顏海娜，劉澤森

(1.華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006;2.廣東省恩平市人民政府辦公室，廣東 恩平 529400)

一、研究背景以及問題

黨的十九屆四中全會(huì)指出，健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消，是完善國家行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重要環(huán)節(jié)。長期以來，我國以屬地管理和部門管理為基礎(chǔ)的水環(huán)境行政執(zhí)法體制決定了水環(huán)境治理具有典型的“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”特性，這意味著要實(shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境的“河暢、水清、堤固、岸綠、景美”，需要水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城管等多政府部門間的相互協(xié)調(diào)與緊密合作。然而，在傳統(tǒng)的水環(huán)境管理體制下，涉水職能部門數(shù)量過多、執(zhí)法體制過度分散、部門間法律法規(guī)相互沖突，這些因素制約了水環(huán)境治理的協(xié)同性與有效性，進(jìn)而導(dǎo)致“管河岸的不管河面，管河面的不管河水，管河水的不管河底”等碎片化治理格局的出現(xiàn)。

2007年，太湖爆發(fā)嚴(yán)重藍(lán)藻污染，導(dǎo)致江蘇無錫出現(xiàn)飲用水危機(jī)，傳統(tǒng)“部門分治”的水環(huán)境治理模式的短板凸顯，于是“水上岸上齊抓共管，左右岸聯(lián)防聯(lián)治，部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同履職”的河長制在無錫市應(yīng)運(yùn)而生?！熬G水青山就是金山銀山”，水環(huán)境治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，河長制在江蘇省的有效實(shí)踐，使得其成為中國水生態(tài)環(huán)境治理體系改革的重要方向，開始被其他地方政府效仿和借鑒。為了從根本上破解全國各地“九龍治水”困局，結(jié)合政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人文及歷史文化等國情，中央于2016年底在全國范圍內(nèi)推行河長制，要求各地“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系”“縣級(jí)及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“黨政領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)”。那么，經(jīng)過了3年多的實(shí)踐運(yùn)行，河長制這一水環(huán)境治理創(chuàng)新舉措在多大程度上突破了“九龍治水”的困局？水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的實(shí)際運(yùn)行績效到底如何？

圍繞“河長制能否促進(jìn)‘一龍治水’”的問題，目前學(xué)界形成了兩派觀點(diǎn)。持“積極論”的學(xué)者認(rèn)為河長制的推行極大地促成“九龍治水”轉(zhuǎn)向“一龍治水”：在制度設(shè)計(jì)方面，河長制保障了部門間信息流通、資源共享，形成了部門間信任關(guān)系以及合作目標(biāo)共識(shí)[1]；在技術(shù)應(yīng)用方面，河長制與信息技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，完善了水環(huán)境治理體系，暢通了部門間的信息交流渠道，提高了部門的預(yù)測能力、應(yīng)變能力和聯(lián)合執(zhí)法能力[2]；在部門文化理念方面，河長制的出現(xiàn)緩解了部門間的績效主義、人治主義、變通主義和問責(zé)規(guī)避等問題[3]，對部門間的治理權(quán)責(zé)、協(xié)同合作機(jī)制等方面都有一定的促進(jìn)作用。持“消極論”的學(xué)者認(rèn)為河長制未能突破體制結(jié)構(gòu)化制度，存在運(yùn)行“內(nèi)卷化”危機(jī)，是一種應(yīng)急層面的制度設(shè)計(jì)[4]。同時(shí)，河長制的“人治”色彩依舊濃厚，治理權(quán)力分配結(jié)構(gòu)失衡，難免會(huì)使跨部門協(xié)同存在利益合謀的風(fēng)險(xiǎn)，部門間容易陷入“非合作博弈”困境[5]。除此之外，技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)和制度層面的沖突、信息技術(shù)架構(gòu)不理想等因素，使得技術(shù)介入河長制并不能有效促進(jìn)部門間合作[6]。為什么學(xué)者們會(huì)持截然相反的觀點(diǎn)？河長制的推行到底在多大程度上促進(jìn)了“一龍治水”？要回答上述問題，首先需要厘清何為“一龍治水”。事實(shí)上學(xué)界對何為“一龍治水”尚未形成共識(shí)，有的學(xué)者側(cè)重從結(jié)構(gòu)性的角度來解釋，即強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的單一化和監(jiān)管職權(quán)的集中化，或者成立超越原有結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；也有學(xué)者側(cè)重從程序性的角度來解釋，即通過程序性設(shè)計(jì)將不同部門的治理邊界有效銜接，實(shí)現(xiàn)治理環(huán)節(jié)“環(huán)環(huán)相扣”；還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)資源在賦能“一龍治水”中所扮演的角色。筆者認(rèn)為，僅僅從結(jié)構(gòu)性或程序性或技術(shù)性的角度來理解“一龍治水”是不夠的，無論是結(jié)構(gòu)性因素，還是程序性因素，抑或是技術(shù)性因素，在水環(huán)境跨部門協(xié)同治理中都發(fā)揮著不可或缺的作用。鑒于此，本文擬搭建一個(gè)“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維的分析框架，并以S市河長制的實(shí)際運(yùn)行成效來檢驗(yàn)該分析框架的適用性和有效性。

之所以選擇S市為個(gè)案研究對象，主要基于以下的考慮：一是S市作為實(shí)施河長制的先行地區(qū)，2014年就在全省范圍內(nèi)建立“市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(居)”四級(jí)河長體系，2017年開發(fā)建設(shè)河長管理信息系統(tǒng)，河長制多年的運(yùn)行實(shí)踐為數(shù)據(jù)的獲取與素材的挖掘奠定了良好的基礎(chǔ)；二是S市在推動(dòng)“九龍之水”走向“一龍治水”過程中所遭遇的問題具有一定的典型性，能夠在很大程度上折射出全國河長制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作狀況及普遍性問題；三是研究課題組于2018年6月至今兩次接受S市河涌管理中心的課題委托，具有“贏得研究進(jìn)入”的便利條件。在兩年多的跟蹤調(diào)查中，研究者通過訪談、參與式觀察以及田野調(diào)查等方法搜集了大量的第一手資料，為評(píng)估水環(huán)境跨部門協(xié)同治理成效，檢驗(yàn)“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維分析框架的合理性提供了有力的支撐。

二、水環(huán)境跨部門協(xié)同治理：一個(gè)整合性的分析框架

“協(xié)同治理”作為獨(dú)立術(shù)語最早見于1978年的《理論付諸實(shí)踐》雜志，由于協(xié)同治理的協(xié)同特性、復(fù)雜體系以及多元治理理念，學(xué)界對協(xié)同治理的界定尚未達(dá)成一致。學(xué)者雖然對協(xié)同治理內(nèi)涵有不同的理解，但對跨部門協(xié)同治理達(dá)成了初步共識(shí)，如Perri6指出，廣義上的跨部門協(xié)同指政府內(nèi)部各部門和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)和合作，包括政府內(nèi)部、政府與市場以及政府與社會(huì)間的合作關(guān)系，而狹義上的跨部門協(xié)同指政府部門間圍繞既定的政策議程建立合作伙伴關(guān)系[7]。本文所關(guān)注的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理是指S市政府內(nèi)部為推動(dòng)“九龍治水”走向“一龍治水”，在縱向上實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)政府間的“上下同治”，在橫向上推動(dòng)水務(wù)、環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等涉水職能部門間的“部門聯(lián)治”。對于水環(huán)境跨部門協(xié)同治理而言，有學(xué)者認(rèn)為政治勢能、考核壓力和治理需求為河長制推行提供了基本動(dòng)力，而將河長制嵌入基層政府河湖治理中，實(shí)質(zhì)上是基層政府借由科層體制依賴增強(qiáng)自我治理能力而進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新[8]。河長制運(yùn)行的實(shí)質(zhì)在于建立一套嚴(yán)密的等級(jí)結(jié)構(gòu)和等級(jí)邏輯，通過人員分工將科層權(quán)威落實(shí)到水環(huán)境治理當(dāng)中[9]，而技術(shù)作為嵌入水環(huán)境治理的手段同樣影響跨部門協(xié)同治理成效[10]。還有學(xué)者認(rèn)為介入合作行動(dòng)的組織、主導(dǎo)性組織及其領(lǐng)導(dǎo)作用、組織之間價(jià)值觀和態(tài)度、其他組織合作行動(dòng)以及跨界領(lǐng)導(dǎo)等因素都會(huì)影響跨部門協(xié)同成效[11]。此外，自上而下的權(quán)力分配邏輯和責(zé)任機(jī)制保障[12]、政治契約治理機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)框架以及激勵(lì)問責(zé)機(jī)制[13]對構(gòu)建積極的跨部門協(xié)同治理機(jī)制起到重要作用。

上述研究認(rèn)為科層結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)以及信息技術(shù)是水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機(jī)制的重要影響因素，并且不少文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)協(xié)同理念、組織文化、考核問責(zé)機(jī)制及技術(shù)應(yīng)用等因素的重要性。然而，水環(huán)境跨部門協(xié)同治理涉及政府內(nèi)部的運(yùn)作，對很多人而言是一個(gè)“黑箱”，已有研究較少基于地方政府的角度來探討水環(huán)境跨部門協(xié)同治理，而更多地聚焦在跨流域或跨層級(jí)的協(xié)同治理問題上?，F(xiàn)有文獻(xiàn)都強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)等要素對跨部門協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)成的重要性，但更多停留在“應(yīng)然”層面，對于這些因素在具體場域是如何發(fā)揮作用、如何相互影響的，缺乏基于實(shí)證的(evidence-based)研究。對于“河長制在多大程度上推動(dòng)‘九龍治水’走向‘一龍治水’”這個(gè)問題，已有回答不夠系統(tǒng)全面，“尚未形成跨部門協(xié)同的獨(dú)立分析框架，不能提供水環(huán)境治理中跨部門協(xié)同的整體圖景”[14]110-115，也缺乏基于具體個(gè)案的實(shí)證評(píng)估。為此，本研究擬搭建一個(gè)“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”的整合性分析框架，實(shí)證檢驗(yàn)和評(píng)估河長制下S市水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的績效，并檢驗(yàn)該分析框架的適用性和有效性。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)指出，協(xié)同機(jī)制包括了“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制”(structural mechanisms)和“程序性協(xié)同機(jī)制”(procedural mechanisms)兩大類，其中結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制主要側(cè)重于組織載體，亦即結(jié)構(gòu)性安排，例如中心政策小組、部際委員會(huì)等；程序性協(xié)同機(jī)制則主要側(cè)重于實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同的程序性安排和配套技術(shù)，例如“跨界問題”處理的議程設(shè)定和決策程序、信息交流平臺(tái)、輔助性的工具選擇等，可以通過簽署協(xié)議等正式方式和年度考核等非正式方式實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同治理[15]。我國學(xué)者徐艷晴和周志忍在OECD所提出的協(xié)同機(jī)制基礎(chǔ)上，圍繞水環(huán)境的跨界特性與協(xié)同需求、結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制、程序性協(xié)同機(jī)制等三個(gè)方面，構(gòu)建了一個(gè)橫向與縱向的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理分析框架，其中結(jié)構(gòu)性協(xié)同主要包括部門設(shè)置以及職責(zé)分工，程序性協(xié)同則包括程序性安排層面的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和非常設(shè)性機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序，配套技術(shù)層面的信息交流平臺(tái)、交流程序規(guī)則和輔助性工具[14]110-115。他們所搭建的跨部門協(xié)同分析框架對本研究有非常大的啟發(fā)意義，但該框架對于解釋河長制下的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機(jī)制存在一定的局限性，如，在水環(huán)境橫向協(xié)同的組織形式中，他們比較強(qiáng)調(diào)以“部際聯(lián)席會(huì)議”和“部際協(xié)商機(jī)制”為組織依托的跨流域協(xié)同治理，對地方政府內(nèi)的跨部門協(xié)同治理解釋力不足；再如，他們的研究對于程序性協(xié)同構(gòu)成要素的界定相對寬泛，把配套技術(shù)也納入了程序性協(xié)同。事實(shí)上，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”“智慧治水”等的廣泛應(yīng)用，技術(shù)性因素對于跨部門協(xié)同治理而言變得越來越重要，不少地方建立的河長管理信息平臺(tái)，實(shí)際上就是搭建了一個(gè)跨部門協(xié)同的虛擬組織結(jié)構(gòu)，使得傳統(tǒng)的跨部門協(xié)同治理模式發(fā)生了突破性的變化。因此，本文更加傾向于把“配套技術(shù)”獨(dú)立出來，在原有結(jié)構(gòu)性協(xié)同和程序性協(xié)同的基礎(chǔ)上增加一個(gè)“技術(shù)性協(xié)同”。綜上所述，水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機(jī)制由多元復(fù)雜的因素所構(gòu)成，其中主要包含結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同以及技術(shù)性協(xié)同，只有各個(gè)因素相互作用、相輔相成，才能推動(dòng)“九龍治水”真正走向“一龍治水”。

(一)結(jié)構(gòu)性協(xié)同

河長制作為一種具有中國特色的水環(huán)境治理制度創(chuàng)新，在實(shí)踐中得以將制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，得益于強(qiáng)有力的組織保障。官僚制的優(yōu)越性在相當(dāng)程度上是由縱向的、以等級(jí)形式出現(xiàn)的命令指揮和執(zhí)行系統(tǒng)以及橫向的以職能部門形式出現(xiàn)的分工協(xié)作系統(tǒng)構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)決定的，縱向的命令系統(tǒng)保證了指揮統(tǒng)一，使命令從上到下得到迅速執(zhí)行，而橫向的部門分工則體現(xiàn)了專業(yè)化的要求[16]。同樣，河長制在推動(dòng)跨部門協(xié)同治理過程中，首先，設(shè)立了河長辦，為主動(dòng)整合和吸納體制資源、暢通縱向與橫向的跨部門協(xié)同渠道提供了良好平臺(tái)。其次，建立縱向的“市(州)—縣(區(qū))—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))—村(居)”四級(jí)河長體系，依托“第一把手”的權(quán)威資源，將上級(jí)黨政組織的觸角向基層政府延伸，既可以在最短時(shí)間內(nèi)集聚治水資源，又可以實(shí)現(xiàn)治水政令自上而下地迅速傳遞。最后，河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)化了橫向的組織結(jié)構(gòu)，將水務(wù)、環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等各涉水部門緊緊擰成一塊，提高水環(huán)境治理效率。

(二)程序性協(xié)同

制度化、規(guī)范化不足必然加劇政策執(zhí)行對權(quán)威的依賴，很容易使跨部門協(xié)同體現(xiàn)出濃厚的人治色彩[17]。因此，能否建立長效的水環(huán)境跨部門協(xié)同機(jī)制，取決于程序性協(xié)同細(xì)節(jié)的完善程度。首先，要實(shí)現(xiàn)政府職能部門治理行為從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，就要完善落實(shí)河長制相關(guān)配套制度設(shè)計(jì)，如河長會(huì)議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度等。其次，建立和完善考核問責(zé)機(jī)制、立體督導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等配套機(jī)制，才能真正激活水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機(jī)制，最大限度地打破“九龍治水”困境。最后，“一龍治水”的實(shí)現(xiàn)離不開各部門的合力，但部門間不存在法律上的協(xié)同關(guān)系，而是一種基于制度的認(rèn)同關(guān)系，因此需要營造良好的組織文化氛圍，如樹立跨部門協(xié)同理念、建立部門間信任等。

(三)技術(shù)性協(xié)同

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用對政府的組織模式產(chǎn)生了突破性的影響，其可以在三個(gè)方面促進(jìn)跨部門網(wǎng)絡(luò)的形成[18]：一是當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)的技術(shù)應(yīng)用能力有了大幅度的增長，技術(shù)帶來的收益惠及多個(gè)政策領(lǐng)域，例如，GIS技術(shù)的廣泛應(yīng)用惠及環(huán)境管制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房、執(zhí)法等多個(gè)政策領(lǐng)域；二是由于決策復(fù)雜性以及多種新技術(shù)的合并運(yùn)用，單個(gè)政府機(jī)構(gòu)無法精通與其政策領(lǐng)域相關(guān)的所有技術(shù)，其日益面臨與專業(yè)知識(shí)的其他來源相協(xié)調(diào)的壓力；三是技術(shù)變化的迅捷性使得單個(gè)政府機(jī)構(gòu)跟上所有相關(guān)技術(shù)的發(fā)展變得越來越困難。在水環(huán)境治理領(lǐng)域，不少地方政府利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)手段，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了河道管理網(wǎng)絡(luò)化、上報(bào)問題處置流程規(guī)范化及河長績效考核差異化等。誠然，水環(huán)境治理中各部門間存在著職責(zé)界限，并且這種界限往往是人難以逾越的，而技術(shù)的“非人類”屬性可以打破物理空間的局限，相對容易地實(shí)現(xiàn)信息跨部門流動(dòng)。技術(shù)為賦能跨部門協(xié)同治理提供了更大的空間，例如，水資源、水環(huán)境治理、污染源監(jiān)測等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的共享，可以減少各部門信息的重復(fù)采集和生產(chǎn)；水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城管等部門基于業(yè)務(wù)需求進(jìn)行專門治理數(shù)據(jù)的交換，助力部門進(jìn)行精準(zhǔn)決策以及精準(zhǔn)施策；圍繞著“散亂污”場所整治、工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)業(yè)面污染治理、違法建設(shè)拆除等專項(xiàng)治理任務(wù)進(jìn)行的在線業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，可以有效整合執(zhí)法資源，大大提高聯(lián)合執(zhí)法的效率等。

綜上，河長制下水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機(jī)制的有效運(yùn)行離不開結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同及技術(shù)性協(xié)同三者間的合力。一方面，制度、機(jī)制及文化等程序性要素是保障組織運(yùn)作的必要前提，而組織同樣作為程序性要素存在的基礎(chǔ)，二者相互影響。另一方面，信息技術(shù)在水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的應(yīng)用，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息的交換、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)等具有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)化邏輯的技術(shù)成為優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的一種手段，同時(shí)組織本身帶有的文化和制度特性等也會(huì)受到信息技術(shù)應(yīng)用的影響與重塑。信息技術(shù)作為科層體制外的事物，其運(yùn)作必然會(huì)受到來自科層組織及其所附帶的制度、組織文化、運(yùn)作機(jī)制等要素的影響。因此，本文充分借鑒已有的關(guān)于跨部門協(xié)同的研究經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合推行了3年多的河長制以及S市治水的具體實(shí)踐，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維水環(huán)境跨部門協(xié)同治理整合性分析框架(圖1)。

圖1 “結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”三維水環(huán)境跨部門協(xié)同治理分析框架

三、河長制如何推動(dòng)“九龍治水”走向“一龍治水”

河長制自2016年12月全面推行以來，從中央到地方都對如何打破治理權(quán)威資源碎片化、建立水環(huán)境跨部門協(xié)同治理機(jī)制作出了大量的探索。S市也不例外，其從結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同和技術(shù)性協(xié)同三個(gè)方面采取了大量的措施，努力推動(dòng)“九龍治水”走向“一龍治水”。

(一)結(jié)構(gòu)性協(xié)同：水環(huán)境治理權(quán)威資源的整合

1.專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：權(quán)威加持下的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在傳統(tǒng)的水環(huán)境治理體系下，“治水辦”作為S市水務(wù)局的下設(shè)機(jī)構(gòu)，以項(xiàng)目工程為導(dǎo)向，承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉水職能部門的職責(zé)。但由于權(quán)威不足，治水辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用被嚴(yán)重邊緣化，不能有效協(xié)調(diào)平級(jí)或者更高層級(jí)的部門和單位，也沒有對區(qū)和鎮(zhèn)街級(jí)職能部門發(fā)布治水政令的抓手，以至于其只能起著水務(wù)局“第二個(gè)辦公室”的作用。缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對于推動(dòng)部門合作與執(zhí)行任務(wù)是困難的，使得部門各自為政，導(dǎo)致資源重復(fù)配置和浪費(fèi)。

針對上述問題，2017年出臺(tái)的《S市全面推行河長制實(shí)施方案》明確規(guī)定，由河長辦取代原有的治水辦，作為水環(huán)境治理的綜合協(xié)調(diào)部門承擔(dān)河長制具體實(shí)施工作，包括制度設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等，并且通過黨政一把手的“加盟”極大地提升了河長辦的權(quán)威(1)《S市全面推行河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室設(shè)置方案》：市河長辦掛靠在市水務(wù)局，市政府分管副秘書長擔(dān)任主任，市水務(wù)局局長、環(huán)保局局長擔(dān)任副主任，同時(shí)從市委宣傳部、市監(jiān)察局、公安局、水務(wù)局、環(huán)保局各部門再抽調(diào)一名副局級(jí)官員擔(dān)任副主任。。同時(shí)，建立了以河長辦為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單位、各部門聯(lián)動(dòng)的組織架構(gòu)(圖2)，改變了以往統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“權(quán)威不足”“如同虛設(shè)”的困境。截至2019年底，在河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，水務(wù)、環(huán)保、城管、工信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等涉水部門完成了“四洗”“五清”及“散亂污”場所整治等任務(wù)，充分調(diào)動(dòng)了部門履職積極性，實(shí)現(xiàn)了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理從無序向有序的轉(zhuǎn)變。

圖2 S市跨部門協(xié)同治水組織結(jié)構(gòu)

2.縱向組織結(jié)構(gòu)：層級(jí)權(quán)威下的跨層級(jí)治水力量整合

河長制之前，水環(huán)境治理的權(quán)限分割在各部門中，對于整體的水環(huán)境治理設(shè)計(jì)和任務(wù)推進(jìn)等都缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。同時(shí)，在自上而下的水環(huán)境治理權(quán)力分配邏輯下，加之“屬地管理”等剛性約束，各個(gè)部門習(xí)慣了“一股勁”把任務(wù)往下壓。因此在需要多部門合作解決的水環(huán)境問題上，常常出現(xiàn)治水政令堵在“最后一公里”的窘境。例如早在2007年S市就規(guī)定在涉“水、綠”地區(qū)劃定“禁建區(qū)”，但這一規(guī)定始終沒有得到鎮(zhèn)(街)級(jí)甚至是區(qū)級(jí)職能部門的支持與配合。對于居民在河涌周圍大量建小作坊的現(xiàn)象“睜一只眼閉一只眼”，餐飲污水、工業(yè)污水直排河涌，使得水體發(fā)黑發(fā)臭，河面上更是漂滿了垃圾。

河長制設(shè)計(jì)的目的，就是以一種權(quán)力高度集中的政治結(jié)構(gòu)來破解長期以來水環(huán)境治理權(quán)威碎片化的困局，通過從縱向上優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)使得治水力量高度整合并實(shí)現(xiàn)治水權(quán)威自上而下流動(dòng)。一方面，S市以最大限度節(jié)約行政成本的形式，成立臨時(shí)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)”三級(jí)河長辦體系。2017年，市區(qū)兩級(jí)河長辦共從各部門抽調(diào)人員355人集中辦公，其中，從水務(wù)部門抽調(diào)133人，其他職能部門抽調(diào)161人，招聘人員41人。換而言之，這種組織載體依附在原有的治水體系上，既不增加人員編制，也不增加基本的辦公經(jīng)費(fèi)。另一方面，以河長辦這一組織載體來承擔(dān)河長制的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)以及督促落實(shí)工作，通過層級(jí)權(quán)威既可以在最短時(shí)間內(nèi)整合水環(huán)境治理資源，迅速作出決策，又可以加強(qiáng)各部門之間的合作。

3.橫向組織結(jié)構(gòu)：部門“一把手”權(quán)威推動(dòng)的跨部門協(xié)同

河長制之前，由于“職責(zé)同構(gòu)”，水環(huán)境治理采用的是“‘條’為主、‘塊’為輔”的治理方式，按照各部門的涉水職能，建立了以水務(wù)局為牽頭單位，農(nóng)業(yè)、環(huán)保、城管、林業(yè)和園林等部門為配合單位的治水模式。這種模式的特點(diǎn)在于過于強(qiáng)調(diào)各部門的專業(yè)分工及層級(jí)權(quán)威。然而，水環(huán)境治理的整體性跟流動(dòng)性特點(diǎn)，必然要求各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相扣才能取得“魚翔淺底”的效果。以職能和專業(yè)化分工為導(dǎo)向的水環(huán)境治理模式容易誘發(fā)部門的機(jī)會(huì)主義行為，使得各部門過于關(guān)注亞目標(biāo)而忽視整體目標(biāo)，最終形成各自為政的局面，導(dǎo)致水環(huán)境治理“碎片化”和“九龍治水”等問題的產(chǎn)生。

河長制的推行，嘗試打破 “碎片化”“各自為政”的局面，推動(dòng)水環(huán)境治理由過去的“條”為主“塊”為輔轉(zhuǎn)向“條塊相結(jié)合”的扁平化治理格局。同時(shí)，以規(guī)章制度的方式明確了河長辦以及各涉水職能部門職責(zé)，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治吸納效應(yīng)下推動(dòng)各層級(jí)職能部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)起來。雖然沒有突破原有的多部門治水體系，但是在河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各部門的職責(zé)以及水環(huán)境治理目標(biāo)得以明確，部門間也形成了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的合力，這意味著部門之間的壁壘得以打破，在一定程度上減少了部門機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)程序性協(xié)同：保障體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為水環(huán)境治理效能

1.制度設(shè)計(jì)：治水權(quán)威的生成邏輯

河長制之前，部門制定水環(huán)境治理的工作方案多是為了應(yīng)付“抽檢”工作，這樣制定出來的方案往往是以“一部門之標(biāo)準(zhǔn)”來衡量治理目標(biāo)，工作方案的可操作性較差，也容易遭遇其他部門的質(zhì)疑或抵觸。例如，2010年S市為了迎接省水環(huán)境治理驗(yàn)收督查工作，水務(wù)局作為牽頭部門制定了《S市清除黑臭水體污染源聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)工作方案》，方案出臺(tái)后卻遭到了城管委以“洗河不歸我管”、環(huán)保局以“拆違不歸我管”的強(qiáng)烈反對。

針對上述問題，2016年底，S市根據(jù)《S市全面推行河長制市級(jí)河長會(huì)議制度(試行)》建立了市級(jí)河長會(huì)議制度，其中包括每年一次的市總河長會(huì)議、半年一次的市級(jí)河長會(huì)議及每月一次的市河長辦主任辦公室會(huì)議。值得關(guān)注的是，出席河長會(huì)議的官員是政府或職能部門的一把手，將內(nèi)容涉及跨部門協(xié)同治理的工作方案交由各部門領(lǐng)導(dǎo)來審議，方案在很大程度上綜合了各部門的意見，具有較高的權(quán)威性，也由設(shè)計(jì)不合理、缺乏可行性轉(zhuǎn)向適用對象精準(zhǔn)定位、部門接受程度高。例如在推進(jìn)全面消除城市黑臭水體工作中，由于涉及水務(wù)、城管、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等多個(gè)職能部門，許多工作難協(xié)調(diào)、難落實(shí)，而最終通過召開市級(jí)河長會(huì)議，由各分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)討論，進(jìn)一步壓實(shí)了相關(guān)部門的職責(zé)，包括工信委整治“散亂污”企業(yè)的責(zé)任、城管委在河涌藍(lán)線范圍內(nèi)的拆違責(zé)任等，為S市打贏黑臭水體攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了保障。

(2)建立跨部門聯(lián)合執(zhí)法制度

傳統(tǒng)的水環(huán)境治理模式中，水務(wù)、環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等涉水職能部門傾向于管好自己的“一畝三分地”。對于由職責(zé)邊界模糊引起的管理灰色地帶，只有迫于上級(jí)壓力時(shí)才選擇臨時(shí)性的聯(lián)合執(zhí)法。已有跨部門聯(lián)合執(zhí)法是松散的，未能形成常規(guī)化的制度，部門更多的是充當(dāng)“獨(dú)行俠”角色。然而，水環(huán)境并不會(huì)因?yàn)椴块T分割治理就會(huì)改變其整體性與流動(dòng)性。由于缺乏具有約束力的行動(dòng)規(guī)則，對于一些需要部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理的工作，就會(huì)出現(xiàn)部門“出工不出力”現(xiàn)象。如某街道官員所指出的：“以前部門都是各干各的，昨天市區(qū)水務(wù)局工作人員來看河岸上的違建問題，今天市區(qū)環(huán)保局又來調(diào)研這個(gè)違建問題，明天市區(qū)城管委又要來看，但最后問題還是沒有得到解決?！?/p>

河長制推行之后，針對跨部門聯(lián)合執(zhí)法松散、缺乏約束力問題，S市各區(qū)都印發(fā)了《河長制辦公室聯(lián)合執(zhí)法工作制度(試行)》，明確在河長辦的協(xié)調(diào)下，各部門要圍繞禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖、水域岸線非法建筑、非法設(shè)置入河排污口或超標(biāo)排放等涉水違規(guī)違法事件進(jìn)行跨部門聯(lián)合執(zhí)法，否則會(huì)被問責(zé)。這在很大程度上整改了部門“出工不出力”現(xiàn)象，特別在黑臭河涌、“散亂污”治理上更是明確“治理時(shí)間表”，要求各部門定期開展聯(lián)合巡查與聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，每月公開聯(lián)合整治的工作計(jì)劃及實(shí)施進(jìn)度。如有“黑龍江”之稱的CB涌治理中，在聯(lián)合執(zhí)法制度的剛性約束下，環(huán)保、城管、水務(wù)、工商等部門聯(lián)合起來，積極推動(dòng)跨部門協(xié)同治理，共同推進(jìn)開展拆違、清淤、調(diào)水、綠化種植等工作，2017年底實(shí)現(xiàn)了“不黑不臭”的目標(biāo)，2018年通過“洗樓”行動(dòng)，將附近1 182家“五違散亂污”關(guān)?；虬徇w整治，2019年消失了幾十年的螢火蟲再現(xiàn)河邊。

2.運(yùn)行機(jī)制：治水權(quán)威的作用路徑

(1)建立立體的考核問責(zé)機(jī)制

研究組術(shù)前Ⅲ～Ⅳ期患者CA19-9、CA15-3、CEA、NES水平均明顯高于Ⅰ～Ⅱ期患者CA15-3、CEA、NES水平(P<0.05)，見表2。

考核問責(zé)是通過明晰各職能部門的責(zé)任，更好地倒逼部門間聯(lián)動(dòng)，壓實(shí)層級(jí)部門職責(zé)。然而河長制之前，在水環(huán)境治理任務(wù)目標(biāo)與治理內(nèi)容考核中，“如何考核，由誰來考核，考核有何用”的問題始終得不到重視，致使部門的考核方案通常僅僅為領(lǐng)導(dǎo)的意志而服務(wù)，當(dāng)需要的時(shí)候就建立，不需要的時(shí)候就束之高閣，成為一種形式符號(hào)。同時(shí)，對于考核的結(jié)果僅僅局限于完成一份“漂亮的報(bào)告”，對于考核不及格的人員，“下不為例”“網(wǎng)開一面”的處理結(jié)果較多，失去了考核問責(zé)該有的威懾力，使得考核問責(zé)機(jī)制形同虛設(shè)。

河長制推行之后，針對考核流于形式、問責(zé)乏力等問題，S市建立了河長及職能部門的考核問責(zé)機(jī)制，相繼出臺(tái)了《S市水環(huán)境治理責(zé)任追究工作意見》《S市河長制考核辦法(試行)》等制度文件，在縱向上明確了市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)、村(居)四級(jí)河長的履職考核任務(wù)，并通過治水周報(bào)、問責(zé)紅黑榜通報(bào)等對河長形成督促作用；在橫向上通過專項(xiàng)任務(wù)落實(shí)情況對跨部門協(xié)同治理成效進(jìn)行考核，如黑臭治理情況、“四洗”“五清”行動(dòng)、信息共享情況等任務(wù)落實(shí)情況。同時(shí)將考核結(jié)果運(yùn)用到問責(zé)中，強(qiáng)化問責(zé)的威懾力，進(jìn)而形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)水環(huán)境跨部門協(xié)同治理。例如，S市河長辦在2018年6月到2019年3月的一段時(shí)間內(nèi)，通過河長制問責(zé)小組對71宗水環(huán)境治理問題進(jìn)行了處理，對其中178名不履行職責(zé)及考核不及格的官員進(jìn)行問責(zé)處理，包括黨內(nèi)警告處分1次、約談112次、誡勉37次、責(zé)令書面檢查27次、通報(bào)批評(píng)16次。

(2)建立立體的治水政令落實(shí)督導(dǎo)機(jī)制

河長制前，由于沒有建立強(qiáng)有力的督導(dǎo)機(jī)制，一些市區(qū)級(jí)職能部門對于上級(jí)下達(dá)的水環(huán)境治理任務(wù)更多充當(dāng)“二傳手”角色，傾向于“一股腦兒”地把任務(wù)與責(zé)任層層往下壓，使得鎮(zhèn)(街)中的一個(gè)綜合執(zhí)法科既要承擔(dān)打撈河面垃圾、污水排放處理等河面治理任務(wù)，又要承擔(dān)拆違、“散亂污”整治等岸上整治任務(wù)，導(dǎo)致基層出現(xiàn)“小馬拉大車?yán)粍?dòng)”的現(xiàn)象，大量水環(huán)境治理問題積壓在基層得不到有效解決。

河長制以來，S市針對部門執(zhí)行不力、推責(zé)卸責(zé)等問題，建立了立體的治水政令落實(shí)督導(dǎo)機(jī)制。首先，建立了三類信息報(bào)送制度，即信息專報(bào)制度、工作信息報(bào)送制度和河長制進(jìn)展情況定期報(bào)送及交(督)辦事項(xiàng)限時(shí)報(bào)送制度。其次，針對河長制推行落實(shí)過程中的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)以及水環(huán)境治理的難點(diǎn)堵點(diǎn)，出臺(tái)《S市河長制辦公室關(guān)于開展全面推行河長制專項(xiàng)督導(dǎo)檢查調(diào)研的通知》《S市全面推行河長制工作督查制度(試行)》等制度文件，通過定時(shí)、定點(diǎn)、定量的方法督促各級(jí)政府部門將任務(wù)落到實(shí)處。最后，各部門建立了督導(dǎo)工作體系，如市水務(wù)局針對《S市水務(wù)局關(guān)于水環(huán)境綜合整治督導(dǎo)工作分工的通知》做了調(diào)整，明確187條黑臭河涌和16條跨界河涌整治、管網(wǎng)建設(shè)、“散亂污”違法排污整治、違章建筑拆除等為重點(diǎn)督導(dǎo)任務(wù)，同時(shí)將“一河一策”方案的完善、河長履職狀況和上級(jí)河長交辦事項(xiàng)等列入督導(dǎo)重點(diǎn)。

3.組織文化：治水權(quán)威的理念強(qiáng)化

信任是建立部門間關(guān)系的橋梁，沒有建立在信任基礎(chǔ)上的部門間合作都是低效。在河長制推行之前，由于涉水部門間缺乏有效的溝通渠道及“共享理解”，加上部門對自主權(quán)或“勢力范圍”的爭奪，部門間無形中形成了一種競爭關(guān)系，導(dǎo)致部門間信任缺失。在這樣的背景下，部門文化是封閉的、以部門為中心的，如針對水環(huán)境治理信息的管理，各個(gè)部門都花費(fèi)了大量的資源創(chuàng)建部門信息系統(tǒng)，包括國土部門的地下水監(jiān)測系統(tǒng)、住建部門的黑臭水體監(jiān)測系統(tǒng)、水務(wù)部門的供水監(jiān)測系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測系統(tǒng)等，但是這些信息系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，呈現(xiàn)出以部門為中心的特征。

而在河長制框架下，S市為了塑造部門間信任關(guān)系，從多個(gè)維度推動(dòng)水環(huán)境跨部門協(xié)同治理。首先，S市通過設(shè)立集權(quán)威于一身的河長辦來優(yōu)化治水組織結(jié)構(gòu)，幾乎將所有涉水人、財(cái)、物等資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了以問題為導(dǎo)向的水環(huán)境治理模式，加強(qiáng)了部門間的溝通與聯(lián)系。其次，河長辦圍繞河長制政策、聯(lián)合執(zhí)法、城市黑臭水體治理等領(lǐng)域組織各部門參加培訓(xùn)，推動(dòng)各部門對合作部門工作狀況的了解和行為的信任等等。最后，信息技術(shù)在河長制中的廣泛應(yīng)用，搭建了部門間信息交流平臺(tái)、水環(huán)境治理問題流轉(zhuǎn)平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)了部門對合作部門資源共享態(tài)度的了解和成員的信任等，為營造良好的跨部門協(xié)同治水文化提供了良好基礎(chǔ)。

(三)技術(shù)性協(xié)同：技術(shù)賦能水環(huán)境跨部門協(xié)同治理

1.暢通信息共享渠道

傳統(tǒng)的水環(huán)境治理體系過于強(qiáng)調(diào)部門專業(yè)分工，要實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，就意味著要改變既定的部門規(guī)則，必然會(huì)遭到各部門的反對，導(dǎo)致水環(huán)境治理的“信息孤島”問題，不利于水環(huán)境治理。如為了迎接水環(huán)境治理“國檢”任務(wù)，S市治水辦需要將該階段取得的治水成果和面臨的問題進(jìn)行匯總，卻遭到各涉水部門有意或無意抵制，部門“只把對自己有利的數(shù)據(jù)放上去，不利的則想辦法去掉”，甚至多次以“此前提交的數(shù)據(jù)有誤差，以此份為準(zhǔn)”為借口，不斷地要求治水辦更換自己的材料。部門間的信息壁壘不但增加了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的行政成本，還使得部門間信任降低，不利于部門間合作。

在水環(huán)境治理中，如何打破部門間信息壁壘，高效運(yùn)用信息資源成為一個(gè)難題。河長制的推行為解決該難題提供了有效的路徑，亦即通過科層權(quán)威推動(dòng)信息共享平臺(tái)建設(shè)?！禨市全面推行河長制信息共享制度》的出臺(tái)，明確了部門進(jìn)行信息交換與共享的責(zé)任與內(nèi)容，同時(shí)在S市河長管理信息系統(tǒng)PC端開設(shè)“一張圖”功能，通過將行政區(qū)劃、網(wǎng)格、地形地勢、水流水系、河流河段、水質(zhì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)繪制底圖，疊加采集的巡河數(shù)據(jù)、問題數(shù)據(jù)、污染源數(shù)據(jù)、水質(zhì)數(shù)據(jù)等，集合已有數(shù)據(jù)形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，各部門通過在PC端開放數(shù)據(jù)接口或直接上傳數(shù)據(jù)的形式進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享。通過最大限度地整合各部門的涉水?dāng)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，保障了河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，也提升了水環(huán)境治理效率。

2.技術(shù)賦能跨部門業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)

信息作為一種有限的資源及部門權(quán)威象征，往往會(huì)被部門壟斷，同時(shí)由于以往部門信息系統(tǒng)的建設(shè)更多是基于內(nèi)部業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的需要而設(shè)計(jì)，較少考慮到跨部門業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)的需要，因此傳統(tǒng)部門間業(yè)務(wù)的流轉(zhuǎn)更多是以公文為載體，流轉(zhuǎn)的效率較低，耗時(shí)較長。然而，水環(huán)境的流動(dòng)性特征決定了許多水環(huán)境問題需要各涉水部門的快速聯(lián)動(dòng)才能得到解決，在傳統(tǒng)的問題流轉(zhuǎn)模式下就必然會(huì)導(dǎo)致一些問題得不到及時(shí)解決，甚至是越治越嚴(yán)重。

在河長制誕生后，S市運(yùn)用信息技術(shù)建立了河長管理信息系統(tǒng)，以河長辦為監(jiān)督統(tǒng)籌單位，將各部門的治水端口接入統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中完成問題的交辦工作，明確責(zé)任單位。例如，圍繞一個(gè)排水口的污水直排問題，S市河長管理信息系統(tǒng)通過18次問題流轉(zhuǎn)，把相關(guān)行動(dòng)主體(包括S市河長辦、LW區(qū)河長辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局、東墩街道河長辦)的跨部門協(xié)同行為嵌入到規(guī)范化的事件處理流程中，進(jìn)而使得該問題最終得到有效的解決(圖3)。與線下的協(xié)同治水相比較，技術(shù)賦能下的跨部門協(xié)同治水具有四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的S市河長辦和LW區(qū)河長辦可以依托信息平臺(tái)發(fā)揮“數(shù)據(jù)中心”的作用，從而具有工作的“抓手”；二是有效避免了部門間低效率的重復(fù)公文流轉(zhuǎn)，極大地提升了問題流轉(zhuǎn)的效率，降低了協(xié)調(diào)的成本；三是各部門通過信息平臺(tái)進(jìn)行及時(shí)有效的溝通與協(xié)商，以主動(dòng)或被動(dòng)的方式進(jìn)行跨部門知識(shí)共享，從而減少了部門間的信息不對稱；四是可以對水環(huán)境資源進(jìn)行更加優(yōu)化和合理的配置，避免了重復(fù)投入以及資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

圖3 S市治水技術(shù)平臺(tái)流程圖

四、河長制促成了“一龍治水”嗎？

在“結(jié)構(gòu)—程序—技術(shù)”這三個(gè)維度的協(xié)同設(shè)計(jì)與運(yùn)轉(zhuǎn)下，河長制解決了跨部門協(xié)同治理中長期存在的權(quán)威缺失問題，極大地提高了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的整合力和執(zhí)行力。然而，河長制畢竟是從行政科層體制基礎(chǔ)上衍生出來的一套組織體系，其具有典型的權(quán)威高度依賴及政治動(dòng)員色彩，這使得以河長制為核心的水環(huán)境治理在結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同以及技術(shù)性協(xié)同上仍有一些不足之處。

(一)結(jié)構(gòu)性協(xié)同：協(xié)同結(jié)構(gòu)的無奈

首先，河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，權(quán)責(zé)不匹配。雖然中央和地方都明確了河長辦的存在，但是對河長辦的地位及職責(zé)界定尚未明確，導(dǎo)致河長辦在組織設(shè)置方面存在一定的不合理之處，如河長辦的成立既無法律法規(guī)的授權(quán)，也未定人員、定編制、定機(jī)構(gòu)，其臨時(shí)性的色彩比較濃厚。在實(shí)踐運(yùn)作中河長辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠明顯，容易出現(xiàn)代替職能部門推動(dòng)工作落實(shí)的現(xiàn)象。從縱向管理層級(jí)看，雖然目前S市市、區(qū)兩級(jí)的河長辦機(jī)構(gòu)規(guī)格較高，但河長辦在日常運(yùn)作層面依然存在“小馬拉大車”問題。市、區(qū)兩級(jí)河長辦設(shè)在水務(wù)部門，一些區(qū)級(jí)河長辦的地位僅僅相當(dāng)于水務(wù)部門的內(nèi)設(shè)科室，在工作開展中，除了承擔(dān)河長辦的工作職責(zé)之外，還要同時(shí)承擔(dān)水務(wù)部門的工作。鎮(zhèn)(街)河長辦問題更為突出，多數(shù)只是在城管科簡單掛牌，在人員、經(jīng)費(fèi)等方面缺乏基本保障。這種組織架構(gòu)導(dǎo)致河長辦在運(yùn)行過程中容易遭遇組織邏輯困境、能力困境以及責(zé)任困境[19]。此外，隨著市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)三級(jí)河長辦組織體系的建立與完善，形成了一個(gè)新的官僚制組織體系，由此衍生出“如何對不同層級(jí)的協(xié)調(diào)者進(jìn)行協(xié)調(diào)”的新問題。

其次，河長辦合法性權(quán)威不足，過于依賴一把手權(quán)威。政府部門是以博弈的策略來實(shí)現(xiàn)自身的治理目標(biāo)，在遵循著這樣一個(gè)談判式治理邏輯時(shí)，這種治理邏輯的基礎(chǔ)是以正式權(quán)威或非正式社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的[20]。在河長制中，河長辦的地位沒有得到明確，使其陷入了專業(yè)性與合法性不足的困境：一方面，河長辦常常遭到部門“專業(yè)主義”的挑戰(zhàn)。“河長辦所有抽調(diào)的人員都不能超過一年，也就是說S市河長辦目前的運(yùn)作，還是以水務(wù)局為主”。由于專業(yè)性與合法性不足，河長辦有時(shí)候會(huì)面臨著“指揮不動(dòng)”“遭受質(zhì)疑”“掛羊頭賣狗肉”等困境。如S市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在得知《市區(qū)聯(lián)動(dòng)突擊檢查，保國(省)考斷面達(dá)標(biāo)》的報(bào)告中“關(guān)于嚴(yán)控魚塘養(yǎng)殖水對國考斷面污染風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)容后，立即前往市河長辦進(jìn)行交涉。在交涉中，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局指出市河長辦關(guān)于“魚塘外排水到河涌可能是污染源”這一檢測結(jié)論存在偏頗，如質(zhì)疑采樣地點(diǎn)不對、沒有數(shù)據(jù)對比、標(biāo)準(zhǔn)限值不準(zhǔn)確、不了解魚塘的特征等，其目的就是以質(zhì)疑市河長辦的專業(yè)性不足為由，為自己開脫。另一方面，河長辦需要依靠一把手權(quán)威才能推動(dòng)河長制工作。盡管各部門間搭建了諸如OA系統(tǒng)、治水APP等平臺(tái)，但對于界限模糊、“短平快”的工作，河長辦偏向于選擇有領(lǐng)導(dǎo)在的非正式微信群安排和協(xié)調(diào)工作?！皠傞_始河長辦人員在群里說話沒人聽、沒人回復(fù)。區(qū)長進(jìn)來后，如果部門不回信息，領(lǐng)導(dǎo)就直接挑出部門負(fù)責(zé)人，各部門就回答問題了?！狈钦轿⑿湃涸谝欢ǔ潭壬先〈苏降墓ぷ髌脚_(tái)，說明作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門的河長辦很多時(shí)候需要“搬出領(lǐng)導(dǎo)”才能推動(dòng)治理任務(wù)的落實(shí)。

(二)程序性協(xié)同：制度與文化的缺失

1.制度設(shè)計(jì)：績效考核制度設(shè)計(jì)的闕如與扭曲

首先，缺乏跨部門協(xié)同治理考核的制度設(shè)計(jì)。水環(huán)境治理的“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”特性使得要獨(dú)立精確地測量各涉水部門的治理績效是十分困難的，其度量成本很高，而現(xiàn)有的水環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制往往過于強(qiáng)調(diào)各涉水部門自身的職能績效而忽視了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的績效，由此導(dǎo)致各部門的注意力分配主要集中于分解到本部門的、最有利于驅(qū)動(dòng)部門完成績效目標(biāo)的那些治理任務(wù)上，對于邊界模糊不清、成本-收益不均衡、拉動(dòng)部門績效指標(biāo)貢獻(xiàn)率低的治理任務(wù)則采取“能推則推”或“避重就輕”的策略性行為。

其次，考核難與難考核的雙重困境。一方面，河長辦工作人員任期只有一年，經(jīng)常遭到 “跟河長辦交接一份工作，負(fù)責(zé)對接的已經(jīng)換了幾批人馬”的詬病，人員流動(dòng)性過大，對業(yè)務(wù)不熟悉，導(dǎo)致考核工作難以開展。另一方面，河長辦工作的開展需要各部門配合，其既不想也不能得罪各部門，所以難以對部門進(jìn)行有效考核，使得“每次到了提交考核成績時(shí)，才匆忙把紙質(zhì)版問卷打印出來，讓實(shí)習(xí)生在每一項(xiàng)打上不低于4分(滿分5分)”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

最后，共同激勵(lì)制度的缺失削弱跨部門協(xié)同治理的積極性。共同激勵(lì)是影響跨部門協(xié)同驅(qū)動(dòng)力的重要因素，但現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)并沒有對各部門在跨部門協(xié)同治理中的努力程度形成正面的激勵(lì)與引導(dǎo)。同時(shí)，水環(huán)境跨部門協(xié)同治理具有外部性，當(dāng)某個(gè)涉水部門作出了高水平的努力且確實(shí)對水環(huán)境治理起到了積極作用時(shí)，但由此帶來的收益卻很難被該部門全部占有。在復(fù)雜治理情境下，一個(gè)理性的部門無疑會(huì)選擇最有利的治理方式，“發(fā)現(xiàn)涉及多部門職責(zé)的問題時(shí)，我們能不報(bào)就不報(bào)，因?yàn)閱栴}最終還是會(huì)回到我們這里讓我們解決，而解決不了又要被問責(zé)，解決了又沒有獎(jiǎng)勵(lì)?！?/p>

2.文化理念：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避下的組織文化缺失

(1)跨部門協(xié)同理念缺失

唐斯認(rèn)為官僚組織無論是在內(nèi)部領(lǐng)域、無人地帶還是外部領(lǐng)域，都會(huì)分配較多的注意力以爭奪有限的政策空間，所以官僚組織會(huì)從保護(hù)自身以及部門本位主義的立場去做出行動(dòng)[21]。在起草法律法規(guī)和制定政策文件時(shí)，部門往往傾向于利用掌握的資源盡可能地減輕和弱化承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，選擇對自己有利的領(lǐng)域進(jìn)行管理，無利可圖的則通過披上法律法規(guī)的外衣撇掉。如在水環(huán)境治理中，S市城管委與水務(wù)局常在河涌拆違問題上持不同意見。城管委認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國水法》第六十五條，除了水上保潔屬于城管委管轄，在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物等應(yīng)由水務(wù)局來解決，而水務(wù)局則認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十六條，未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)、未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的違建行為就是城管的責(zé)任，所以河道的拆違應(yīng)該由城管來執(zhí)行。制度沖突所形成的制度縫隙為部門提供了選擇性執(zhí)法的空間，特別是中央啟動(dòng)一輪又一輪的中央環(huán)保專項(xiàng)督察行動(dòng)。各部門基于問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的考慮而大大降低了跨部門協(xié)同治理的意愿，并利用這些制度縫隙來選擇策略性的“不合作”行為以免被問責(zé)。

(2)部門間協(xié)同責(zé)任缺失

部門都有追求擴(kuò)張權(quán)力、提高自身權(quán)威的天然沖動(dòng)，部門決策及行為容易只局限于自身，較少顧及其他部門決策的關(guān)聯(lián)性，這一定程度上弱化了水環(huán)境跨部門協(xié)同治理意愿。如為了摸清水環(huán)境污染的關(guān)鍵因素，推進(jìn)“控源截污”工程，S市河長辦召開“控源截污”工程會(huì)議。在會(huì)議上，各部門都急于撇清其跟污染源頭的關(guān)系。如城管委認(rèn)為“造成黑臭水體，主要是生活污水和工業(yè)污水兩個(gè)因素，漂浮垃圾對水環(huán)境污染的貢獻(xiàn)是很小的”，“河面漂浮的垃圾確實(shí)不是造成水環(huán)境污染的關(guān)鍵所在?！彼畡?wù)局則認(rèn)為，“污染源主要來自于岸上，應(yīng)該把重點(diǎn)放在岸上的‘散亂污’?！杯h(huán)保局的態(tài)度是：“環(huán)保局在河長制工作中承擔(dān)的職責(zé)包括整治‘散亂污’，所以在這方面做了大量的研究，問題并不是很嚴(yán)重。雨污分流跟污水處理廠沒有做好，生活污水才是重點(diǎn)。”農(nóng)業(yè)局的辯解理由是：“專家調(diào)查，由農(nóng)業(yè)所產(chǎn)生的污水造成水體污染的占比不超過5%，是所有污染源里占比最小的，而比重最大的還是生活污水，其次就是工業(yè)污水。”TH區(qū)的河長辦則強(qiáng)調(diào)：“餐飲店等‘散亂污’無處不在，餐飲垃圾投放沒有規(guī)則，甚至餐飲廢水未經(jīng)處理直接倒進(jìn)河里?！痹诟鞑块T看來，雖然現(xiàn)階段是為了推進(jìn)“控源截污”工程，但是其管轄的領(lǐng)域一旦成為污染的重要源頭，接下來要承擔(dān)更多的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，特別在高壓的問責(zé)態(tài)勢下更可能會(huì)成為問責(zé)對象，所以各部門，急于澄清污染源頭不在自己管轄范圍內(nèi)，爭奪足夠的“自主空間”以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

(三)技術(shù)性協(xié)同：技術(shù)整合的協(xié)同性與整體性局限

一方面，部門利益降低了信息共享程度。由于水務(wù)局負(fù)責(zé)生活污水、農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)養(yǎng)殖排污、環(huán)保局負(fù)責(zé)散亂污等，水環(huán)境治理信息散落在各部門中。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看來，信息作為一種資源，其質(zhì)量與數(shù)量是衡量一個(gè)部門影響力與地位的重要指標(biāo)。部門為了追求利益最大化，往往會(huì)利用自身的優(yōu)勢信息在傳播過程中形成壟斷，各部門不愿開放自身的數(shù)據(jù)是阻礙信息共享最大的因素。如S市BY區(qū)水務(wù)局在處理區(qū)河長辦交辦的問題時(shí)，需要摸查清楚直排污水的來源。經(jīng)過大量調(diào)查后，他們發(fā)現(xiàn)污染源可能來源于新建樓棟的管網(wǎng)建設(shè)，便通過河長管理信息系統(tǒng)向區(qū)住建局申請資料公開來協(xié)助，結(jié)果區(qū)住建局連續(xù)在系統(tǒng)上回復(fù)了23次“該職能不屬于我局范圍”，以堅(jiān)決不進(jìn)行信息公開的態(tài)度把任務(wù)退回去。

另一方面，部門的策略性行為消解了技術(shù)賦能的作用。在水環(huán)境治理中，雖然各部門的治水技術(shù)有了提升，但是單個(gè)部門依然無法兼顧與水環(huán)境治理政策領(lǐng)域相關(guān)的所有技術(shù)手段，如S市“河長APP”上面所發(fā)現(xiàn)的問題仍然需要河長辦來進(jìn)行人工識(shí)別、分類和派發(fā)。而職能部門在無法建立互融互通的技術(shù)共享平臺(tái)時(shí)，會(huì)偏向于選擇開辟對其工作有利的非官方平臺(tái)。當(dāng)部門發(fā)現(xiàn)的問題越復(fù)雜越棘手，其被問責(zé)的幾率就越大。為了避免被問責(zé)，部門在上報(bào)問題時(shí)會(huì)避重就輕，同時(shí)選擇微信、QQ等非正式平臺(tái)進(jìn)行反饋，不愿通過有交辦督辦流程的河長APP或網(wǎng)格化信息平臺(tái)上報(bào)問題，導(dǎo)致大量的問題沒有進(jìn)入相應(yīng)平臺(tái)而被掩蓋。例如，在全市“5+N”城中村大排查基礎(chǔ)信息系統(tǒng)上報(bào)的“散亂污”餐飲企業(yè)無照經(jīng)營事件共有4 682宗，但通過網(wǎng)格化平臺(tái)上報(bào)的僅有20宗，沒進(jìn)入網(wǎng)格化平臺(tái)的事件不會(huì)進(jìn)入河長辦交辦督辦程序。

五、結(jié)論與反思

(一)跨部門協(xié)同：實(shí)現(xiàn)“一龍治水”的長效之策

河長制作為水環(huán)境治理的創(chuàng)新舉措，其旨在通過科層權(quán)威來推動(dòng)“九龍治水”走向“一龍治水”。首先，通過結(jié)構(gòu)性協(xié)同實(shí)現(xiàn)了治水權(quán)威的有效整合與配置。水環(huán)境跨部門協(xié)同治理作為一種新型的混合型權(quán)威依托的等級(jí)制協(xié)同模式[22]，其基本特征依舊沒有改變，即依靠“一把手”的注意力分配，實(shí)現(xiàn)自上而下和部門間的治水政令推進(jìn)。為此，河長辦的設(shè)立在很大程度上充當(dāng)了治水權(quán)威的整合及流轉(zhuǎn)平臺(tái)，而橫向與縱向的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與優(yōu)化則為暢通治水權(quán)威流動(dòng)提供了基礎(chǔ)。其次，程序性協(xié)同細(xì)節(jié)的完善為治水權(quán)威流動(dòng)提供了保障。一項(xiàng)制度往往是一個(gè)復(fù)合體而不是單一體，是由多種要素組成的。河長制作為一項(xiàng)由地方黨政一把手負(fù)責(zé)的制度，其必然是由一攬子規(guī)章制度組成，如河長會(huì)議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度，以及考核問責(zé)機(jī)制、督導(dǎo)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等，更離不開組織文化的作用。只有程序性協(xié)同細(xì)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，才能保障治水權(quán)威的高效運(yùn)作。最后，技術(shù)性協(xié)同為治水權(quán)威提供了“智慧”。由于水環(huán)境的整體性與流動(dòng)性特征，要求實(shí)現(xiàn)水環(huán)境問題的快速與精準(zhǔn)治理，而技術(shù)的“非人類”屬性可以實(shí)現(xiàn)信息的快速流轉(zhuǎn)，為治水權(quán)威的快速響應(yīng)提供了保障。總體而言，河長制在S市的實(shí)踐可以證實(shí)：在以權(quán)威為依托的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理下，只有搭建起結(jié)構(gòu)、程序及技術(shù)三個(gè)維度的整體架構(gòu)，為治水權(quán)威提供精準(zhǔn)、快速流動(dòng)的平臺(tái)，才能壓實(shí)各層級(jí)部門的水環(huán)境治理責(zé)任，解決長期以來水環(huán)境治理資源分散、治理碎片化、統(tǒng)籌權(quán)威缺失等問題。

然而，對于水環(huán)境跨部門協(xié)同治理而言，當(dāng)前通過強(qiáng)化縱向機(jī)制推動(dòng)河流治理模式從“弱治理模式”向“權(quán)威依賴治理模式”的轉(zhuǎn)型[23]，是一種以“組織權(quán)威為主”和“職務(wù)權(quán)威為輔”的混合型權(quán)威為依托。盡管這種混合型權(quán)威協(xié)同治理模式有所創(chuàng)新，但是其依舊是依托嚴(yán)密的科層組織結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)治水權(quán)威的流轉(zhuǎn)。當(dāng)政府過于推崇權(quán)威依賴治理模式，很可能進(jìn)一步加劇跨部門協(xié)同治理要素之間的失衡，出現(xiàn)“重結(jié)構(gòu)性協(xié)同，輕程序性協(xié)同”“人治屬性排斥技術(shù)理性”等現(xiàn)象，不利于構(gòu)建良好的跨部門協(xié)同治水模式。

(二)水環(huán)境跨部門協(xié)同治理的反思

不可否認(rèn)的是，河長制通過推動(dòng)結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同以及技術(shù)性協(xié)同三者的合力，壓實(shí)了黨政干部的主體責(zé)任，使得河長辦得以依托足夠的治水權(quán)威打破治水“碎片化”困局。但是以權(quán)威為依托的治水模式是有局限的，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的注意力資源是稀缺的，并且也會(huì)隨著治理需求與客觀形勢的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，未來的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理，應(yīng)逐漸擺脫高度依賴權(quán)威的治理模式，通過程序性協(xié)同和技術(shù)性協(xié)同細(xì)節(jié)的精細(xì)化設(shè)計(jì)，促使制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，并處理好以下三個(gè)關(guān)系。

1.職責(zé)分工明晰VS.跨部門協(xié)同治理

一方面，由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素共同作用于同一個(gè)公共問題，使得公共問題的解決充滿不確定性，這也是對“復(fù)雜奇特”社會(huì)問題的最大挑戰(zhàn)[24]。水環(huán)境作為一種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)的公共物品，由于其整體性與流動(dòng)性的特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)對所有涉水部門的職責(zé)邊界進(jìn)行清晰界定幾乎是不大可能的，即部門邊界的模糊性以及水環(huán)境治理的團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)特性決定了水環(huán)境跨部門治理是未來發(fā)展的必然趨勢。另一方面，政府職能精細(xì)化管理是政府行政管理體制改革中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的工作[25]。在政府改革進(jìn)程中，對部門職責(zé)邊界劃分越來越精細(xì)，特別在河長制水環(huán)境治理中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步明晰各部門的職責(zé)分工，但是卻不能及時(shí)應(yīng)對變化中的水環(huán)境治理問題，割裂了具體水環(huán)境問題間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)(2)例如，有一次公眾通過微信公眾號(hào)投訴“LW區(qū)HD河兩岸兩個(gè)排水口無明顯標(biāo)志”，該問題在S市河長管理信息系統(tǒng)中經(jīng)過S市河長辦、LW區(qū)河長辦、LW區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局、LW區(qū)DJ街道辦和HD街道辦等7個(gè)單位的23次轉(zhuǎn)辦，歷時(shí)近5個(gè)月之后才得到解決。在同一條河兩岸兩個(gè)排水口分別屬于不同行政區(qū)的不同街道管理，其中還牽涉到屬地政府、涉水職能部門、涉水事業(yè)單位以及公用企業(yè)之間的復(fù)雜關(guān)系。。換而言之，河湖生態(tài)系統(tǒng)的普遍聯(lián)系性與流動(dòng)性使得水環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“職責(zé)分工明晰論”所強(qiáng)調(diào)的“分”與跨部門協(xié)同治理所強(qiáng)調(diào)的“合”之間有著內(nèi)在的張力。當(dāng)前水環(huán)境治理能取得顯著成效的根本不在于對各部門的職責(zé)邊界進(jìn)行明確的劃分，而在于建立了以混合型權(quán)威為依托的跨部門協(xié)同治理模式。因此，要擺脫職責(zé)分工明晰論誤區(qū)，重點(diǎn)研究在職責(zé)分工模糊的條件下如何通過結(jié)構(gòu)、程序以及技術(shù)的設(shè)計(jì)來推動(dòng)跨部門協(xié)同治理。

2.結(jié)構(gòu)性協(xié)同VS.程序性協(xié)同

結(jié)構(gòu)性協(xié)同是程序性協(xié)同的基礎(chǔ)，而程序性協(xié)同則是結(jié)構(gòu)性協(xié)同的保障，二者相輔相成、不可分割。在河長制的實(shí)際運(yùn)行中，無論是中央還是部委，都對結(jié)構(gòu)性協(xié)同安排作了大量且明確的指引，如“明確河長制辦公室”“明確牽頭單位和組成單位”“建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系”等等，但是在程序性協(xié)同安排方面只有簡單的提法卻沒有明確的指引。同時(shí)，相對于結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制而言，程序性協(xié)同機(jī)制的建立與完善是一個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜且時(shí)間跨度長的工程，需要不斷優(yōu)化已有制度設(shè)計(jì)、健全運(yùn)行機(jī)制以及營造跨部門協(xié)同治理的組織文化。但是在“堅(jiān)決打贏水環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)”這一高壓問責(zé)風(fēng)暴下，程序性協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建往往是自上而下的各種專項(xiàng)整治行動(dòng)在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)必須“啃下的硬骨頭”，這使得“重結(jié)構(gòu)性協(xié)同，輕程序性協(xié)同”的現(xiàn)象在水環(huán)境協(xié)同治理中比較常見。此外，河長制依托的是一種整體性的制度結(jié)構(gòu)，河長屬于該制度的首長，全面擁有并承擔(dān)河湖管理的職權(quán)和職責(zé)[26]，但目前只有昆明、無錫等少數(shù)地方以地方性法規(guī)或政令的方式規(guī)定了河長的權(quán)責(zé)，也就是說大多數(shù)地方的河長“職非法定”。所以在沒有法律規(guī)定河長權(quán)職的情境下，“河長”的職責(zé)與統(tǒng)一監(jiān)督管理部門的職責(zé)、分領(lǐng)域監(jiān)督管理部門的職責(zé)如何界分？“河長”主導(dǎo)流域水污染防治和水環(huán)境治理，是否已經(jīng)形成對監(jiān)督部門法定職責(zé)事實(shí)上的改變？[27]上述問題對于程序性協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)而言是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

3.技術(shù)賦能VS.技術(shù)縛能

信息技術(shù)在S市水環(huán)境治理中的廣泛應(yīng)用，如建立S市河長管理信息系統(tǒng)、網(wǎng)格化管理平臺(tái)等，串聯(lián)起了“橫向到邊，縱向到底”的數(shù)據(jù)采集模式，讓層級(jí)數(shù)據(jù)與部門數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，進(jìn)一步打破部門間信息壁壘?！皢栴}導(dǎo)向”是技術(shù)理性在水環(huán)境治理中得以賦能跨部門協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即讓數(shù)據(jù)在縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門間快速流轉(zhuǎn)，挖掘出水環(huán)境治理中存在的問題，引導(dǎo)治水權(quán)威精準(zhǔn)對準(zhǔn)水環(huán)境問題。但是在推動(dòng)技術(shù)賦能水環(huán)境跨部門協(xié)同治理過程中，需要警惕的是數(shù)據(jù)背后的倫理和價(jià)值問題常常被忽視。一方面，新時(shí)代水環(huán)境治理是要以人民滿意為基礎(chǔ)的，當(dāng)技術(shù)層層“過濾”和“凈化”治理需求以后，如何構(gòu)建政府內(nèi)部的水環(huán)境跨部門協(xié)同治理模式才能實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面效益的最大化？另一方面，要真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能公共問題治理，就要實(shí)現(xiàn)問題的決策機(jī)制從“單一”向“多元”、從“權(quán)威驅(qū)動(dòng)”向“信息驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變[28]。技術(shù)作為獨(dú)立于組織與制度之外的新生主體，其在面對已有的“權(quán)威驅(qū)動(dòng)”水環(huán)境治理模式時(shí)難免會(huì)有不適應(yīng)的地方，可能導(dǎo)致幾者之間的沖突，如組織機(jī)構(gòu)、體制機(jī)制、資源配置等基本治理要素不能適應(yīng)數(shù)據(jù)治理的要求，數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全間存在矛盾等等，甚至引起過程中數(shù)據(jù)賦能水環(huán)境跨部門協(xié)同治理轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)縛能”。