唐新華

[內容提要]當前全球氣候危機加速演進，氣候變化與國際戰(zhàn)略深度融合，全球氣候治理進入大變局和秩序重塑的關鍵時期。美國拜登政府重啟氣候新議程，將氣候變化議題提升至美國國家安全與外交政策的中心地位，其戰(zhàn)略目標是在全球氣候權力重組、氣候安全體系重構、氣候治理秩序重塑中爭奪主導權，拜登政府的氣候戰(zhàn)略框架已基本成型。統(tǒng)籌應對美國氣候戰(zhàn)略競爭風險和深入推進COP26后中美氣候外交，關系到國際安全體系與全球氣候治理新秩序的構建。中美唯有良性互動、拓展合作空間才能維護國際安全及人類在21世紀的可持續(xù)發(fā)展。

當前，全球氣候危機與氣候政治復雜演變，格拉斯哥氣候大會（COP26）將全球氣候治理進程推進到《巴黎協(xié)定》全面實施的歷史新階段。盡管目前全球氣候治理進程與應對氣候危機之間仍存在巨大治理鴻溝，但全球氣候治理秩序的重塑與世界大變局已同步展開。氣候秩序重塑本質是氣候權力的競爭，美國拜登政府已看到未來氣候治理中的權力高地和戰(zhàn)略機遇，將氣候議題定位為塑造未來美國全球領導力的關鍵。全球氣候秩序重塑將對國際格局產(chǎn)生深遠影響，研究分析拜登政府如何系統(tǒng)布局氣候戰(zhàn)略及推進美國氣候外交行動，對統(tǒng)籌推進中美氣候合作具有重要的理論和實踐意義。

一、拜登政府的氣候戰(zhàn)略目標

從簽署氣候行政令到重返《巴黎協(xié)定》，將氣候變化議題提升到國家安全與外交政策中心地位，到召開領導人氣候峰會和主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇，美國拜登政府氣候戰(zhàn)略布局已基本成型，其核心目標是通過爭奪氣候權力構建氣候新秩序，重塑美國全球領導力。

首先，拜登政府通過氣候戰(zhàn)略布局爭奪氣候權力。國家應對氣候危機的核心任務是通過加速實現(xiàn)綠色轉型來增強氣候適應能力和氣候韌性。綠色創(chuàng)新發(fā)展是全球新一輪發(fā)展模式的競賽，這一競賽由兩大引擎驅動——綠色科技創(chuàng)新和綠色經(jīng)濟體系，美國試圖爭奪綠色創(chuàng)新和綠色經(jīng)濟、金融的主導權。布林肯在闡述美國氣候領導力演講時提到，美國在清潔能源革命中落后于中國，如不趕超將輸?shù)襞c中國的長期戰(zhàn)略競爭，需加大投入，以提升美國清潔能源創(chuàng)新在全球市場的競爭力。為增強綠色能源創(chuàng)新領域的優(yōu)勢，美國與盟友制定七國集團研發(fā)協(xié)議，以應對中國在清潔能源創(chuàng)新領域的挑戰(zhàn)。同時，綠色轉型給全球經(jīng)濟、貿(mào)易和金融帶來巨大的變革，這一變革直接影響到國家經(jīng)濟增長潛力和全球市場的主導權。美國拜登政府上臺以來，以基礎設施投入為切入點拉動就業(yè)和經(jīng)濟增長。2021年11月15日，拜登正式簽署《基礎設施投資和就業(yè)法案》，試圖將氣候危機轉化為機遇，以刺激經(jīng)濟增長。拜登還推出“重建美好未來”計劃以加速2050年實現(xiàn)凈零經(jīng)濟，謀求使美國成為世界上最強大的經(jīng)濟增長引擎。在綠色金融領域，拜登在領導人氣候峰會期間宣布美國要成立國際氣候金融計劃，美國總統(tǒng)氣候特使克里、前英格蘭銀行行長馬克·卡尼和美國財政部長耶倫牽頭成立“凈零銀行聯(lián)盟”。美國正積極打造碳權交易市場規(guī)則，以實現(xiàn)國際綠色金融市場與美元的再次融合，抵制人民幣碳權交易市場國際化。

其次，拜登政府通過氣候戰(zhàn)略布局塑造國際安全體系。氣候變化對人類生存所依賴的自然與社會的“全域級聯(lián)”效應進一步凸顯，氣候危機正引發(fā)系統(tǒng)性國際安全風險。2021年1月27日，拜登簽署應對氣候變化系列行政令，恢復“氣候變化與國家安全總統(tǒng)備忘錄”，進一步提高氣候變化在國家安全與國防戰(zhàn)略中的優(yōu)先級。氣候變化給軍事基礎設施、部隊戰(zhàn)備、軍事行動和更廣泛的安全環(huán)境帶來風險。美國國防部監(jiān)察長辦公室報告將氣候變化確定為最大挑戰(zhàn)，五角大樓評估認為其軍事全球供應鏈受到氣候變化威脅。為此，拜登頒布行政令，要求美國在制定《國防戰(zhàn)略》時國防部長和參謀長聯(lián)席會議主席考慮氣候變化對安全的影響，從2022年1月開始，美國國防部長和參謀長聯(lián)席會議主席通過國家安全委員會提供氣候變化影響最新情況。因此，拜登政府為應對氣候變化帶來的國家安全風險，提出包含緩解氣候變化措施的國家安全戰(zhàn)略，以維護美國在全球的軍事安全。美國國務卿布林肯稱，氣候變化加劇了現(xiàn)有沖突，并增加新沖突的可能性，需將應對氣候危機放在美國外交政策和國家安全中心?！坝√薄⒈睒O、撒哈拉地區(qū)和拉美北三角地區(qū)將遭受海平面上升、水資源緊張的威脅，地緣政治風險將加劇，這些地區(qū)將成為美國實施戰(zhàn)略介入的重要支點。因此，美國國務院將動員政府、私營部門、非政府組織等多種資源，為印度、孟加拉、安哥拉等國提供清潔能源發(fā)展援助，還計劃幫助向太平洋和加勒比地區(qū)小島嶼國家建設氣候災害預警和相應系統(tǒng)，以積極介入地緣政治熱點地區(qū)。

美國還以氣候安全合作撬動大國戰(zhàn)略平衡。拜登利用氣候安全議題讓俄羅斯參與其主導的多邊議程，美俄領導人認為氣候變化合作是其罕見合作點，共同發(fā)表《美俄應對氣候挑戰(zhàn)聯(lián)合聲明》。2021年7月15日,拜登和德國總理默克爾在白宮啟動了美德氣候與能源伙伴關系。美俄、美德在氣候領域合作將對現(xiàn)有的大國關系平衡帶來極大的不確定性，也威脅到地區(qū)安全格局的穩(wěn)定。

再次，拜登政府通過氣候戰(zhàn)略布局構建基于規(guī)則的氣候新秩序。當前全球氣候治理秩序的主體框架是以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》為核心的聯(lián)合國多邊治理框架，該框架的基石是“共同但有區(qū)別的責任原則”（簡稱“共區(qū)原則”），這保證了發(fā)達國家需承擔歷史排放責任，及發(fā)展中國家依據(jù)各自國情和能力承擔國際責任?！栋屠鑵f(xié)定》形成自下而上的國家自主貢獻（NDC）模式，保證了全球氣候治理的公平性和合理性。然而，美國作為排放最多的發(fā)達國家代表，對于“共區(qū)原則”和自下而上的治理模式并不完全認同，特朗普政府更是退出了《巴黎協(xié)定》，拜登政府試圖重新建立基于規(guī)則而非聯(lián)合國框架下的國際氣候治理體系。一是基于新溫控目標，改變自下而上的治理路徑。各締約方在《巴黎協(xié)定》中達成的目標是將全球平均溫度升幅控制在2℃以內，并繼續(xù)爭取把溫度升幅限定在1.5℃。2℃目標是當前國際社會普遍認同、務實、平衡的溫控目標，也為廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)碳中和目標留下公平、公正的發(fā)展空間。但美國試圖將全球溫控目標提高到1.5℃。在2021年9月召開的第76屆聯(lián)合國大會上，拜登提到將全球變暖限制在1.5℃。為增強對1.5℃目標的戰(zhàn)略協(xié)同，拜登于2021年9月17日召集舉行主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇（MEF），會議主席聲明再次強調將升溫控制在1.5℃范圍內。1.5℃目標嚴重干擾《巴黎協(xié)定》的順利實施，也破壞了《巴黎協(xié)定》倡導的自下而上的國家自主貢獻的基本治理模式，并進一步壓縮廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)碳中和的時間表。

二是基于碳中和規(guī)則改變“共區(qū)原則”。拜登政府上臺后緊跟歐盟提出2050碳中和議程，由于主要發(fā)達國家已完成碳達峰正向碳中和邁進，而大部分發(fā)展中國家仍在實現(xiàn)碳達峰的進程中。因此，當前發(fā)達國家與發(fā)展中國家從碳達峰到碳中和的時間緊迫度不同，發(fā)達國家碳達峰時間距離碳中和時間約為60年，而發(fā)展中國家實現(xiàn)碳中和的時間并不寬裕。因發(fā)展階段不同，各國對實現(xiàn)碳中和的時間需求也不同，美國等西方發(fā)達國家在全球推進碳中和議程的目的之一，就是縮短主要發(fā)展中國家的減排時間周期，從而在時間規(guī)則上減弱發(fā)達國家所承擔的歷史責任。印度政府在COP26迫于壓力承諾到2070年前實現(xiàn)碳中和。隨著碳中和議程的大力推進，更多的發(fā)展中國家將承諾其實現(xiàn)碳中和的時間。

最后，拜登政府通過氣候戰(zhàn)略布局重塑全球領導力。全球領導力是維系美國霸權體系的關鍵，由于特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》等國際多邊進程，美國在全球重大議題上的政治信任和領導力被嚴重削弱。領導力減弱直接影響到美國權力優(yōu)勢和在國際權力格局中的地位，美國拜登政府急于尋找新的全球性議題來提升美國國際領導力，氣候變化議題即為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的必然選項。拜登政府執(zhí)政后將氣候變化納入美國國家安全和外交政策的中心。一方面，氣候變化議程可成為美國領導全球應對氣候危機的時代性議程。美國試圖將危機應對轉換為戰(zhàn)略機遇，重新樹立國際領導力。美國國務卿布林肯在闡述美國全球氣候領導力政策時強調，“沒有比氣候挑戰(zhàn)更能抓住‘氣候硬幣’的兩面。如果美國不能在解決氣候危機方面領導世界，那么也沒有多少世界是我們的了，美國要發(fā)揮榜樣力量的先導作用”。拜登在COP26上也重申了美國在世界舞臺上的領導地位。另一方面，通過氣候危機樹立美國國際安全領導力。氣候變化是導致國家崩潰和地緣沖突的倍增器，氣候變化與其他全球風險的融合帶來復合安全威脅，以氣候安全為支柱構建新的國際安全架構正成為國際政治博弈的焦點。美國為爭取氣候安全合作中的領導力，于2021年4月22日召集領導人氣候峰會，并專門設立了氣候安全議題，討論氣候變化對全球安全挑戰(zhàn)和對軍事安全、國家安全的影響。總體看，氣候變化全球性挑戰(zhàn)的特性被美國拜登政府視為多維度打造全球領導力的戰(zhàn)略機遇。

二、美國氣候戰(zhàn)略框架與措施

美國拜登政府為實現(xiàn)氣候戰(zhàn)略目標，正在逐步構建以“氣候正義”為旗幟的道義高地、以氣候伙伴關系為紐帶的聯(lián)盟體系、以綠色規(guī)則為重點的國際規(guī)則體系、以“氣候安全”為介入的地緣政治支點的整體戰(zhàn)略框架。

第一，占據(jù)以“氣候正義”為旗幟的道義高地。解決環(huán)境和氣候正義問題是拜登氣候計劃的價值觀旗幟，拜登欲在國際上占據(jù)為維護“氣候正義”或“環(huán)境正義”的“道義高地”。拜登稱美國不允許包括中國在內的其他國家成為“污染者經(jīng)濟體”，破壞美國氣候努力并剝削美工人和企業(yè)競爭力，美國政府將對來自未履行“氣候正義”和“環(huán)境正義”的國家碳密集產(chǎn)品征收碳調整費，特別是對“一帶一路”倡議基礎設施項目制定高標準的環(huán)境規(guī)則約束。美國國會參議員愛德華·馬基表示，美國需把“氣候正義”置于美國在全球范圍內倡議的中心地位。拜登政府執(zhí)政后就開始推進“氣候正義”的相關措施和部署，推動“正義40倡議”，成立白宮環(huán)境正義咨詢委員會和白宮環(huán)境正義機構間委員會,美國司法部也成立了“氣候正義”辦公室。在國際上，美國促進“環(huán)境正義”投資21世紀清潔能源經(jīng)濟，美國國際開發(fā)署推動全球氣候公平行動，在COP26宣布了一系列計劃和目標，計劃到2030年在至少40個伙伴國家提供支持。美國還在全球掀起“氣候正義”的輿論熱點，COP26期間有15萬人在街頭游行，引起“氣候正義”全球運動。實際上，維護氣候正義應實現(xiàn)人類的生存權、發(fā)展權、安全利益得到保證，解決“歷史排放責任”問題是實現(xiàn)“氣候正義”的基石和出發(fā)點。

第二，建設以氣候伙伴關系為紐帶的聯(lián)盟體系。為塑造和建立全球氣候治理秩序，美國積極在各地區(qū)多領域組建氣候伙伴關系，已逐漸搭建起以跨大西洋綠色聯(lián)盟和“印太戰(zhàn)略”氣候聯(lián)盟為雙輪驅動、以“先行者聯(lián)盟”為引擎的氣候創(chuàng)新伙伴網(wǎng)絡。一是構建跨大西洋綠色聯(lián)盟。重建以應對氣候危機為重點的綠色聯(lián)盟，將成為拜登政府重塑國際權力體系的重要支柱。氣候變化是美國與同盟國共同面對的全球性三大危機之一，美國借應對氣候變化的契機，重新構建同盟體系。歐盟委員會新發(fā)布的《全球變化下的新歐盟—美國議程》提出要建立一個全面的“跨大西洋綠色議程”。2021年6月15日，歐盟—美國峰會召開成立歐盟—美國氣候行動高級別小組，計劃建立跨大西洋綠色技術聯(lián)盟，以促進美歐綠色技術的開發(fā)和部署合作。為了增強跨大西洋綠色聯(lián)盟協(xié)調的常態(tài)化，在美歐貿(mào)易與技術委員會（TTC）特別設立了氣候和清潔技術工作組，以支持跨大西洋貿(mào)易和投資氣候中和技術、產(chǎn)品和服務。美歐雖然在碳關稅問題上議程相近，但在涉及貨幣主導權的問題上存在深層次的利益矛盾，跨大西洋綠色聯(lián)盟存在先天缺陷。

二是建設“印太戰(zhàn)略”氣候聯(lián)盟。拜登政府上臺后，美國通過組建小集團尋求新利益合作點，以此優(yōu)化“印太戰(zhàn)略”，氣候合作成為該戰(zhàn)略重要內容。2021年9月24日，美印領導人發(fā)表聯(lián)合聲明稱要為全球利益建立伙伴，包括東盟和四國在內合作促進“印太”地區(qū)的共同利益，以美印戰(zhàn)略清潔能源伙伴關系（SCEP）和氣候行動與金融動員對話（CAFMD）兩個主軌道加快清潔能源開發(fā)和部署。美日建立美日清潔能源伙伴關系（JUCEP），以鞏固兩國在“印太”的合作。美國也與韓國合作，促進“印太戰(zhàn)略”與“新南方政策”的戰(zhàn)略對接。美國通過東盟峰會進一步擴大美國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系，美日印澳（QUAD）以氣候合作為平臺，計劃啟動綠色航運網(wǎng)絡和清潔氫合作伙伴關系。

三是打造“先行者聯(lián)盟”。美國在COP26上宣布啟動“先行者聯(lián)盟”，以聯(lián)盟形式壟斷綠色技術創(chuàng)新優(yōu)勢?！跋刃姓呗?lián)盟”是通過美國氣候問題總統(tǒng)特使和全球伙伴關系辦公室與美國各部門合作創(chuàng)建的商業(yè)與能源聯(lián)盟，是世界領先的全球公司作出采購承諾的平臺，重點在風力渦輪機、太陽能電池板和電池存儲等8個領域創(chuàng)新。該聯(lián)盟目前有25個創(chuàng)始成員，但不包括中國企業(yè)。美國還通過與其他技術先進的國家（其中大多數(shù)為西方國家）建立技術聯(lián)盟，構筑創(chuàng)新壁壘，壟斷創(chuàng)新要素流動。

第三，建立以綠色規(guī)則為重點的國際規(guī)則體系。在跨大西洋綠色聯(lián)盟和“印太戰(zhàn)略”氣候聯(lián)盟兩個聯(lián)盟體系的雙驅動下，美國試圖在新排放約束、綠色金融貿(mào)易等方面建立綠色規(guī)則體系。一是制定甲烷減排規(guī)則。目前全球甲烷排放量約占全球溫室氣體排放總量的16%，對全球溫室氣體導致的全球變暖貢獻率達25%。甲烷成為國際社會重點關注的溫室氣體之一，減少甲烷的排放是全球新一輪減排的重要策略。2021年9月17日,美國和歐盟共同發(fā)起全球甲烷減排承諾，計劃到2030年全球甲烷排放量比2020年至少減少30%。該倡議得到包括歐盟、阿根廷、印度尼西亞、意大利、墨西哥、英國等論壇成員的支持。隨后，美國與歐盟委員會聯(lián)合推出《全球甲烷減排承諾》，重點針對煤炭開采、天然氣、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等甲烷高排放行業(yè)，通過開發(fā)甲烷排放量實時監(jiān)測工具，精確量化監(jiān)測全球甲烷減排量。美歐在COP26上正式啟動該倡議，覆蓋全球近一半甲烷排放量和近70%全球GDP的100多個國家簽署了全球甲烷減排承諾。美歐計劃仿照《蒙特利爾議定書》增加對主要經(jīng)濟體的甲烷排放限制，這將對以煤炭、天然氣、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)為主的廣大發(fā)展中國家構成新的減排壓力。

二是成立氣候創(chuàng)新俱樂部。隨著碳交易市場機制的成熟，構建國際碳交易市場機制成為博弈焦點。歐盟計劃在WTO規(guī)則下推出碳邊界調節(jié)機制（CBAM），針對重污染進口國商品征收碳關稅。拜登政府和民主黨支持碳關稅，拜登政府公布的《2021貿(mào)易議程》明確提出將設立碳邊界調節(jié)稅。由于美國擔憂歐元在國際碳交易體系和綠色貿(mào)易中地位上升，因此重點推動美國的“氣候俱樂部”框架?！皻夂蚓銟凡俊庇芍Z貝爾經(jīng)濟學將得主威廉·諾德豪斯提出，該機制將所有氣候談判要素統(tǒng)一為國際目標碳價進行談判，對非會員國出口商品征收統(tǒng)一碳關稅，后來升級為“氣候創(chuàng)新俱樂部”并制定了入門標準，如2050年實現(xiàn)凈零排放國家，碳價格涵蓋全經(jīng)濟范圍，國家氣候創(chuàng)新研發(fā)預算至少占國內生產(chǎn)總值的0.04%，整個經(jīng)濟體溫室氣體排放核算系統(tǒng)可在國際上進行驗證等苛刻標準。美國將碳關稅和貿(mào)易政策捆綁，本質上是以金融和貿(mào)易手段擺脫歷史排放責任，迫使俱樂部外的國家“二次入世”。

第四，確立以氣候安全為抓手的地緣政治支點。氣候安全對國際安全的核心驅動效應正在凸顯，聯(lián)合國安理會提出需迫切建立關于氣候安全的新對話空間。美國在領導人氣候峰會期間提出以“準備和預防責任”為中心的安全合作框架（R2P2）。美國還積極在聯(lián)合國安理會主導國際氣候移民框架制定，極力支持執(zhí)行難民與移民協(xié)定與西半球區(qū)域協(xié)定，主導構建解決全球氣候移民問題的框架。為增強在多邊機制中的影響力，美國總統(tǒng)氣候特使克里在慕尼黑安全大會上表示，美國將在G7、G20、QUAD、南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（CCAMLR）、美國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系及北極理事會等多邊機制中協(xié)調氣候政策，以“氣候安全”為中心塑造國際安全體系。氣候變化對地球系統(tǒng)的區(qū)域影響加劇原有的國家間地緣政治緊張，也帶來新的地緣政治熱點。氣候變化引發(fā)的地緣政治新熱點目前主要是北極，北極已成為新地緣政治舞臺。美國國防部發(fā)布新版《北極戰(zhàn)略報告》指出，國防部要在戰(zhàn)略競爭時代保護美國在北極的國家安全和利益，強調北極已進入戰(zhàn)略競爭時代。美俄軍事對抗前沿正從歐洲、中東轉向北極，美歐俄地緣政治重心加速北移。隨著氣候變化對環(huán)境脆弱地區(qū)的影響加劇，觸發(fā)以氣候安全為驅動的氣候、氣候難民、社會動蕩、政權危機等聯(lián)動風險，美國將以此為抓手介入新地緣政治博弈。

三、中美氣候合作的挑戰(zhàn)與路徑

當前美國拜登政府推進的氣候戰(zhàn)略對中國的“雙碳”政策、中美強化氣候行動和全球氣候治理體系等均構成嚴重挑戰(zhàn)。

第一，對中國“雙碳”戰(zhàn)略的實施構成多重國際壓力?！半p碳”戰(zhàn)略實施的關鍵在于加快構建清潔低碳安全高效能源體系，早日完成全社會范圍的能源低碳轉型。由于中國能源結構中化石能源仍占主導地位，2020年中國煤炭占能源消費總量比重為56.8%，非化石能源占能源消費總量比重為15.9%，能源低碳轉型任務較發(fā)達國家更加艱巨，這是中國的發(fā)展階段和國情決定的。但美國等西方國家在國際層面不斷加大對中國“去煤”的壓力，用所謂“氣候正義”對華施壓。在不斷增加的控煤壓力下，廣大發(fā)展中國家保持經(jīng)濟增長能源需求和能源清潔替代之間不同步的困境更加凸顯。當前風電、光伏等新能源因間歇性無法大規(guī)模并網(wǎng)，大規(guī)模儲能技術尚未突破，煤電成為電網(wǎng)調峰調能的主力電源，特別是在極端天氣影響下煤電是電力系統(tǒng)保供、保安全方面的基石。這一困境使得中國的“控煤”進程只能是漸進的，特別是冬季能源生產(chǎn)碳排放的減排壓力更加嚴峻，成為美國等西方國家對中國展開排放施壓的焦點。能源綠色轉型需要綠色低碳技術的創(chuàng)新，如大容量儲能技術、綠色交通技術、綠色工業(yè)裝備、清潔煤炭發(fā)電技術、高轉化率光伏科技、新一代可控核聚變、智能電網(wǎng)等，但美國正加大對華實施科技封鎖力度，拉攏盟友實施多邊出口管制，試圖阻礙中國提高綠色創(chuàng)新競爭力。為了遏制中國清潔能源在全球市場的競爭力，美國以“侵犯人權”“國企補貼”等標簽抹黑打壓中國光伏企業(yè)和產(chǎn)品。

第二，對中國構建新發(fā)展格局形成挑戰(zhàn)。構建新發(fā)展格局的關鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻，而美國氣候戰(zhàn)略正在試圖重塑國際貿(mào)易、交通、金融等規(guī)則。在貿(mào)易規(guī)則上，拜登政府發(fā)布的《2021貿(mào)易議程》強調要建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，聯(lián)合盟友抵制中國，將貿(mào)易與氣候問題捆綁，對“高碳國家”商品征收懲罰性碳關稅。美國氣候戰(zhàn)略正加大對貿(mào)易和氣候議題的捆綁，以“氣候俱樂部”模式設置綠色貿(mào)易壁壘。中國出口產(chǎn)品或因追加碳關稅導致國際市場競爭力減弱，中國面臨“二次入世”的風險。在國際交通規(guī)則方面，美國發(fā)起的“先行者聯(lián)盟”，計劃到2030年成員國至少10%的國際貨物運輸使用零排放燃料船舶，到2040年將達到100%，到2030年使用先進可持續(xù)航空燃料（SAF）及電力和氫能推進航空旅行。這一計劃顯示美國正在搶奪全球航運、航空等交通運輸領域新規(guī)則制定權，這對支撐中國貿(mào)易的海洋船舶、航空等裝備轉型帶來挑戰(zhàn)。美國眾議員厄爾·布魯門納甚至提出《保障碳排放保護（SPACE）稅法案》，擬對出于非研究目的的商業(yè)載人航天活動征收碳稅，以增加對他國航天活動的限制。在綠色金融規(guī)則領域，隨著綠色發(fā)展與金融市場的深度調整，美國醞釀的氣候創(chuàng)新俱樂部框架將打造碳權交易新市場規(guī)則，以增強美元體系在國際碳市場交易的地位，這對于“一帶一路”的資金融通和人民幣國際化都帶來挑戰(zhàn)。

第三，加大地緣政治與國際戰(zhàn)略風險。氣候安全風險成為地緣政治的長期催化劑，加劇大國地緣政治博弈。美國國務卿布林肯以碳排放對中國施壓，稱中國利用“一帶一路”向全球輸出“高碳”。在2021年6月G7峰會上，拜登宣布“重建更好世界”（B3W）倡議，計劃構建以西方價值觀為導向、“高標準”和“透明”的基礎設施合作伙伴關系。美日印澳四方安全對話（QUAD）也將啟動基礎設施協(xié)調小組，對區(qū)域基礎設施進行評估并設定透明、高標準的基礎設施項目。美國計劃于2022年1月在世界各地投資10個大型基礎設施項目，“一帶一路”倡議下的基礎設施將面臨B3W和“藍點網(wǎng)絡計劃”所謂“高標準”規(guī)則打壓，引發(fā)項目所在國家對于“一帶一路”政策的不確定風險。在“第三極”地區(qū)，原有地緣政治風險或因氣候風險而被再次激活和放大。美國國家情報委員會新發(fā)布報告指出，到2040年跨境水資源沖突將快速上升到高風險，從水危機到水沖突將引發(fā)重大地緣政治動蕩。在“印太戰(zhàn)略”框架下，美國將在“印太”地區(qū)以水安全、氣候難民等事務為由介入插手中國周邊事務。美國智庫史汀生中心發(fā)布“湄公河大壩監(jiān)測平臺”，不斷制造“中國水安全威脅論”。在南太平地區(qū)，由于海平面上升島國被淹，美國支持南太小島國家向聯(lián)合國提交“固定海區(qū)”提案，增強對海洋領土權益的申訴，氣候與海洋權益博弈將誘發(fā)新一輪的海洋島嶼爭端問題。在非洲地區(qū)，美國為了在清潔能源革命中搶占先機，加大對非洲地區(qū)清潔能源工業(yè)關鍵礦產(chǎn)國家的援助和政治干預。美國國務卿布林肯在“美國和非洲：建立21世紀的伙伴關系”的演講中提及，氣候合作成為美國對非戰(zhàn)略第二大支柱。氣候政治博弈成為美國對中國展開戰(zhàn)略競爭的重要平臺。

第四，沖擊現(xiàn)有國際治理平臺和國際秩序。一是聯(lián)合國多邊治理平臺面臨沖擊。為實現(xiàn)氣候戰(zhàn)略目標、建立基于規(guī)則的氣候治理秩序，美國政府更側重于通過雙邊、小多邊的形式建立“綠色聯(lián)盟”發(fā)起新的治理平臺和規(guī)則倡議。2021年9月17日，美國重新召開“主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇”（MEF），試圖構建以主要經(jīng)濟體為主的治理新平臺。拜登政府還計劃在“印太戰(zhàn)略”框架下增強QUAD、美國—東盟伙伴關系等推進氣候外交，目的是繞過聯(lián)合國多邊治理平臺制定全球氣候治理規(guī)則體系。二是重塑治理規(guī)則的博弈。從美國氣候戰(zhàn)略的框架可以看出，美國正圍繞綠色金融、綠色貿(mào)易、綠色交通、新能源科技、溫控目標、甲烷減排、綠色基礎設施標準等領域積極展開氣候外交，依托其搭建的“綠色聯(lián)盟”向國際社會和聯(lián)合國推行規(guī)則治理議程。因此，中美在現(xiàn)有合作空間中競爭面將大于合作面。三是治理理念中的意識形態(tài)對抗加劇。隨著美國加大在全球輸出價值觀體系，中美在意識形態(tài)領域對抗將進一步加劇。“氣候正義”“碳泄露”等成為氣候治理中的熱點，特別是“氣候正義”與“民主”“人權”等議題關聯(lián)后，對于發(fā)展中排放大國而言帶來新的國際輿論壓力，意識形態(tài)對于氣候治理理念的沖擊將威脅聯(lián)合國多邊治理平臺的穩(wěn)定。四是氣候治理新舊秩序變革中的權力競爭。氣候危機的全域性和世紀性，必然對國際格局和全球秩序帶來深刻變革，在此變革中將產(chǎn)生國際權力的調整和重塑。霸權國家以價值觀體系、聯(lián)盟體系、規(guī)則體系、國際安全體系等為戰(zhàn)略支柱，竭力維護霸權的根基，在綠色金融權力、綠色創(chuàng)新、氣候安全中鞏固國際權力格局。發(fā)展中國家既承受著氣候變化歷史影響，又面臨著氣候治理秩序變革中的霸權主義威脅，需要在參與全球氣候治理進程中維護發(fā)展中國家的權益和安全。

美國氣候戰(zhàn)略之所以對中美氣候合作等構成重大戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，是因為美國政府試圖在氣候領域建立“基于規(guī)則的氣候新秩序”，而非繼續(xù)維持基于聯(lián)合國框架的氣候治理秩序，這對中國和廣大發(fā)展中國家將構成重大戰(zhàn)略威脅，并破壞現(xiàn)有國際氣候治理體系的穩(wěn)定。COP26后是國際氣候秩序變革的關鍵期，中國和廣大發(fā)展中國家維護基于聯(lián)合國框架的氣候治理秩序的任務更加艱巨和迫切，中國需要與美國在競爭中尋求新的合作空間和路徑，在全人類共同利益和價值體系下開拓新的合作空間。氣候危機是人類在21世紀面對的最大共同安全威脅，隨氣候危機加速和全球碳中和議程推進，中美氣候合作的意義已從中美關系的穩(wěn)定器演變?yōu)閲H安全和全球可持續(xù)發(fā)展的定星盤，中美唯有良性互動、拓展合作空間才能維護國際安全和人類可持續(xù)發(fā)展。

中美需要從大安全格局著眼，堅持兩國元首已達成的共識原則。2021年11月16日，中美元首會晤成功舉行，習近平主席在會晤中闡明了新時期中美相處之道，即堅持相互尊重、和平共處、合作共贏的三原則和“四方面優(yōu)先事項”。中美宜秉持上述原則和兩國領導人達成的“兩個原則共識”，尊重各自國情和發(fā)展階段，以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》為基礎，避免意識形態(tài)分歧沖擊雙邊氣候合作。中美在COP26期間發(fā)表了《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》（以下簡稱《宣言》），為21世紀關鍵十年的中美強化氣候合作制定了行動指南。未來兩國可在構建更加公平合理、合作共贏的國際氣候治理體系、實現(xiàn)人與自然和諧共生、加速全球綠色創(chuàng)新轉型、共建地球生命共同體等維度全面開拓氣候合作新空間。

第一，在應對氣候系統(tǒng)與國家的矛盾中開拓合作空間。一是危機與災害救援合作。極端氣候事件已逐漸成為“新常態(tài)”。2021年12月，美國中部6個州遭遇至少30場龍卷風襲擊，造成大量建筑損毀，基礎設施被破壞，經(jīng)濟損失慘重。習近平主席向拜登致慰問電。中美需要攜手應對不斷加劇的氣候災害，對地區(qū)國家遭遇氣候災害時可展開聯(lián)合救災合作，并可探索為全球合作提供更多災害應對公共產(chǎn)品。二是減排與減緩行動。美國更新后國家自主貢獻目標是2030年溫室氣體排放比2005年基準減少50%～52%；但美國到2050年前的碳排放仍長期保持在40～60億噸的區(qū)間。中國進一步提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，2060年前實現(xiàn)碳中和，到2030年單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上。中美兩國在減排和減緩行動方面都存在不同的國際壓力，需要在“共區(qū)原則”下增強合作。三是適應與能力建設。中美兩國需要合作探索適應氣候變化、增強氣候韌性的措施，為預防兩國遭遇氣候變化影響而開展能力建設合作，并為全球提供氣候適應先進經(jīng)驗。在適應與能力建設中，資金與技術轉讓不可或缺。發(fā)展中國家的氣候適應成本是當前公共氣候適應資金流的5～10倍，而且適應資金缺口正在擴大。美國作為最大的發(fā)達國家需要在合作中兌現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中的資金與技術轉讓承諾，同步提升適應變化的能力，加速中國早日實現(xiàn)碳中和。

第二，在應對氣候系統(tǒng)與人類社會的矛盾中提升合作空間。一是清潔能源加速。美國制定了到2035年100%實現(xiàn)零碳污染電力目標,中國全面推進風電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質量發(fā)展，到2030年風電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到12億千瓦以上?！缎浴诽峒?，中美兩國將合作推進清潔能源轉型的社會效益最大化等措施。中美兩國在清潔能源貿(mào)易、工業(yè)制造、智能電網(wǎng)、全球能源互聯(lián)網(wǎng)、凈零電力商業(yè)政策等領域可充分展開合作。二是綠色經(jīng)濟轉型。在碳中和議程的驅動下，全球主要經(jīng)濟體都在加速推進經(jīng)濟的質量變革、效率變革、動力變革，構建基于綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。拜登計劃以“重建美好框架”加速2050年實現(xiàn)凈零經(jīng)濟；中國以新發(fā)展理念為指引，將推進發(fā)展方式綠色轉型、發(fā)展綠色經(jīng)濟等政策寫入《十四五規(guī)劃和2035遠景綱要》中，并已制定碳達峰碳中和“1+N”政策體系和“碳達峰十大行動”。中美綠色經(jīng)濟的合作將對全球經(jīng)濟綠色轉型注入強勁動力。

第三，在應對國家與國際社會的矛盾中探尋合作空間。一是國際氣候安全。氣候變化對水安全、糧食安全、生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全、核安全等帶來連鎖效應，氣候安全正在加速沖擊現(xiàn)有國際安全架構，聯(lián)合國安全理事會已于2021年2月23日組織召開“維護國際和平與安全：氣候與安全”高級別公開辯論會，提出需迫切建立關于氣候安全的新對話空間。美國堅持氣候安全問題必須成為安理會的重要工作，越來越多的發(fā)達國家普遍強調氣候變化構成重大安全威脅，要求安理會積極推動預防沖突議程。中美作為安理會常任理事國，需要展開充分的政策協(xié)調處理氣候安全問題在安理會與聯(lián)合國多邊治理框架中的不同位置，為維護國際安全發(fā)揮穩(wěn)定器作用。二是國際氣候治理體系穩(wěn)定。要在全球范圍內共同應對氣候危機，唯一希望就是全面有效地實施《巴黎協(xié)定》，而《巴黎協(xié)定》之所以能成功達成，離不開中美兩國元首共識和攜手推動。2020后全球應對氣候變化行動和治理進程都依賴《巴黎協(xié)定》的全面有效實施，中美《宣言》承諾體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”和“各自能力原則”，并考慮不同國情，這有力地維護了全球氣候治理框架的基石和穩(wěn)定性。中美合作維護以聯(lián)合國為核心的國際體系，遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的目標和原則，才能建設公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。

第四，在處理人與自然的關系中構建合作空間。如何處理好人與自然的關系是人類能否在本世紀實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的時代性命題。系統(tǒng)治理、自然恢復為主的理念與“基于自然的解決方案”（Nbs）相一致，NbS已被聯(lián)合國在氣候行動峰會列為應對氣候變化的領域之一。中美可探索構建基于自然的解決方案，維護自然生態(tài)的平衡。在“人與自然生命共同體”理念下，中美在強化氣候行動的方向、目標、路徑等方面具有更多思路。

第五，探索中美強化氣候行動新路徑。中美進一步強化氣候行動可探索在以下方面展開務實合作。一是全球極端氣候事件災害風險預警合作。中美兩國都將面臨更多極寒雪災、極端降雨、高溫干旱、颶風海嘯等極端氣候災害。中美兩國利用先進的氣象觀測與地球模擬技術，合作建立地區(qū)、全球極端氣候事件預警預報平臺，為全球應對氣候危機提供公共產(chǎn)品。二是中美碳市場與綠色金融合作。碳市場為處理好經(jīng)濟發(fā)展與碳減排關系提供了有效途徑，中美的碳市場發(fā)展迅速。2021年7月16日，中國全國碳市場上線交易正式啟動，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，成為全球規(guī)模最大的碳市場。中美巨大的市場需求孕育著巨大碳市場合作潛能，中美可先探索開展城市碳市場合作試點，擴大中美綠色金融合作機遇。三是甲烷減控的能力建設合作。中美在《宣言》中宣布將啟動未來十年的控制和減少甲烷排放行動，而美方業(yè)已宣布美國甲烷減排行動計劃，中國也計劃在國家自主貢獻之外制定一份全面、有力度的甲烷國家行動計劃。甲烷排放控制宜在《巴黎協(xié)定》基本框架下遵從“共區(qū)原則”和國家自主貢獻（NDC）模式，根據(jù)各自國情和能力開展強化行動，可在甲烷減排技術上合作以增強能力建設。四是建立中美氣候安全與戰(zhàn)略對話機制。氣候危機對國際安全的核心驅動效應日趨凸顯，中美兩國將在國際和地區(qū)事務中面臨越來越多氣候安全的戰(zhàn)略競爭，為防止兩國在地區(qū)事務上戰(zhàn)略競爭加劇并損害到各自利益，中美可建立“中美氣候安全與戰(zhàn)略對話機制”，就各自碳中和政策密切溝通，在地區(qū)氣候安全與戰(zhàn)略事務上進行對話以保持良性競爭與合作，共同捍衛(wèi)世界和平，促進全球發(fā)展，維護公正合理的國際秩序。

全球氣候危機的“灰犀?！比栽诩铀伲瑖H社會處在世紀危機的關鍵窗口，攜手應對氣候危機是中美兩國合作解決人類21世紀時代性命題的重要使命，也是加速全球綠色創(chuàng)新轉型的“雙引擎”，更是引領人類社會從工業(yè)文明時代邁向生態(tài)文明時代的關鍵力量。為此，需要從系統(tǒng)維度、生命平等高度看待和處理人與自然的關系，摒棄地緣政治零和博弈思維和“權力的游戲”政治邏輯，摒棄以氣候外交為名義維護霸權的戰(zhàn)略意圖。未來十年成為決定人類在21世紀生存、安全、發(fā)展的關鍵時間窗口。中美宜以《宣言》為新起點，抓住21世紀20年代的關鍵十年窗口期，在各領域強化氣候行動，進一步拓寬氣候合作空間，增強戰(zhàn)略對話溝通，共同維護《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》為基礎的全球氣候治理體系的穩(wěn)定運行，攜手推進全球碳中和氣候治理新進程，推動全球生態(tài)文明可持續(xù)繁榮，合力保護人類共同的地球家園?！?/p>