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        法國(guó)國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

        2022-11-02 08:13:28楊成玉葛濱
        資源導(dǎo)刊 2022年10期
        關(guān)鍵詞:國(guó)家管理

        □ 楊成玉 葛濱

        國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理、邊界清晰、以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的、實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。作為全球創(chuàng)設(shè)國(guó)家公園保護(hù)區(qū)最早的國(guó)家之一,100 多年來,法國(guó)以其管理體系保護(hù)國(guó)土上獨(dú)特的自然財(cái)富。目前,法國(guó)共劃設(shè)11 個(gè)國(guó)家公園,總面積達(dá)5.68 萬平方千米。在我國(guó)初設(shè)國(guó)家公園及后續(xù)管理過程中,法國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法值得深入研究。

        法國(guó)國(guó)家公園的管理原則

        不斷以國(guó)內(nèi)立法形式,完善國(guó)家公園的管理規(guī)章。早在19 世紀(jì),法國(guó)民間就提出了創(chuàng)設(shè)國(guó)家公園的倡議。1913年,法國(guó)水資源和森林管理局在伊澤爾省維內(nèi)翁河上游創(chuàng)建了“貝拉爾公園”,但兩次世界大戰(zhàn)迫使該公園取得正式法律地位的進(jìn)程屢屢中斷。1960 年,法國(guó)國(guó)民議會(huì)通過立法,在法國(guó)本土創(chuàng)設(shè)國(guó)家公園,并賦予其最高級(jí)別保護(hù)區(qū)地位。1963 年,法國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園——瓦納色國(guó)家公園在薩瓦省正式劃設(shè)。2006 年,法國(guó)政府頒布《環(huán)境法》修正案,將國(guó)家公園進(jìn)行重新定位,同時(shí)制定了國(guó)家公園憲章、土地使用規(guī)劃準(zhǔn)則等,形成了沿用至今的國(guó)家公園管理原則框架。

        清晰界定保護(hù)級(jí)別,劃分各部門管理權(quán)限。根據(jù)2006 年法國(guó)《環(huán)境法》修正案,所有國(guó)家公園均被劃分為兩個(gè)區(qū)域,即有嚴(yán)格自然保護(hù)規(guī)定的“核心區(qū)”和吸納市鎮(zhèn)當(dāng)局作為可持續(xù)發(fā)展伙伴的“共建區(qū)”?!昂诵膮^(qū)”通常被世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)列為二級(jí)以上保護(hù)區(qū),“共建區(qū)”最高保護(hù)級(jí)別僅為五級(jí)。法國(guó)中央政府負(fù)責(zé)劃定國(guó)家公園“核心區(qū)”邊界,確定有資格參與公園“共建區(qū)”市鎮(zhèn)當(dāng)局的管轄范圍,授權(quán)公園所在省份省政府執(zhí)行有效期15年的公園管理憲章。同時(shí),由所在市鎮(zhèn)當(dāng)局聯(lián)合建立公園日常行政管理機(jī)構(gòu)。公園“共建區(qū)”如需擴(kuò)展或改變邊界,均須當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)議會(huì)投票通過。目前,全部國(guó)家公園“核心區(qū)”與“共建區(qū)”面積分別占總面積的46%、54%。

        制定管理憲章目標(biāo),領(lǐng)地管理開發(fā)嚴(yán)格按憲章執(zhí)行。各國(guó)家公園的管理憲章規(guī)定了該公園保護(hù)自然、文化和景觀遺產(chǎn)的目標(biāo),以及公園領(lǐng)土可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)方針,主要包括“核心區(qū)”監(jiān)管方式和措施、通過協(xié)商確定的“共建區(qū)”保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)則、公園與所在市鎮(zhèn)當(dāng)局的管理執(zhí)行協(xié)定以及與當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)部門的開發(fā)伙伴關(guān)系等,既是“核心區(qū)”的監(jiān)管指南,又是“共建區(qū)”的管理和開發(fā)契約。憲章一經(jīng)國(guó)家公園所在地地方議會(huì)投票通過,該地區(qū)未來頒布的領(lǐng)土整治計(jì)劃、城市規(guī)劃、市鎮(zhèn)地圖、地方廣告條例以及任何與環(huán)境有關(guān)的規(guī)劃和管理細(xì)則,就必須與國(guó)家公園憲章的保護(hù)目標(biāo)和指導(dǎo)方針相一致。

        確保中央政府垂直管理,設(shè)立國(guó)家公園的專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)。法國(guó)國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)是設(shè)立于2006 年的法國(guó)國(guó)家公園管理局(PNF),是法國(guó)中央政府協(xié)調(diào)管理國(guó)家公園的公共機(jī)構(gòu),于2017年并入法國(guó)生物多樣性保護(hù)署,隸屬于法國(guó)自然與生態(tài)環(huán)境部。PNF董事會(huì)由56 名成員組成,包括中央主管部委官員,以及國(guó)家公園所在大區(qū)、省、市鎮(zhèn)政府一把手。PNF直接指導(dǎo)各國(guó)家公園“核心區(qū)”的保護(hù),并有權(quán)垂直介入各公園“共建區(qū)”管理委員會(huì)的日常工作。法國(guó)國(guó)家公園以PNF 為主要管理載體開展日常運(yùn)作,從而履行國(guó)家公園的基本功能。

        法國(guó)國(guó)家公園的管理機(jī)制

        法國(guó)國(guó)家公園以法國(guó)國(guó)家公園管理局(PNF)為主要管理載體開展日常運(yùn)作,從而履行國(guó)家公園的基本功能和管理機(jī)制。

        嚴(yán)格控制項(xiàng)目審批和行政撥款。一是在項(xiàng)目審批方面,PNF 嚴(yán)格控制國(guó)家公園“核心區(qū)”的工程項(xiàng)目,評(píng)估大型工程對(duì)公園自身的發(fā)展及未來影響。在公園內(nèi)部的城鎮(zhèn)化區(qū)域,工程、建筑和增設(shè)設(shè)施須經(jīng)PNF 特別授權(quán);在城鎮(zhèn)化區(qū)域外,原則上禁止任何施工。所有需進(jìn)行影響研究的大型工程均須得到PNF 科學(xué)委員會(huì)批準(zhǔn)。“共建區(qū)”的項(xiàng)目審批規(guī)定與國(guó)家公園以外的法領(lǐng)土相同。二是在行政撥款方面,PNF 每年向中央政府申報(bào)國(guó)家公園運(yùn)維預(yù)算,根據(jù)法國(guó)國(guó)民議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算案向領(lǐng)土全部或部分位于國(guó)家公園中心的市鎮(zhèn)當(dāng)局撥款。

        強(qiáng)調(diào)公共設(shè)施和秩序維護(hù),兼顧環(huán)保宣教和塑造品牌。PNF 須確保國(guó)家公園公共設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn),可要求在公園內(nèi)擁有土地的公共或私人業(yè)主開展維護(hù),并對(duì)大型維護(hù)工程擁有超越土地所有權(quán)的執(zhí)行權(quán)力。2011年12月,法國(guó)政府頒布法令,在國(guó)家公園“核心區(qū)”組織和舉行公眾示威,以及機(jī)動(dòng)飛行物飛越公園區(qū)域,除申請(qǐng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)外,還需PNF 特別授權(quán)。

        同時(shí),PNF 負(fù)責(zé)制定國(guó)家公園宣教目標(biāo),以提高法國(guó)公民對(duì)保護(hù)珍貴領(lǐng)土遺產(chǎn)的意識(shí)和動(dòng)力,并牽頭負(fù)責(zé)國(guó)家公園向公眾開放的格式化模板,定期在“核心區(qū)”舉辦櫥窗展覽,指導(dǎo)公園各級(jí)管理機(jī)構(gòu)為公眾提供符合保護(hù)遺產(chǎn)目標(biāo)的高質(zhì)量服務(wù)。此外,PNF還極為重視塑造國(guó)家公園品牌,認(rèn)證國(guó)家公園專營(yíng)的產(chǎn)品和服務(wù),為生產(chǎn)者或服務(wù)提供者授予注冊(cè)商標(biāo),以此確保公園出產(chǎn)的食品、工藝產(chǎn)品,以及住宿和餐飲始終符合國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展和自然保護(hù)目標(biāo)。

        重視可持續(xù)旅游和農(nóng)業(yè)開發(fā)。作為《歐洲保護(hù)區(qū)可持續(xù)旅游憲章》的責(zé)任單位,PNF 指導(dǎo)國(guó)家公園的旅游開發(fā),牽頭在園區(qū)內(nèi)劃設(shè)適合徒步旅行的自然區(qū)域,設(shè)置供游客使用的避難所,為殘障人士提供無障礙設(shè)施和旅行路線。據(jù)統(tǒng)計(jì),法國(guó)國(guó)家公園每年接納游客人數(shù)約850 萬人。同時(shí),農(nóng)業(yè)開發(fā)作為國(guó)家公園的重要功能,PNF 須確保國(guó)家公園內(nèi)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)家公園現(xiàn)擁有超過1.5萬個(gè)農(nóng)場(chǎng),其中,9.3%采用有機(jī)農(nóng)業(yè)標(biāo)簽,高于全國(guó)3.5%的比例;出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品51%在公園周邊區(qū)域進(jìn)行短物流銷售,遠(yuǎn)高于全國(guó)16%短物流的比例。PNF 每年在國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)組織全國(guó)花卉草原競(jìng)賽,以此鼓勵(lì)農(nóng)民以更環(huán)保的方式開發(fā)利用園區(qū)內(nèi)的農(nóng)耕。

        關(guān)注科研檢測(cè)和生物多樣性保護(hù)。PNF 組織國(guó)家科研機(jī)構(gòu)在國(guó)家公園內(nèi)進(jìn)行動(dòng)植物監(jiān)測(cè)和瀕危物產(chǎn)清點(diǎn)。絕大多數(shù)監(jiān)測(cè)聚焦野生動(dòng)物,其中,50%的監(jiān)測(cè)活動(dòng)對(duì)象為鳥類。2009 年起,PNF 在法西南部梅康圖爾國(guó)家公園開展瀕危動(dòng)植物基因搜集與存儲(chǔ),開世界先河。2017 年起,生物多樣性保護(hù)成為國(guó)家公園重要管理職責(zé)。目前PNF 重點(diǎn)保護(hù)的法領(lǐng)土特有動(dòng)物包括棕石斑魚、臆羚、留尼汪圓尾鹱等。

        對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的啟示

        2021年10月,我國(guó)正式設(shè)立三江源、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園,旨在打造重要的原真性、完整性保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng),體現(xiàn)全球價(jià)值、國(guó)家象征、國(guó)民認(rèn)同的治理理念。筆者認(rèn)為,該理念與法國(guó)劃設(shè)國(guó)家公園的初衷存在相似之處。

        保護(hù)上加強(qiáng)對(duì)管理權(quán)的統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的完整管理,須推進(jìn)國(guó)家公園邊界和實(shí)際管理權(quán)的統(tǒng)一與規(guī)范管理,在信息共享、規(guī)劃協(xié)調(diào)、行動(dòng)同步三方面加強(qiáng)央地各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)園區(qū)內(nèi)集體土地的管理,完善地役權(quán)制度,設(shè)計(jì)適合商品林、茶山、牧場(chǎng)等生產(chǎn)性土地的保護(hù)地役權(quán),發(fā)揮其對(duì)集體和農(nóng)戶個(gè)體收益的保護(hù),并限制過度開發(fā)。

        完善特許經(jīng)營(yíng)制度。借鑒法國(guó)國(guó)家公園體制改革經(jīng)驗(yàn),設(shè)計(jì)以特許經(jīng)營(yíng)的品牌體系方式進(jìn)行規(guī)范、高效管理,力爭(zhēng)建成與國(guó)家公園品牌增值體系相銜接的完整特許經(jīng)營(yíng)制度,包括產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)體系、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、國(guó)際認(rèn)證體系、品牌管理和推廣體系等,以此全面激發(fā)社會(huì)企業(yè)民間組織的資金、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì),為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)體系提供便利。

        實(shí)施強(qiáng)有力的規(guī)劃調(diào)控。依法編制國(guó)家公園可持續(xù)開發(fā)利用規(guī)劃,嚴(yán)禁以旅游規(guī)劃、特色小鎮(zhèn)等發(fā)展類規(guī)劃替代。國(guó)家公園內(nèi)的各類開發(fā)利用活動(dòng),應(yīng)以提高公眾對(duì)國(guó)家公園的利用率和認(rèn)可率、維系自然和文化遺產(chǎn)的原有價(jià)值為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)防自然資源資產(chǎn)過度利用。同時(shí),建立國(guó)家級(jí)定期評(píng)估機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),加大違規(guī)查處力度。

        加強(qiáng)國(guó)民認(rèn)同感培育。大力健全國(guó)家公園公益宣教機(jī)制,提高全社會(huì)對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)識(shí)、理解與支持,使國(guó)家公園成為我國(guó)培養(yǎng)國(guó)民認(rèn)同感和自豪感、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的標(biāo)志性成果。推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品國(guó)際互認(rèn),以國(guó)家公園為載體展示“綠水青山就是金山銀山”的中國(guó)智慧和“共同構(gòu)建人與自然生命共同體”的中國(guó)方案。

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