征還會(huì)集中在一個(gè)縣城身上，比如一個(gè)大城市周邊縣城也可能還屬于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的縣城。因此我們需要對(duì)縣城進(jìn)行更細(xì)化的分類研究，力爭(zhēng)“一城一策”、精準(zhǔn)定位。

一、加快發(fā)展大城市周邊縣城

城市群與都市圈是我國(guó)區(qū)域空間的主體形態(tài)，具有強(qiáng)大的生命力。一定意義上講，城市群與都市圈發(fā)展是城鎮(zhèn)化的主要方向。城市群與都市圈既包括大城市，也包括中小城市，其中一些就是縣城。大城市周邊縣城區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，能得到大城市的輻射帶動(dòng)，同時(shí)也能服務(wù)大城市，因此這些縣城是中國(guó)區(qū)域空間發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。比如，與上海市毗鄰的江蘇省昆山市，2021年GDP達(dá)到4700多億；江蘇省太倉市集聚了400多家德資企業(yè)，占全國(guó)的1／10。再如河北省廊坊市“北三縣”緊鄰北京通州區(qū)，獲得了較多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)會(huì)。地處河北省張家口的崇禮區(qū)，面積較小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，但它憑借冰雪和綠色生態(tài)資源，成功地服務(wù)大北京，數(shù)年間脫胎換骨，成為冬奧舉辦地。

大致來說，我國(guó)省會(huì)城市、計(jì)劃單列市以及一些實(shí)力較強(qiáng)的地級(jí)城市周邊，都有一批這樣蓄勢(shì)待發(fā)的縣城。如何加快這類縣城的發(fā)展？一是根據(jù)一體化發(fā)展階段進(jìn)行定位。一體化是一個(gè)過程，包括全方位深度的一體化，但也可以從單項(xiàng)功能方面起步，逐步加深一體化。太倉與上海是經(jīng)由一體化初級(jí)階段，融入程度不斷加深。近兩年，太倉提出滬蘇同城化發(fā)展，由此迎來發(fā)展的新階段。有的縣城雖與大城市較遠(yuǎn)，但在新的交通與信息技術(shù)條件下，這類縣城也可以從大城市借力，在一些方面等同于大城市周邊縣城。比如河北邯鄲距離北京450公里左右，邯鄲市館陶縣、魏縣等與北京市在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)與銷售重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行緊密合作，產(chǎn)業(yè)上涵蓋農(nóng)產(chǎn)品加工銷售、冷鏈物流倉儲(chǔ)、5G智慧物聯(lián)、現(xiàn)代云倉、供應(yīng)鏈金融等。二是縣城既要接受輻射又要充分提供特色服務(wù)。崇禮區(qū)的成功之道在于它為大都市提供了一項(xiàng)重要功能——主打冬季滑雪的生態(tài)休閑功能。現(xiàn)在，崇禮區(qū)已成為全球旅游目的地，被評(píng)為冰雪旅游投資潛力區(qū)。在崇禮區(qū)，已建成7家大型滑雪場(chǎng)，冰雪產(chǎn)業(yè)鏈上大概有4萬多人。當(dāng)?shù)孛?個(gè)老百姓就有1個(gè)在從事跟體育、滑雪相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，冰天雪地也是“金山銀山”。崇禮區(qū)依托國(guó)際會(huì)議中心、會(huì)展中心、冰雪會(huì)堂，著力推動(dòng)更多高端論壇峰會(huì)落戶崇禮，打造京北會(huì)議會(huì)展新坐標(biāo)、國(guó)際商務(wù)交流新平臺(tái)。

二、積極發(fā)展專業(yè)功能縣城

縣城的專業(yè)功能是什么、包括哪些內(nèi)容，還沒有一個(gè)明確的界定。專業(yè)功能過去偏重于實(shí)體的制造業(yè)，在浙江，不論是平原縣還是山區(qū)縣，每個(gè)縣都有一個(gè)乃至數(shù)個(gè)特色產(chǎn)業(yè)，如淳安水飲料、永嘉泵閥、縉云機(jī)械裝備、遂昌金屬制品等。湖北省規(guī)劃總院將漢川市、宜都市、丹江口市、潛江市、鄖西縣、秭歸縣等15個(gè)縣市劃分為專業(yè)功能縣城，這些縣都是工業(yè)強(qiáng)縣，主要專業(yè)領(lǐng)域就是制造業(yè)。

隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，專業(yè)功能的外延有所拓展，一些具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城，發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，做大做強(qiáng)商貿(mào)流通、文化旅游，使之成為“專業(yè)”。我們對(duì)專業(yè)功能的理解還需進(jìn)一步深化，例如邊境縣城不能大規(guī)模發(fā)展制造業(yè)和文化旅游，但其特殊的地位使得它在邊境貿(mào)易中具有重要的專業(yè)功能。發(fā)揮其專業(yè)功能，并與守邊固邊相結(jié)合，可成為此類縣城的發(fā)展方向。

積極培育專業(yè)功能縣城的實(shí)質(zhì)是發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以下幾點(diǎn)較為關(guān)鍵。

放大特色、彰顯特長(zhǎng)。多數(shù)縣城都匯聚了綜合性的產(chǎn)品、服務(wù)，其中哪些是獨(dú)具特色的？這需要讓其脫穎而出。同時(shí)，由于特色產(chǎn)業(yè)和特色服務(wù)涉及的環(huán)節(jié)鏈條較長(zhǎng)，一個(gè)縣城就要進(jìn)一步突出其設(shè)計(jì)、制造或營(yíng)銷特長(zhǎng)，強(qiáng)化核心競(jìng)爭(zhēng)力。

重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)集群。在縣城或縣域等相對(duì)緊湊的空間范圍內(nèi)，圍繞特色產(chǎn)業(yè)，加快培育生產(chǎn)制造、設(shè)計(jì)研發(fā)、教育培訓(xùn)、檢驗(yàn)檢測(cè)等相關(guān)主體。推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)集群的空間影響，取得更大影響，實(shí)現(xiàn)更大價(jià)值。

擴(kuò)大專業(yè)功能的“溢出效應(yīng)”。通過展示一朵花，向社會(huì)傳遞出這朵花生活的土壤和空氣。同樣，立足一個(gè)具體產(chǎn)業(yè)功能，向外界展示產(chǎn)業(yè)、城市、人文、營(yíng)商環(huán)境等方方面面的內(nèi)容。專業(yè)和專業(yè)背后的能力都需要適時(shí)遷移，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與創(chuàng)新發(fā)展的迭代。比如，一個(gè)以傳統(tǒng)紡織制造業(yè)見長(zhǎng)的縣城要向時(shí)尚產(chǎn)業(yè)縣城發(fā)展。

三、提升發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是區(qū)域功能區(qū)的一種。按有關(guān)規(guī)劃，它是指具備較好農(nóng)業(yè)生態(tài)條件，以糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品種植以及畜牧業(yè)和漁業(yè)養(yǎng)殖為主，是保障國(guó)家糧食供給和糧食安全、支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要區(qū)域。

運(yùn)動(dòng)員在張家口市崇禮區(qū)太舞滑雪場(chǎng)參加自由式滑雪雪上技巧比賽

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是一個(gè)較大區(qū)域，地處這個(gè)區(qū)域的縣城，應(yīng)成為區(qū)域發(fā)展的重要帶動(dòng)力量。就我國(guó)國(guó)情來說，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民數(shù)量較多，農(nóng)產(chǎn)品是主要產(chǎn)品。因此，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣城，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化提升縣城功能，更好地服務(wù)“農(nóng)”字。

更多吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移人口。比如安徽省臨泉縣是人口大縣，農(nóng)業(yè)大縣。2021年戶籍人口超過230萬，常住人口城鎮(zhèn)化率是35%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為22.2∶25.4∶52.4。這樣的縣應(yīng)抓住人口流動(dòng)的趨勢(shì)，加強(qiáng)縣城承載能力建設(shè)，特別是擴(kuò)大教育供給，吸引更多農(nóng)民在縣城實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

延伸“農(nóng)字號(hào)”產(chǎn)業(yè)鏈條培育特色產(chǎn)業(yè)?？h城與鄉(xiāng)村要一體化布局、高效聯(lián)動(dòng)，建設(shè)一條龍產(chǎn)業(yè)。新疆維吾爾自治區(qū)若羌縣從2017年啟動(dòng)實(shí)施“紅棗提質(zhì)增效工程”，紅棗種植面積穩(wěn)定在23.38萬畝，紅棗成為帶動(dòng)農(nóng)民增收致富的支柱產(chǎn)業(yè)。在鄉(xiāng)村，全縣建成全國(guó)10萬畝綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、12個(gè)紅棗標(biāo)準(zhǔn)化示范田、1萬畝精品示范園。在縣城則引進(jìn)、培育農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)20余家、合作社156家，形成從種植到研發(fā)加工完整產(chǎn)業(yè)鏈，建立了新疆首個(gè)紅棗期貨交割中心，組建紅棗銷售電商中心，推動(dòng)紅棗產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)。

著力培育識(shí)別度高的區(qū)域品牌。如通過大力舉辦節(jié)事旅游、農(nóng)產(chǎn)品推介、品嘗活動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品線上線下產(chǎn)銷對(duì)接，擴(kuò)大區(qū)域公用品牌效應(yīng)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條。

四、有序發(fā)展生態(tài)功能區(qū)縣城

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國(guó)土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)占國(guó)土面積的一半，縣市區(qū)數(shù)量超過600個(gè)。

生態(tài)功能區(qū)縣城應(yīng)建成“小而美”的風(fēng)格。這就要多做“巧設(shè)計(jì)、微景觀、小改造”，堅(jiān)持精雕細(xì)琢，下足繡花功夫，把精致落實(shí)到城市規(guī)劃建設(shè)管理各環(huán)節(jié)，加大口袋公園、鄉(xiāng)村小公園建設(shè)。

這類縣城的建設(shè)要突出生態(tài)優(yōu)勢(shì)。把好山好水好風(fēng)光融入城市，把綠水青山留給居民，避免使城市成為一塊密不透氣的“水泥板”，同時(shí)控制城市開發(fā)強(qiáng)度，防止“攤大餅”式擴(kuò)張，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式。

“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”是必由之路?？諝狻⑺仁沁@些地方發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)的賣點(diǎn)。通過搭建“龍頭企業(yè)+村集體經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)戶”的生產(chǎn)組織模式和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓當(dāng)?shù)厥巢?、藥材等成為城市的支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)的價(jià)值轉(zhuǎn)化。一些地方通過培育碳匯，正在走出發(fā)展的新路。

應(yīng)加大醫(yī)療、教育等公共服務(wù)能力建設(shè)。讓地處生態(tài)功能區(qū)縣城教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，與其他地區(qū)持平。除了需要在基礎(chǔ)設(shè)施、教育等方面加大投入力度，還應(yīng)大力發(fā)展遠(yuǎn)程智慧教育、智慧醫(yī)療等。

五、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展

縣城人口流失的類型多樣。城市群、都市圈有一些縣城的人口向核心大城市流動(dòng)，對(duì)于縣城而言就是人口的流失。在資源枯竭型城市，城市興衰系于單一資源產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)衰退導(dǎo)致群體性失業(yè)、勞動(dòng)力外流?，F(xiàn)在全國(guó)縣域人口流失較多，縣城中存在人口流失問題的大概有100多個(gè)，而且這個(gè)數(shù)目還在增加，從區(qū)域上看，這類縣城多分布在東北和中西部地區(qū)。

對(duì)于縣城人口減少的現(xiàn)象，要理性冷靜分析。城市群都市圈中確有一些縣城人口減少，但整個(gè)城市群都市圈的人口保持穩(wěn)定甚至增加，這大致符合區(qū)域人口流動(dòng)的規(guī)律。資源型枯竭型地區(qū)的人口流失，總的來看有利于這些地方休養(yǎng)生息。

人口流失確實(shí)會(huì)給地區(qū)振興帶來挑戰(zhàn)。這些縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展的目的就是要以人為本，讓資源更充分更高效更集約使用，這樣讓留下來的人不因地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難受到太大的影響。在總體思路上，這類縣城要嚴(yán)控建設(shè)用地增量、盤活存量。促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中。加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移。

六、科學(xué)把握縣城功能定位需要注意的幾個(gè)關(guān)系

科學(xué)把握功能定位，是推動(dòng)縣城高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。為此，我們需要進(jìn)一步研究和把握以下四個(gè)關(guān)系。

一是規(guī)律性與差異性。所謂規(guī)律性，就是縣城既然是“城”，就要符合城市發(fā)展的一般規(guī)律，比如城市有規(guī)?；?yīng)，講求集中集聚。所謂差異性，就是雖然是同一個(gè)名字“縣城”，或者同屬于某一類型的縣城，但其發(fā)展水平、狀態(tài)可能完全不可同日而語。因此，就不能以同樣的標(biāo)準(zhǔn)來要求縣城。不同功能特色的縣城可以互相借鑒，但如果照搬照抄，必然會(huì)產(chǎn)生一些問題。國(guó)家有關(guān)文件將縣城主要分為五類，各地也在按這個(gè)框架進(jìn)行縣城劃分，但需要注意：縣城的分類遠(yuǎn)不止5種；在每一種類型中還有許多細(xì)化類型。我們要重點(diǎn)研究縣城分類的精神實(shí)質(zhì)，同時(shí)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行科學(xué)劃分。國(guó)家也有必要制定更加富有彈性的考核機(jī)制，引導(dǎo)縣城發(fā)展。

二是特色性與平衡性。位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城，其特色功能是集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣城，應(yīng)逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。但是特色功能如果過度，就會(huì)影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮，削弱綜合承載力。所以，對(duì)于縣城來說，生產(chǎn)、生態(tài)、生活等多種功能又必須進(jìn)行統(tǒng)籌，使各類功能融于一體，至少滿足“夠用”的標(biāo)準(zhǔn)。

三是現(xiàn)實(shí)性與可能性。所謂現(xiàn)實(shí)性，就是現(xiàn)狀。所謂可能性，就是未來發(fā)展的多種路徑。筆者在參與地方規(guī)劃過程中，發(fā)現(xiàn)大城市周邊的縣城普遍高估縣城發(fā)展?jié)摿?，都把自己定位為“后花園”“承載地”“反磁力中心”等，這很可能是不切實(shí)際的。這些地方的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為既然要加快發(fā)展大城市周邊縣城，那所有縣城都有可能獲得發(fā)展的動(dòng)能。但也有一種情況，就是一些縣城不具備轉(zhuǎn)型發(fā)展的多種可能性。特別在一些人口流出較多的資源枯竭地區(qū)，縣城發(fā)展面臨“盤整”的必要性，需要促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。這些縣城能否因地因時(shí)而變，其實(shí)可能性完全存在。但盲目悲觀的情緒可能使這些縣城長(zhǎng)期停步不前。

四是靜態(tài)性與動(dòng)態(tài)性。縣城的功能定位一旦確立，就應(yīng)該在一定時(shí)期一定環(huán)境下保持不變，否則就不能稱之為定位。例如生態(tài)功能區(qū)的縣城，它的定位就與國(guó)家關(guān)于生態(tài)功能區(qū)的劃分是基本綁定的，而生態(tài)功能區(qū)具有許多紅線約束，一般來說這是不能變的。但若墨守成規(guī)于所謂功能定位，又會(huì)束縛思維，影響地方發(fā)展。仍以生態(tài)功能區(qū)的縣城為例，當(dāng)前一些政策存在調(diào)整的必要，一些重要的體制機(jī)制也有待完善。這就需要地方政府積極反映縣城發(fā)展中的實(shí)際問題，促進(jìn)政策完善和體制機(jī)制優(yōu)化創(chuàng)新，為縣城發(fā)展賦能，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。