陳 浩，羅力菲

（中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430073）

當前中國流動人口已達3.76億，人口大規(guī)模流動為助推中國經(jīng)濟騰飛和城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了重要貢獻，也意味著對教育、醫(yī)療等公共服務的需求急劇增加。然而公共服務供給的回應性明顯滯后［1］，其中既有地方政府財政能力的約束，也受其選擇偏好的控制，某種程度上映射出中國民生福祉的短板以及城鎮(zhèn)化不充分等問題。黨的十八大以來，中央政府強調“基本公共服務均等化”，要求增進民生福祉，全面提高公共服務供給能力和共享水平，這也是對應流動人口對公共服務供給的訴求，公共服務供給很大程度上依賴于地方政府的主導作用和財政能力的有效發(fā)揮，地方政府財政能力對公共服務提供的數(shù)量、質量具有決定性影響，也影響著流動人口居留意愿，厘清該機制對把握下一步公共財政體制建設非常必要。

經(jīng)典財政理論中，政府財政能力、公共服務供給與流動人口之間的邏輯機制是這樣的，自由流動的居民依據(jù)對公共服務的需求偏好在地區(qū)之間進行選舉投票，地方政府為爭取更多選票，會在現(xiàn)有財政資源約束下競相提供合意的公共服務［2］。地方政府的財政激勵是以公共服務供給為前提，以吸引人口流入為手段，最終結果是實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置。但目前中國一方面人口跨區(qū)域流動面臨制度性障礙，另一方面，財政制度安排是自上而下的負責制，政府財政能力、公共服務供給與流動人口之間的邏輯機制有所不同，地方政府根據(jù)自身利益決定經(jīng)濟發(fā)展份額和公共服務供給比例，流動人口的居留決策是適應政府行為的結果。

流動人口在遷入地的安居樂業(yè)應從改革相關財政制度和財政資源配置方式入手，以公共服務供給水平提升為導向，同時配套四方面的能力支撐：①財政分權的有效激勵；②充足的財力保障；③地方官員愿意實施這種有效作為；④良好的信息傳遞和監(jiān)督機制。文章從財政自主權、財政汲取能力、財政配置能力、財政透明度四個維度解構地方政府財政能力，探討財政能力與公共服務供給對流動人口居留意愿的影響，為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程提供參考。

1 文獻綜述

現(xiàn)有文獻中，與文章主題相關的研究可歸納為以下三個方面。

一是，關于政府財政能力的研究。美國政府間關系咨詢委員會（ACIR）最先提出財政能力的概念，定義為在轄區(qū)范圍內征稅以汲取收入的權利［3］，即財政資源的汲取能力，此后該機構將內涵延伸至政府為公共服務提供資金的能力，即財政資源的配置能力。Barro［4］和Timothy等［5］對財政能力的理解也是圍繞汲取能力和配置能力展開。國內學者在這一領域的研究起步較晚，王紹光等［6］在《中國國家能力報告》中將財政能力界定為汲取并動員社會經(jīng)濟資源的能力，學者們沿用了這一概念，評價標準采用稅收收入等資源型指標［7］?！兜胤秸斦芰ρ芯俊氛n題組等［8］強調良好的財政能力既與政府所擁有的財政資源有關，也與規(guī)范分配活動的財政制度有關，且相對于資源而言，合理的制度可以物盡其用，是不可或缺的能力要素。合理的財政制度具有激勵和約束兩方面功能，從激勵功能看，中央通過分權制度賦予地方政府稅收管理、預算執(zhí)行等一定的自主權，為財政資源市場化配置預留了競爭空間［9］。從約束功能看，制度和環(huán)境的改善監(jiān)督廉潔政府形成，財政透明能夠通過抑制預算彈性、規(guī)范政府債務、控制支出沖動等途徑約束政府行為，實現(xiàn)包容性增長［10-11］。基于上述內涵，財政能力應是財政資源和財政制度共同作用所呈現(xiàn)出的一種結果，財政資源的汲取和配置內生于財政制度框架內，文章從全景視角審視財政能力建設的系統(tǒng)布局，將財政能力劃分為財政自主權、財政透明度、財政汲取能力、財政配置能力四個維度。

二是，關于政府財政能力與公共服務供給的研究。國內外文獻從不同維度對此進行了討論。首先，財政分權是處理政府間利益關系的重要契約安排，各國紛紛通過分權制度實現(xiàn)公共品供給的地方化。理論上，地方政府更了解轄區(qū)居民的偏好與需求信息，享有一定的財政自主權能夠優(yōu)化資源配置方向，提供社會合意的公共服務［12］。然而中國的經(jīng)驗事實表明，分權下的公共服務供給仍面臨效率低下、結構失衡的問題。賈智蓮等［13］和趙領娣等［1］研究發(fā)現(xiàn)財政自主權下放并未提高地方公共服務供給量。傅勇等［14］認為中國式分權是在“政治集權”下的“經(jīng)濟分權”，這一獨特的制度設計滿足了政府間財政競爭發(fā)揮作用的條件，致使公共服務領域的激勵機制失靈。已有文獻對財政自主權與公共服務的關系并無定論，Shah［15］對此關系的解釋是單純的財政分權無法解決公共品供給難題，關鍵在于實行分權的同時政府自身的制度建設是否完整，包括透明度、廉潔治理與地方民主。新一代財政理論關注到政府行為協(xié)調的復雜性，Tsui等［16］認為由于信息不對稱的客觀存在，中央政府難以掌握地方政府財政預算程序、公共供給成本等方面的充分信息，在缺乏約束機制時政府官員的個人決策可能偏離公共性，必須設立嚴格的問責制度以確保官員是負責任的。財政透明是建立政府問責制度的基礎［17］，能夠促進財政信息“向上”和“向下”傳遞，然而，目前各級政府財政透明度低、信息公開質量差［18］，中央難以監(jiān)管公共服務供給中的不端行為，社會公眾也難以倒逼地方政府減少尋租。除了上述財政制度的激勵失靈和約束不足之外，政府自身的財政汲取能力與配置能力對公共服務的影響不容小覷。從財政資源收入端看，合意的財政汲取能力是公共服務供給的物質保障，如若地方政府財政自給率低，即便官員責任心很強，也無法對轄區(qū)居民的偏好作出回應［19］。辛方坤［20］研究發(fā)現(xiàn)較弱的汲取能力使得公共服務供給的規(guī)模和質量趨向下降。從財政資源支出端看，出于利益最大化的考量，地方政府往往將稀缺資源配置到土地開發(fā)、房地產(chǎn)投資等資本品領域，不關心非顯性收益的公共服務領域［21］。龔鋒等［22］認為各級政府事權與支出責任劃分不清，地方承擔過多支出責任使得財政缺口擴大，當競爭以外延式增長和支出膨脹為主要方式時，會在很大程度上擠出公共服務。

三是，關于公共服務供給與流動人口居留意愿的研究。由于財政資源是有限的，政府在不同支出項目間的分配便存在權衡取舍，理論上，判斷公共服務配置是否有效的標準是帕累托最優(yōu)，但在實踐中該標準缺乏可操作性。Tiebout［2］認為投票者若不滿意轄區(qū)政府提供的公共服務，要么選擇“退出”要么“呼吁”?；谶@一思想，Shah［23］提出了“回應性”準則，丁菊紅等［24］也提出過類似的觀點，他們認為如果地方政府供給的公共服務能夠匹配個體的需求偏好，則公共服務配置就達到了均衡狀態(tài)。對于流動人口而言，這種回應性體現(xiàn)在居留決策上，居留決策是權衡經(jīng)濟收益和公共服務性價比之后做出的決定，一個地區(qū)整體的居留意愿水平反映了政府供給公共服務的有效性。Quigley［25］和Bayoh等［26］基于不同國家樣本，驗證了公共服務供給與流動人口居留意愿的正向變動關系。李堯［27］和李國正等［28］基于中國樣本研究發(fā)現(xiàn)，一地良好的教育服務、環(huán)境質量有助于流動人口的安居樂業(yè)。林李月等［29］認為大城市流動人口獲得的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險顯著提升了居留意愿。盡管公共服務具有提升居留意愿的潛在優(yōu)勢，劉尚希［30］指出固化的公共品供給機制難以適應人口大規(guī)模流動態(tài)勢，城市化呼吁地方政府調整公共服務安排以滿足流動人口的居留需求。

現(xiàn)有文獻對政府財政能力與公共服務供給的關系進行了檢驗，或者研究了公共服務對流動人口居留意愿的影響，具有以下特征：①現(xiàn)有文獻缺乏對公共服務在政府財政能力和居民主觀感受之間紐帶作用的研究。公共服務供給有賴于地方財政資源和財政制度的支持，其目標在于讓全體國民享受不以戶籍區(qū)分的公共服務，而流動人口居留意愿很好地刻畫了公共服務供給的有效性，這是作者將三者聯(lián)系起來思考的內洽邏輯，忽視這種關聯(lián)性可能導致地方財政對流動人口的回應性不足。②現(xiàn)有文獻多從單一維度衡量政府財政能力，實際上財政資源的汲取和配置是財政制度的表象和結果，因此，對政府財政能力與公共服務供給進行實證檢驗時需考察財政能力全貌。③現(xiàn)實中地方政府在提供公共服務時常常將流動人口與戶籍人口視為兩個利益群體，背后的原因在于固化的財政制度和資源分配模式，多數(shù)研究忽視了這一問題對流動人口居留意愿的影響。

基于以上研究缺口，文章設立一個分析框架（圖1），在此基礎上給出若干經(jīng)驗證據(jù)，對矯正不當?shù)呢斦贫群拓斦Y源分配模式具有重要意義。文章可能的邊際貢獻包括：①將流動人口居留意愿納入考察地方政府財政能力的分析框架，放進統(tǒng)一的實證模型中，探討財政能力與公共服務供給促進居留意愿提升的優(yōu)化路徑。②基于財政能力分類視角，對財政汲取能力、財政配置能力、財政自主權和財政透明度的影響效應進行分組檢驗，試圖從地方財政能力建設上破解公共服務長期供給不足的難題。③基于公共服務分類視角，構建了涵蓋教育、醫(yī)療、社保、文化、交通、環(huán)境的公共服務評價指標體系，并以戶籍人口與流動人口所享有的公共服務是否相同為依據(jù)區(qū)分硬公共服務和軟公共服務，分組檢驗地方政府在公共服務供給中是否存在異質財政激勵與策略性行為。

圖1 分析框架

2 理論分析

2.1 地方政府的行為傾向

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，那些由于市場機制失靈無法提供，但對社會有益的公共服務應由政府提供，中國的地方政府也確實承擔著這種支出責任，為什么公共服務供給仍面臨不足和不均呢？公共財政委托—代理模型指出，政府責任的良好履行需滿足兩個約束條件：一是參與約束，如要求可執(zhí)行的財政體制；二是激勵相容約束，作為代理人的地方政府，追求個人利益的行為，要與委托人中央政府和轄區(qū)居民的收益最大化目標相一致。在上述條件發(fā)揮作用時，由于地方政府是公共服務的主要供給者，高度的財政分權和財政汲取能力為公共服務供給提供財力保障，因此，存在財政能力越強，公共服務水平越高的可能。但中國財政激勵發(fā)揮作用的制度環(huán)境與西方不同，地方政府在面對財政能力提升時的激勵效應和政府行為傾向結合起來，可以分析其在保障公共服務方面做出的選擇。中國的財政體制鼓勵地方政府增加財政收入，結合對上負責的政績考核體系，地方政府具有競爭GDP的內在激勵，財政資源的投向要確保實現(xiàn)連續(xù)快速的增收，當財政能力增加時，地方政府傾向于大力發(fā)展制造業(yè)以獲取增值稅等直接收益或謀求土地出讓收入等間接收益，留給民生性支出的空間有限。外加缺乏有效的約束機制，地方政府財政能力越強，對財政信息公開的自主性越大，基本公共服務在財政支出項目中被適當?shù)仄帘魏吞幚?，加劇了公共支出結構惡化。因此，也就存在財政能力越強，公共服務水平越低的可能。基于以上分析，地方政府財政能力增強既可能促進公共服務供給水平提升，也可能累及公共服務供給，關鍵在于財政制度的有效性以及財政資源汲取和配置的合理性。

2.2 財政能力和公共服務供給對流動人口居留意愿的聯(lián)合作用機制

地方政府作為轄區(qū)居民的代理人，必須優(yōu)化公共支出結構，克服公共服務供給量的限制，才能促進流動人口的安居樂業(yè)。但在人口大規(guī)模遷徙進程中，多數(shù)流動人口僅完成了職業(yè)與地域空間的轉換，很難享有與本地居民同等的公共服務，表面看來是城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度所致，根本原因則是地方財政利益分割的剛性所致。在財政承包制基礎上完善的中國式分稅制，是按財政供養(yǎng)人口計算地方財力，并附之以估計的“軟預算”進行轉移支付，而非依據(jù)國際分稅制標準以常住人口均衡政府間財力。勞動力承接地為維護財政利益，采取“勞動承接、戶籍拒絕”的做法，犧牲掉流動人口本應享有的公共服務權益，削弱了居留意愿即延后了人口城鎮(zhèn)化進程，上述問題的實質是財政制度及固化的公共資源配置機制問題。從分類視角看，教育、醫(yī)療、社會保障等軟公共服務具備以戶籍區(qū)分的特性，對部分城市化率高、人口負擔較重的大城市而言，財政能力增強會刺激地方保護主義行為，利用財政手段差異化供給軟公共服務，進而抑制人口流動，加強人口篩選。交通、文化、環(huán)境等硬公共品的競爭性和排他性較弱，無法實現(xiàn)戶籍層面的差異化供給，為保障本地居民權益，政府財政能力提升促使人均硬公共服務享有量增加，對流動人口產(chǎn)生正向溢出，提高居留意愿。

3 模型構建及變量說明

3.1 計量模型構建

3.1.1 基準模型

模型（1）從整體層面檢驗財政能力與公共服務供給對流動人口居留意愿的影響，i表示省份，t表示年度，RES為流動人口居留意愿水平，F(xiàn)IN為政府財政能力，PUB為公共服務供給指數(shù)，c_PUB、c_FIN分別為核心解釋變量的中心化變量，c_PUB×c_FIN為交互項，用以刻畫財政能力是否加強或抑制公共服務供給對居留意愿的影響，若交互項系數(shù)為正，表示財政能力提升產(chǎn)生增強型調節(jié)效應，反之，則表示干擾型調節(jié)效應，Zit代表控制變量，dt、di和εit分別表示年份固定效應、個體固定效應和隨機誤差項。

3.1.2 分維度財政能力回歸模型

式中：DEC為財政自主權，SKI為財政汲取能力，CON為財政配置能力，TRA為財政透明度，其余變量含義同模型（1）。

3.1.3 異質性公共服務回歸模型

式中：SPUB為軟公共服務供給指數(shù)、HPUB為硬公共服務供給指數(shù)，其余變量含義同模型（1）。

3.2 變量選取

3.2.1 流動人口居留意愿

文章的被解釋變量是地區(qū)流動人口居留意愿水平（RES），31個省份（未涉及港澳臺地區(qū)）流動人口居留意愿水平以有居留意愿的流動人口數(shù)占抽樣總量的比例來衡量，數(shù)據(jù)來自2014—2018年國家衛(wèi)生健康委組織的流動人口動態(tài)監(jiān)測調查問卷（CMDS）。CMDS問卷以各地居住1個月及以上的流動人口為調研對象，采用與規(guī)模成比例方法（PPS）隨機抽樣，其中有居留意愿的流動人口以問卷中“您是否打算在本地長期居?。?年以上）”一題為判斷標準，參照古恒宇等［31］的做法，將“打算”在本地居?。?年以上）的人口界定為有居留意愿的流動人口。在2017的問卷中，該題目變?yōu)椤叭绻蛩懔粼诒镜?，您預計自己將在本地留多久”，題目設有6個選項（“1～2年”“3～5年”“6～10年”“10年以上”“定居”和“沒想好”），為保持與前幾年統(tǒng)計口徑一致，有居留意愿的流動人口數(shù)量以“6～10年”“10年以上”和“定居”三項人數(shù)之和來衡量。2018年的問卷題目與2017年相同，但選項變?yōu)椋ā?～4年”“5～9年”“10年以上”“定居”和“沒想好”），有居留意愿的流動人口數(shù)量以“5～9年”“10年以上”和“定居”三項人數(shù)之和來衡量。

3.2.2 財政能力

文章的核心解釋變量是地方政府財政能力（FIN），涵蓋財政自主權、財政汲取能力、財政配置能力、財政透明度四大維度，運用熵權法測算出地方政府的財政能力。

（1）財政自主權（DEC）。財政分權對應于某一級政府實際掌握的財政自主權，為反映央-地財政關系，度量地方政府對于經(jīng)濟事務管理的自主權大小，借鑒郭慶旺等［32］的做法，測算公式如下：

上式進行了人均標準化處理，用于控制人口規(guī)模因素對政府預算內財政收入的影響，同時乘以的經(jīng)濟規(guī)?？s減因子，用于控制經(jīng)濟規(guī)模因素對政府預算內財政收入的影響，GDPnt為第t年國內生產(chǎn)總值。

（2）財政汲取能力（SKI）。財政汲取能力體現(xiàn)地方政府將擁有的社會經(jīng)濟資源轉化為財政收入的能力大小，籌集的可支配收入越多，汲取能力越強。借鑒蔣文華等［33］的做法，測算公式如下：

（3）財政配置能力（CON）。財政配置能力反映地方政府動員財政資源的能力大小，支出規(guī)模越大，滿足公共需要的能力越強。借鑒趙德昭［34］的做法，測算公式如下：

（4）財政透明度（TRA）。按照IMF的定義，財政透明是政府向社會公開財政信息的完整、可靠、清晰的程度。上海財經(jīng)大學發(fā)布的《中國財政透明度報告》是國內較為權威的評估報告，根據(jù)一般公共預算、社?；痤A算等9個方面測算省級財政透明度指數(shù)，該指數(shù)取值區(qū)間為0～100，數(shù)值越大，地方政府公開的財政信息越完整可靠。

3.2.3 公共服務供給

文章的另一核心解釋變量是公共服務供給（PUB），綜合考量了政府提供公共服務數(shù)量的充足性、分配的均衡性、居民享有的普惠性，涉及教育、醫(yī)療、社保、文化、交通、環(huán)境等方面，從上述6個層面選取19個指標構建了綜合評價指標體系（表1）。進一步地，以戶籍人口與流動人口所享有的公共服務水平是否相同為依據(jù)將指標劃分為軟公共服務（SPUB）和硬公共服務（HPUB），教育、醫(yī)療及社會保障層面的公共服務具有以戶籍為區(qū)分的特征，將相關的10個指標歸為軟公共服務，文化、交通及環(huán)境保護層面的公共服務不具有戶籍區(qū)分性，將剩余9個指標歸為硬公共服務。在原始數(shù)據(jù)歸一化處理的基礎上，利用熵權法對指標客觀賦權，測算出2014—2018年31個省份的公共服務供給指數(shù)、軟公共服務供給指數(shù)以及硬公共服務供給指數(shù)。

表1 公共服務供給評價指標體系

3.2.4 控制變量

地區(qū)之間一系列經(jīng)濟社會條件的差異對流動人口施加的外部作用不同，將產(chǎn)業(yè)結構（IND）、城鎮(zhèn)化率（URB）、對外開放度（FDI）作為控制變量加入模型，上述變量是研究流動人口居留意愿時通常所選的外生變量。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構以第二產(chǎn)業(yè)增加值與第三產(chǎn)業(yè)增加值的比例衡量，產(chǎn)業(yè)結構一定程度上意味著就業(yè)結構、就業(yè)概率、勞動生產(chǎn)率存在差異，可能會對流動人口居留意愿產(chǎn)生影響；城鎮(zhèn)化率以城鎮(zhèn)常住人口占總人口的比值衡量，一地的城鎮(zhèn)化率越高，經(jīng)濟社會要素越集聚，對流動人口產(chǎn)生的吸引力也越強；對外開放度以外商直接投資同比增長率衡量，一地的外向經(jīng)濟程度也可能對居留意愿產(chǎn)生影響。

3.3 數(shù)據(jù)說明

為匹配CMDS數(shù)據(jù)，文章將樣本區(qū)間設置為2014—2018年，31個省份的相關數(shù)據(jù)除來自CMDS外，其余來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國財政透明度報告》以及各省份統(tǒng)計年鑒。表2展示了變量的描述性統(tǒng)計結果，可以看出一些明顯的特征：①RES的平均值為0.518，最小值為0.186，最大值為0.802，揭示出流動人口在遷入地的居留意愿在18.6%～80.2%區(qū)間，且地區(qū)差距懸殊的客觀事實；②FIN的最小值為0.067，最大值為0.674，PUB的最小值為0.155，最大值為0.590，說明中國省份間的財政能力與公共服務供給不平衡；③HPUB的均值大于PUB大于SPUB，但標準差SPUB大于PUB大于HPUB，一定程度上說明交通、環(huán)境等硬公共服務事業(yè)發(fā)展更好且地區(qū)差異較小，而教育、醫(yī)療等軟公共服務事業(yè)發(fā)展較弱且地區(qū)差異較大。

表2 變量統(tǒng)計特征描述

4 實證結果與分析

4.1 基準回歸分析

在回歸方法選擇上，首先，需要判別使用固定效應模型還是隨機效應模型，Hausman檢驗顯示P值小于0.01，拒絕選用隨機效應的原假設；其次，檢驗個體虛擬變量的顯著性水平和所有年度虛擬變量的聯(lián)合顯著性，結果顯示模型存在個體效應和時間效應。故采用雙向固定效應模型進行回歸，并使用聚類穩(wěn)健標準誤，以消除異方差對模型的影響，基準回歸結果見表3。第2列—第4列呈現(xiàn)了全樣本估計結果，依次引入核心變量后，財政能力的影響系數(shù)在1%水平上顯著，政府財政能力提升對流動人口居留意愿產(chǎn)生正向影響。公共服務供給的系數(shù)顯著為正，表明公共服務增加促進了居留意愿提升，越來越多的流動人口在選擇定居地時會考慮當?shù)氐墓卜諣顩r，且傾向于選擇公共服務水平較高的地區(qū)。交互項系數(shù)為正且數(shù)值較大，在公共服務供給影響流動人口居留意愿的路徑中，財政能力表現(xiàn)出重要的調節(jié)作用。當政府財政能力建設以民生福利為目標取向時，通過向公共服務領域配置財政資源，極大地改善了流動人口的居留環(huán)境，又為政府公共服務供給對居留意愿的強化起到促進作用。

表3 財政能力、公共服務供給影響流動人口居留意愿的基準回歸結果

各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度、政府調控能力以及居民對公共服務的需求特點存在明顯差異，將全樣本劃分為東、中、西部進一步考察區(qū)域效應，結果見表3中第5列—第7列。財政能力的回歸系數(shù)在不同區(qū)域分組中均顯著為正，表現(xiàn)出流動人口居留意愿隨著政府財政能力的增加而提升的趨勢，其中東部地區(qū)的影響系數(shù)0.454低于中部地區(qū)（1.486），且低于中國平均水平（0.561），盡管東部各省財政能力普遍高于其他地區(qū)，但政府職能履行存在一定短缺，對流動人口需求的回應不足，致使邊際效應弱化；西部地區(qū)財政能力的邊際效應最弱，原因在于經(jīng)濟基礎薄弱、稅收收入和財政自給率不足，地方政府難以回應流動人口的居留需求。從公共服務的回歸系數(shù)來看，公共服務水平每提高一個百分點，東部地區(qū)居留意愿提升4.335%，中部地區(qū)提升1.847%，西部地區(qū)提升0.607%，邊際效應存在明顯的空間差距。東部地區(qū)流動人口對公共服務供給變動的反饋最為明顯，原因在于該區(qū)域工資收入普遍較高，人們對科教文衛(wèi)等民生福利的關注度更高；中西部地區(qū)流動人口對公共服務的敏感性相對較弱。從交互項系數(shù)看，財政能力對公共服務的調節(jié)效應在不同區(qū)域均顯著為正，中部地區(qū)調節(jié)效應最強（9.094），東部次之（7.499），西部最弱（2.944）。近年來中部地區(qū)為實現(xiàn)經(jīng)濟崛起，積極吸引人口流入，政府財政能力提升反映在履行公共支出的數(shù)量和質量上，并對流動人口居留意愿增強產(chǎn)生了乘數(shù)效應，東、西部地區(qū)應及時調整財政制度安排和資源配置方向，增加公共服務供給。

控制變量中，產(chǎn)業(yè)結構的回歸系數(shù)為正，第二產(chǎn)業(yè)增加值顯著提高了流動人口居留意愿，以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以為當?shù)鼐用裉峁└嗑蜆I(yè)機會，吸引人口定居。城鎮(zhèn)化率的回歸系數(shù)顯著為正，一地的城鎮(zhèn)化水平也是居留意愿的促進因素，城鎮(zhèn)化發(fā)展會吸引大量要素集聚，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入活力，產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟和正外溢效應惠及流動人口。外商直接投資的影響系數(shù)為負則表明對流動人口居留意愿產(chǎn)生了抑制作用，由于外資主要投向高技術企業(yè)、先進制造業(yè)等高精尖領域，需匹配高質量人力資本，外資大量流入會通過技術替代效應降低對勞動力的需求，此外，外資進入使得國內行業(yè)競爭加劇，一些企業(yè)因市場空間被擠占而退出，也會影響到大量低稟賦流動人口的就業(yè)水平，削弱其居留意愿。

4.2 穩(wěn)健性檢驗與內生性分析

4.2.1 穩(wěn)健性檢驗

文章從替換核心變量、增加控制變量、剔除樣本等方面進行穩(wěn)健性檢驗。首先，學界對財政自主權的衡量存在爭議，前述研究采用的是收入分權指標，這里替換為支出分權、行政管理分權指標進行穩(wěn)健性檢驗，支出分權用省本級人均預算支出占中央本級人均預算支出的比例測度，行政管理分權用省萬人公共管理和社會組織職工數(shù)占全國萬人公共管理和社會組織職工數(shù)的比例測度，基于更換后的指標度量省級財政能力，重新估計基準模型，結果見表4中第2列和第3列。其次，控制變量對模型的穩(wěn)健性同樣具有重要影響，考慮到有競爭力的勞動報酬會吸引流動人口定居，在基準模型中添加職工平均工資作為控制變量，以盡可能降低遺漏變量造成的估計偏誤，結果見第4列。第三，考慮到公共服務供給水平較高的地區(qū)，對公共服務行業(yè)的勞動力需求可能較高，為消除行業(yè)需求因素對地區(qū)居留意愿水平的影響，剔除了在公共服務行業(yè)（公共服務行業(yè)包括教育，公共管理、社會保障和社會組織，水利、環(huán)境和公共設施管理三類）就業(yè)的流動人口樣本，重新測算各省份居留意愿水平并回歸，結果見第5列。經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗，財政能力、公共服務供給以及交互項在系數(shù)符號和顯著性上基本一致，支持了表3的結論，基準回歸結果較為穩(wěn)健。

表4 穩(wěn)健性檢驗與內生性分析

4.2.2 內生性分析

考慮到變量之間的雙向因果關系，即不僅財政能力與公共服務會對流動人口居留意愿產(chǎn)生影響，居留意愿表現(xiàn)較差也會影響地方財政預期，調整公共服務供給，文章使用兩類工具變量解決內生性問題。其一，將FIN的滯后一期、PUB的滯后一期以及兩者交互項作為工具變量，進行兩階段最小二乘法（2SLS）估計，結果見表4中第6列。其二，參考李莊園［35］的做法，選取公路總里程作為PUB的工具變量，就相關性而言，基礎設施的完善度與政府責任心高度相關，而政府責任心會顯著影響公共服務供給，滿足工具變量的相關性條件；就外生性而言，公路總里程是較長時期累加形成的歷史數(shù)據(jù)，可認為是外生的，對模型同樣進行2SLS估計，結果見表4中第7列。經(jīng)檢驗，兩類工具變量顯著拒絕不可識別和弱工具變量的原假設，是有效工具變量，2SLS的估計結果再次證明核心結論的穩(wěn)健性。

4.3 異質性分析

4.3.1 財政能力的分維度檢驗

不同維度財政能力的異質性較強，分類回歸能夠更為確切地觀測相關因素對流動人口居留意愿的影響差異，表5報告了更換核心解釋變量為財政自主權（DEC）、財政汲取能力（SKI）、財政配置能力（CON）、財政透明度（TRA）的回歸結果。

表5中第2列報告了財政自主權和公共服務供給對流動人口居留意愿的影響，DEC系數(shù)顯著為負，交互項c_PUB×c_DEC的系數(shù)顯著為負，樣本期內地方財權擴大不僅直接抑制了居留意愿，而且削弱了公共品供給對居留意愿的正向影響，產(chǎn)生干擾型調節(jié)效應。傅勇等［14］認為中國式分權激勵地方政府為增長而競爭，加之政績考核體系標準化和呼吁機制缺乏，地方政府不關心收益周期較長的公共服務領域。上述結論再次證明財政分權制度在公共服務領域的激勵機制失靈，教育、醫(yī)療等存量不足，而增量也難以匹配流動人口的居留需求。

表5中第3列報告了財政汲取能力和公共服務供給對居留意愿的影響，SKI的系數(shù)顯著為正，交互項c_PUB×c_SKI的系數(shù)顯著為正，財政汲取能力不僅有助于居留意愿提升，而且強化了公共服務對居留意愿的正向影響，發(fā)揮增強型調節(jié)效應。這表明地方政府財政收入增加有助于提升公共服務供給水平，在概率上大大增加了流動人口定居的可能性。曾有學者推算發(fā)現(xiàn)，單個流動人口市民化就需要20萬元的綜合配套設施投入，因此，擴大地方財稅收入來源、增強財政汲取能力是回應流動人口居留需求的必要保障。

表5 財政能力的分類回歸結果

表5中第4列報告了財政配置能力與公共服務供給對居留意愿的影響，CON的系數(shù)顯著為負，交互項c_PUB×c_CON的系數(shù)顯著為負，財政配置能力膨脹既沒有直接提升居留意愿也沒有發(fā)揮正向調節(jié)作用。原因在于地方政府財政支出結構存在扭曲，有限的財政資源被配置到基礎設施、制造業(yè)等生產(chǎn)性支出領域，公共服務等民生性領域的支出被擠出。政府財政配置能力越強，這種擠出效應越明顯，累及流動人口居留意愿的提升。

表5中第5列報告了財政透明度與公共服務供給對居留意愿的影響，TRA的系數(shù)顯著為正，c_PUB×c_TRA的系數(shù)顯著為負，財政透明度增強具有提升居留意愿的潛在優(yōu)勢，政府公開預算決算等信息便于流動人口了解財政活動的成本和收益，提高其定居意愿。但交互項符號發(fā)生轉變，財政透明顯著弱化了公共服務對居留意愿的正向影響，起到干擾型調節(jié)作用。對此現(xiàn)象的解釋是：當前政府會計體系不完善，地方政府在財政信息公開上具有較大的自主性，其信息披露水平遠高于流動人口實際享有的公共服務量，反倒加深了居民與政府間的信息不對稱，對居留意愿產(chǎn)生抑制作用。

4.3.2 公共服務的分維度檢驗

已有經(jīng)驗研究表明，戶籍制度成為地方政府選擇性供給公共服務的有力工具，附著在戶籍背后的公共服務分配也就可能對流動人口居留意愿產(chǎn)生異質效應。表6中第2列報告了財政能力和軟公共服務對流動人口居留意愿的影響，SPUB系數(shù)顯著為正，交互項c_SPUB×c_FIN的系數(shù)顯著為負，符號發(fā)生逆轉，盡管醫(yī)療、教育等軟公共服務增加，具有提升流動人口居留意愿的潛在優(yōu)勢，但隨著政府財政能力提升，針對軟公共服務的額外限制又會顯著削弱居留意愿。究其緣由，屬地化管理體制下增加軟公共服務供給需投入大量財政資金且正外溢性較強，軟公共服務具有以戶籍區(qū)分的特性，地方政府有能力回避這類公共品供給，人均軟公共服務享有量隨著人口流入會呈下降趨勢，對居留意愿產(chǎn)生負向調節(jié)作用。第3列報告了財政能力和硬公共服務對流動人口居留意愿的影響，HPUB系數(shù)顯著為正，估計值0.289小于2.380，說明硬公共服務事業(yè)的發(fā)展同樣提高了流動人口居留意愿，但相對于軟公共服務而言，邊際效應較弱。交互項c_HPUB×c_FIN的系數(shù)也顯著為正，政府財政能力對硬公共服務供給起到增強型調節(jié)作用，強化了對居留意愿的正向影響，原因在于交通、文化、環(huán)境等硬公共服務的競爭性和排他性較弱，無法排除流動人口的使用權，為保障本地居民權益，政府財政能力提升往往會促進人均硬公共服務享有量的增加，對流動人口產(chǎn)生正向溢出。

表6 公共服務供給的分類回歸結果

4.4 進一步分析：門檻效應檢驗

上文分析顯示，地方政府確實存在以戶籍為標尺設置差異化公共服務的傾向，且這種傾向是以自身財政利益為考量的，處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段的地方政府是否具有異質性財政激勵，上述政策傾向是“因地而異”，還是具有普遍性，需要進行更深入的探索?，F(xiàn)實中，觀察到越是在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，政府利用公共財政手段篩選人口的動機越強，比如上海市政府通過嚴格的落戶政策和競爭性極強的教育資源拒絕低稟賦人口流入；河北省石家莊市則致力于為經(jīng)濟建設吸引更多的流動人口，已經(jīng)在實行“零門檻落戶”政策。倘若地方政府確實存在異質性財政激勵，交互作用發(fā)生變化的拐點處于何處呢？為此，將地區(qū)人均GDP設為門檻變量，建立以下面板門檻模型進行實證檢驗：

表7報告了門檻檢驗結果，其中模型（9）不存在顯著的門檻值，結合模型（7）的回歸結果，由于地方政府無法利用硬公共服務財政手段拒絕流動人口進入，無論是人均GDP高的省份還是人均GDP低的省份，財政能力提升均促使地區(qū)硬公共服務供給增加，并對居留意愿產(chǎn)生穩(wěn)定的正向調節(jié)作用。與之不同的是，模型（8）存在顯著的單一門檻，對于人均GDP差距明顯的省份而言，地方政府確實存在異質性財政激勵，其在軟公共品供給上的策略性行為對居留意愿產(chǎn)生了截然相反的影響。

表7 門檻檢驗結果

表8進一步報告了交互作用發(fā)生變化的拐點，當表征經(jīng)濟發(fā)展水平的門檻變量人均GDP低于12.071萬元時，c_SPUB×c_FIN的系數(shù)顯著為正，欠發(fā)達地區(qū)出于吸引勞動力和集聚要素的財政激勵，傾向于將財政資源配置到軟公共服務領域，進而吸引人口流入、提升居留意愿，此時公共財政手段被視為吸引人口的工具。但當人均GDP跨越門檻值12.071萬元之后，c_SPUB×c_FIN的系數(shù)為-1.133，符號發(fā)生逆轉，當一地的經(jīng)濟發(fā)展水平較高時，政府財政能力對軟公共服務的調節(jié)作用由促進轉為抑制。出現(xiàn)倒“U”型變化的原因在于，發(fā)達地區(qū)普遍存在過重的財政壓力和公共資源緊張，流動人口持續(xù)涌入并不一定有利于經(jīng)濟增長，出于高效利用資源的財政激勵，財政能力增強會刺激地方保護主義行為，借助軟公共服務的差異化供給抑制人口流動。此舉一方面緩解了本地財政壓力，為發(fā)展經(jīng)濟留下更多的財政積累，另一方面剔除低稟賦流動人口，并篩選出高稟賦流動人口。事實上，中國現(xiàn)行財政體制和公共品供給機制缺乏針對流動人口的責任劃分，這就為地方政府選擇上述財政手段提供了制度空間，發(fā)達地區(qū)利用軟公共服務的排他性和供給水平的競爭性來篩選人口成為了一種普遍現(xiàn)象。

表8 門檻模型回歸結果

5 結論與政策啟示

文章基于2014—2018年國家衛(wèi)健委組織的流動人口動態(tài)監(jiān)測調查問卷（CMDS），測度了31個省份的流動人口居留意愿水平，將其納入考察地方政府財政能力的分析框架，放進統(tǒng)一的實證模型中，全面探討財政能力與公共服務供給對流動人口居留意愿的影響。主要結論如下。

（1）地方政府財政能力建設對流動人口的安居樂業(yè)具有重要作用。財政能力增強、公共服務供給增加均有利于流動人口居留意愿的提升，且在公共服務影響居留意愿的路徑中，政府財政能力表現(xiàn)出增強型調節(jié)效應；東部地區(qū)多數(shù)省份的財政能力高于其他地區(qū)，但對流動人口居留需求的回應性不足，致使直接效應和調節(jié)效應弱化，中部地區(qū)政府財政能力增強則體現(xiàn)在提供公共服務的數(shù)量和質量上，對居留意愿提升產(chǎn)生了乘數(shù)效應。

（2）不同維度財政能力對流動人口居留意愿的影響存在顯著差異。從財政制度的激勵和約束功能看，財政分權在公共服務領域的激勵機制失靈，財政透明度提升難以有效約束公共服務供給過程中的投機傾向，均對居留意愿產(chǎn)生了干擾型調節(jié)作用；從財政資源的收支端看，財政汲取能力提升強化了公共服務供給對居留意愿的正向影響，產(chǎn)生了增強型調節(jié)作用，但財政配置能力膨脹擠出了公共服務領域的支出，產(chǎn)生了干擾型調節(jié)作用。

（3）地方政府存在以戶籍為標尺設置差異化公共服務的傾向，且這種傾向是以自身財政利益為考量的。政府財政能力的增強主要體現(xiàn)在硬公共服務增加上，對流動人口居留意愿產(chǎn)生正向溢出，而針對軟公共服務的戶籍限制會削弱居留意愿；門檻模型進一步檢驗發(fā)現(xiàn)，人均GDP差異的地區(qū)之間存在異質性財政激勵以及由此引發(fā)的政府策略行為，隨著地區(qū)人均GDP跨越門檻值12.071萬元，政府財政能力增強對軟公共服務供給的調節(jié)作用由促進轉為抑制。

基于上述結論，文章認為加快地方政府財政能力建設，對于補齊基本公共服務短板，適應人口大規(guī)模流動態(tài)勢具有重要意義，但若不從根本上改革公共財政制度和固化的財政資源配置模式，則難以發(fā)揮財政能力增強的有利作用。為此，提出如下政策建議：①改革分權的激勵機制和財政透明的信息傳遞機制。中央應積極推進地方政府職能轉變，淡化財政稅收、GDP等經(jīng)濟類指標，強化民生政績類的考核指標，可將流動人口居留意愿納入政績評價考核體系，激勵政府官員主動回應轄區(qū)居民的利益訴求；與此同時，應加快財政信息公開機制建設和政府會計體系改革，向常住人口準確披露公共支出等量化財務指標，并引入“自下而上”的問責手段，強化轄區(qū)居民對公共服務供給過程的監(jiān)督，倒逼地方政府及時調整財政安排。②注重在收入端優(yōu)化稅制設計，在支出端合理劃分事權與支出責任。在財政資源的收入端，補充地方可支配財力以保障公共服務供給，建議配套完善地方稅體系，開征房產(chǎn)稅和消費稅，上述稅種直接與流動人口及其消費相關聯(lián)，可調動地方吸納流動人口的積極性；在財政資源的支出端，完善公共服務領域的事權劃分，配套科學的支出責任分擔機制，對于供給成本較高的公共服務如社?；穑醒胝畱鲜罩С鲐熑?，推行“卡隨人走”的統(tǒng)籌政策；對于流動人口教育、醫(yī)療等軟公共服務領域的支出責任，應明確中央和地方的分擔比例，壓縮地方政府逃避責任的空間；對于交通、環(huán)境等硬公共服務領域的支出責任，由地方自行承擔。③優(yōu)化公共財政手段對調控人口的積極作用。在中國城市化發(fā)展尚不成熟，地區(qū)差異較大的情況下，完全實行戶籍內外公共服務均等化可能導致人口流向過于集中，凸顯城鎮(zhèn)化的負面效應，應允許發(fā)達地區(qū)政府使用合理范圍內的公共財政手段來調控流動人口，使其在考慮收入和公共服務性價比之后做出理性的居留決策；對于承載空間充足的欠發(fā)達地區(qū)，中央政府需按照常住人口給予公共服務專項轉移支付，并要求地方配套相應資金，充分吸納流動人口沉淀于本地。中長期來看，中央政府應完善公共財政體制的頂層設計，以常住人口為標準劃分地方事權、財權和財力，同時盡快構建相機抉擇的公共資源配置機制，匹配流動人口的居留需求，持續(xù)推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化進程。