●高 旭 邵 捷 俞順良

一、PPP模式發(fā)展背景和歷程

（一）PPP模式簡介

PPP項目模式是指政府與社會資本為提供公共物品和公共服務，雙方按比例出資簽訂相關合作協(xié)議，以風險分攤、利益共享為原則，按出資比例在項目公司占有相應股份，形成的一種伙伴性質(zhì)的合作關系。和傳統(tǒng)模式相比，PPP模式最大的優(yōu)點就是打開了政府和市場的合作邊界，不再將政府單位作為唯一的市場采購方，而是讓政府、社會資本雙方在市場中攜手運作，疊加政府和社會資本在市場體系中雙方的優(yōu)勢，發(fā)揮各自的功能和作用。在PPP模式中，政府主要發(fā)揮指導與監(jiān)督職能，在過程中對戰(zhàn)略規(guī)劃、建設布局、實施目的起到把控作用，通過招投標引入市場競爭的方式，提升項目建設的專業(yè)性、效率性和效益性。

（二）PPP模式的發(fā)展階段

1、探索階段（2002年以前）。2002年之前，隨著改革開放的不斷深入，為響應大力發(fā)展的號召，大批國際資本進入我國基礎設施建設的領域，通過對先進理念的吸取效仿和摸索學習，我國逐步形成了一套高效有力的基礎設施領域發(fā)展新方式。在1992年年底召開的黨的十四大中，社會主義市場經(jīng)濟體制正式被確立為我國經(jīng)濟體制改革的總方針目標，這為基礎設施的市場化投融資改革提供了理論指導意見，從而使得引入社會資本、建設基礎設施發(fā)展出新的機會。1993年，原國家發(fā)展計劃委員會開始研究投融資體制改革問題，特別對PPP模式的可行性作出了針對性研究，逐步推動開展PPP模式的建設試點項目。但在開展過程中，受到1997年亞洲金融危機影響，政府與相關社會資本對于基建方面的投入有所減弱，一定程度上減緩了PPP模式的發(fā)展，直到2002年，PPP項目模式才得以慢慢復蘇。

2、推廣階段 （2003—2013年）。2002年黨的十六大在建設領域強調(diào)了“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，此條建議有效契合PPP項目建設模式的發(fā)展方向。之后，建設部又陸續(xù)出臺了一系列文件，包括2002年印發(fā)的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）和2004年印發(fā)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設部令第126號），在2003年至2013年的十年間，PPP模式逐漸走上了快車道，無論是開展地區(qū)還是項目數(shù)量都保持了爆發(fā)式的增長。2008年，伴隨著政府寬松經(jīng)濟政策，大量資金流入了基礎建設領域。資本的洶涌和早期項目模式監(jiān)管的不完善也同時導致了不少問題項目的出現(xiàn)，各界人士逐漸意識到，作為一個長周期開展形式的項目，需要對整個周期的項目質(zhì)量、項目成效進行把控，有條不紊地推廣完善才能讓項目站得更穩(wěn)、壘得更高。

3、發(fā)展普及階段（2014年至今）。2014年12月，財政部正式成立了政府和社會資本合作中心（PPP中心），主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統(tǒng)計和國際交流等職責。政府從制度建設、機構能力、政策扶持、項目示范等方面開展了一系列工作，為進一步推進PPP工作提供了必要的技術支撐和組織保障。政府和社會資本合作中心的設立奠定了項目模式穩(wěn)定、可靠、有保障的發(fā)展基礎，幫助企業(yè)分擔信用風險和融資風險，進一步提升政府信用，讓社會資本投入更安心、更放心。PPP模式的不斷深化發(fā)展成為了諸多地區(qū)解決城市發(fā)展與財力困境的法寶之一。

（三）PPP項目的規(guī)模體量與行業(yè)分布

根據(jù)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）的要求，財政部建立了全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目管理庫，要求國內(nèi)所有的PPP項目都必須納入管理庫進行監(jiān)管。根據(jù)PPP綜合信息平臺項目管理庫的2021年年報數(shù)據(jù)顯示，2014年至2021年末，累計入庫項目10243個、投資額16.2萬億元，比2020年末增加8198億元，增長率達到5.3%，連續(xù)第三年增長5%以上，總體穩(wěn)中有進。入庫管理的10243個項目總計覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領域，2021年度由于各級政府嚴格把關入庫要求、加強貫徹“高質(zhì)量發(fā)展”，當年度新入庫項目659個，投資額13254億元，同比減少3954億元，投資規(guī)模下降23%。

從地區(qū)分布來看，2021年度PPP項目主要集中在廣西、貴州等地區(qū)，新入庫項目數(shù)量前五位是江西75個、廣西73個、貴州68個、河南56個、山東44個；新入庫項目投資金額前五位是廣西3270億元、貴州1001億元、重慶983億元、四川894億元、江西810億元。

從行業(yè)分布來看，入庫的PPP項目共涉及19個一級行業(yè)，主要包括能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程等，累計項目數(shù)量排前五位的是市政工程4192個、交通運輸1433個、生態(tài)建設和環(huán)境保護959個、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)613個、教育516個。2021年度新入庫項目投資額前五位的是交通運輸7166億元、市政工程2721億元、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)857億元、生態(tài)建設和環(huán)境保護488億元、保障性安居工程355億元。PPP項目目前仍集中在基礎設施建設領域，鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設項目近兩年投入不斷增加，逐漸成為了主要投資發(fā)展方向之一。

圖1 2021年全國PPP項目行業(yè)分布圖

二、政府對PPP項目監(jiān)管的指引

（一）PPP項目監(jiān)管的必要性

1、項目入庫監(jiān)管的必要性。PPP項目高速發(fā)展得益于其杠桿效應，政府投入較少的資本金便能撬動整個大型項目建設，同時在多個領域開展建設項目，能夠有效帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，提升稅收增加就業(yè)。但是PPP項目運作管理也暴露出一定的缺陷和風險。為了推行項目、更大力度發(fā)揮財政資金，實際執(zhí)行中出現(xiàn)了越來越多對項目進行的包裝，將原本并不符合PPP模式要求的項目申報入庫，這類項目多數(shù)存在于純基建項目中，缺乏穩(wěn)定的未來現(xiàn)金流，不僅造成了大量項目留置在庫中等待清退，也加大了地方政府的隱性債務風險。

2、項目運作監(jiān)管的必要性。從PPP項目模式正式啟用到發(fā)展成熟，政府監(jiān)管仍需在新的機制體制下找到合理的定位與監(jiān)管方式。在項目建設期間內(nèi)，政府并不承擔主要建造費用的支出責任，對項目整體設計、工期管理等實際專業(yè)化影響較弱，造成了整體監(jiān)管能力與監(jiān)管效果不佳的問題。在項目運營階段，整體運行效果受到建設期項目質(zhì)量的影響，在較長的運營周期內(nèi)較難嚴格落實全周期監(jiān)管。為了避免當發(fā)現(xiàn)項目實際缺陷時已難以補救的風險，各地方政府已開始制定落實方針政策和體系文件，完善項目建設期至運營期的全周期監(jiān)管執(zhí)行。

（二）政府對PPP項目監(jiān)管的指引

1、中央對于PPP項目的監(jiān)管指引。自PPP模式不斷推進發(fā)展后，項目風險也在不斷暴露，由于PPP項目主要涉及市政建設、民生工程，中央對于該模式的監(jiān)管力度也不斷加大。在項目審核層面，2017年財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），針對PPP項目管理庫進行了規(guī)范性指引，并根據(jù)文件對現(xiàn)有庫中項目進行重新整頓，羅列出不允許入庫的項目和應該清退的要求。項目必須前期按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)，建立完整的按效付費機制，完成物有所值評價報告和財政承受能力報告的論證才有資格申請入庫。

中共中央、國務院在2018年出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，使績效管理全面覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算。2019年又連續(xù)出臺規(guī)范性文件，包括《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金〔2019〕40號）、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）》（財辦金〔2019〕39號）、《關于征求〈政府會計準則第10號——政府和社會資本合作安排〉及應用指南意見的函》（財辦會〔2019〕22號）等文件。這些文件的密集出臺體現(xiàn)了政府嚴格規(guī)范PPP模式項目，嚴格控制政府財政預算與政府隱性債務的用意。

2019年年底，財政部出臺了《關于征求〈政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）〉意見的函》（財辦金〔2019〕94號），其中明確描述了政府對于PPP項目的監(jiān)督管理職能。財政部將加強與政府相關部門的協(xié)調(diào)，履行規(guī)劃指導、政策研究、識別評估、績效管理、宣傳培訓等職責，做好規(guī)范性審查。2020年3月，財政部進一步明確監(jiān)管方向，出臺了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號），將預算績效管理體系正式延伸至PPP項目領域，為PPP項目如何開展績效管理指明方向。實施機構需要對績效目標實現(xiàn)程度和項目執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，如果發(fā)現(xiàn)問題，必須及時糾正，確保項目穩(wěn)步推進發(fā)展。

2、地方政府對于PPP項目的監(jiān)管指引。繼財政部出臺文件后，地方政府也更加重視對PPP項目的風險把控。以福建省為例，2021年11月省財政廳印發(fā)《福建省政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理實施細則》（閩財金〔2021〕41號），細則中確定了全過程績效跟蹤評價的任務要求，將績效目標分為總體績效目標和年度績效目標，總體績效目標是項目在全生命周期內(nèi)預期達到的產(chǎn)出和效果，整體目標分為產(chǎn)出、效果和管理三個方面。同時，上述細則強調(diào)了構建科學指標的重要性，要將項目目標細化和量化，要求落實全過程績效監(jiān)控，開展績效評價及結果運用?？傮w來看，構建清晰的績效目標，制定可量化、可衡量的績效指標體系也逐漸成為各地方政府PPP項目運作推進中必不可少的一部分。

三、PPP項目監(jiān)管落實要點

（一）PPP項目模式特征分析

PPP模式從市場競爭中脫穎而出，在現(xiàn)階段承擔著重要的職能依托于其自身的運作模式。PPP模式通過統(tǒng)籌招標流程，匯聚并選取有實力的社會資本方，吸納市場上前沿的技術優(yōu)勢和成熟的管理經(jīng)驗，讓政府有能力同步推進當?shù)囟鄠€項目的開展和運營管理，達成政府、社會資本和地區(qū)居民共贏的結果。結合該模式的優(yōu)勢和風險點，PPP項目需要不斷完善績效管理體系，探索最合適的監(jiān)管落實要點。PPP項目的優(yōu)勢及特征如下：

1、統(tǒng)籌招標流程。PPP項目模式在引入社會資本后，由政府的平臺公司與中標社會資本方共同成立項目公司，社會資本方占據(jù)控股權，作為負責整個項目管理運營的社會資本方推薦項目公司董事長和總經(jīng)理人選，并由項目公司全權負責該項目的設計、施工、運營等相關工作。因此，在政府對項目進行招標的階段，通常會將項目的設計單位、施工單位、運營單位統(tǒng)籌考慮，由社會資本方根據(jù)自身職能組成聯(lián)合體對整體項目共同投標，省去了政府分別招標的繁瑣流程。通過統(tǒng)籌招標流程，項目責任人更清晰明確，方便政府統(tǒng)一管理。

2、社會資本方實力優(yōu)質(zhì)。在PPP項目的競爭中，項目所需投入的資金量大。社會資本方需要出資入股，并承擔著舉債和擔保的風險。項目投資回收在項目竣工驗收進入運營期時才能開始，根據(jù)項目性質(zhì)與服務內(nèi)容，投資回收期較長，所以社會資本方在項目前期承擔著沉重的資金支付壓力。因為PPP模式這種獨特的性質(zhì)，綜合實力弱、財務不健康的市場競爭者很難參與到此類項目的競爭中，為政府引入優(yōu)質(zhì)投資者提供了壁壘和保障。

3、執(zhí)行單位溝通效率高。在項目投標過程中，設計單位、施工單位和運營單位在投標前將組建聯(lián)合體參與競爭。聯(lián)合體內(nèi)部各單位在項目開標前應對整體有一定把控，職責界限明晰，針對項目的重難點提前交流，提前規(guī)劃應對措施，明確解決方式，在聯(lián)合體內(nèi)部達成相對一致。因此，在項目中標后聯(lián)合體各單位能夠減少溝通成本，減少了前期磨合、互相熟悉的時間成本投入，進一步提升項目開展效率。

4、專業(yè)化團隊與市場化管理。PPP項目引入社會資本作為項目公司控股單位后，可以依托社會資本方在項目建設過程中的專業(yè)化人才和管理團隊，政府通過PPP模式有效地將自身利益與社會資本方捆綁在一起。由于中標單位獲取的是未來該項目的收益權，而項目的質(zhì)量也將決定未來在運營過程中受益的多少。所以運營單位和施工單位也會產(chǎn)生互相牽制、監(jiān)督的作用，借助專業(yè)團隊與成熟的市場化管理模式是PPP項目能夠實現(xiàn)高質(zhì)量建設與運營的有效保障。

5、借助資金杠桿緩解財政壓力。在政府的平臺公司和中標社會資本方成立項目公司之后，雙方對項目公司注入各自持股比例的資本金，資本金比例通常在20%左右。其中，政府持股比例相對較低，通常控制在5%—20%之間，僅需動用原本項目總投資金額4%不到的資金完成項目建設并展開運營。由于PPP項目主要運用于公共服務領域，并非以盈利為主要目的，政府能夠運用杠桿效應達成對于多個細分領域的項目建設，在短期內(nèi)加快當?shù)爻鞘薪ㄔO，加速配套設施完善，為當?shù)貏?chuàng)造更好的生活與營商環(huán)境。

（二）PPP項目財務性風險

PPP項目模式涉及單位多，牽涉面廣，項目整體周期長，項目期間存在諸多風險點。由于PPP項目基本以公共建設和服務領域為主，控制項目風險是首要目標。根據(jù)項目特征，本文將風險點分為財務性風險和非財務性風險，根據(jù)項目建設期和運營期不同時期項目的側重點分開討論，并通過對風險原因分析，得出項目過程中需要著重關注的考核與監(jiān)管要點。

1、項目建設期監(jiān)管風險

（1）預算超概風險。PPP項目由于項目體量大、周期長，期間會經(jīng)歷許多不確定因素的影響。一種情況是施工過程中的價格變化，例如材料漲價的影響，在建設期間鋼材或一些大宗類產(chǎn)品價格波動幅度巨大，導致成本同比大幅度增加。另一種情況是建設內(nèi)容的調(diào)整，例如在原本計劃中項目僅需將電纜接入至附近變電站即可，但在實際操作中發(fā)現(xiàn)該變電站負荷已滿，需要更換接入地點，導致電纜長度大量增加，需要變更原本設計方案來尋求新的解決方式。這些原因都可能使實際的總投資超過概算金額。除此之外，項目也可能存在管理不善等原因導致投資超概，例如由于管理不善，項目原材料損失，或者項目公司為運營期間有良好的辦公條件對辦公樓進行了豪華裝修。因此，政府需要詳細評估投資超概的具體原因，在非必要情況下謹慎考慮對改變總投資額的決定。由于PPP項目的回報機制分為政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，其中可行性缺口補助使用最多。一旦項目增加總投資額，該增加部分將在未來運營期政府每年的補貼中體現(xiàn)，不僅會增加政府支付壓力，也可能存在讓政府PPP項目財政支出超當年本級一般公共預算支出的10%紅線。

（2）二類費用成本超支風險。在PPP項目建設過程中，二類費用一般包括可行性研究報告、實施方案、財政承受能力論證、物有所值能力論證，項目招標等前期費用，同時也包括在項目進行中的第三方費用。其中，拆遷費用容易成為占比最高的內(nèi)容，部分項目因征遷土地面積大，涉及房屋戶主多，有部分權利人訴求超過法定征拆標準，容易引發(fā)征遷成本超支。該費用額外增加部分一般不計入項目總投資，而由政府另外承擔，變相增加政府對該項目的財政支出需要，也容易影響工程項目進度。

2、項目運營期監(jiān)管風險

（1）服務標準管理。嚴格要求PPP項目公司在運營期間對服務標準把控的延續(xù)性和效率性。在長期PPP項目運營過程中，必然存在一定情況下的目標調(diào)整。目標調(diào)整主要分為兩個方面，一是政府對基礎設施功能性的調(diào)整。例如在市政工程或交通運輸領域，道路承載能力會根據(jù)城市的不斷發(fā)展而發(fā)生改變。二是服務標準調(diào)整。例如在環(huán)保領域，原本要求的達標質(zhì)量較低，但是由于政策要求變化，提高了整體行業(yè)標準。

（2）運營成本管理。PPP項目公司在進入運營期后雖然是自負盈虧的狀態(tài)，但是根據(jù)運營成本的監(jiān)管，首先可以達到監(jiān)管運營狀態(tài)的效果。根據(jù)核算項目公司的用電量或者用水量等指標，與實際經(jīng)營需要的理論值進行對比，估計差異度開展合理性分析，確認項目公司是否在成本支出端發(fā)生無端的浪費，還是存在為提升項目運營效益刻意降低運營所需的必要性支出，導致項目運行發(fā)生潛在風險。

（三）PPP項目非財務性風險

1、項目建設期監(jiān)管風險

（1）項目內(nèi)部監(jiān)管不到位。在常見的項目建設過程中，項目主要依靠監(jiān)理單位代表業(yè)主監(jiān)督管理整個項目的合規(guī)性和可靠性。但是在PPP項目建設過程中，一般監(jiān)理單位的業(yè)主是項目公司，或由項目公司支付監(jiān)理費用，該部分費用已納入總投資預算內(nèi)。PPP項目涉及面廣且管理難度大，對于施工單位的管控很難做到密不透風，由于PPP項目牽頭單位與項目施工單位、設計單位關系緊密，在項目建設中容易發(fā)生設計單位根據(jù)施工單位要求在未經(jīng)許可的情況下更改設計方案，亦或是未能有效、及時監(jiān)管與制止施工單位的一些違規(guī)操作。監(jiān)理單位更容易產(chǎn)生幫助牽頭單位隱瞞項目缺陷的風險，導致監(jiān)理公司的職能形同虛設。

（2）工期風險。在傳統(tǒng)的項目建設模式中工期風險一直存在，但該項風險在PPP項目中更為突出。由于PPP項目本身存在著借貸資金的需求，工期的延誤不僅意味著更高的財務費用，也可能存在斷貸的風險。工期延長也讓政府無法按規(guī)劃將基礎設施按時投入使用，容易引起招商引資失敗等相關風險，給政府的信用造成一定影響。

2、項目運營期監(jiān)管風險

（1）運營目標管理風險。PPP項目的主要目的是加快市政基礎設施建設和生態(tài)文化建設。這些基礎設施在建成進入實際運營后需要考核是否滿足政府預期的結果。例如園區(qū)建設后，是否配套約定的園區(qū)管理條件，讓園區(qū)可以滿足企業(yè)入駐要求。在生態(tài)建設項目中，環(huán)境綜合整治項目進入運營后，項目公司需要持續(xù)保證污染物低于規(guī)定指標，相關檢測指標須達到運營規(guī)范標準，以達成項目建設目的。

（2）項目維護管理風險。為收回投資成本和建設期利息，讓社會資本方有一定的盈利空間，PPP項目普遍存在較長的運營期，短則8—10年，長則超過20年。在整個運營期中，項目設施存在消耗、老化與損壞的情況，項目公司需要完成對相關設施的日常維護，根據(jù)合同要求定期大修，并在一定年限后對核心設備進行更換，以保證設備正常運行。政府需要密切關注日常設備的正常運營，并在出現(xiàn)突發(fā)情況時考核項目公司的響應程度，對于重點民生工程涉及的供水廠、供電廠，一旦出現(xiàn)意外事件，項目公司應及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，把損失控制到最小也體現(xiàn)出項目公司的運營狀況。

（3）項目移交管理風險。在項目運營期屆滿后，項目公司根據(jù)合同將整個項目公司的股權變更移交至政府名下，完成項目退出程序。在項目移交前，項目公司需要對整個項目設施進行大修、重置，以確保政府能夠在獲取項目公司后繼續(xù)開展項目運營。

3、其他風險。PPP項目在進入建設期前需要經(jīng)歷復雜的立項、入庫、招標流程。在項目前期，政府需要明確項目建設目標，提供項目建設必要條件，厘清招標需求、合同條款，減少自身與投標人之間的信息不對稱情況，避免項目進行過程中的風險隱患。

（1）建設手續(xù)不齊全的風險。在項目開工前政府需要配合項目公司辦理開工許可證，有土地的需要辦理土地使用權的變更手續(xù)，確保招標前土地由政府牽頭單位控制，并在項目結束招標后轉移至項目公司。政府同時要做好施工單位進場前的“三通一平”工作，以保證項目能夠按時開工。

（2）合同內(nèi)容設置不規(guī)范的風險。在項目招標前期，需要通過合同文件給予項目參與方足夠的信息披露。在合同中明確項目回報機制、雙方的責任義務，留出一定的收益空間，避免打擊項目參與方的積極性，也不能造成遠高于同類項目的超額收益。

四、PPP項目績效評價核心指標

（一）績效評價指標設立原則

1、科學性。績效評價指標體系指標應通過科學設置評分標準和相關權重，確定各部分對項目執(zhí)行過程中的重要性影響，使其能夠反映該PPP項目在建設過程及運營過程中實際的運營狀況和產(chǎn)出效率。

2、合理性。根據(jù)PPP項目模式的特征和實際運行規(guī)律，有針對性地在關鍵內(nèi)容和關鍵問題上進行考核，同時能夠起到幫助項目公司發(fā)現(xiàn)自身問題的作用。

3、泛用性?？冃гu價指標體系指標應能夠符合不同行業(yè)、不同類型的PPP項目模式，根據(jù)該項目模式的基本原則和一般規(guī)律，確保指標體系簡潔實用，并能夠在不同項目中進行比較。

（二）PPP項目的相關監(jiān)管重點

1、明確實施機構和監(jiān)管主體。在實際操作過程中，單個PPP項目通常容易涵蓋多個領域，從市政到環(huán)保都會有所涉及。以生態(tài)文明建設項目為例，拆遷建房一般由住建部門管轄，水資源和固廢處理一般由生態(tài)環(huán)保部門管轄。有湖泊河流的部分一般由水利部門負責管轄，在項目推進中，會存在國土、規(guī)劃、電力、林業(yè)等各部門介入的情況。為保證項目在推動過程中各部門分工明確，職能劃分清晰，政府應盡早確定項目主管部門，協(xié)調(diào)其他部門予以支持配合，才能完善監(jiān)管程序，提升監(jiān)管效率。

2、重視前期項目資料申報。PPP項目在申報階段將涉及多項關鍵文件，在政府立項后，由專門的咨詢機構編制項目可行性研究方案，根據(jù)可行性研究的內(nèi)容，編制項目的“兩評一案”并上報至財政局進行項目審核，審核完成后方可執(zhí)行招標程序。社會資本中標后需與政府簽訂項目合作協(xié)議，設立項目公司，編制項目公司章程，再通過項目公司分別與施工單位、設計單位、運營單位簽訂合作協(xié)議。這些協(xié)議、合同、章程等格式內(nèi)容均需要在招標前基本確認，政府部門需要在項目前期匯集行業(yè)專家、各部門領導，從專業(yè)性、可行性、財務、法律等多方視角將項目未來在執(zhí)行過程中的風險降到最低。

3、建立項目的跟蹤審計機制。針對PPP項目內(nèi)容范圍廣，建設周期長，且監(jiān)理單位在實務過程中并不完全可靠的問題，跟蹤審計是政府監(jiān)管的一個重要手段。通過項目跟蹤審計，政府可以實時了解項目進度情況，監(jiān)管施工單位在建設過程中保存資料的完整度，精準把控項目過程中隱蔽工程的施工量和造價，為后期決算審計提供重要依據(jù)。

4、設計合理運營考核機制，使運營與建設高度掛鉤。在項目質(zhì)量管控方面，政府部門需要積極調(diào)動項目運營單位的主動性，運用合理的項目考核機制，將項目的運營效率、收益情況和項目質(zhì)量建立更高的關聯(lián)度。一方面，可以讓項目運營單位在未來項目運營過程中出現(xiàn)的質(zhì)量問題明確責任主體，作為社會資本方聯(lián)合投標的單位內(nèi)部承擔由于項目質(zhì)量帶來的損失；另一方面，由社會資本方落實質(zhì)量監(jiān)管與風險披露，主動提出保障項目運營標準、增加項目運營收益等相關建議，達到項目更佳的運營效果。

5、穩(wěn)定項目公司人員結構，將權責落實到個人。由中標社會資本方和政府平臺公司共同設立的項目公司，其在不同項目階段包含各階段不同職能，也容易導致項目公司負責人在不同期間不斷變更，從而出現(xiàn)責任權利劃分不清晰、對前期情況了解不夠等情況。為穩(wěn)定項目公司從建設期到運營期結束的平穩(wěn)管理，社會資本方應推選能夠持續(xù)管理項目公司的人員作為總經(jīng)理和法人。政府單位應配套牽頭部門相關領導作為項目公司副總經(jīng)理，穩(wěn)定上層領導體系搭建。在項目公司成立初期，明確項目建設期和運營期組織結構和人員班底，制定一套項目全周期一以貫之的公司制度，在建設期開始培養(yǎng)一批運營人員，對整體項目有充分的管理能力，確保項目在建設期轉運營期的銜接過程中安穩(wěn)運作。

6、建立運營期數(shù)據(jù)指標體系。項目運營期效益不能僅依靠最終結果來把控，同樣需要控制過程措施。例如污水處理廠項目，應實施監(jiān)控入水指標和出水指標，管廊工程需有定期維護和巡查工程。從源頭上控制項目事故發(fā)生率，排除對公共系統(tǒng)的隱患，建立完備的事故應急體系，一旦出現(xiàn)問題，考核項目公司應急響應情況，將社會負面影響降至最低。

7、資金支付合理性和及時性。在目前PPP項目的運營模式中，付費機制通常分為使用者付費和可行性缺口補貼方式，即使在使用者付費方式的運行過程中，資金也會預先進入政府賬戶，再按月或按季度根據(jù)運營績效考核支付給項目公司。通常情況下，項目公司需要依靠政府的補貼獲取足夠的運營資金和合理報酬，政府的資金支付是維持公共基礎設施運營的必要支持，及時支付也能夠提高當?shù)卣墓娦庞?，更利于在未來項目建設中吸引更優(yōu)質(zhì)的社會資本投資。資金足額支付的前提是運營期間的績效考評，運營單位和政府之間需保證運營考核指標的合理性。

8、尋求公共監(jiān)督和社會評價。作為服務于公共基礎設施建設的PPP模式最終需要得到公眾的認可。政府應主動開通信息同步渠道，將政府建設規(guī)劃和效果對公眾保持同步公開，發(fā)揮社會公眾的知情權，帶動社會的監(jiān)督能力。政府同時要建立健全政府回應機制，不斷降低社會參與的門檻，提高大眾的參與熱情，響應雙方需求，做到共同監(jiān)督共同評價。

（三）績效評價指標設置

結合PPP項目在執(zhí)行管理過程中的實際經(jīng)驗，按照以上監(jiān)管重點，將績效評價指標與各自關注內(nèi)容進行掛鉤，分為項目建設期和項目運營期。

1、建設期績效評價指標體系。在建設期階段，項目公司主要負責項目保質(zhì)保量、按時推進，并在約定工期內(nèi)完成交付，達成可運營狀態(tài)。所以從前期到項目竣工驗收，將一級指標分為四大類：項目決策、項目管理、項目產(chǎn)出和項目效益。

在項目決策方面，指標體系涉及項目立項、項目目標和社會資本采購3個維度。具體來看，指標重點關注項目設立的合理性，是否匹配當?shù)爻鞘薪ㄔO規(guī)劃；審核項目立項手續(xù)的完善情況，是否在項目前期將文件、資金等均有效落實；考察社會資本采購的合規(guī)性，是否按照科學、合規(guī)的招標辦法，運用恰當?shù)恼袠肆鞒踢x定項目合作方。

在項目管理方面，指標體系從投融資管理、項目公司管理、項目施工管理維度設置相關指標。投融資管理重點關注項目資金的落實情況，社會資本方和政府代表資本金是否落實到位，銀行貸款資金是否有效跟進；項目公司管理主要考察項目公司內(nèi)部管理及項目監(jiān)管情況，包括組織機構搭建、制度建設、檔案整理、物資和人力配備，做到有制度可依，用制度管人，確保項目穩(wěn)定運行；項目施工管理主要考察在建設期間的各方面監(jiān)管是否有效。

在項目產(chǎn)出方面，指標體系涉及產(chǎn)出數(shù)量、項目質(zhì)量、項目時效、成本管控4個維度。具體來看，指標考察范圍包括項目進度、質(zhì)量和成本支出，要求建設單位在合理的成本控制范圍內(nèi)，按照可預計的進度，達成竣工驗收的質(zhì)量要求。

在項目效益方面，指標體系包括社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性、滿意度相關指標，考察在項目建成后是否能夠達到預期的社會發(fā)展效益，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的帶動（保護）情況，以及公眾的滿意度。

表1 建設期績效評價指標體系

2、運營期指標設置。在項目運營期階段，項目公司的核心目標即保證項目平穩(wěn)運營，以達到項目預期效果，故將項目日常運營、維護、成本管控作為核心重點，由于運營期是項目建設期的延續(xù)，本階段不將項目決策作為考核重點，將一級指標分為項目管理、項目產(chǎn)出和項目效益三大類。

在項目管理方面，本文重點節(jié)選了公司組織管理、成本投入2個維度相關指標，主要考察項目公司在運營期后是否有完善的組織架構，運營人員是否充足，制度是否完善。在運營過程中，考核是否及時且足額地收到政府補助，且這部分資金是否運用至合理的成本中。

在項目產(chǎn)出方面，本文重點節(jié)選了運營任務、維護管理、安全保障3個維度設置相關指標。首先考核項目運營是否達到項目所希望的預期效果，完成立項目標；同時考核項目運營維護情況，是否做到必要的日常維護修繕工作，將事故風險降至最低；最后考察發(fā)生安全事故時，是否有安全應急預案并能夠及時啟動預案，化解相關風險。

在項目效益方面，本文重點節(jié)選了社會效益、生態(tài)效益、滿意度和可持續(xù)性4個維度設置相關指標，重點關注項目運營后是否對社會發(fā)展起到帶動效果，社會公眾是否給予積極反響和評價，并且是否有渠道獲取項目信息并提出建議。

表2 運營期績效評價指標體系

五、深化PPP項目績效評價的探索和建議

（一）以往期項目為切入點，積極開展績效考評工作

目前PPP模式運作建設的項目在全國慢慢普及，項目監(jiān)管進程較慢，近些年來逐漸得到地方政府的重視，但相關考核評價體系并不完善，仍處于探索階段。因此，相關探索與研究可將往期項目作為考核切入點，發(fā)揮過往十年期間所累積的項目的數(shù)量優(yōu)勢，從運營期針對項目運營效果開展積極考評，積累績效管理實際經(jīng)驗，不斷探索績效評價指標針對不同行業(yè)、不同項目的適應性，邊摸索邊修正，為未來全面推廣至所有項目奠定基礎。

（二）多部門協(xié)同配合，齊力發(fā)展城市建設

PPP項目考核的另一大難題在于涉及面眾多，既包括對項目負責的設計方、施工方和運營方，也包括各方合作成立的項目公司。在政府層面，PPP項目會存在多個部門協(xié)同配合的情況。所以在項目推進過程中，各方利益、立場等存在部分差異，相關考核需要多個部門、企業(yè)協(xié)同完成，需要各方齊心協(xié)力。PPP項目模式是將有限的財政資源合理分配至城市基礎設施建設、生態(tài)文明建設、脫貧建設等重大社會項目與任務中。為實現(xiàn)人民收益效果的最大化，建設部門和財政部門應通力合作，明確監(jiān)管目標，探索財政投入的具體價值和社會效應，在財政投入和項目質(zhì)量標準之間尋找平衡點，提升資金邊際效益。

（三）加強項目數(shù)字化管理，發(fā)揮評價體系最大效力

系統(tǒng)化項目數(shù)據(jù)管理一直是影響績效管理效率的重大阻礙，如今越來越多的項目已經(jīng)接入數(shù)字化管理的操作系統(tǒng)。作為城市基礎設施和保障民生的項目，監(jiān)管核心指標情況是確保民生的重要一環(huán)，政府可以探索建立項目和財政的信息化平臺，加強對關鍵指標的采集，將多部門之間的信息進行串聯(lián)和整合，通過數(shù)字化管理、分析，實時跟蹤項目運營情況，極大程度上提升了工作效率，也讓績效評價指標在關鍵節(jié)點發(fā)揮出最大效力。