國際碳中和發(fā)展態(tài)勢及前景
2022-11-04 13:11:52現代院能源安全研究中心課題組
現代國際關系 2022年2期
現代院能源安全研究中心課題組
[內容提要] 隨著《巴黎協(xié)定》的全面實施，碳中和成為國際社會關注的焦點。越來越多的經濟體宣布碳中和目標，采取更嚴格的減排措施，國際碳中和行動的規(guī)模和影響日益擴大。但各經濟體之間尚存在較大政策和認知鴻溝，碳中和行動的不對稱和不平衡性依然突出，各國內部也面臨政治經濟及技術等諸多挑戰(zhàn)。部分國家過于激進的減排目標和氣候問題政治化傾向，引發(fā)了國際能源價格飆升、綠色貿易保護主義及地緣競爭加劇等一系列沖擊。為順利推進全球低碳轉型，恰當的減排戰(zhàn)略和節(jié)奏不可或缺，各國需把握好發(fā)展、安全及環(huán)保之間的動態(tài)平衡，并以建設者的姿態(tài)深化國際低碳合作，積極縮小全球碳中和鴻溝。
碳中和概念問世于20 世紀90 年代末期，最初主要是指個體及組織通過購買碳匯、植樹造林等方式實現個體行為及組織活動的“凈零碳排放”。目前國際社會熱議的、在全球及國家層面提出的碳中和目標，與全球氣候治理進程密切相關，直接源起于2015 年的《巴黎協(xié)定》和聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）相關報告。2020年，歐盟、中國、日本等世界主要經濟體先后宣布碳中和目標，引起國際社會高度關注，掀起國際碳中和行動高潮。2021 年《聯合國氣候變化框架公約》第26 次締約方大會（COP26）召開前后，俄羅斯、印度、沙特等又紛紛提出碳中和目標，參與國際碳中和行動的隊伍進一步壯大。
目前，越來越多的國家將把碳中和作為擴大國際政治影響、提高經濟競爭力、實現綠色復蘇等的重要抓手，全球已有140 多個經濟體提出了程度不等的碳中和目標。與此同時，“氣候雄心”“零碳競賽”等國際聯盟、團體及諸多國際知名企業(yè)也積極響應。從長遠看，國際碳中和行動有著廣泛的社會基礎，將成為國際氣候行動的重要內容，對全球氣候治理乃至國際政治經濟格局產生重要影響。但部分國家減排政策的激進化和氣候問題政治化傾向等，也引發(fā)了國際能源價格飆升、電力短缺等能源安全沖擊問題，加劇了相關國家間的地緣政治與經濟競爭，使許多國家和群體陷入“碳中和焦慮”，并進一步增加了全球碳中和愿景的不確定性。
一、國際碳中和影響日趨擴大
碳中和概念經歷了一個較長時間的演變過程。最早由環(huán)保人士倡導，問世于20 世紀90 年代末期。后獲得越來越多民眾支持，由一個前衛(wèi)概念發(fā)展成大眾概念。一些明星、企業(yè)紛紛打出碳中和旗號，許多國際會議和體育賽事組織者也給會議或賽事定下了實現碳中和的目標，通過購買碳匯等方式實現個體行為及組織活動的綠色環(huán)保，社會上也出現了經營碳中和項目的公司。2013 年7 月，國際航空運輸協(xié)會提出了航空業(yè)碳中和方案。早期碳中和運動基本局限于民間和企業(yè)層面，雖然也遭到一些質疑和反對，但總體上喚起了越來越多的民眾對氣候變化問題和碳減排的重視。
國家層面的碳中和目標，與全球氣候治理進程密切相關。從20 世紀90 年代至今，國際社會先后通過了《聯合國氣候變化框架公約》（1992 年）、《京都議定書》（1997年）和《巴黎協(xié)定》（2015年）三個應對氣候變化的重要國際法律文件，奠定了國際社會有關溫室氣體減排的法律基礎、基本框架和路線圖。特別是2015年的《巴黎協(xié)定》和IPCC 相關報告直接催生了全球及國家層面的碳中和目標。2015年12 月，各國在《巴黎協(xié)定》中承諾，在本世紀末把全球平均氣溫升幅控制在較工業(yè)化前不超過2℃之內，并爭取控制在1.5℃之內。IPCC 1.5℃特別報告指出，要實現《巴黎協(xié)定》規(guī)定的溫升控制在2℃ 和1.5℃ 的目標，分別要求全球在2070 年左右和2050年左右實現碳中和。2017 年12 月，29 個國家在“同一個地球”峰會上簽署了《碳中和聯盟聲明》，作出了本世紀中葉實現凈零碳排放的承諾。2019年9月，66 個國家在聯合國氣候行動峰會上承諾碳中和目標并組成“氣候雄心聯盟”。
根據《巴黎協(xié)定》，2020 年是提交“長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略”（LTS）的關鍵時間點，提交凈零排放目標的期限年，《巴黎協(xié)定》鼓勵各締約方在2020年底前提交。從2016年11月起，越來越多的經濟體向聯合國提交了“長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略”，并在其中提出了碳中和目標，如歐盟委員會提出到2050年歐洲在全球范圍內率先實現碳中和。2020 年9 月22 日，中國在第七十五屆聯合國大會上鄭重宣布2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和。隨后，日本和韓國等也相繼宣布各自的碳中和目標。2021 年是《巴黎協(xié)定》全面實施之年，在《聯合國氣候變化框架公約》第26 次締約方大會召開前后，又有不少國家提出碳中和及新的減排目標。
《巴黎協(xié)定》簽訂后，“爭1.5 保2”的溫控目標成為各國際組織的工作要點和世界多數經濟體的減排方向。迄今，全球已有140 多個國家和地區(qū)提出了不同程度的碳中和目標。經過多年的努力，碳中和從一個流行概念變?yōu)楝F實，從個人環(huán)保行為演變?yōu)榧w或機構的減排行動，進而發(fā)展成國家層面和全球范圍的國際碳中和行動。各類經濟體的減排立場和態(tài)度均較前更為積極，部分“落后”國家的立場也發(fā)生了巨大的變化，社會、企業(yè)及民眾層面對碳中和的認知也顯著增強。雖然各國的減排承諾與人們的預期仍有不小的距離，全球碳中和目標的實現仍面臨諸多挑戰(zhàn)，但總體上全球碳減排持續(xù)推進，國際碳中和行動隊伍和影響不斷擴大。
一是歐盟繼續(xù)處于領跑地位。歐洲國家是碳中和行動的主要推動者，一直以來都是低碳發(fā)展的先行者，“碳達峰”“碳中和”等概念也都起源于歐洲，《巴黎協(xié)定》也由歐洲最先發(fā)起。2018 年11 月28 日，歐盟委員會發(fā)布歐洲氣候中立戰(zhàn)略愿景文件，提議到2050年推動歐洲實現氣候中立。2019年11 月，北歐國家芬蘭、瑞典、挪威、丹麥和冰島等五國在芬蘭首都赫爾辛基簽署的應對氣候變化聯合聲明中表示，將合力提高應對氣候變化力度，爭取比世界其他國家更快實現碳中和。2019年12月，歐盟委員會公布“綠色協(xié)議”，提出要努力實現歐盟2050 年凈零排放目標。2020 年3 月，歐盟向聯合國提交長期戰(zhàn)略，進一步確認建立“碳中和大陸”的宏偉目標。在成員國層面，英、法、德等相繼出臺具法律效力的碳中和目標及戰(zhàn)略。
二是美國氣候立場發(fā)生積極變化。2017年6月1 日，特朗普正式宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，將全球氣候治理拖入低潮。不過在州層面，2018 年9 月加利福尼亞州州長杰里·布朗簽署了碳中和令，該州還通過一項宣布2045年前實現電力100%可再生的法律。拜登上臺后，著力扭轉特朗普時期消極的氣候政策，宣布重返《巴黎協(xié)定》，大力支持可再生能源發(fā)展，推進氣候能源立法，積極推動多邊氣候外交。在2021年4月22日華盛頓氣候峰會上，拜登總統(tǒng)宣布2030 年比2005 年水平降低50%至52%的新減排目標，2050 年實現碳中和，并承諾增加對發(fā)展中國家的支持。拜登的新目標雖然低于國際社會對美國的預期，但與特朗普立場相比仍有重大進步。
三是亞洲國家減排態(tài)度漸趨積極。石油危機后，日本為降低對石油的依賴度推行能源多樣化政策，導致煤炭、天燃氣等使用穩(wěn)步增加，特別福島核事故后對化石能源需求急劇增長，使日本政府減排立場較為消極。日本將2013 年排放峰值用于減排基準年，遠晚于大多數國家的1990 年或2005 年。安倍晉三在任期間，多次頂住國際社會要求提高2030 年目標的壓力。菅義偉上臺后，開始強調采取氣候行動的必要性。2020 年9 月22 日，在第七十五屆聯合國大會上，中國宣布2060 年前實現碳中和，隨后，日本和韓國也相繼宣布到2050年實現凈零排放目標。2021 年4 月22 日，菅義偉出席了華盛頓氣候峰會，表示將強化2030 年減排目標，將此前目標中在2013年基礎上削減26%提高到46%。
四是部分“落后”經濟體立場發(fā)生巨變。在2021 年11 月COP26 召開前，中東國家搶先在減排領域采取系列動作。10 月7 日，阿聯酋宣布將在2050 年實現碳中和。隨后沙特主辦“中東綠色倡議峰會”，王儲小薩勒曼承諾沙特將在2060 年實現溫室氣體凈零排放。巴林緊跟沙特，同樣承諾在2060年實現碳中和。土耳其議會在10 月6 日全票批準《巴黎協(xié)定》，成為最后一個批準協(xié)定的G20 國家。隨后，一向被認為不甚積極的俄羅斯和印度等的立場也發(fā)生較大變化。10 月底，俄羅斯總統(tǒng)普京宣布俄羅斯爭取到2060 年實現碳中和。在COP26 召開期間，印度總理莫迪出人預料地提出到2070年實現凈零排放。
五是多數國際組織支持碳中和。世界銀行、國際貨幣基金組織、世貿組織、國際可再生能源機構等多數全球各大領域主要組織或機制對碳中和持積極立場。世界銀行表態(tài)支持《巴黎協(xié)定》和2050年長期戰(zhàn)略目標，希望通過發(fā)展融資、氣候融資等方式，采用各種金融工具改善清潔項目的發(fā)展環(huán)境，降低新技術應用的資金風險，擴大清潔能源市場。為此，世界銀行設計了有關國別計劃、技術援助、貸款產品專門項目，幫助各國規(guī)劃和實現長期脫碳。國際貨幣基金組織認為，氣候變化將對各國經濟產生明顯影響，應該通過政策工具來幫助實現2050 年凈零排放目標?？偢墒聤W爾基耶娃在一次研討會中表示，碳定價和綠色融資是重要的政策工具，要重視對碳稅等工具的應用。
六是眾多國際知名企業(yè)積極響應。除蘋果、亞馬遜、杜邦等國際知名企業(yè)外，道達爾、BP、殼牌等國際石油公司也紛紛制定碳中和目標。為配合歐盟在2050 年實現凈零碳排放的目標，BP、殼牌、道達爾、挪威石油等國際石油公司都通過更名、擴大新能源業(yè)務等方式加速向綜合能源公司轉型，并相繼提出2050 年碳中和或凈零排放目標。馬來西亞國家石油公司也提出到2050 年實現溫室氣體凈零排放。2020 年1 月，丹麥能源公司Orsted 將2050 年實現碳中和目標的計劃提前至2025 年。道達爾等企業(yè)還推出“碳中和油氣”概念，表示要通過各種低碳行為抵消油氣開采利用過程中的碳排放。
二、碳達峰經濟體多數支持碳中和
從碳排放的視角看，發(fā)達經濟體多已實現了碳達峰，其中很多歐洲國家在20 世紀80 年代左右就已經實現，美國和日本也分別在2007、2010 年前后實現了碳達峰。根據世界資源研究所統(tǒng)計，1990 年前實現碳達峰的國家有19 個，2000 年增至33 個，2010 年49 個，2020 年 達53 個，占 全 球 排 放 量 的40%?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》統(tǒng)計認為，在包 含LULUCF（Land Use, Land-Use Change and Forestry，土地利用、土地利用變化和林業(yè)）情況下，碳達峰國家共計46 個，在不包含LULUCF 情況下，碳達峰國家共計44 個。碳達峰是實現碳中和的必要前提，多數實現碳排放達峰的發(fā)達國家明確了碳中和的時間表。發(fā)達經濟體作為一個整體無論是從意愿還是行動能力上，都是當今世界上推進碳減排最為積極的一個群體，但內部不同群體與國別之間也存在明顯的差異。
（一）歐洲減排力度大且政策約束力較強。相對于許多經濟體提出的碳中和目標，歐盟使用的是更高標準的氣候中立概念。相對而言，歐盟氣候目標的法律約束力更強。2020 年3 月4 日，歐委會公布了作為《歐洲綠色協(xié)議》法律支撐框架的《歐洲氣候法》，將歐盟中長期減排目標訂立為歐盟法律。12 月，歐洲理事會批準《歐洲氣候法》的一般立法程序。2021 年5 月10 日，歐洲議會環(huán)境委員會投票通過了《歐洲氣候法》草案。英國則是最早推進碳中和立法的國家。早在2008 年，英國就正式頒布《氣候變化法》，成為世界上首個以法律形式明確中長期減排目標的國家。2019年6月，英國新修訂的《氣候變化法案》生效，正式確立到2050 年實現溫室氣體“凈零排放”，英國成為全球首個立法確立碳中和目標的主要經濟體。
盡管遭遇能源荒，未來歐洲相對積極的立場仍將持續(xù)。一是“陣痛”中推進退煤議程。在格拉斯哥氣候大會上，數十國加入“助力淘汰煤炭聯盟”，承諾逐步淘汰煤炭，特別是煤炭大國波蘭的態(tài)度轉變將極大強化歐盟能源轉型集體行動。二是與美共推甲烷減排。美歐在2021 年9 月主要經濟體能源和氣候論壇上共同宣布了一項全球甲烷減排承諾，并積極推動其他經濟體加入。在格拉斯哥氣候大會上美歐繼續(xù)積極推動該議程，100 余國加入。三是加速綠色復蘇。歐洲極為重視通過氣候行動創(chuàng)造就業(yè)機會，引領經濟社會全領域的綠色變革。在格拉斯哥氣候大會上，歐盟與美國牽頭啟動《格拉斯哥突破議程》，承諾十年內加快開發(fā)部署實現《巴黎協(xié)定》目標所需的清潔技術和可持續(xù)解決方案。歐盟推出“全球門戶”計劃，擬在2027年前在全球范圍內投資3000 億歐元用于基礎設施、氣候、能源等項目。
（二）美國政策轉向積極但連續(xù)性差。綜合來看，拜登政府氣候政策包含三個階段性目標和四個重要支柱。三個階段目標分別是2030 年比2005 年碳排放減少50%～52%、2035 年實現100%清潔電力、2050 年實現凈零排放目標。四個重要支柱包括：一是《美國國家氣候報告》，詳述2030 實現國家自主貢獻做法，推動2030 年比2005 年的碳排放減少50%～52%，實現2050 年凈零排放所需的技術和基礎設施；二是《美國實現2050 年溫室氣體凈零排放的長期戰(zhàn)略》，闡述實現當前三個階段和長期2050 目標的路徑和全球行動雄心；三是《美國國家溝通和兩年度報告》，詳述當前美國氣候政策的信息和措施，以及在所有領域采取的行動；四是《美國適應性信息報告》，確定美國內外加速適應性和建立氣候復原力的優(yōu)先事項，詳述如何采取應對氣候影響和改變氣候脆弱性方面的進展和經驗教訓。
與特朗普時期相比，拜登政府的氣候政策發(fā)生了顛覆性調整。但美國氣候政策缺乏連貫性，每隔4～8 年新政府就會提出自己的能源優(yōu)先事項，選舉周期變化使許多項目很難取得真正進展。共和黨與傳統(tǒng)能源利益集團關系密切，其氣候政策相對保守，正是在共和黨執(zhí)政期間，美國氣候政策出現了數次倒退，如小布什政府退出《京都議定書》、特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》。而民主黨相對而言則是清潔能源和環(huán)境等產業(yè)利益集團的代表，氣候政策更為積極。簽訂《京都議定書》、實施綠色新政、重返《巴黎協(xié)定》的分別是克林頓、奧巴馬和拜登等民主黨領導的政府。目前，拜登政府積極的氣候外交引起國際社會極大關注。布魯金斯學會高級研究員霍特曼認為，拜登政府的努力正在讓美國再次成為全球氣候變化問題的領導者。但拜登減排雄心和相關立法進程不斷遭遇國內各種政治阻力，特別是不排除特朗普2024年再次角逐總統(tǒng)大選，增加了美國氣候政策的未來不確定性。在國際層面，美國的盟友也因擔憂三年后美政府氣候政策再次逆轉而行動謹慎。
（三）日韓氣候政策具有較強的跟隨性。2020年日韓相繼宣布碳中和目標，反映了兩國在經濟發(fā)展階段、與歐美外交關系等方面有著諸多相似之處，氣候政策與國際戰(zhàn)略密切掛鉤。
日本主要突出戰(zhàn)略考量。2011 年福島核事故后，日本政府應對氣候變化的態(tài)度發(fā)生了巨大變化，在全球氣候治理中采取保守甚至后退的立場，直到《巴黎協(xié)定》生效后才批準該協(xié)定。2020 年9月，菅義偉執(zhí)政后，日本在應對氣候變化立場再次發(fā)生改變，宣布到2050 年實現碳中和并調高2030年減排目標。2021年10月，新任首相岸田文雄明確表示將繼承菅義偉的減排承諾。從根本上說，此次日本氣候立場的轉變主要是為了呼應美國的政策轉向。日本在國際議題上往往傾向于看美國臉色行事，此前一段時間應對氣候變化不積極也與美國政府的消極態(tài)度密切相關。在拜登參選美國總統(tǒng)并有望獲勝后，日本意識到美國回歸《巴黎協(xié)定》指日可待，在氣候變化問題上很可能將要動真格，再加上世界多國紛紛提出碳中和目標，菅義偉本人表示“切實感受到（在氣候變化問題上的）世界潮流發(fā)生了巨變”。2020 年10 月，菅義偉執(zhí)政后不久便在其首次施政演說中宣布了碳中和目標，他的一名親信曾心有余悸地稱“幸好在拜登當選前表了態(tài)”。
韓國緊跟歐美議程。2020 年10 月28 日，韓國總統(tǒng)文在寅在國會施政演說中首次提出爭取2050年實現碳中和目標，12 月正式發(fā)表《韓國碳中和宣言》，并以2017 年碳排量為基準制定《實現可持續(xù)低碳社會的2050碳中和戰(zhàn)略》，修訂《2030國家溫室氣體減排目標》，全面推進經濟能源結構與社會轉型。2021 年11 月18 日，韓國碳中和委員會審議通過了《2050 碳中和方案終案》。緊跟國際氣候變化議程、追求與全球同步是當前韓國氣候政策的主調。韓國制定“2050 碳中和戰(zhàn)略”，一方面意在應對美歐壓力，維持良好關系，另一方面希望銜接歐美經貿規(guī)則，增加國際競爭力。而且韓國有意申辦COP28，也須發(fā)揮國際引領作用。不過，迄今韓國還不能明確已經碳達峰，2017 年碳排量為7.09 億噸，2018 年增至7.29 億噸，2019 年才開始降為7.03 億噸。在新冠疫情和貿易保護主義雙重沖擊下，經營困難的韓國企業(yè)對減排更加謹慎，民眾不希望因為減排而影響生活品質。文在寅政府將于2022年5月下臺，恐無力繼續(xù)推進2050 碳中和戰(zhàn)略，此前李明博政府“綠色增長”戰(zhàn)略就在其下臺后不了了之。在國際上，韓國氣候政策往往隨美歐起舞，未來一旦美歐“碳中和戰(zhàn)略”開始“放水”，韓國也將蕭規(guī)曹隨。
三、碳排放爬坡國家出現明顯分化
眾多的新興和發(fā)展中經濟體發(fā)展水平差距較大，是目前全球新增排放的主體，多處于碳排放爬坡階段。在全球低碳轉型的大趨勢下，這些經濟體希望加快能源和經濟結構轉型，創(chuàng)造經濟增長新動能，減緩氣候變化的沖擊，總體上對碳中和持支持態(tài)度。不過，這些國家在對氣候變化認知、能源結構、技術水平和資金等方面明顯落后于發(fā)達經濟體，普遍面臨經濟增長與排放掛鉤、平衡減排與增長等巨大困難。面對國際碳中和大潮，這些國家立場趨于分化。雖然出于政治考慮或迫于國際壓力，一些經濟體也提出了較為積極的碳中和目標，但國內低碳發(fā)展水平差強人意，目標的實現困難重重。
（一）印度政策目標與現實間落差較大。印度作為農業(yè)大國較易受到氣候變化影響，在180 個國家的氣候變化風險脆弱性排名中居第20 位，到2040 年，貧困率將因為氣候變化將增加3.5%，到2100 年印度將損失GDP 的3%～10%。但印度面臨能源需求增長與減排的巨大矛盾。國際能源署（IEA）預計未來20年印度能源需求增長將占全球能源需求增長總量的25%，是增幅最大的國家。總體上，印度認為碳中和目標政治意義大于實際作用，遲遲不愿提出碳達峰和碳中和目標。國內對減排爭議較大，主流聲音認為自己仍是發(fā)展中國家，需要為經濟發(fā)展留出碳排放空間，需要國際社會在資金和技術等方面的幫助。印度總理莫迪在COP26期間提出到2070年實現碳中和目標，很大程度上是迫于國際壓力?！队《人固箷r報》文章稱，印度的凈零排放只是空洞無力的諾言，支持一個嚴格的凈零排放承諾是否正確還不清楚，實現碳中和承諾只是服務于印度的外交需要，而對改善印溫室氣體排放貢獻甚微。
未來，印度低碳轉型將受到對化石能源依賴嚴重、清潔能源發(fā)展不力、財政實力不足等諸多因素制約，實現碳中和目標難度巨大。一是政策目標設計與實際落實差距較大。環(huán)境監(jiān)管機構長期存在運轉資金不足、監(jiān)管權力受限等問題，各級政府部門無法有效地將各項減排政策落實到位。二是能源需求增長與減排目標沖突。印煤炭發(fā)電約占總發(fā)電量70%，到2040 年，印度能源消耗翻番，其中石油需求增長74%，煤炭需求增長31%。三是能源轉型過快動搖現有利益格局。能源轉型觸及地方政府、國企、工人等多群體利益。恰爾肯德邦、奧利薩邦和中央邦等將煤炭作為重要收入來源，大幅壓減煤炭開采必將引起反彈。煤炭行業(yè)總就業(yè)（含間接就業(yè)）達400 萬人，約1000～1500 萬人從輔助就業(yè)及煤礦附近社會項目受益，龐大的“煤炭選票”令任何政黨都無法忽視。四是資金、技術短板嚴重。要實現2030 年前的相關承諾，印度需要投資2.5 萬億美元，但近年來經濟疲軟，疫情更是拖累財政收入，政府財赤嚴重。
（二）東南亞國家努力平衡增長與減排。東南亞國家大部分人口和經濟活動都集中在沿海地區(qū)，農業(yè)、林業(yè)和自然資源行業(yè)是部分國家的支柱行業(yè)，且國內極端貧困水平仍然很高，非常容易受到氣候變化的影響。在全球最易受到海平面上升一米影響的25 個城市中，有19 個位于該地區(qū)，僅菲律賓就有7 個，印尼將成為該地區(qū)受沿海洪災影響最大的國家，到2100 年預計每年約有590 萬人受到影響。但與此同時，東盟也是世界上增長最快的新興經濟體，經濟增長與能源消耗直接掛鉤，重視氣候變化將影響經濟增長。如在印尼，減排同經濟增長的矛盾十分突出。近年來其煤炭生產和消費高速增長，2016～2020 年間年均煤產量達5.31 億噸，預計到2050 年達到4.2 億噸，占能源消費的45%。印尼一方面提出碳中和目標，“到2030 年實現碳達峰、2070 年實現凈零排放”的目標，另一方面又明確表示不會以犧牲經濟為前提追求更為激進的氣候目標。2020年9月，印尼議會通過了頗受爭議的《新礦業(yè)法》，進一步鼓勵礦企在不受環(huán)境或社會保障措施約束的情況下開采更多煤炭。
（三）拉美國家立場相對積極但成效存疑。拉美在減排方面走在發(fā)展中國家的前列，多數國家把碳減排視為重要經濟發(fā)展機遇，近年來許多國家都提交了本國的國家自主貢獻目標（NDC），巴西、阿根廷、哥倫比亞、哥斯達黎加、智利等拉美主要國家均提出了碳中和目標，部分國家提出了碳達峰時間表。墨西哥提出到2030 年溫室氣體排放在2017 年排放基礎上減少22%，2026 年實現碳達峰。烏拉圭提出2030 年實現碳中和。委內瑞拉提出到2030 年其排放量將減少20%。危地馬拉提出到2030 年溫室氣體排放量在2005 年基礎上減少22.6%。智利提出到2025年實現碳達峰。2020年底，阿根廷總統(tǒng)費爾南德斯將2030 年二氧化碳排放量由2016 年提出的不超過4.83 億噸更新為不超過3.59 億噸。在2021 年4 月美國氣候峰會上，巴西承諾到2050 年實現溫室氣體的凈零排放，比之前承諾的2060年實現碳中和目標提前了10年。
不過，拉美各國碳中和行動面臨的挑戰(zhàn)仍不可小覷。一是各國立場和目標差異較大。智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、危地馬拉、巴拿馬和秘魯等中型經濟體在氣候變化議題上十分積極，加勒比地區(qū)國家是小島嶼國家聯盟的重要組成部分，應對氣候變化立場較為激進。但大型經濟體對經濟發(fā)展更為看重。現任巴西總統(tǒng)博索納羅曾對氣候治理持消極態(tài)度，一度揚言要追隨特朗普退出協(xié)定，阿根廷和以委內瑞拉為首的美洲玻利瓦爾聯盟等堅持發(fā)展中國家的發(fā)展權，要求發(fā)達國家承擔歷史責任并率先采取減排行動。二是經濟社會正面臨不少挑戰(zhàn)。包括政府更迭對政策延續(xù)性產生影響、政策實施效果不足等問題，加上全球新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延，拉美發(fā)展遭遇全方位沖擊，經濟、社會和政治風險加劇，也給地區(qū)國家氣候治理帶來影響。三是政治動蕩影響相關政策實施。近年來，拉美國家左右博弈加劇。隨著政治力量更迭加快，部分國家內外政策出現調整，能源政策也有所變化。巴西總統(tǒng)博索納羅與前幾屆政府不同，墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾重視油氣開發(fā)，前政府的能源改革被擱置。盡管一些國家作出碳中和承諾，但國內政局不穩(wěn)，減排行動恐有心無力。
四、主要產油國堅持油氣優(yōu)先
與其他新興和發(fā)展中經濟體相比，歐佩克等主要油氣出口大國受到氣候變化的沖擊更大，特別是國際能源低碳轉型加速推進將嚴重威脅油氣出口國的經濟支柱，進而影響社會及國家安全。近年來，在全球減排大趨勢下，許多產油國的立場也發(fā)生積極的變化，俄羅斯、沙特、阿聯酋等率先提出碳中和目標。長期看，這些國家雖然也會積極推進能源結構轉型，但近期不希望全球減排行動升溫導致油氣市場波動沖擊本國經濟。
（一）俄羅斯積極發(fā)掘傳統(tǒng)能源潛力。俄羅斯經濟對油氣產業(yè)有著慣性依賴，長期以來對脫碳缺乏興趣和內在動力。正如俄羅斯高等經濟大學教授馬卡羅夫所言，“歐盟將綠色議程和脫碳視為機遇，而其在俄羅斯則被視為威脅”。近來受多重外界壓力驅使，俄羅斯在應對氣候變化方面出現一定的認知和政策轉變。2021 年7 月，普京總統(tǒng)簽署了俄羅斯首部氣候領域的相關法律《2050 年前限制溫室氣體排放法》，提出2030 年俄羅斯GDP 碳強度要較2017年下降9%，2050年下降48%；2030年俄溫室氣體排放量降至1990 年水平的2/3。10 月6 日，俄經濟發(fā)展部提交了最新版《2050 年前俄羅斯低碳發(fā)展戰(zhàn)略》。蘇聯解體后俄經濟嚴重衰退，其溫室氣體排放量在過去30 年間減少近50%，未來十年即使增排也能輕松實現2030年減排目標。因此，在綠色新政具體落實障礙重重、可再生能源競爭力有限的情況下，俄未來將著力發(fā)掘其化石能源、核能、水電及森林碳匯等優(yōu)勢項目的潛力。格拉斯哥氣候峰會上各國同意“減少”而非“淘汰”煤電，為俄煤炭轉型爭取了時間，俄計劃在未來十年內增加煤炭產量，以滿足亞太地區(qū)強烈需求。新出臺的“2035 年俄羅斯石油工業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃”“2035年俄羅斯天然氣工業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃”仍以擴大油氣生產規(guī)模為前提。俄羅斯杜馬能源委員會主席扎瓦尼指出，現階段俄羅斯的主要任務是加速礦藏“貨幣化”，抓緊變現。
（二）中東產油國減排以油氣穩(wěn)產為前提。近來在氣候變化對生存環(huán)境和經濟命脈的雙重沖擊和越來越大的國際壓力下，中東產油國對氣候變化問題重視程度顯著增強。阿聯酋提出，到2030年其溫室氣體排放將相比依據2016 年減少23.5%，2050年將二氧化碳排放減少70%。2021 年3 月，沙特王儲小薩勒曼宣布“綠色沙特倡議”和“綠色中東倡議”，提出要減少相當于全球總量4%的碳排放。伊拉克宣布將投資30 億美元，在2025 年永久停止伴生天然氣放燃?？ㄋ枌沂凸久Q從“卡塔爾石油”改成“卡塔爾能源”，以示向新能源和低碳化的轉型。與此同時，中東產油國還加大新能源和可再生能源發(fā)展力度。不過，中東產油國的氣候政策是建立在減排與能源生產并行不悖的基礎之上的，其諸多減排措施也基于油氣產業(yè)優(yōu)勢，如發(fā)展綠氫和藍氫、消除天然氣放燃和在油氣生產中部署CCUS（碳捕集、封存與利用）設施等。產油國希望在確保油氣市場穩(wěn)定的前提下，加快推進低碳經濟轉型，實現雙輪推進，一面推進油氣增產，一面著手限制油氣生產的碳排放總量和強度?？ㄋ柎罅π麄鳌熬G色液化氣”，沙特、阿聯酋等國則推出了“低碳石油”的口號，強調其油氣資源的碳排放強度低，有意將低碳作為其油氣資源的新賣點。沙特還主張，不應該將溫室氣體減排同油氣資源減產掛鉤，油氣行業(yè)處在更優(yōu)先位置上，過于激進的碳中和政策不利于全球能源市場穩(wěn)定。實踐中，中東產油國不僅沒有像歐洲石油公司那樣減少油氣生產和投資，反而紛紛擴大石油特別是天然氣的產量和投資。2021 年，卡塔爾啟動全球最大天然氣田北方氣田擴建計劃，擬投資287.5 億美元，將該國液化天然氣產能從每年7700 萬噸擴建至1.1 億噸。沙特2020 年宣布將通過開發(fā)非伴生與非常規(guī)氣田，在十年內將該國天然氣產量擴充一倍。阿聯酋、伊拉克、科威特等國也都有大規(guī)模的油氣增產計劃。
五、問題與挑戰(zhàn)
全球變暖是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，國際碳中和行動有廣泛的社會基礎，未來也將有廣闊的發(fā)展前景。但由于牽涉國際政治經濟的方方面面，能源低碳轉型又是一個長期、漸進和復雜的過程，各種陣痛和反彈將不可避免，全球碳中和愿景仍存較大不確定性。這種不確定性也令許多國家陷入碳中和焦慮，既擔心成為碳中和之路上的落后者，也擔心冒進引發(fā)的各種沖擊?？傮w看，全球碳中和行動將面臨政策與認知、技術和資源、資本和市場、政治和社會及國際合作等諸多方面的挑戰(zhàn)。國際社會需求同存異，合力應對，積極縮小全球碳中和鴻溝。各經濟體也要把握好節(jié)奏，處理好發(fā)展與環(huán)保及安全之間的動態(tài)平衡。
一是碳中和認知與政策目標差異。氣候變化在本質上是發(fā)展問題，各經濟體發(fā)展階段和國情不同，全球達成應對氣候變化的共識還有很長的路要走。目前，國際社會在氣候問題上的共識更多體現在科學家層面，而在政治、經濟等方面存在著諸多不同的聲音和爭論。發(fā)達國家有足夠的資源參與全球氣候治理，發(fā)展中國家的首要目標則是提振經濟和提升人民生活水平。大多數新興和發(fā)展中經濟體的經濟發(fā)展和能源消費仍保持正向關系，近期新冠疫情進一步增加了經濟增長與碳排放脫鉤的難度。2021 年5 月18 日，國際能源署發(fā)布題為《2050 年凈零排放：全球能源部門路線圖》的報告后，歐佩克表示國際能源署的凈零情景過于雄心勃勃，世界核協(xié)會與世界煤炭協(xié)會稱該報告“非常不切實際”，國際天然氣聯盟警告說，該路線圖可能對能源安全構成嚴重威脅。
全球碳中和行動呈明顯的非對稱性，各國碳中和承諾預期存在較大差異，時間節(jié)點、概念表述和技術重點均有不同。歐盟在低碳發(fā)展方面一向積極主動，而美國受政黨更替影響存在較大的波動和不連續(xù)性。小島國集團為爭取更多資金支持而態(tài)度積極，新興經濟體因經濟持續(xù)增長對碳排放有剛性需求，也希望借助國際資金和技術實現低碳發(fā)展。但大多數承諾尚停留在政治目標層面，缺少法律手段、技術戰(zhàn)略和政策路徑等的有效支持，許多國家的目標落實存在很大的不確定性。目前只
有歐盟、英國、德國、瑞典、丹麥和新西蘭等少部分經濟體將碳中和目標寫入法律，發(fā)展中經濟體大多僅作出目標年和目標范圍的承諾。全球范圍內，只有少數經濟體提出了明確且更具雄心的中期目標，僅有法國、德國和日本等提出了較明確的分行業(yè)目標。
二是技術與經濟挑戰(zhàn)。目前化石能源幾乎無所不在，如果沒有顛覆性創(chuàng)新，清潔能源很難獲得主導性優(yōu)勢，化石能源也很難較快退出歷史舞臺。低碳技術創(chuàng)新不僅是氣候解決方案的關鍵，還是新一輪工業(yè)和科技革命的核心。但在技術層面，能源轉型不符合“摩爾定律”，特別是電動汽車和太陽能電池板等，無法取得與信息技術等同樣的指數級進步。國際能源署評估認為，到2070 年有35%的減排量所依靠的技術目前仍處于原型或示范階段，有40%的技術尚未被開發(fā)出來，商業(yè)汽車運輸、海洋和航空運輸、冶金、水泥生產和其他能源密集型產業(yè)所需要的突破性減排技術均不成熟。過去十年，CCUS技術在全球范圍內大規(guī)模部署，但要實現聯合國設定的可持續(xù)發(fā)展目標，到2070年需要實現56 億噸的年捕集量，需在現有水平上擴大100多倍。
資金不足已經成為許多國家低碳轉型的主要障礙。國際可再生能源機構（IRENA）估算，要實現《巴黎協(xié)定》關于全球升溫低于2℃ 目標，用于可再生能源的年均投資必須從現在的3000 億美元增加到約8000 億美元。國際能源署估計，向低碳經濟轉型需要每年向新能源部門新增大約3.5 萬億美元投資，才能實現在未來30年內完成向低碳社會轉型的目標。聯合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）指出，為有效應對氣候變化等環(huán)境危機，全球在2050年前對自然界的投資總額需8.1 萬億美元，每年投資額需5360億美元，而目前全球每年相關投資額僅為1330億美元。與此同時，能源與經濟快速轉型將帶來巨量的化石能源等資產擱淺?；ㄆ旒瘓F2015年預測，如果巴黎氣候大會成功敦促世界各國達成約束性承諾，將全球變暖幅度控制在2℃ 以內，將有100 萬億美元的化石能源資產擱淺。電力、鋼鐵、水泥等高排放行業(yè)是重資本行業(yè)，要完全淘汰這些固定資本將產生巨大的沉沒成本。
三是國內政治和社會挑戰(zhàn)。全面脫碳是一項巨大的經濟和社會工程，勢必面臨巨大的政治和社會挑戰(zhàn)。在許多政府看來，宣布碳中和目標僅僅是為回應國內社會和國際關切而采取的公關行動，真正的落實工作遠不到位。激進的減排政策往往欲速則不達，2018 年底法國因擬征收燃油稅引發(fā)“黃馬甲”運動，最終政府不得不叫停。德國過去十年里從核能和煤電轉向可再生能源付出了電價急升等代價。美國能源轉型也面臨利益相關者的反對，如部分西部地區(qū)對風電項目的抗議，拜登氣候政策在新墨西哥州等遇到抵制等。日本前首相菅義偉承諾到2030 年在2013 年的基礎上削減46%削減碳排放量，引發(fā)了官僚機構的恐慌和相關專家對其可信度和可行性表示質疑，有分析指出新的目標將抵消預期生活水平的提高，重創(chuàng)日本經濟。在印度，僅兩大煤炭公司就涉及約900 萬人的生活，印政府煤炭相關稅收達2920億盧比，凈零排放目標被認為不切實際，受到多方批評。
四是國際政治經濟競爭與地緣挑戰(zhàn)。實現全球碳中和目標也將伴隨著新一輪國際政治經濟競爭。一是標準與規(guī)則之爭。各國雖紛紛進入應對氣候變化和發(fā)展低碳經濟的快車道，但國際社會對新興綠色低碳產業(yè)的行業(yè)認定、標準制定、規(guī)則約定、市場準入門檻等都缺乏共識。二是技術之爭。未來全球將進入能源、交通、建筑等領域技術的變革時代，碳中和目標引領各國新一代技術的研發(fā)競爭。三是經貿之爭。國際貿易的發(fā)展帶來碳排放的區(qū)域轉移問題，當前國際社會關于國際貿易中的碳排放責任問題，存在“生產者負責原則”和“消費者負責原則”之爭。歐盟積極推動“碳邊境調節(jié)機制”，恐引發(fā)新一輪貿易保護主義。四是綠色金融之爭。未來國際資本投向偏好將傾向于環(huán)境保護、清潔能源等領域。截至2021 年4 月末，已有來自37個國家的118 家金融機構采用了“赤道原則”，全球符合氣候債券倡議組織（CBI）標準的綠色債券累計發(fā)行規(guī)模達到1.2萬億美元。
國際社會在追求氣候中立目標的同時，也應積極爭取氣候政治中立，失去政治中立的氣候中立將極大妨礙全球碳中和行動的順利推進。然而，當今氣候變化問題政治化傾向日趨明顯，逐漸成為一種國際政治博弈的新工具。2021 年12 月13 日，俄羅斯動用否決權，正式否決聯合國安全理事會的一項氣候決議。該決議由尼日爾和愛爾蘭提出，旨在把氣候變化和全球安全正式聯系起來，將氣候變化視為全球安全威脅。俄方認為，決議將“一個科學和經濟問題變成一個政治化的問題”，將安理會的注意力從沖突的真正根源上轉移開，為安理會干涉地球上任何國家提供借口。普京稱，氣候議程及向碳中和過渡“不應成為不公平競爭工具”。拉夫羅夫指出，“氣候變化和環(huán)境保護問題要團結國際社會而不是將其分裂”。國家杜馬能源委員會主席扎瓦尼表示，“重要的是，引入邊境碳稅不會成為保護主義和歧視的工具，氣候話題不會被政治化”。
