潘伯娟,張 迅,謝元貴,張 金,陳 遠(yuǎn)
(1.貴州科學(xué)院山地資源研究所,貴州 貴陽 550001;2.貴州省土地綠色整治工程研究中心,貴州 貴陽 550001;3.貴州省土地開發(fā)整治中心,貴州 貴陽 550001;4.貴州科學(xué)院,貴州 貴陽 550001)
我國人口基數(shù)大,糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。在當(dāng)前國際局勢復(fù)雜的大背景下,糧食安全基礎(chǔ)性作用更加凸顯。2004~2022年,中央“一號文件”連續(xù)19年聚焦“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的主題,“三農(nóng)”工作已成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)要素,是農(nóng)業(yè)之本。耕地占補(bǔ)平衡政策是保護(hù)耕地數(shù)量和質(zhì)量的重要抓手,要求“占多少、墾多少”“占水田補(bǔ)水田”,堅(jiān)持遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。關(guān)于糧食安全與耕地保護(hù)方面的研究,有學(xué)者們從土地退化、土地拋荒、土壤污染等角度出發(fā)進(jìn)一步分析耕地資源減少和質(zhì)量降低對糧食安全的影響[1~4];也有學(xué)者從人地關(guān)系、農(nóng)戶行為機(jī)理視角分析耕地非糧化和非農(nóng)化問題[5~7];有學(xué)者從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和法律角度分析保障糧食安全[8],以及糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保有量與糧食安全關(guān)系的研究[9]。就土地整治墾造水田而言,有學(xué)者使用模型構(gòu)建器建立土地整治墾造水田耕地質(zhì)量等別快速評價框架體系,實(shí)現(xiàn)自動流程化計算耕地質(zhì)量等別[10];通過土壤有機(jī)質(zhì)含量和pH值等土壤改良工程使得耕地質(zhì)量得到提升,進(jìn)一步提高土地產(chǎn)出率,保障糧食安全[11];也有學(xué)者從施工工藝角度分析貴州省墾造水田的工作重點(diǎn)和關(guān)鍵技術(shù)問題[12]。
耕地“非糧化”的影響因素主要包含自然因素和人為因素2個方面。自然資源因素方面,貴州山地多平地少,機(jī)械化程度極低,而且近些年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)戶移民搬遷造成承包地與農(nóng)戶距離遠(yuǎn),導(dǎo)致耕作便利度不高,種植糧食投入高產(chǎn)量低[13]。人為意愿因素方面,相對于農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)指導(dǎo)、訂單式生產(chǎn)等方面的支持,現(xiàn)行對小農(nóng)戶種糧激勵機(jī)制主要是耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持,以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動農(nóng)戶獲得務(wù)農(nóng)收入等方式擴(kuò)寬種植收入,農(nóng)戶種糧積極性不高。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要對集中連片耕地、壩區(qū)耕地有投資熱情,更多零星分散的小塊耕地還需依靠散戶種植,散戶種植熱情低則導(dǎo)致耕地拋荒等情況。墾造水田的土層結(jié)構(gòu)、土壤質(zhì)地以及保水保肥等功能性狀是墾造的水田可持續(xù)種植水生糧食作物的重要影響因素之一。
貴州位于中國西南部,屬于高原山地,全省總面積1761.67萬hm2,境內(nèi)山地和丘陵占92.5%;是世界上巖溶地貌發(fā)育最典型的地區(qū)之一,喀斯特地貌面積占全省總面積的61.9%。貴州山區(qū)耕地破碎、零星分布,自2014年國土資源部要求執(zhí)行“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的耕地占補(bǔ)平衡政策的規(guī)定以來,貴州省墾造水田已實(shí)施近9年[12]。本文在當(dāng)前糧食安全主題下,分析了貴州近年來開展的土地整治墾造水田情況,并提出一些具體政策建議,旨在對當(dāng)下鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接,為山區(qū)土地整治墾造水田提供一些參考。
受地形地貌和水源條件限制,貴州耕地面積少,旱地多,水田少。2020年人均耕地面積為0.09 hm2(合1.35畝),接近當(dāng)年全國人均耕地面積。貴州省國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2020年全省耕地面積3415033.52 hm2,約占總面積的19%,其中水田面積873595.81 hm2,約占耕地面積的25.58%;水澆地4634.90 hm2,約占耕地面積的0.14%;旱地2536802.81 hm2,約占耕地面積的74.28%(圖1)。
圖1 研究區(qū)耕地地類比重情況
2020年耕地總面積較2019年降低?!笆濉逼陂g耕地資源從2011年的456.00萬hm2下降至2015年的454.10萬hm2,平均每年減少約0.38萬hm2[14]?!笆濉逼陂g由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因,耕地面積減少較多,耕地面積從2016年的453.41萬hm2下降至2020年的341.5萬hm2,平均每年減少約22.38 hm2[14,15]。
水稻是南方水田種植主要的糧食作物,也是人類主要的糧食作物之一。水田是人類農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物,也是人類文明得以繁衍至今的基礎(chǔ)之一,其存在對人類有著現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益、社會生態(tài)效益等多重價值。墾造水田的現(xiàn)實(shí)需要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):一是城市發(fā)展建設(shè)占用指標(biāo),實(shí)現(xiàn)占水田補(bǔ)水田的需要;二是鄉(xiāng)村振興建設(shè)田園鄉(xiāng)愁,還群眾一片原生態(tài)的耕作“凈土”,即農(nóng)業(yè)耕作的需要;三是保障糧食安全的需要,是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ),同時也是實(shí)現(xiàn)國家藏糧于地的戰(zhàn)略需要。
自土地開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施以來,水田開發(fā)一直是未利用地整治的方向。國家重視耕地保護(hù),不斷改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡政策,在2014年國土資源部發(fā)布國土資發(fā)〔2014〕18 號文件,在2017年中共中央國務(wù)院發(fā)布中發(fā)〔2017〕4號)文件,文件要嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”,要加強(qiáng)耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的方針,因此貴州投入更多的資源墾造水田,以此保護(hù)耕地、保障重大建設(shè)需求。在未來一定時期內(nèi),建設(shè)占用水田的面積還在不斷增大,這就要求土地整治中將旱地、荒草地整治成優(yōu)質(zhì)耕地,特別是水田,才能夠滿足占補(bǔ)平衡的需求。
為保障了全省重大基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等建設(shè)項(xiàng)目用地?!笆濉逼陂g,全省建設(shè)用地審批情況中擬占用耕地面積共38991 hm2,通過土地整治項(xiàng)目及農(nóng)用地調(diào)整入庫新增耕地共36346 hm2,這5年期間入庫耕地面積比建設(shè)審批擬占用耕地面積少2645 hm2,補(bǔ)充耕地任務(wù)艱巨。2019~2020年,建設(shè)占用耕地14883 hm2,其中占用水田5443 hm2,而全省5000畝以上壩區(qū)數(shù)量僅為129塊,宜耕后備資源越來越少,補(bǔ)充耕地指標(biāo)缺口大。
圖2 研究區(qū)“十三五”期間擬占用耕地和補(bǔ)充耕地情況
喀斯特地表土壤調(diào)蓄能力低[16],地表徑流少,雨水經(jīng)匯流、下滲到排泄的過程迅速,易誘發(fā)洪澇災(zāi)害,耕地土壤養(yǎng)分易隨水土流失的發(fā)生降低。貴州可開墾水田的壩區(qū)耕地、水源條件適宜的旱地資源已經(jīng)能改盡改實(shí)施了水田開發(fā)和改造。根據(jù)《貴州省“十四五”自然資源保護(hù)和利用規(guī)劃報告》,“十三五”期間新增耕地56.42萬畝,其中新增水田30.97萬畝。目前,可開墾水田后備資源多數(shù)集中在山間坡地區(qū)域,水利設(shè)施匱乏,主要依靠自然降雨灌溉,旱澇不保;現(xiàn)狀土壤質(zhì)量不均衡、土壤結(jié)構(gòu)需改造強(qiáng)度大;在未實(shí)施過土地整治項(xiàng)目的耕地和荒草地區(qū)域田間道路通達(dá)度較低,水田開墾和種植管護(hù)需要工程技術(shù)的支撐和政策支持的激勵。
為緩解耕地后備資源緊缺的問題,在踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念背景下,貴州土地整治堅(jiān)持綠色發(fā)展理念,近幾年嚴(yán)格限制成片未利用地開發(fā),改革管理措施,持續(xù)推進(jìn)旱地改造為水田補(bǔ)充水田面積,改進(jìn)成片水田開發(fā)方式為小塊開發(fā),增加田坎歸并、田坎削窄等土地細(xì)碎化整治方式補(bǔ)充水田數(shù)量。
貴州在土地整治水田開墾方面不斷積累經(jīng)驗(yàn),在省域壩地區(qū)、丘陵區(qū)和山地區(qū)都有開墾水田的案例。為規(guī)范土地整治墾造水田管理,貴州省組織技術(shù)團(tuán)隊(duì)對土地整治墾造水田技術(shù)規(guī)范進(jìn)行研究,部分地方如銅仁市發(fā)布了《墾造水田及旱地改造為水田工程建設(shè)規(guī)范》。參考土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),貴州形成的墾造水田方面的技術(shù)規(guī)范對水田的的建設(shè)要求、田塊修筑標(biāo)準(zhǔn)、灌排設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)等工程內(nèi)容形成了設(shè)計參考。
基于實(shí)踐調(diào)查,貴州墾造水田相關(guān)技術(shù)規(guī)范中提到新開墾水田田面平整度應(yīng)小于3 cm,有效土層厚度要達(dá)到60 cm以上,犁底層厚度不小于10 cm,土壤容重在1.5~2.0 g/m3之間,耕作層灌水平整后厚度不小于15 cm,底土層厚度不小于30 cm,以及土壤有機(jī)質(zhì)、pH值等土壤肥力指標(biāo)適宜范圍值。這為貴州墾造水田提供了施工和檢驗(yàn)的客觀依據(jù)。
雖然已實(shí)施多年水田開墾項(xiàng)目,但是水田開墾可持續(xù)種植水生作物、施工工藝可推廣實(shí)施的典型項(xiàng)目缺乏,水田復(fù)墾技術(shù)指南、水田耕地質(zhì)量等級提升集成技術(shù)體系有待完善。實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn),研究區(qū)墾造水田在施工工藝方面一定程度上存在不精細(xì)情況,施工工藝不符合區(qū)域?qū)嶋H造成水田質(zhì)量低、不保水等情況。由于地形地貌因素,耕地犁底層重構(gòu)是喀斯特山區(qū)水田復(fù)墾中的難點(diǎn),每個區(qū)域重構(gòu)的障礙因素需找到探測方法,明確重構(gòu)目標(biāo),精準(zhǔn)施工。
過程管控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它是從項(xiàng)目初步選址開始到項(xiàng)目后期管護(hù)實(shí)施全程動態(tài)監(jiān)管過程。土地整治項(xiàng)目從選址開始,應(yīng)該充分征求項(xiàng)目區(qū)涉及群眾對規(guī)劃設(shè)計工程及預(yù)種相關(guān)作物品種等想法,積極吸納群眾參與,實(shí)現(xiàn)群眾“得優(yōu)質(zhì)農(nóng)田、得基礎(chǔ)設(shè)施、得勞務(wù)報酬”的目的,進(jìn)一步提升土地整治綜合效益。在實(shí)際項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn):存在群眾參與度、知曉率不高等問題,因群眾阻撓等因素最終導(dǎo)致項(xiàng)目工程變更情況也時有發(fā)生;因項(xiàng)目多采取招投標(biāo)形式,當(dāng)?shù)貏趧恿ξ吹玫胶芎美么偈谷罕姷脛趧?wù)報酬方面有待強(qiáng)化。
調(diào)研發(fā)現(xiàn),土地整治項(xiàng)目對從業(yè)人員要求較高,要求設(shè)計和施工人員有一定的野外實(shí)踐應(yīng)變能力,要因地制宜地施工。但是,實(shí)際從事該項(xiàng)工作的人員中有部分專業(yè)水平較低情況,照抄文本方案、照挖填土等情況時有發(fā)生。因此,應(yīng)加強(qiáng)對工程技術(shù)人員培訓(xùn),特別應(yīng)該針對貴州喀斯特特殊地理結(jié)構(gòu)、氣候等條件下進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。例如海拔較高(一般是高于1600 m)地方存在光熱、土壤類別等基礎(chǔ)指標(biāo)不適宜種植情況,所以設(shè)計時不能考慮土地整治設(shè)計墾造水田。雖然有墾造水田施工工藝,但是施工過程監(jiān)管沒有實(shí)時跟蹤,部分施工沒有嚴(yán)格按照分層壓實(shí)、“三犁三耙”的施工方式,墾造的水田只能短期儲水,不能實(shí)現(xiàn)長期儲水、保水、吸水。墾造水田成效長期監(jiān)測技術(shù)也有待完善。
由于可開墾的后備資源枯竭,加之偏遠(yuǎn)山區(qū)開發(fā)的水田無人耕種,水田旱化現(xiàn)象嚴(yán)重。2000年以來,貴州借助西部大開發(fā)戰(zhàn)略機(jī)遇,奮力實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超,農(nóng)業(yè)用地也因城市發(fā)展而讓步,城市發(fā)展往往會占用部分平壩區(qū)域耕地,山間耕地數(shù)量則較多,糧食播種率提高受限。影響種植糧食面積的因素主要是種植投入強(qiáng)度大,愿意種糧的年輕人極少,存在耕地轉(zhuǎn)果園、甚至撂荒等情況。
結(jié)合實(shí)地調(diào)查,水田旱作和撂荒的因素多,其中資源稟賦、種植意愿、基礎(chǔ)設(shè)施條件幾方面是重要的影響因素[17]。①貴州作為我國西部勞動力輸出大省,外出務(wù)工是大部分人的選擇,導(dǎo)致農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人力資源嚴(yán)重不足;②基于農(nóng)業(yè)的低效益常態(tài)下,農(nóng)民更愿意種植經(jīng)濟(jì)作物、蔬菜等非水生作物,水田功能性狀受到破壞;③受氣候條件限制,貴州水田一般只能種植一季水稻,最多只能水旱輪作油菜(一般是第一年收割完水稻后,直接將水排干,9月份種植油菜,次年4月份收割,繼續(xù)種植水稻),即2年3熟,水旱輪作耕作在貴州比較常見;但在城市郊區(qū),更多群眾選擇一年輪作時令蔬菜,增加土地產(chǎn)出率,這進(jìn)一步弱化了水田的水稻種植功效,水改旱情況也是尋常景象;④開墾難度大,主要是土地距離居民點(diǎn)遠(yuǎn)、水源條件差、旱澇和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害區(qū)域多等因素影響墾造成本,貴州喀斯特主要以望天田為主,水源也是限制水田開發(fā)的一大因素,這導(dǎo)致部分實(shí)施墾造水田區(qū)域需要修建提灌工程,將水從地處往高處抽提,增加項(xiàng)目投資成本,同時增加后期設(shè)備維護(hù)成本,導(dǎo)致實(shí)際使用程度不高,或甚至棄用提灌設(shè)計,阻礙水田開墾進(jìn)一步實(shí)施。
因此,后期管護(hù)一直是土地整治項(xiàng)目的重點(diǎn),村級和農(nóng)戶作為主體,對后期管護(hù)起到很重要作用。現(xiàn)實(shí)是雖簽訂管護(hù)協(xié)議,但實(shí)際種植農(nóng)戶少,或許是種植成本和產(chǎn)出等原因,仍然存在后期存在無人耕種的情況。新開墾的水田,若后期未種植,犁底層的功能性狀會破壞、保水保肥性能降低。
為解決墾造水田技術(shù)不夠精準(zhǔn)的問題,結(jié)合氣溫、降雨、地形、地貌、人口分布、土壤類型、地質(zhì)災(zāi)害情況、水源情況等因素對種植水生作物的影響,土地整治墾造水田有待形成分類型區(qū)域的技術(shù)指南,進(jìn)行差別化墾造。墾造水田還應(yīng)將表土剝離技術(shù)、表土存儲技術(shù)和表土再利用技術(shù)具體施工流程進(jìn)行規(guī)范化,助力耕地地力提升[18];水田土地重構(gòu)的充填物料優(yōu)選技術(shù)、犁底層設(shè)計技術(shù)、覆土程序和厚度設(shè)計技術(shù)等在施工工藝中應(yīng)更細(xì)化、更規(guī)范。水田和旱地土壤培肥還需綜合考慮有機(jī)質(zhì)肥和化肥配合使用。
強(qiáng)化土地整治墾造水田項(xiàng)目過程管控,進(jìn)一步釋放強(qiáng)化項(xiàng)目前期選址征求群眾意見、提高群眾參與率、知曉率。結(jié)合以往土地整治項(xiàng)目“村民自建”方式,在用工用勞方面,盡量考慮項(xiàng)目區(qū)富余勞動力,引導(dǎo)群眾積極參與項(xiàng)目建設(shè),實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目綜合效益最大化。
加強(qiáng)相關(guān)從業(yè)技術(shù)培訓(xùn),創(chuàng)新遠(yuǎn)程監(jiān)控技術(shù),實(shí)現(xiàn)分階段、定量檢測驗(yàn)收,形成快速檢測技術(shù),避免不能長期保水的情況。墾造水田土體重構(gòu),對表土分成剝離、分區(qū)堆放、回填、壓實(shí)、“三犁三耙”、泡水等工序分別檢測驗(yàn)收;加強(qiáng)對從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平、職業(yè)操守等相關(guān)技術(shù)培訓(xùn),從源頭上防止出現(xiàn)專業(yè)方面失誤,如設(shè)計機(jī)耕道與溝渠相交或在實(shí)際低矮處需要設(shè)計涵洞,防止因設(shè)計人員疏漏造成不必要的糾紛。
進(jìn)一步拓寬渠道,促進(jìn)墾造水田土地綜合整治項(xiàng)目發(fā)展。鑒于當(dāng)前水田占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求大實(shí)際,可試點(diǎn)引進(jìn)有實(shí)力的國企或大型企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè),有限考慮那些因自身建設(shè)需要占用水田指標(biāo)的企業(yè)開墾新增耕地指標(biāo),用于該企業(yè)占補(bǔ)平衡使用,對于節(jié)約指標(biāo)可按一定價格給予補(bǔ)償。
為提高耕作便利度,推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,降低新開墾耕地撂荒的情況,建議加強(qiáng)田間道路、灌排渠道管道、電力設(shè)施建設(shè),加強(qiáng)新開墾水田培肥種植管理,增強(qiáng)水田實(shí)際利用率。建議加大投入,避免出現(xiàn)因投資標(biāo)準(zhǔn)低造成工程集中在核心區(qū),而其他區(qū)域工程少的情況,爭取實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的田間道路通達(dá)度、灌溉排水保證率得到滿足,從而降低生產(chǎn)成本提高種植積極性。
為激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動力[19],筆者建議除了鼓勵企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體種植積極性,需要更重視散戶農(nóng)戶的種植積極性,保障散戶農(nóng)戶的資源到資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)化村級管護(hù)主體責(zé)任,給予物質(zhì)及實(shí)質(zhì)性獎勵政策支持村委會作為管護(hù)主體;引導(dǎo)群眾積極種植土地整治墾造新水田,比如給群眾提供高產(chǎn)的水稻種子、油菜種子、豌豆種子等種植于新開墾土地上,防止新開墾土地出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象;同時加強(qiáng)對放發(fā)種子落地種植相關(guān)監(jiān)管,對種植成效好的農(nóng)戶給予扶持和獎勵。
研究區(qū)近年來土地整治墾造水田工作正按照要求穩(wěn)步推進(jìn),土地整治項(xiàng)目改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有效鞏固了全省脫貧成果,為當(dāng)下村振興打下堅(jiān)實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。對于存在的如過程管控需加強(qiáng)、人員需培訓(xùn)及后期維護(hù)有待強(qiáng)化等問題,筆者適時提出進(jìn)一步引導(dǎo)強(qiáng)化群眾參與項(xiàng)目建設(shè)、加大對從業(yè)人員監(jiān)管培訓(xùn)等幾方面完善研究區(qū)土地整治墾造水田工作,為研究區(qū)下一步開展此項(xiàng)工作提供了有益參考。但鑒于筆者水平有限,無法對研究區(qū)土地整治墾造水田施工工藝及技術(shù)規(guī)范進(jìn)行更加全面闡述。因此,下一步研究可選取實(shí)例對墾造水田工藝流程及長期種植成效進(jìn)行具體分析研究。