●劉 佐 段志清

房地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，是以房地產(chǎn)為征稅對(duì)象的一種地方性稅收，歷史悠久，迄今各國(guó)依然普遍征收。那么，中國(guó)的房地產(chǎn)稅起源于何時(shí)，發(fā)展過程、現(xiàn)狀和改革方向如何？本文試圖根據(jù)有關(guān)權(quán)威性史料概要梳理和探討，供大家研究和參考，也期待大家批評(píng)指正。

一、舊中國(guó)房產(chǎn)稅制度的發(fā)展

中國(guó)古籍《禮記·王制》中曾有“廛，市物邸舍，稅其舍不稅物”的記載，說明周朝已經(jīng)開始對(duì)房產(chǎn)征稅，這可能是目前我們所能見到的最早的關(guān)于中國(guó)對(duì)房產(chǎn)征稅的記述。

唐代建中四年（783年），德宗李適為了籌措軍費(fèi)，決定開征間架稅，因民間稱“每屋兩架為間”而得名。間架稅的征稅對(duì)象是長(zhǎng)安城內(nèi)的居民住房，其征收標(biāo)準(zhǔn)為上等房屋每間2000文，中等房屋每間1000文，下等房屋每間500文。

后晉、后周和宋代都曾經(jīng)對(duì)房產(chǎn)征稅，稱為屋稅，其中南宋每年分上半年和下半年兩期征收。

元代對(duì)房產(chǎn)征收產(chǎn)錢，按照房產(chǎn)地基面積計(jì)征，以糧食繳納，也允許折錢繳納。

清朝初期，大興、宛平征收的鋪面行稅，仁和、錢塘征收的間架房稅，江寧征收的市廛輸鈔，京師征收的計(jì)檁輸鈔，都具有房產(chǎn)稅的性質(zhì)。

道光二十五年（1845年），英國(guó)駐上海領(lǐng)事與中國(guó)上海官員商定《上海土地章程》，據(jù)此在中國(guó)建立了第一個(gè)租界。此后，西方列強(qiáng)陸續(xù)在中國(guó)的多個(gè)城市設(shè)立租界。咸豐四年（1854年），在上海租界成立自治的行政機(jī)構(gòu)工部局，為了解決租界巡捕房的經(jīng)費(fèi)來源，參照英國(guó)征收房產(chǎn)稅的做法，在租界首次開征房捐。

光緒二十四年（1898年），戶部參照租界征收房捐的做法，制定房捐章程，通知各省議辦房捐，租賃房屋按照每月租金征收10%，房東和房客各自負(fù)擔(dān)一半；自有用于商鋪的房屋比照近鄰出租房屋的租金征收10%，但是開征不久就停止了。

光緒二十七年（1901年），清政府被迫與西方列強(qiáng)簽訂《辛丑條約》以后，為了籌措巨額賠款，戶部通知各省續(xù)辦房捐，將征收辦法改為住房免捐，只征鋪戶，且鋪戶每月租價(jià)錢三千文或者銀三千元以內(nèi)的可以免征。（圖1：光緒二十九年（1903年）安徽省祁門縣的鋪捐收照）

圖1 光緒二十九年（1903年）安徽省祁門縣的鋪捐收照

宣統(tǒng)二年（1910年），浙江省重新制訂房捐章程，規(guī)定位于省城和繁盛城鎮(zhèn)的營(yíng)業(yè)用房一律按照租價(jià)的10%征收，其他地方按照租價(jià)的5%征收，以此項(xiàng)收入充實(shí)警政經(jīng)費(fèi)。此后各省紛紛仿效，只是捐率不盡相同。從此房捐便由警察代收，作為警政經(jīng)費(fèi)，并延續(xù)至民國(guó)。

中華民國(guó)成立以后，北洋政府沿用晚清舊制對(duì)房產(chǎn)征稅，各省稱謂和做法不盡相同，一般稱“房捐”“房鋪捐”，也有稱“家屋稅”“房屋稅”的，還有細(xì)分為“鋪捐”“租戶捐”“住房捐”的，外國(guó)租界則通常將此類征收歸入“市政總捐”。

自1913年至南京國(guó)民政府執(zhí)政期間，歷次國(guó)家收入與地方收入劃分都將房捐列為地方稅收，但是沒有制定統(tǒng)一的房捐法規(guī)，所以各省制定的房捐法規(guī)不盡相同，征收標(biāo)準(zhǔn)也大相徑庭。例如，1913年廣東財(cái)政司制定的《征庫(kù)籌餉征收臨時(shí)家屋稅章程》中規(guī)定，每年捐1個(gè)月房租，已辦警察區(qū)域的由警察征收，未辦警區(qū)的由地方官派員征收。1914年察哈爾特別區(qū)都統(tǒng)公署制定的《察哈爾警察廳房鋪捐暫行章程》中規(guī)定，市內(nèi)住房征收5%；市外住房分為三等，上等住瓦房征收3%，中等住房征收2%，下等住房免征；鋪房分為十等，一等至十等每月房捐由20元遞減至0.50元，由警察廳內(nèi)設(shè)的收捐處征收。北京在1915年北洋政府財(cái)政部發(fā)布新規(guī)定以前沿襲晚清舊制征收房捐，不論自用房屋還是出租房屋，都按房屋的時(shí)值租價(jià)征收3%，由稅捐征收處協(xié)同警察局征收。1914年，上海只對(duì)出租房屋征收房捐，沿黃浦江的商店征收月租的12%，其他商店征收月租的7%；住房一律按照月租征收5%，由上海工巡捐局征收。

1915年，北洋政府財(cái)政部根據(jù)晚清舊制將各省對(duì)房屋征收的各種稅捐統(tǒng)一為房稅，起草了《房稅條例（草案）》。草案中規(guī)定：房稅在都會(huì)、省會(huì)、商埠和繁盛城鎮(zhèn)設(shè)有巡警的地區(qū)由各地征收局督同警察廳按月征收；征稅對(duì)象包括商業(yè)用房和民用住房?jī)深悾苑课葑鈨r(jià)為計(jì)稅依據(jù)；前者的適用稅率為10%，后者的適用稅率為5%；出租房屋的稅款由房主和租戶各自負(fù)擔(dān)50%，自住房屋的稅款由居住人負(fù)擔(dān)。（圖2：洪憲元年（1915年）浙江杭縣和省城警察廳的房捐收捐聯(lián)票）

圖2 洪憲元年（1915年）浙江杭縣和省城警察廳的房捐收捐聯(lián)票

1917年2月1日，北洋政府國(guó)務(wù)院審議通過《房捐章程》，其中規(guī)定試辦京師房捐，按照房屋租價(jià)征收，無租價(jià)者估征；店房的適用稅率為5%，住房的適用稅率為3%；房捐由房主或者房租收益者負(fù)擔(dān)，按季繳納；征收工作由房捐征收局、步兵統(tǒng)領(lǐng)和警察廳協(xié)同辦理。

1941年5月21日，為了解決房捐征收混亂的問題，重慶國(guó)民政府行政院批準(zhǔn)了財(cái)政部起草的《房捐征收通則》。通則中規(guī)定：凡市縣城鎮(zhèn)居民聚居500戶以上者，一律征收房捐。房捐由市（縣）政府的征收機(jī)關(guān)向房屋所有者或者典權(quán)人征收；出租的房屋可以向房客征收，但是房客代繳的房捐應(yīng)當(dāng)?shù)指斗孔?。出租的房屋以房屋的租價(jià)為計(jì)征依據(jù)，捐率最高不得超過5%；自用的房屋以房?jī)r(jià)為計(jì)征依據(jù)，捐率最高不得超過5‰。至此，初步實(shí)現(xiàn)了房捐制度的統(tǒng)一。

1943年3月11日，重慶國(guó)民政府公布《房捐條例》。條例中規(guī)定：房捐的征收范圍為沒有開征土地改良物稅的市縣政府所在地和其他商務(wù)繁盛地區(qū)、居民在300戶以上的；納捐人為房屋所有者或者典權(quán)人；營(yíng)業(yè)用房屋出租的，以全年租金收入為計(jì)征依據(jù)，捐率為20%；自用的，以房屋的現(xiàn)值為計(jì)征依據(jù)，捐率為2%。住房出租的，以全年租金收入為計(jì)征依據(jù)，捐率為10%；自用的，以房屋的現(xiàn)值為計(jì)征依據(jù)，捐率為1%。（圖3：民國(guó)三十五年（1946年）的重慶市財(cái)政局房捐收據(jù)）

圖3 民國(guó)三十五年（1946年）的重慶市財(cái)政局房捐收據(jù)

二、舊中國(guó)土地稅制度的發(fā)展

中國(guó)對(duì)土地征稅歷史悠久，四千多年前夏代的貢中就包括對(duì)土地征稅的因素，但是近代和現(xiàn)代意義上的土地稅通常僅指對(duì)城鎮(zhèn)土地征收的稅收。

光緒十五年（1889年），德國(guó)租借青島，將土地稅引入中國(guó)：先將膠州灣的土地收歸市有，然后出租，同時(shí)征收兩種土地稅，其中第一種是地價(jià)稅，設(shè)置兩種稅率，其中官?gòu)d出租的私有土地，稅率為6%；未經(jīng)官?gòu)d收買的私有土地，按照原來的田賦額分等按畝征收，一等地每畝征洋3角5分，二等地每畝征洋2角5分，三等地每畝征洋1角5分。第二種是土地增值稅，土地購(gòu)買者購(gòu)得土地并登記以后，買賣、轉(zhuǎn)讓都必須繳納此稅，扣除購(gòu)買土地的本息和改良土地的投資以后計(jì)稅，稅率為33.3%。

中華民國(guó)成立以后，孫中山先生提倡的三民主義成為制訂土地稅政策的指引。三民主義中民生主義最重要的原則，一是平均地權(quán)，讓耕者有其田；二是節(jié)制資本，借助國(guó)家力量遏制私人資本的膨脹和壟斷。孫中山先生認(rèn)為：土地是客觀存在的，不存在私人所有的問題。土地價(jià)格上漲是人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化、交通等因素引起的，其增值部分應(yīng)該歸社會(huì)所有，不能讓私人獨(dú)占。所以，他主張采用申報(bào)地價(jià)、照價(jià)征稅、漲價(jià)歸公和照價(jià)收買的方法征收地價(jià)稅。

1915年，北洋政府籌辦宅地稅，擬按照估定地價(jià)征收，稅率為5%，但是由于無力完成地籍整理和核定地價(jià)而流產(chǎn)。

1924年，孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的大元帥府發(fā)布《廣東都市土地稅條例》，同樣因地籍整理和地價(jià)核定沒有完成而緩行。

1928年，廣州市開征臨時(shí)地稅，包括地價(jià)稅和土地增值稅。由于平均地價(jià)仍然沒有估定，所以采取兩種簡(jiǎn)易辦法確定地價(jià)：一是以征收臨時(shí)地稅以前最近月份所收租額，按照周息一分?jǐn)偹愕貎r(jià)；二是平房以產(chǎn)價(jià)的一半作為地價(jià)，二層樓房以產(chǎn)價(jià)的三分之一作為地價(jià)，三層樓房以產(chǎn)價(jià)的四分之一作為地價(jià)，其余類推。關(guān)于地價(jià)稅稅率的規(guī)定是：宅地1%，農(nóng)地0.5%，礦地0.2%。土地增值稅在每次土地轉(zhuǎn)移時(shí)征收，沒有轉(zhuǎn)移的以10年為一屆征收。土地增值稅采用累進(jìn)稅率：增值額超過一半不及1倍者，其一半部分征收五分之一，超過部分征收四分之一；超過1倍者，超過1倍部分征收三分之一，其余按照前項(xiàng)征收。

南京國(guó)民政府于1930年6月30日公布《土地法》，1935年4月5日公布《土地法施行法》，對(duì)土地稅的征收作出了統(tǒng)一的規(guī)定，但是土地稅拖延至1936年3月1日才全面開征。上述法律規(guī)定的土地稅包括地價(jià)稅、土地增值稅和土地改良物稅3種稅收，納稅人為土地所有權(quán)人。

地價(jià)稅以估定地價(jià)為計(jì)稅依據(jù)，按年征收，市改良地的適用稅率為1%至2%，市未改良地的適用稅率為1.5%至3%，市荒地的適用稅率為3%至10%；鄉(xiāng)改良地的適用稅率為1%，鄉(xiāng)未改良地的適用稅率為1.2%至1.5%，鄉(xiāng)荒地的適用稅率為1.5%至10%。（圖4：民國(guó)二十五年（1936年）的上海市財(cái)政局暫行地價(jià)稅收據(jù)）

圖4 民國(guó)二十五年（1936年）的上海市財(cái)政局暫行地價(jià)稅收據(jù)

土地增值稅在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移或者15年屆滿土地所有權(quán)無轉(zhuǎn)移時(shí)征收，以土地增值額為計(jì)稅依據(jù)，實(shí)行20%至100%的5級(jí)超率累進(jìn)稅率：增值額不超過原地價(jià)50%的，就其增值額征收20%；增值額超過原地價(jià)50%的，就其超過部分征收40%；增值額超過原地價(jià)100%的，就其超過部分征收60%；增值額超過原地價(jià)200%的，就其超過部分征收80%；增值額超過原地價(jià)300%的，就其超過部分征收100%。（圖5：民國(guó)二十一年（1932年）的廣州市土地局征收土地轉(zhuǎn)移增價(jià)稅收據(jù)）

圖5 民國(guó)二十一年（1932年）的廣州市土地局征收土地轉(zhuǎn)移增價(jià)稅收據(jù)

土地改良物稅在征收地價(jià)稅時(shí)征收，市土地改良物以估定價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，最高稅率不超過0.5%。

1944年3月28日，重慶國(guó)民政府公布《戰(zhàn)時(shí)征收土地稅條例》，該條例與 《土地法》的主要區(qū)別是：取消地價(jià)稅按照不同類別土地分別征稅的做法，實(shí)行統(tǒng)一征收；將地價(jià)稅稅率由比例稅率改為1.5%至5%的超率累進(jìn)稅率；土地增值稅在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)征收，最高稅率降至80%。

1946年4月29日，南京國(guó)民政府廢止上述條例，公布修正以后的《土地法》及其施行法，將地價(jià)稅的稅率由比例稅率改為1.5%至5%的9級(jí)累進(jìn)稅率；將土地增值稅的稅率改為20%、40%、60%和80%4級(jí)；將土地改良物稅的稅率改為營(yíng)業(yè)用房的最高稅率不超過法定價(jià)值的1%，出租住宅最高的稅率不超過法定價(jià)值的0.5%。（圖6：民國(guó)三十六年（1947年）廣州市稅捐稽征處征收土地改良物稅房捐警捐自治費(fèi)捐獻(xiàn)收據(jù)）

圖6 民國(guó)三十六年（1947年）廣州市稅捐稽征處征收土地改良物稅房捐警捐自治費(fèi)捐獻(xiàn)收據(jù)

民國(guó)時(shí)期，土地稅收入的劃分情況比較復(fù)雜，有時(shí)劃為地方稅，如1930年2月26日南京國(guó)民政府公布的《財(cái)政收支系統(tǒng)法原則》；有時(shí)劃為中央和地方共享稅，如1935年7月24日南京國(guó)民政府公布的《財(cái)政收支系統(tǒng)法》。

1949年10月1日中華人民共和國(guó)成立以后，在清理舊政府稅制和總結(jié)革命根據(jù)地稅制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立了新中國(guó)的房地產(chǎn)稅制度，但是不久即在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下名存實(shí)亡。1978年中國(guó)實(shí)行改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革，房地產(chǎn)稅制度逐步恢復(fù)和改革，迄今依然任重道遠(yuǎn)。

三、新中國(guó)房地產(chǎn)稅制度的建立和曲折發(fā)展

新中國(guó)成立前后，在全國(guó)統(tǒng)一的新的稅收制度建立以前，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和保證財(cái)政收入，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)（簡(jiǎn)稱中共中央）的指示，老解放區(qū)的人民政府暫時(shí)可以繼續(xù)按照自己制定的稅法征稅，來不及制定新稅法的新解放區(qū)則可以暫時(shí)沿用原國(guó)民黨政府實(shí)行過的一些可以利用的稅法征稅，其中包括不同名目的房產(chǎn)稅和土地稅。例如，陜甘寧邊區(qū)政府曾經(jīng)沿用舊政府的做法征收房捐，東北解放區(qū)各地普遍沿用舊政府的做法征收房產(chǎn)稅和地稅，華北二屆稅務(wù)會(huì)議起草了房產(chǎn)稅和地價(jià)稅的稅法。北平市（今北京市）解放以后，市人民政府于1949年3月1日宣布，沿用舊政府的20種稅捐，其中包括房捐和地價(jià)稅。

新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，國(guó)家建設(shè)的重要任務(wù)之一就是統(tǒng)一全國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作，其中統(tǒng)一稅政和稅制必不可少。1949年11月底至12月初，經(jīng)中共中央政治局會(huì)議批準(zhǔn)，中央人民政府政務(wù)院（簡(jiǎn)稱政務(wù)院）、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱中財(cái)委）和中央人民政府財(cái)政部（簡(jiǎn)稱財(cái)政部）在北京召開了首屆全國(guó)稅務(wù)會(huì)議，擬定了《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t（草案）》和有關(guān)稅法的草案。

1950年1月30日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一全國(guó)稅政的決定》，附發(fā)《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》。上述要?jiǎng)t中暫定14種稅收為中央和地方的稅收，其中包括房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅。

同年5月20日，財(cái)政部?jī)?nèi)部發(fā)布《房產(chǎn)稅暫行條例（草案）》《地產(chǎn)稅暫行條例（草案）》，在沒有制定單行稅則、尚未開征房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅的地區(qū)試行。

同年6月，財(cái)政部召開的二屆全國(guó)稅務(wù)會(huì)議根據(jù)中共中央、全國(guó)政協(xié)和政務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、調(diào)整稅收的決定，采取了一系列簡(jiǎn)化稅制和減輕稅負(fù)的措施，其中包括將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅，由各大區(qū)稅務(wù)局或者省稅務(wù)局就專區(qū)轄市以上，選擇工商業(yè)比較繁榮、交通比較發(fā)達(dá)或者有相當(dāng)產(chǎn)出的城市，提出征稅的名單，報(bào)財(cái)政部審核以后開征。房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅分別計(jì)征，房產(chǎn)稅的稅率從1%到1.5%改為1%，地產(chǎn)稅的稅率從1.5%到4%改為1.5%；國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和團(tuán)體的公共房屋免稅。

1951年3月，財(cái)政部召開的三屆全國(guó)稅務(wù)會(huì)議擬定了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例（草案）》，由財(cái)政部報(bào)政務(wù)院審批。同年8月8日，政務(wù)院公布《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，自當(dāng)日起施行。

開征城市房地產(chǎn)稅的城市由財(cái)政部核定（筆者注：1952年以后改由各大行政區(qū)人民政府財(cái)政部核定，報(bào)財(cái)政部備查；1955年以后改由各地省級(jí)人民政府自行確定，報(bào)財(cái)政部備查）。城市房地產(chǎn)稅的征稅對(duì)象為規(guī)定的城市房地產(chǎn)，納稅人為房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有人或者承典人、代管人、使用人。房產(chǎn)稅以標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)為計(jì)稅依據(jù)，按年計(jì)征，適用稅率為1%；地產(chǎn)稅以標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)為計(jì)稅依據(jù)，按年計(jì)征，適用稅率為1.5%；標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)與標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)不易劃分的城市，可以暫以標(biāo)準(zhǔn)房地價(jià)合計(jì)金額為計(jì)稅依據(jù)，按年計(jì)征，適用稅率為1.5%；標(biāo)準(zhǔn)房地價(jià)不易求得的城市，可以暫以標(biāo)準(zhǔn)房地租價(jià)為計(jì)稅依據(jù)，按年計(jì)征，適用稅率為15%（筆者注：1953年城市房地產(chǎn)稅附加并入正稅征收以后，上述稅率分別調(diào)整為1.2%、1.8%、1.8%和18%）。軍政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體自有自用的房產(chǎn)和土地，公立和已經(jīng)立案的私立學(xué)校自有自用的房產(chǎn)和土地，公園、名勝、古跡和公共使用的房產(chǎn)和土地，規(guī)定的宗教寺廟本身使用的房產(chǎn)和土地，可以免稅。新建房屋和翻修房屋超過新建費(fèi)用50%者，可以定期免稅。其他有特殊情況的房產(chǎn)和土地（如毀損不堪居住的房屋、政府指定不許建筑或者使用的土地、棚戶用地、貧苦無力負(fù)擔(dān)者所有的少量房產(chǎn)、土地和需要鼓勵(lì)或者照顧的文化、教育、衛(wèi)生、救濟(jì)事業(yè)自有自用的房產(chǎn)、土地等），經(jīng)過省 （市）以上人民政府批準(zhǔn)，可以減稅或者免稅。（圖 7：1958年哈爾濱市稅務(wù)局太平分局的《房地產(chǎn)稅納稅手冊(cè)》； 圖 8：1972年的云南省財(cái)政廳稅務(wù)局工商各稅通用完稅證）

圖7 1958年哈爾濱市稅務(wù)局太平分局的《房地產(chǎn)稅納稅手冊(cè)》

圖8 1972年的云南省財(cái)政廳稅務(wù)局工商各稅通用完稅證

20世紀(jì)70年代初期，受到“文化大革命”的影響，中國(guó)實(shí)施了一次以簡(jiǎn)化稅制為主要內(nèi)容的工商稅制改革。1972年3月25日，財(cái)政部向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于擴(kuò)大改革工商稅制試點(diǎn)的報(bào)告》。報(bào)告中提出了合并稅種的建議，即將工商統(tǒng)一稅及其附加、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、鹽稅和屠宰稅合并為工商稅。合并以后，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)只征收工商稅（筆者注：實(shí)際上工商統(tǒng)一稅沒有取消，鹽稅仍然按照原來的辦法征收），對(duì)集體企業(yè)只征收工商稅和所得稅，城市房地產(chǎn)稅只對(duì)房產(chǎn)管理部門和個(gè)人的房產(chǎn)繼續(xù)征收，1972年搞好擴(kuò)大試點(diǎn)，1973年全面試行。同年3月30日，國(guó)務(wù)院同意財(cái)政部的上述報(bào)告，并將其轉(zhuǎn)發(fā)各省、自治區(qū)和直轄市，并要求各地做好這項(xiàng)工作。自1978年起，對(duì)房產(chǎn)管理部門和中國(guó)職工自有房屋是否繼續(xù)征收城市房地產(chǎn)稅，改由各省、市和自治區(qū)自行確定。

事實(shí)上，自20世紀(jì)50年代中期中國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料所有制的社會(huì)主義改造以后，絕大部分房地產(chǎn)屬于國(guó)家和集體所有，土地的買賣和轉(zhuǎn)讓被禁止，房屋產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的征稅范圍也日益縮小，房屋的出租也被嚴(yán)格限制，因而使房地產(chǎn)市場(chǎng)和相關(guān)的稅收制度在以后的近30年時(shí)間內(nèi)幾乎名存實(shí)亡，城市房地產(chǎn)稅收入數(shù)額很少，占全國(guó)稅收收入的比重也越來越低。例如，據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，1950年、1960年、1970年和1978年，全國(guó)城市房地產(chǎn)稅收入分別為0.95億元、3.17億元、3.17億元和0.82億元，占財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的同期全國(guó)稅收收入的比重分別為1.9%、1.6%、1.1%和1.6‰。

四、中國(guó)改革開放后房地產(chǎn)稅制度的恢復(fù)

1978年12月中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議召開以后，中國(guó)開始實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，稅制改革隨之迅速啟動(dòng)，逐步推進(jìn)，其中包括逐步全面恢復(fù)和改革房地產(chǎn)稅制度：首先對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)人的房產(chǎn)征收城市房地產(chǎn)稅；然后先后對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、其他單位和個(gè)人恢復(fù)征收房產(chǎn)稅，開征城鎮(zhèn)土地使用稅；最后實(shí)現(xiàn)了房地產(chǎn)稅制度的內(nèi)外統(tǒng)一。

1978年11月15日，財(cái)政部稅務(wù)總局向中共財(cái)政部黨組報(bào)送《關(guān)于改革工商稅制若干問題匯報(bào)提綱》。提綱中指出：現(xiàn)行工商稅制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的主要問題之一是對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行單一稅制，不能適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)分工越來越細(xì)的發(fā)展需要，不利于發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，為此建議開征和恢復(fù)一些稅種。

1979年5月5日，時(shí)任財(cái)政部稅務(wù)總局局長(zhǎng)劉志城在全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上的講話中談到稅制改革問題時(shí)提出：初步設(shè)想實(shí)行17種稅，其中包括現(xiàn)有的城市房地產(chǎn)稅。會(huì)議期間專門研究了涉外稅收問題，提出暫時(shí)沿用城市房地產(chǎn)稅等現(xiàn)有稅種。

1980年6月2日，根據(jù)《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》和國(guó)務(wù)院及其辦公室的有關(guān)文件，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于中外合資企業(yè)、華僑、僑眷擁有的房產(chǎn)、住宅以及使用國(guó)家土地征免稅收問題的通知》。通知中規(guī)定：中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的自有房產(chǎn)仍然按照《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》征收房產(chǎn)稅，征稅的地區(qū)由各省、市和自治區(qū)按照本地區(qū)的實(shí)際情況自行確定。上述企業(yè)使用的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，由有關(guān)部門按照規(guī)定征收土地使用費(fèi)，不再征收地產(chǎn)稅。中外合作經(jīng)營(yíng)、外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和單位房地產(chǎn)稅的征免，可以參照上述規(guī)定辦理。華僑、僑眷用僑匯購(gòu)買、建造的住宅，其土地所有權(quán)屬于國(guó)家，由當(dāng)?shù)胤抗懿块T征收土地使用費(fèi)，不再征收地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅仍然按照稅法和有關(guān)規(guī)定征收，即從發(fā)給產(chǎn)權(quán)證之日起，免征5年，期滿以后按照實(shí)際價(jià)格計(jì)算征收。中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和其他單位，房地產(chǎn)稅的征免可以參照中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的規(guī)定辦理。

在解決對(duì)外征稅問題的同時(shí)，國(guó)內(nèi)稅制改革的調(diào)查和試點(diǎn)工作起步。例如，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，上海市從1980年1月起在該市輕工業(yè)機(jī)械公司開展稅制改革的試點(diǎn)。試點(diǎn)以后，該公司不再向財(cái)政部門上繳利潤(rùn)，改為繳納工商稅、房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、收入調(diào)節(jié)稅、所得稅、固定資金占用費(fèi)和流動(dòng)資金占用費(fèi)，余下的利潤(rùn)歸公司。同年3月至5月，財(cái)政部稅務(wù)總局組織各地稅務(wù)機(jī)關(guān)100多人在廣西壯族自治區(qū)柳州市開展了增值稅、固定資產(chǎn)稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、資源稅和房地產(chǎn)稅等地方稅的調(diào)查測(cè)算、設(shè)計(jì)方案等工作。

1981年9月5日，國(guó)務(wù)院原則同意財(cái)政部經(jīng)過兩年調(diào)查研究和試點(diǎn)以后報(bào)送的《關(guān)于改革工商稅制的設(shè)想》，并將其轉(zhuǎn)發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市和國(guó)務(wù)院各部門研究，并允許財(cái)政部在具體改革辦法正式發(fā)布以前選擇一些地方和行業(yè)試點(diǎn)。上述設(shè)想中提出，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)情況的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)形式的多樣性，逐步恢復(fù)一些稅種（其中包括城市房產(chǎn)稅），增加一些稅種（其中包括土地使用稅），使每個(gè)稅種在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮各自不同的作用。

1984年，根據(jù)中共中央、全國(guó)人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱全國(guó)人大）和國(guó)務(wù)院關(guān)于稅制改革的決策，中國(guó)實(shí)施了國(guó)營(yíng)企業(yè)“利改稅”（即國(guó)營(yíng)企業(yè)向政府上繳利潤(rùn)的制度改為繳納企業(yè)所得稅等稅收的制度）的第二步改革和工商稅制的全面改革。

同年6月22日，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼財(cái)政部部長(zhǎng)王丙乾在財(cái)政部召開的全國(guó)“利改稅”第二步改革工作會(huì)議上的講話中提出：恢復(fù)和開征房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船使用稅和城市維護(hù)建設(shè)稅4種地方稅，以利于合理地、節(jié)約地使用土地、房產(chǎn)，適當(dāng)?shù)亟鉀Q城市維護(hù)建設(shè)的資金來源。在財(cái)政部向中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)上述會(huì)議情況時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出：改革不能求全，畢其功于一役，只能先解決主要問題。上述4種地方稅，如果條件不成熟，可以暫緩開征。據(jù)此，同年8月10日，財(cái)政部向國(guó)務(wù)院報(bào)送《關(guān)于在國(guó)營(yíng)企業(yè)推行利改稅第二步改革的報(bào)告》時(shí)提出：暫緩開征上述稅收，保留稅種，以后開征。

同年9月7日，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱全國(guó)人大常委會(huì)）提交《關(guān)于提請(qǐng)授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例（草案）的議案》。議案中表示：1984年5月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院提出的關(guān)于實(shí)行國(guó)營(yíng)企業(yè)“利改稅”第二步改革的建議。為了具體實(shí)施，財(cái)政部做了大量的調(diào)查測(cè)算工作，廣泛征求了各地區(qū)、各部門的意見，擬訂了《國(guó)營(yíng)企業(yè)第二步利改稅試行辦法》、國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅等6個(gè)稅收條例（草案）、國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)節(jié)稅征收辦法和房產(chǎn)稅、土地使用稅4個(gè)地方稅條例（草案）。其中，前8項(xiàng)法規(guī)擬自當(dāng)年10月1日起試行；4種地方稅擬暫保留稅種，將來開征。

同年9月18日，上述會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例（草案）試行的決定》。決定中表示：“第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院的建議，決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。國(guó)務(wù)院發(fā)布的以上稅收條例草案，不適用于中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)?！?/p>

同日，國(guó)務(wù)院將財(cái)政部此前報(bào)送的《關(guān)于在國(guó)營(yíng)企業(yè)推行利改稅第二步改革的報(bào)告》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)第二步利改稅試行辦法》批轉(zhuǎn)各省、自治區(qū)、直轄市和國(guó)務(wù)院各部門，自當(dāng)年10月1日起試行。

1986年9月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，自當(dāng)年10月1日起施行。同年9月25日，財(cái)政部稅務(wù)總局據(jù)此發(fā)布《關(guān)于房產(chǎn)稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》。房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象為位于城市、縣城和建制鎮(zhèn)的房產(chǎn)，納稅人為房屋的產(chǎn)權(quán)所有人或者承典人、代管人、使用人，計(jì)稅依據(jù)為房產(chǎn)原值減除10%至30%以后的余值或者房產(chǎn)租金收入，稅率相應(yīng)分為1.2%和12%。國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和軍隊(duì)自用的房產(chǎn)，由財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的房產(chǎn)（企業(yè)辦的學(xué)校、醫(yī)院和幼兒園等自用的房產(chǎn)可以比照），宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的房產(chǎn)，個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)，經(jīng)過有關(guān)部門鑒定停止使用的毀損不堪居住的房屋和危險(xiǎn)房屋，可以免稅。微利企業(yè)和虧損企業(yè)的房產(chǎn)，可以由地方根據(jù)實(shí)際情況定期免稅。外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人不納此稅，繼續(xù)繳納城市房地產(chǎn)稅。（圖9：1990年山東省稅務(wù)局的房產(chǎn)稅繳款書）

圖9 1990年山東省稅務(wù)局的房產(chǎn)稅繳款書

同年9月17日財(cái)政部稅務(wù)總局發(fā)布的《房產(chǎn)稅宣傳提綱》稱：征收房產(chǎn)稅有利于運(yùn)用稅收杠桿加強(qiáng)房屋管理，提高房屋的使用效益；有利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模和配合房產(chǎn)政策改革；有利于調(diào)節(jié)收入；為實(shí)行按照稅種劃分中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入分級(jí)財(cái)政管理體制創(chuàng)造了條件。

據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，1987年，全國(guó)房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅收入為18.6億元，占財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國(guó)稅收收入的0.9%。2008年，上述兩稅收入達(dá)到680.3億元，比1987年增長(zhǎng)了78.1倍；上述兩稅收入占全國(guó)稅收收入的比重達(dá)到1.3%，比1987年提高了0.4個(gè)百分點(diǎn)。

1988年9月27日，為了合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，自當(dāng)年11月1日起施行。同年10月24日，國(guó)家稅務(wù)局（1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以后，財(cái)政部稅務(wù)總局升格為國(guó)家稅務(wù)局）據(jù)此發(fā)布《關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》。城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅對(duì)象為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍以內(nèi)的土地；納稅人為在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人；計(jì)稅依據(jù)為納稅人實(shí)際占用的應(yīng)稅土地面積；實(shí)行有地區(qū)差別的幅度稅率，每平方米應(yīng)稅土地的年稅額標(biāo)準(zhǔn)從0.2元至10元不等（經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低）。國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和軍隊(duì)自用的土地，由財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的土地，宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的土地，市政街道、廣場(chǎng)和綠化地帶等公共用地，直接用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)的生產(chǎn)用地，財(cái)政部規(guī)定免稅的能源、交通、水利設(shè)施用地和其他用地，可以免征城鎮(zhèn)土地使用稅。經(jīng)批準(zhǔn)開山填海整治的土地和改造的廢棄土地，自使用的月份起，可以免征城鎮(zhèn)土地使用稅5年至10年。企業(yè)辦的學(xué)校、醫(yī)院、托兒所和幼兒園，其用地能與企業(yè)其他用地明確區(qū)分的，可以比照由財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的土地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。下列土地的征免稅由省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)確定：個(gè)人所有的居住房屋和院落用地，房產(chǎn)管理部門在房租調(diào)整改革以前經(jīng)租的居民住房用地，免稅單位職工家屬的宿舍用地，民政部門舉辦的安置殘疾人占一定比例的福利工廠用地，集體和個(gè)人辦的各類學(xué)校、醫(yī)院、托兒所、幼兒園用地。外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人不納此稅，繼續(xù)繳納土地使用費(fèi)。（圖10：1991年山東省稅務(wù)局的城鎮(zhèn)土地使用稅繳款書）

圖10 1991年山東省稅務(wù)局的城鎮(zhèn)土地使用稅繳款書

據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，1989年，全國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅收入為25.6億元，占財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國(guó)稅收收入的0.9%。2006年，此稅收入達(dá)到176.8億元，比1989年增長(zhǎng)了近6倍；此稅收入占全國(guó)稅收收入的比重下降到0.5%，比1989年降低了0.4個(gè)百分點(diǎn)。（本文照片由段志清提供）