胡 德 勝

人類社會(huì)正在步入生態(tài)文明時(shí)代，作為文化的生態(tài)文明根基已經(jīng)確立，作為過(guò)程的生態(tài)文明已然在建設(shè)之中。與此同時(shí)，多學(xué)科融合支撐的互聯(lián)網(wǎng)極大地影響著人們的生活和生產(chǎn)方式以及文化。能源是生活之要、生產(chǎn)之基，能源生產(chǎn)、供應(yīng)和消費(fèi)活動(dòng)所排放的溫室氣體占人類活動(dòng)排放量的大部分，能源治理推行低碳化變革的全球潮流不可逆轉(zhuǎn)。

當(dāng)代能源情勢(shì)需要現(xiàn)代化的能源法。制定并實(shí)施基于互聯(lián)網(wǎng)支撐、能夠促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的能源立法，服務(wù)于能源治理現(xiàn)代化，在世界范圍內(nèi)已成主流趨勢(shì)。在主要能源消費(fèi)國(guó)家和地區(qū)，能源政策與法律具有高度的融合性和一體化。能源立法應(yīng)該包括能源政策和法律，以反映當(dāng)代主要趨勢(shì)和做法。我國(guó)《能源法》立法工作自2005年啟動(dòng)至今，多次列入國(guó)家立法計(jì)劃，但法律草案卻未走進(jìn)全國(guó)人大。繼2007年12月國(guó)家《能源法》起草組發(fā)布《能源法(征求意見稿)》，12年后國(guó)家能源局于2020年4月再次發(fā)布《能源法(征求意見稿)》，但社會(huì)各界對(duì)2020年《能源法(征求意見稿)》批評(píng)頗多。無(wú)論《能源法》能否出臺(tái)、何時(shí)出臺(tái)，我國(guó)能源立法的現(xiàn)代化都是需要深入討論和研究的重大課題。

一、國(guó)際層面的能源立法現(xiàn)代化

在國(guó)際層面，主要國(guó)際能源條約或者機(jī)構(gòu)已經(jīng)就能源治理的重要事項(xiàng)或法治現(xiàn)代化提出要求，或?qū)⑵淞腥胱h事日程。這里以全球性國(guó)際軟法文件、《能源憲章條約》以及國(guó)際能源署為例進(jìn)行討論。

聯(lián)合國(guó)2015年《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》在“序言”中承諾：“決心阻止地球的退化，包括以可持續(xù)的方式進(jìn)行消費(fèi)和生產(chǎn)，管理地球的自然資源，在氣候變化問(wèn)題上立即采取行動(dòng)，使地球能夠滿足今世后代的需求?！逼湓妇鞍ā耙粋€(gè)人人可以獲得負(fù)擔(dān)得起、可靠和可持續(xù)能源的世界”。總體議程包括：“讓所有人獲得負(fù)擔(dān)得起、可靠、可持續(xù)的現(xiàn)代能源服務(wù)”；“開展最廣泛的國(guó)際合作來(lái)加速解決全球溫室氣體減排和適應(yīng)問(wèn)題以應(yīng)對(duì)氣候變化的不利影響”。特別是目標(biāo)7明確提出：到2030年，“確保人人都能獲得負(fù)擔(dān)得起的、可靠的現(xiàn)代能源服務(wù)”，“大幅增加可再生能源在全球能源結(jié)構(gòu)中的比例”以及“全球能效提高一倍”。有關(guān)國(guó)際能源條約或者機(jī)構(gòu)在其能源政策和法律現(xiàn)代化進(jìn)程中，采取不同程度的努力措施，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)與能源有關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。2014年《G20能源合作原則》、2016年《G20領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)公報(bào)》和《G20能源部長(zhǎng)會(huì)議北京公報(bào)》主張并承諾建設(shè)的國(guó)際能源治理愿景是：運(yùn)轉(zhuǎn)良好、開放、競(jìng)爭(zhēng)、高效、穩(wěn)定和透明的能源市場(chǎng)；能更好地反映世界能源版圖變化、更有效、更包容的全球能源治理架構(gòu)；負(fù)擔(dān)得起、可靠、低溫室氣體排放和可持續(xù)的能源未來(lái)，同時(shí)利用好能源資源和技術(shù)。

能源憲章會(huì)議于2010年11月通過(guò)沒(méi)有時(shí)間表的《能源憲章現(xiàn)代化程序路線圖》決議；2017年11月決定啟動(dòng)《能源憲章條約》現(xiàn)代化，設(shè)立了現(xiàn)代化框架，在戰(zhàn)略工作組下成立現(xiàn)代化次工作組。2018年，現(xiàn)代化次工作組召開6次會(huì)議，向戰(zhàn)略工作組報(bào)告兩次，同預(yù)算委員會(huì)討論多次；10月25日，現(xiàn)代化次工作組向戰(zhàn)略工作組報(bào)告第一階段的工作，提出《能源憲章條約》現(xiàn)代化的事項(xiàng)清單。11月27日，能源憲章會(huì)議批準(zhǔn)了涵蓋25項(xiàng)涉及《能源憲章條約》現(xiàn)代化的事項(xiàng)清單。其中包括“能源部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的定義，監(jiān)管權(quán)、“公平和公正待遇”的定義，最惠國(guó)條款、“最持久的保護(hù)和安全”的闡明，“間接征收”的定義，損失賠償、保護(hù)傘條款、透明度、可持續(xù)發(fā)展與企業(yè)社會(huì)責(zé)任，“輸送”的定義、基礎(chǔ)設(shè)施接入(包括拒絕接入和可用容量)、稅費(fèi)設(shè)定的定義和原則以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織等。此后，現(xiàn)代化次工作組繼續(xù)工作，就每一事項(xiàng)潛在政策選項(xiàng)進(jìn)行研究。本著適當(dāng)考慮現(xiàn)有政策選項(xiàng)以及更好討論研究的路徑，現(xiàn)代化方案草案特別考慮當(dāng)代主要國(guó)際趨勢(shì)。2019年10月6日，能源憲章會(huì)議批準(zhǔn)關(guān)于《能源憲章條約》現(xiàn)代化的一些建議政策選擇。

在維護(hù)能源供應(yīng)安全方面，能效具有不可或缺的重要作用。由不斷發(fā)展的數(shù)字技術(shù)支撐的互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于更好地控制、優(yōu)化和分析能效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)能效治理現(xiàn)代化，具有綜合性支撐作用。為了服務(wù)成員國(guó)和合作伙伴的能源決策和能源立法，國(guó)際能源署制定并實(shí)施了跨機(jī)構(gòu)倡議“通過(guò)數(shù)字化實(shí)現(xiàn)能效現(xiàn)代化”，以求探索數(shù)字化對(duì)能效的潛在影響以及對(duì)決策者的影響。國(guó)際能源署還建立全球能效交流資源庫(kù)，組織一系列主題活動(dòng)，制定有關(guān)政策手冊(cè)(如2010年《能效治理手冊(cè)》(第2版)、2018年《轉(zhuǎn)型期的可再生能源政策》等)，以促進(jìn)利益相關(guān)者的參與和最佳實(shí)踐的交流，實(shí)現(xiàn)能效提升，推動(dòng)能源立法現(xiàn)代化。

二、國(guó)家和地區(qū)層面的能源立法現(xiàn)代化

在國(guó)家和地區(qū)層面，主要能源生產(chǎn)或消費(fèi)國(guó)家和地區(qū)，特別是對(duì)外能源依賴程度較高的國(guó)家和地區(qū)，在20世紀(jì)末已經(jīng)開啟能源立法現(xiàn)代化進(jìn)程。我們以二十國(guó)集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國(guó)際能源署和《能源憲章條約》成員或支柱的美國(guó)、歐盟和日本能源政策法律現(xiàn)代化的情況為代表來(lái)討論。

美國(guó)的能源生產(chǎn)、消費(fèi)以及溫室氣體排放均居世界前列，對(duì)國(guó)際能源秩序有著巨大影響。聯(lián)邦參議院能源和自然資源委員會(huì)經(jīng)手討論的標(biāo)題中含有“現(xiàn)代化”的法案達(dá)400多項(xiàng)，參眾兩院1999年以來(lái)討論并通過(guò)成為法律的能源法案(包括合并入其他法案的)有285項(xiàng)。其中，2005年《能源政策法》，2007年《能源獨(dú)立與安全法》《更多水、更多能源和更少?gòu)U物法》，2008年《綜合自然資源法》《食品、節(jié)約和能源法》，2015年《能效促進(jìn)法》，2017年《網(wǎng)外電力促進(jìn)法》《能源部研究與創(chuàng)新法》《吊扇節(jié)能協(xié)調(diào)法》《核能創(chuàng)新能力法》《電力和安全系統(tǒng)法》《核能創(chuàng)新和現(xiàn)代化法》和2018年《美國(guó)水基礎(chǔ)設(shè)施法》是較為主要的法律。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)、能源部、環(huán)境保護(hù)署制定的能源附屬法規(guī)重點(diǎn)關(guān)注普遍能源服務(wù)、溫室氣體減排、能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域。2019年美國(guó)各州的能源立法趨勢(shì)是，根據(jù)聯(lián)邦法律以及在不與之沖突的前提下，旨在解決能源存儲(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)安全、減少溫室氣體排放、修訂清潔能源標(biāo)準(zhǔn)以及檢查電動(dòng)汽車激勵(lì)措施或充電基礎(chǔ)設(shè)施的法案穩(wěn)步增加。而且，美國(guó)兩黨聯(lián)邦國(guó)會(huì)議員自2012年起一直在推動(dòng)制定《能源政策現(xiàn)代化法》。

歐盟整體上嚴(yán)重依賴能源進(jìn)口，能源供求結(jié)構(gòu)相當(dāng)脆弱。在2011年《2050年能源路線圖》中，歐盟提出根據(jù)法治原則建立一個(gè)新能源體系。新體系將建立在下列10個(gè)條件之上：全面實(shí)施歐盟《2020年能源戰(zhàn)略》；能源系統(tǒng)和全社會(huì)都大幅提高能效；繼續(xù)特別注意可再生能源開發(fā)；加大對(duì)研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新的公共和私人投資，加快低碳解決方案的商業(yè)化；2014年前實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一的歐盟市場(chǎng)；能源價(jià)格更好地反映成本，尤其是整個(gè)能源系統(tǒng)所需要的新投資；在歐洲各國(guó)之間以及歐洲與鄰近國(guó)家之間形成新的緊迫感和集體責(zé)任感；堅(jiān)持傳統(tǒng)能源或新能源的安全和保障；國(guó)際能源關(guān)系采取更廣泛、更協(xié)調(diào)的方法；為成員國(guó)和投資者提供具體的能源路線圖。歐盟于2019年7月2日通過(guò)《能源憲章條約現(xiàn)代化協(xié)商指令》，積極參與《能源憲章條約》現(xiàn)代化工作，提出諸多建議和意見。

日本更是嚴(yán)重依賴能源進(jìn)口，供求結(jié)構(gòu)比歐盟更加脆弱。2002年6月制定《能源政策基本法》，不僅在形式上結(jié)束了20世紀(jì)所制定的《石油業(yè)法》《電力事業(yè)法》《天然氣事業(yè)法》《原子能基本法》《節(jié)約能源法》等能源單行法“群龍無(wú)首”的現(xiàn)象，而且在實(shí)質(zhì)上開啟了能源立法現(xiàn)代化進(jìn)程。為履行其國(guó)際承諾和義務(wù)特別是《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下義務(wù)，做好應(yīng)對(duì)化石能源資源枯竭后的超長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)措施，應(yīng)對(duì)不斷變化的能源條件等，日本政府根據(jù)《能源政策基本法》第12條的授權(quán)，于2018年7月制定了《能源戰(zhàn)略規(guī)劃》(第5版)。該規(guī)劃著眼于實(shí)現(xiàn)本國(guó)《2030年長(zhǎng)期能源供需展望》，設(shè)計(jì)2050年能源情境。2050年能源情境由精致“3E+S”、科學(xué)審查機(jī)制以及低碳能源體系中成本/風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與動(dòng)態(tài)化三個(gè)部分組成?！?E+S”指安全性前提下的能源安全、經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境上適宜，是日本能源政策法律的首要目標(biāo)和追求。戰(zhàn)略規(guī)劃要求針對(duì)每種選擇所面臨的問(wèn)題以及優(yōu)先考慮事項(xiàng)，制定解決以下五個(gè)方面問(wèn)題的政策：可再生能源、核電、火電、熱力系統(tǒng)和運(yùn)輸系統(tǒng)以及節(jié)能和分布式能源系統(tǒng)。

三、我國(guó)圍繞《能源法》的能源立法現(xiàn)代化路徑

我國(guó)不僅是能源消費(fèi)、能源進(jìn)口、溫室氣體排放三項(xiàng)第一大國(guó)，而且在能源生產(chǎn)、能源境內(nèi)外投資兩個(gè)領(lǐng)域也排名前列。作為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，我國(guó)更需要立足于創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，根據(jù)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的國(guó)家能源安全戰(zhàn)略觀，順應(yīng)國(guó)際氣候政治的趨勢(shì)，落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，對(duì)能源立法予以現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)于“一帶一路”倡議的實(shí)施和能源領(lǐng)域的人類命運(yùn)共同體建設(shè)。在能源政策法律文件中，規(guī)則、規(guī)范和制度的設(shè)計(jì)，需要避免出現(xiàn)科技盲、經(jīng)濟(jì)盲和法盲的情況。面臨圍繞多元能源供應(yīng)安全和節(jié)能減排這兩個(gè)核心議題的錯(cuò)綜復(fù)雜且具有動(dòng)態(tài)性的諸多能源問(wèn)題，既需要不同學(xué)科、不同視角和不同方法對(duì)具體或綜合問(wèn)題的單項(xiàng)研究，也需要在單項(xiàng)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行跨學(xué)科的綜合視角和集成方法的整合性討論，從而科學(xué)地推動(dòng)我國(guó)能源立法現(xiàn)代化。

關(guān)于評(píng)估或者預(yù)判的一條法律規(guī)則、一項(xiàng)法律制度或者一部法律能否在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中“鮮活”而切實(shí)發(fā)揮作用，美國(guó)最高法院前大法官霍姆斯的如下斷言值得借鑒：“法律的生命一直不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)?！币虼?，我國(guó)能源立法現(xiàn)代化路徑需要立足于經(jīng)驗(yàn)。有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)往往需要從自己和他人的歷史中經(jīng)過(guò)科學(xué)而認(rèn)真的總結(jié)而獲得。國(guó)際的和他國(guó)的能源立法現(xiàn)代化過(guò)程和現(xiàn)狀，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)就是他人的歷史。圍繞《能源法》對(duì)我國(guó)能源立法進(jìn)行現(xiàn)代化，在能源投資和市場(chǎng)全球化的客觀背景下，在我國(guó)是世界上最大能源進(jìn)口國(guó)的前提下，既需要總結(jié)我國(guó)的教訓(xùn)和考慮我國(guó)的國(guó)情，更需要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，確保我國(guó)能源立法與關(guān)于能源的國(guó)際法具有兼容性。

首先，就立法的實(shí)體內(nèi)容而言，《能源法》應(yīng)該是具有科學(xué)性的能源立法，應(yīng)該以政策性、原則性和框架性為主。在注重程序上的民主立法、科學(xué)立法和依法立法的同時(shí)，能源立法還必須在內(nèi)容上注重尊重自然生態(tài)規(guī)律、遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。立法內(nèi)容不僅要立足于能源領(lǐng)域成熟的科學(xué)技術(shù)成果，而且應(yīng)該促進(jìn)能源科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、為未來(lái)科學(xué)技術(shù)成果的應(yīng)用預(yù)留合理空間。在能源立法中，可以對(duì)能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行作出規(guī)定，這有利于人們發(fā)現(xiàn)既有能源法律規(guī)定內(nèi)容在科技、經(jīng)濟(jì)和法律上存在的可行性問(wèn)題。

其次，在立法的外在體系上，《能源法》應(yīng)該以能源法律群建設(shè)為路徑。能源問(wèn)題的錯(cuò)綜復(fù)雜性和具體事宜的動(dòng)態(tài)性，決定了制定一部《能源法典》的不可行性。放眼全球，鮮有國(guó)家制定《能源法典》，已經(jīng)制定的國(guó)家?guī)?lái)的只是教訓(xùn)(法國(guó)制定和實(shí)施《能源法典》實(shí)踐的失敗就是例證)；美國(guó)通過(guò)不時(shí)修改匯編性的《能源政策法》以求展現(xiàn)形式上的能源法典化的努力，也難言成功。借鑒日本以《能源政策基本法》為首的現(xiàn)代化能源政策法律體系的成功經(jīng)驗(yàn)，考察歐盟以《2050年能源路線圖》和《能源憲章條約現(xiàn)代化協(xié)商指令》推動(dòng)其成員國(guó)能源政策法律體系化的歷程，我國(guó)需要形成以具有基本政策法屬性并具有綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性功能的《能源法》為首，以關(guān)鍵能源品種(如煤炭、石油天然氣、可再生能源、核能等)單行法和綜合性能源單行法(如《節(jié)約能源法》《氣候變化法》《能源安全法》等)為主體，以行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行配套，以地方性法律和地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的，內(nèi)容上能夠協(xié)調(diào)一致并具有較強(qiáng)邏輯體系的能源法律群。

最后，在能源監(jiān)管上，《能源法》的體制機(jī)制應(yīng)該遵循市場(chǎng)規(guī)律。在能源監(jiān)管體制方面，中央政府層次的監(jiān)管部門應(yīng)該形成以一個(gè)(最多兩個(gè))能源主管部委為統(tǒng)籌性、綜合性和協(xié)調(diào)性中心，以其他能源相關(guān)部委為具體能源領(lǐng)域提供政府服務(wù)的體制系統(tǒng)，它們的職責(zé)必須做到配置合理、分工明確。在能源監(jiān)管機(jī)制方面，應(yīng)該建立基于數(shù)字政府的政務(wù)平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制，促使同級(jí)政府能源監(jiān)管部門之間、上下級(jí)政府能源監(jiān)管部門之間以及它們相互之間進(jìn)行密切、主動(dòng)的配合。能源監(jiān)管措施方面，法律規(guī)范應(yīng)該形成由強(qiáng)制性、激勵(lì)性、選擇性等多種類規(guī)范組成的內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的能源監(jiān)管規(guī)范體系，確保法律規(guī)范的實(shí)施具有可行性、操作性、可裁判性。只有這樣，才能夠讓政府和市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，既預(yù)防市場(chǎng)失靈，又防止政府失靈，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)機(jī)制在能源資源、產(chǎn)品和服務(wù)配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用乃至在能源市場(chǎng)正常情形下發(fā)揮決定性作用的監(jiān)管目標(biāo)。

結(jié) 語(yǔ)

一個(gè)國(guó)家的能源立法不僅是國(guó)內(nèi)立法問(wèn)題，而且事關(guān)國(guó)際事項(xiàng)，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)更是如此。現(xiàn)代化的能源立法，應(yīng)該是融入生態(tài)文明理念和運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)科技的能源立法，能夠反映當(dāng)代能源問(wèn)題中多元能源供應(yīng)安全和節(jié)能減排這兩個(gè)核心議題的能源立法。社會(huì)性上的能源立法應(yīng)該是政策與法律融合的現(xiàn)代化能源立法，立法內(nèi)容上應(yīng)該是力求科學(xué)性。在立法體系上，應(yīng)該形成一個(gè)內(nèi)容上能夠協(xié)調(diào)一致，并具有較強(qiáng)邏輯體系的能源法律群。在能源監(jiān)管體制機(jī)制方面，既能夠促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮其積極性作用，又應(yīng)該讓政府僅能選擇適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)或領(lǐng)域、選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)或期間、運(yùn)用合理的措施或方法進(jìn)行監(jiān)管的能源立法。我國(guó)需要借制定《能源法》的有利時(shí)機(jī)，在科學(xué)、深入、理性、充分的討論和研究基礎(chǔ)上，開啟能源立法現(xiàn)代化進(jìn)程。