黎 娜

滁州學院經(jīng)濟與管理學院，安徽滁州,239000

重大突發(fā)公共事件具有不確定性和緊迫性，對人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定發(fā)展帶來了極大的風險與挑戰(zhàn)[1]。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，在重大突發(fā)公共事件中，積極發(fā)揮國家審計作用，能夠保障財政資金的有效管理與合理運用，提升重大突發(fā)公共事件的應急處置水平。有效的審計跟進與高質(zhì)量的審計公告能夠提高重大事件的透明度，推進財政扶持與優(yōu)惠政策的落實以及救援物資及時有效配置。21世紀以來，我國汶川地震、鄭州極大特大暴雨和新冠疫情等重大突發(fā)事件時有發(fā)生，對我國社會主義現(xiàn)代化建設和人民安全構成嚴重挑戰(zhàn)。在當前國內(nèi)外環(huán)境急劇變化，人類面臨不確定性因素日益增多的情況下，強化國家審計在重大突發(fā)公共事件中的職能與作用意義十分重大。在應對重大突發(fā)公共事件中充分發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)功能，是國家審計促進政府“良治”的重要體現(xiàn)。

國家審計具有獨立性、二律性(自律和他律)、二重性(法律監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督)以及約束性[2]，能夠在重大突發(fā)事件中發(fā)揮以下重要作用：第一，降低各類救災款項和物資貪污、浪費機率，推動財政物資的優(yōu)化配置與合理利用；第二，提供高質(zhì)量的審計公告，及時向社會公眾傳遞正確信息，提升應急處置工作效率，緩解人民群眾的焦慮情緒，維護社會安全與穩(wěn)定；第三，促進各類政策有效落地實施，彰顯政府治理能力，提升政府公信力。因此，在新時代推進我國社會主義現(xiàn)代化建設過程中，面對重大突發(fā)公共事件，必須重視國家審計作用，提高國家審計質(zhì)量，提升審計監(jiān)督效率。

1 文獻回顧

經(jīng)濟發(fā)展與社會進步促使國家審計的內(nèi)容不斷拓展，審計理論也隨之不斷完善。重大突發(fā)事件應對成為當前學者關注的熱點問題，審計領域?qū)W者對于其研究主要集中在以下四個方面：

1.1 關于審計目標與審計內(nèi)容的研究

針對重大突發(fā)事件中審計目標，李越冬等[3]認為在重大突發(fā)公共事件中審計目標分為直接目標、特殊目標和終極目標。直接目標是評價應急物資調(diào)配的合理性、經(jīng)濟性、效益性。特殊目標論述了由于重大突發(fā)事件有別于常規(guī)事件，審計目標也具有一定的特殊性。終極目標是關注政府公共責任的落實情況，以提升政府在重大應急事件中的管理水平。翟曉敏[4]認為：在重大突發(fā)事件發(fā)展的不同階段審計目標也不相同。關于審計內(nèi)容方面的研究有：高寧[5]提出在重大突發(fā)事件中，財政專項資金審計除了關注資金的安全性和合規(guī)性之外還應關注其使用的效益性。鄭石橋[6]提出在重大突發(fā)公共事件審計中除了關注財政專項資金之外還需關注應急體系構建的合規(guī)性；應對行為的及時性與合理性；相關信息的真實性與可靠性。朱智鴻[7]根據(jù)2020年爆發(fā)的新冠疫情，提出重大突發(fā)公共事件的審計內(nèi)容應有所拓展，需要涉及財政資金、社會捐贈物資、政策落實、金融支持等相關內(nèi)容。

1.2 關于審計方式和審計效率的研究

針對重大突發(fā)事件中審計方式，王中信[8]提出傳統(tǒng)的審計方法無法適應重大突發(fā)公共事件的審計要求，應將審計關口前移，提前介入實施全過程跟蹤審計。白日玲[9]提出在重大突發(fā)公共事件中，全過程跟蹤審計能夠確保審計目標實現(xiàn)，但存在工作量大，審計成本高等缺點。吳勛等[10]通過整理和分析2010—2016年重大突發(fā)事件的審計公告，發(fā)現(xiàn)審計方式以事后審計為主，建議審計機關應建立審計預案，明確審計內(nèi)容，找出被審計單位管理的風險點，發(fā)揮審計的預防職能。關于審計效率的研究有：吳勛等[11]采用數(shù)據(jù)包絡分析方法測算國家審計效率并構建計量模型對問責需求、審計功能與國家審計效率影響程度之間的關系進行了實證檢驗。莊尚文等[12]指出，在重大突發(fā)公共事件的審計中應更加注重促進公平和效率的統(tǒng)一，以提升社會公眾滿意度，確保社會平穩(wěn)有序。江華[13]提出在重大突發(fā)公共事件中利用網(wǎng)絡爬蟲等新技術，審計機關應及時關注社會輿情信息，建立風險預警機制，更加準確的找出事件的重點環(huán)節(jié)、重點人物，降低審計成本，提高審計效率。

綜上所述，對重大突發(fā)公共事件審計的研究成果多集中于審計目標、審計內(nèi)容、審計方式、審計效率等內(nèi)容。也有學者圍繞著重大突發(fā)事件中國家審計作用[14]、實踐經(jīng)驗[15]、跟蹤審計[16]、慈善組織審計[17]等方面開展了大量研究，形成了較為豐富的研究成果?？傮w而言，研究視角主要是從審計的微觀層面切入，研究口徑有待拓寬。目前對重大突發(fā)公共事件審計的研究缺乏系統(tǒng)化的理論框架，未能從學理上闡釋審計發(fā)揮作用的途徑，尤其是從“免疫系統(tǒng)”視角對重大突發(fā)公共事件審計研究的文獻仍然較少。鑒于此，本文基于“免疫系統(tǒng)”理論深入闡釋審計監(jiān)督在重大突發(fā)公共事件中的作用機制，分析當前重大突發(fā)公共事件中國家審計存在的困境，并提出困境紓解對策，以期能夠提高重大突發(fā)事件中的國家審計工作質(zhì)量與效率。

2 免疫系統(tǒng)理論下審計監(jiān)督在重大突發(fā)公共事件中的作用機制

國家審計署劉家義提出：國家審計是國家治理的“免疫系統(tǒng)”，通過發(fā)揮預防、揭示、抵御作用，促進經(jīng)濟有序運行，監(jiān)督和規(guī)范權力行使。預防、揭示、抵御是“免疫系統(tǒng)”理論下審計監(jiān)督在重大突發(fā)公共事件中發(fā)揮作用的機制，這三種機制相輔相成，共同作用于國家治理。在審計實踐工作中，“免疫系統(tǒng)”的作用機制具體表現(xiàn)為：揭示機制是基礎，抵御機制是重點，預防機制是目的。審計的揭示作用能夠產(chǎn)生曝光效應和威懾效應，催生審計曝光機制，有利于形成并完善評估機制和預警機制。因此，國家審計通過揭示機制為重大突發(fā)公共事件精準把脈，發(fā)現(xiàn)問題和痛點，有針對性地進行處罰和整改，即：通過審計意見提出整治措施，達到有效治理(治已病)。國家審計通過曝光、評估、預警機制，達到預防作用(防未病)，防范與抵御重大突發(fā)事件中存在的潛在風險，為社會穩(wěn)定與社會公平保駕護航。從一定程度上來說，預防的深度和廣度體現(xiàn)了國家審計作用發(fā)揮程度。隨著時代的不斷發(fā)展，人類面臨的不確定性增加，各類突發(fā)事件頻發(fā)，國家審計作為國家治理自帶的“免疫系統(tǒng)”，應主動關注各種社會重大和熱點事件，預防各類潛在風險，以達到“治已病，防未病”的目的。免疫系統(tǒng)理論下國家審計作用機制發(fā)揮如圖1所示。

圖1 免疫系統(tǒng)理論下國家審計作用機理

2.1 揭示機制

揭示機制是國家審計發(fā)揮作用的基礎環(huán)節(jié)。重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，物資流向與使用、配套政策落實情況等備受人民群眾關注。審計公告制度即為揭示機制在重大突發(fā)公共事件中的具體運用。2003年非典期間，審計署發(fā)布了第一份“關于非典專項資金使用”的審計公告，從此審計公告制度確立。2008年，針對汶川地震物資調(diào)派與災后重建事項，審計署發(fā)布了十五份審計公告。新冠疫情暴發(fā)和持續(xù)期間，截至 2021年5月31日，審計署累計發(fā)布相關審計公告435份。國家審計揭示機制是滿足社會公眾對重大突發(fā)公共事件的知情權，消除不當謠傳、平息輿情風波的重要手段。同時，通過發(fā)揮國家審計的揭示作用，能夠增強被審計部門工作的透明度，及時揭示其存在的問題。

2.2 抵御機制

抵御機制是國家審計作用發(fā)揮的重點和關鍵。國家審計通過揭示機制發(fā)現(xiàn)的違規(guī)事項，不僅要進行及時處置和嚴肅處罰，同時也要對現(xiàn)存的體系與制度進行重新評估，找出隱患與風險點，提出有針對性的整改建議。抵御機制是免疫系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，在三個機制中起到承上啟下的作用。發(fā)揮抵御機制效用的根本目的不僅是針對揭示機制揭露的問題尋根溯源、及時處置、形成震懾作用，更重要的是探究體制中存在的癥結(jié)、查錯堵漏、完善體制，進而從根本上解決問題。

2.3 預防機制

預防機制是國家審計的最終目的，意義重大。在重大突發(fā)公共事件中，審計部門對社會熱點、焦點問題及時介入，發(fā)揮職業(yè)判斷，找出其潛在風險，開展全面評價與分析，避免可能發(fā)生的損失，維護社會安全與經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。2008年汶川地震審計和2021年新冠疫情專項資金審計，預防機制的成功之處在于能夠以資金流向為審計重點，關注專項資金的預算與執(zhí)行；及時介入災后重建的資金安排與使用，監(jiān)督政策落實，有效防范可能出現(xiàn)的風險。

3 重大突發(fā)公共事件國家審計實踐中存在的問題

在“免疫系統(tǒng)”理論中，國家審計通過發(fā)揮揭示、抵御、預防聯(lián)動機制，依法履行審計職責，規(guī)范權力運行，防止濫用權力。結(jié)合新冠疫情審計情況，基于免疫系統(tǒng)理論視角分析，認為當前重大突發(fā)公共事件審計實踐中主要存在以下問題：

3.1 審計揭示作用發(fā)揮中存在的問題

揭示機制是國家審計作用機制發(fā)揮的基礎，通過將發(fā)現(xiàn)問題曝光，找出問題根源，進而借助抵御機制對發(fā)現(xiàn)問題予以及時有效處置。在2020年新冠疫情審計實踐中，資金撥付不及時、應急物資管理不規(guī)范等，反映出審計揭示作用機制有待進一步優(yōu)化。

3.1.1 資金撥付不及時

在重大突發(fā)公共事件中，合理使用資金與及時調(diào)派物資是應急管理體系中的重要環(huán)節(jié)。2020年度在新冠疫情專項資金審計中發(fā)現(xiàn)，由于相關職能部門對資金使用范圍界定不夠明確，導致財政資金在使用中存在款項撥付不及時、資金使用效率不高、專項資金結(jié)存較多、財政補貼發(fā)放不及時等問題。

3.1.2 應急物管理不規(guī)范

良好的內(nèi)部控制體系是相關職能部門規(guī)范應急物資調(diào)派，提高工作效率的重要保障。國家審計揭示功能的有效發(fā)揮能夠及時發(fā)現(xiàn)和曝光相關職能部門內(nèi)部控制體系中存在的問題，促使其整改以提高工作效率。在重大突發(fā)公共事件中，應急物資的接收與調(diào)派一直備受群眾關注。在重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，社會各界的捐贈物資構成了應急物資的一個重要組成部分。在審計實踐中發(fā)現(xiàn)：由于社會捐贈渠道較多，捐贈物資種類龐雜，接受捐贈機構工作量較大，導致部分捐贈款物管理不夠及時規(guī)范，臺賬信息登記不完整，捐贈款物信息化管理薄弱。

以上問題對審計揭示作用發(fā)揮提出了更高的要求，如何有效發(fā)揮審計揭示作用必然會涉及審計揭示機制的路徑選擇與方法運用。以資金和應急物資流向為主線，審計監(jiān)督全程跟進，既能夠更及時發(fā)現(xiàn)問題并反饋上級主管部門，避免補助資金滯留財政部門，提高資金撥付的時效性與資金使用效率；又能夠發(fā)現(xiàn)應急物資調(diào)派機構內(nèi)部控制中存在的問題，促進內(nèi)部控制體系完善，推動信息化臺賬體系建設，優(yōu)化物資調(diào)派與使用。

3.2 審計抵御作用機制發(fā)揮中存在的問題

抵御機制是國家審計部門通過監(jiān)督檢查，對一些明顯的隱患和風險，不僅要整治，還要提出有針對性的建議，對已有的體制進行完善和改革，從根本上解決問題。重大突發(fā)事件在審計目標、內(nèi)容、流程、方法均不同于常規(guī)業(yè)務審計，單獨依靠審計部門難以迅速及時地發(fā)揮抵御機制，形成震懾作用。按照常規(guī)審計流程，審計機關無權對于涉事機關與人員立即做出處罰決定，造成審計威懾效力無法發(fā)揮，審計成果無法落地。

3.3 審計預防作用機制發(fā)揮中存在的問題

在重大突發(fā)公共事件審計實踐過程中完善規(guī)范性文件，培養(yǎng)復合型人才，創(chuàng)新審計方法，提高審計效率是審計預防機制發(fā)揮的有力保障。近年來，在重大突發(fā)公共事件審計實踐中發(fā)現(xiàn)預防作用機制發(fā)揮存在以下不足之處：

3.3.1 已有的審計規(guī)范性文件無法適應重大突發(fā)事件的審計工作

重大突發(fā)事件發(fā)生后，審計工作時間緊、任務重。常規(guī)的審計規(guī)范性文件往往無法適應突發(fā)事件的特殊需求。為確保審計公告的及時性，審計通知書無法提前送達，通?？赡軙趯徲嫿M進點的同時提交被審計單位。救災款項募集組織需要經(jīng)過合法的認定程序，很多民間組織在重大突發(fā)事件中積極募集救災資金，雖然有效拓寬了籌資渠道，但同時也增加了審計風險。

3.3.2 突發(fā)性公共事件審計缺乏復合型專業(yè)審計人員

重大突發(fā)性公共事件的審計工作具有內(nèi)容復雜，涉及面廣等特點。要順利完成審計工作除了需要財務、會計與審計專業(yè)人才之外，更需要建筑、衛(wèi)生、農(nóng)、林、水利、環(huán)保生態(tài)、大數(shù)據(jù)信息技術等復合型專業(yè)人才。例如：在一些重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，審計內(nèi)容不僅限于應急物資調(diào)派的及時性與合規(guī)性，還應包括醫(yī)療項目管理的有效性。然而，審計隊伍中財務專業(yè)人才占比較高，缺乏復合型人才，這樣往往會導致審計意見不準確，增加審計風險。

3.3.3 審計信息化建設亟待加強

從審計的方式來看，利用大數(shù)據(jù)審計技術可以減少現(xiàn)場審計的頻率，有利于審計監(jiān)督在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮作用。然而目前我國尚處于審計大數(shù)據(jù)平臺建設的初級階段，缺乏大數(shù)據(jù)審計工作的具體規(guī)劃，大數(shù)據(jù)審計規(guī)章制度和工作規(guī)范有待完善。同時，數(shù)據(jù)更新不及時，數(shù)據(jù)內(nèi)容不全面等問題嚴重制約了大數(shù)據(jù)審計服務重大突發(fā)事件的深度與廣度。

4 審計監(jiān)督在重大突發(fā)公共事件中發(fā)揮作用的路徑優(yōu)化

國家審計作為國家治理的內(nèi)生免疫系統(tǒng)，通過發(fā)揮揭示、抵御、預防作用，保障應急物資和款項公平、公開、公正的使用。針對重大突發(fā)公共事件不同階段，審計部門應制定與之相應的審計目標與審計重點。在事件發(fā)生之初，對于資金和物資的籌集、保管、分配開展全過程跟蹤審計，實時監(jiān)控資金分配流程與計劃，確?？钗锕?、高效的發(fā)放。在事件發(fā)生后，重點關注政策執(zhí)行情況，推進政策落實落地，確保生產(chǎn)生活有序進行。最后，及時發(fā)布審計公告，提出有針對性的審計意見，助力政府決策。國家審計在重大突發(fā)公共事件中運行路徑如圖 2 所示。

圖2 國家審計在重大突發(fā)性公共事件中的運行路徑

4.1 國家審計在重大突發(fā)公共事件中發(fā)揮揭示作用的路徑優(yōu)化

在重大突發(fā)公共事件中，國家審計通過發(fā)揮揭示作用，能夠促進財政收支的有效配置，監(jiān)督政策落實，推進依法治國，推動廉政建設，提高政府治理能力。重大突發(fā)公共事件發(fā)生后會受到社會各界的強烈關注，建立信息公開與信息披露工作機制，及時將審計過程和審計結(jié)果公開。審計揭示作用發(fā)揮的路徑主要體現(xiàn)在以資金走向為跟蹤審計主線，提升資金使用效率；以政策落實跟蹤審計為輔助，促進政策落地實施。

4.1.1 加強資金和物資使用情況審計，提升內(nèi)部控制質(zhì)量

在重大突發(fā)事件中，資金和物資的使用、發(fā)放是社會公眾關注的焦點。國家審計應及時介入資金預算、籌集、使用全過程；揭示挪用物資侵害人民群眾切身利益、國有資產(chǎn)流失、財政資金使用效率低下、生態(tài)環(huán)境資源破壞等不合法、不合規(guī)問題；找準病根，因病施策，提出整改建議。促進被審計部門加強物資監(jiān)管，強化內(nèi)部控制；及時、足額撥付物資，加快預算執(zhí)行；規(guī)范應急事件中資金的財務管理和會計核算，提高物資的使用效率。

4.1.2 加強政策落實情況跟蹤審計，助推重大政策落地生根

對重大突發(fā)公共事件中的政策落實情況，持續(xù)開展跟蹤審計，及時掌握相關政策執(zhí)行情況。探究政策落實中的阻礙因素和體制障礙、管理漏洞和制度缺陷，提出有針對性的審計意見和整改措施，堅持邊審邊改，不斷優(yōu)化各項政策，促進政策落地生根，發(fā)揮實效。

4.1.3 實時披露審計信息，確保應急工作高效運行

高質(zhì)量的審計公告有助于國家審計對事件中所查出的問題準確定性，做出客觀、公正、公平地處理，促進應急工作高效運行。在重大突發(fā)公共事件中，通過審計結(jié)果公告制度，公開審計結(jié)果，滿足人民群眾的知情權，提高人民群眾參與監(jiān)督政府行政權力行使的積極性，提升民眾對政府的滿意度。

4.2 國家審計在重大突發(fā)公共事件中發(fā)揮抵御作用的路徑優(yōu)化

重大突發(fā)事件應對和處理過程中，存在少數(shù)不良現(xiàn)象。如：在物資和應急款項使用方面存在個別人員濫用職權處置應急款物現(xiàn)象；在政策落實與事件處理方面，存在中互相推諉，缺乏責任擔當?shù)默F(xiàn)象。這些個別現(xiàn)象造成極大的負面效應，影響了國家治理的公平與效率。國家審計通過對政府權力運行和預算執(zhí)行效率開展審計，促進政府權力運行的合法性與科學性，提高預算執(zhí)行效率性；通過專項審計，促進政策落實落地。審計抵御作用的發(fā)揮途徑必須與紀檢、監(jiān)察等機關相互配合，進而在構建懲治和預防腐敗體系中發(fā)揮協(xié)同效應。腐敗本質(zhì)上是對公共權力的濫用，發(fā)揮國家審計反腐敗“尖兵”和利劍的作用，懲治和預防腐敗體系是國家審計的職責和使命。審計機關與紀檢、監(jiān)察部門配合，及時處理處罰重大突發(fā)公共事件中涉事人員，強化震懾作用，對促進政府權力的規(guī)范運行和反腐倡廉作用重大。

4.3 國家審計在重大突發(fā)公共事件中預防作用發(fā)揮的路徑優(yōu)化

國家審計的預防作用機制包含兩層含義。第一層含義是基于跟蹤審計方法中的“提前”，體現(xiàn)在重大突發(fā)公共事件中為及時性。在事件發(fā)生之時，對于人民群眾關注度高的熱點、焦點問題，及時介入與跟進，及時找出其隱患與潛在風險點，提出有針對性的整改建議。對事件尋根溯源，完善制度和體制，從根本上解決問題，排除不利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的因素，維持社會的有效運行，推進國家法制建設，實現(xiàn)國家有效治理。第二層含義，基于揭示和抵御作用的有效發(fā)揮，進而形成震懾作用，有效預防違法亂紀事件發(fā)生。重大突發(fā)事件中審計預防作用的發(fā)揮路徑主要包括審計預案的建立與更新；應急審計工作規(guī)范性文件的制定與完善；建立審計隊伍人才庫，推進審計上云等信息化技術手段的運用。

4.3.1 完善應急管理工作中的規(guī)范性文件，降低審計風險

在應急管理體系中，完善重大突發(fā)事件審計工作規(guī)范性文件是保證審計工作順利開展和降低審計風險的重要保障。認真梳理近年來重大突發(fā)事件中不適用于實際工作的各類規(guī)范性文件，征集各級審計從業(yè)人員的意見，盡快制定重大突發(fā)事件中審計實施條例等規(guī)范性文件，以確保審計作用機制的有效發(fā)揮。協(xié)調(diào)審計機關內(nèi)部各部門之間的工作，按照特事特辦要求，在法律允許前提下簡化工作流程，分解工作任務，確保審計預案順利實施。

4.3.2 加強審計隊伍建設，提高審計人員綜合素質(zhì)

重大突發(fā)公共事件中，審計業(yè)務會涉及建筑、醫(yī)療、法律等相關學科，只掌握任何單一學科都無法應對復雜的審計業(yè)務。因此，一方面應加大復合型審計人才引進與培育力度，建立復合型審計人才庫，提升審計人員綜合素質(zhì)；另一方面，應鼓勵審計工作者通過各種途徑積極學習各類交叉學科專業(yè)知識。各級審計機關應制定相應政策，引導審計業(yè)務人員跨專業(yè)學習法律和大數(shù)據(jù)信息技術等知識技能，給予考取其他專業(yè)資格證書的審計人員適當獎勵。

4.3.3 推進審計上云，提高審計效率

隨著數(shù)字時代的到來，傳統(tǒng)審計方法面臨著各種挑戰(zhàn)，難以適應新時代審計工作高質(zhì)量發(fā)展的要求。積極推進大數(shù)據(jù)審計，加強現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場審計有機結(jié)合是應對數(shù)字時代和突發(fā)重大公共事件的必由之路。制定科學合理的大數(shù)據(jù)審計工作規(guī)劃，加強審計業(yè)務模式創(chuàng)新，完善大數(shù)據(jù)審計規(guī)章制度和工作規(guī)范。加強大數(shù)據(jù)審計平臺建設，審計機關應積極構建數(shù)據(jù)共享平臺，在確保數(shù)據(jù)安全前提下，推動信息共享和協(xié)同作業(yè)。

5 結(jié) 語

國家審計通過發(fā)揮揭示作用，精準把脈重大突發(fā)事件中存在的問題，做出獨立、客觀、公正的審計意見，及時出具審計公告，滿足社會公眾的知情權；審計機關與紀檢機關協(xié)同配合，及時處理、處罰違法、違紀部門與人員，形成震懾效應，發(fā)揮抵御作用；在發(fā)揮審計揭示與抵御作用的基礎上，提出切實可行的整改措施，有效發(fā)揮審計預防作用，確保重大政策的落實、落地，避免國有資產(chǎn)流失，提升突發(fā)事件應急處理能力，維護社會安全與平穩(wěn)運行。