| 龐英哲

2020年中央提出了加快構建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局戰(zhàn)略，要建設高標準市場體系，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，引導社會組織有序承接政府轉移職能和公共事務。2021年我國進入“十四五”發(fā)展時期，經(jīng)濟由高速增長轉向高質量發(fā)展階段。貫徹新發(fā)展理念，盡快融入新發(fā)展格局，不僅能優(yōu)化注冊會計師行業(yè)發(fā)展環(huán)境，也會極大有效地提升行業(yè)價值。本文結合河北省注冊會計師行業(yè)情況，就新時期注冊會計師行業(yè)如何進一步加強和創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管，促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，更好服務國家建設和財政中心任務做一些分析和探討。

一、河北省注冊會計師行業(yè)面臨的政策環(huán)境

1.注冊會計師的職能地位進一步明確。2020年1月習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。其中審計監(jiān)督和財會監(jiān)督都包括注冊會計師審計。2021年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，從完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系、建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制、強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領域執(zhí)法、加強跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作等方面進行了全面論述，進一步明確了注冊會計師要作為崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好的資本市場生態(tài)的重要力量和資本市場“守門人”。

2.注冊會計師行業(yè)的法律責任進一步強化。2019年修訂的新《證券法》明確了保護相關者利益的救濟性制度，加大了注冊會計師的法律責任和違法違規(guī)的成本。2021年8月國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步規(guī)范財務審計秩序 促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出誠信為本、質量為先，從嚴監(jiān)管、從嚴執(zhí)法等5項原則，從依法整治財務審計秩序、強化行業(yè)日常管理、優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境和能力等3個方面提出了12項措施任務，對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管提出了更高要求。為全面落實《意見》，2021年9月河北省人民政府辦公廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范財務審計秩序 促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展若干措施的通知》（冀政辦發(fā)〔2021〕5號），以全面提升注冊會計師行業(yè)服務河北省經(jīng)濟社會建設能力為目標，圍繞扎實推進注冊會計師行業(yè)專項整治、持續(xù)強化注冊會計師行業(yè)監(jiān)管、全面優(yōu)化注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境、著力提升注冊會計師行業(yè)治理水平、積極引導會計師事務所強化內(nèi)部管理等方面提出了18項措施任務，為“十四五”和今后一段時期河北注冊會計師行業(yè)的發(fā)展指明了方向，標志著河北注冊會計師行業(yè)迎來新的重大發(fā)展機遇。

3.新時期注冊會計師行業(yè)階段性發(fā)展目標和措施已經(jīng)明確。2021年4月中注協(xié)印發(fā)《注冊會計師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025）》，提出到2035年實現(xiàn)注冊會計師行業(yè)發(fā)展水平與我國綜合國力和國際地位相匹配，注冊會計師行業(yè)成為全面領先、具有一定國際競爭力的高端現(xiàn)代服務業(yè)的階段性發(fā)展目標及未來5年行業(yè)高質量發(fā)展措施。在此基礎上，河北省注協(xié)印發(fā)《河北省注冊會計師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025）》，明確了“十四五”時期行業(yè)發(fā)展七大目標及9項主要任務措施。

二、河北省注冊會計師行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀

1.行業(yè)發(fā)展情況。河北省注冊會計師行業(yè)經(jīng)過恢復重建和不斷發(fā)展，執(zhí)業(yè)范圍有序拓展，執(zhí)業(yè)質量有效改善，隊伍不斷發(fā)展壯大，社會影響日益擴大，行業(yè)充分發(fā)揮經(jīng)濟鑒證、經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價職能，在維護經(jīng)濟秩序、規(guī)范資本運作、保障公眾利益、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用，成為推動全省經(jīng)濟健康發(fā)展的重要力量。政治上，行業(yè)承接省級以下政府部門預算支出績效評價、經(jīng)濟責任審計、離任審計等業(yè)務，成為黨和國家反腐防蛀的一把利劍，起到了肅清政治環(huán)境的作用；經(jīng)濟上，結合增值稅改革深化以及政府支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展等減稅措施，出具減稅降費專項審計報告，承接高新技術企業(yè)認定等業(yè)務，為優(yōu)化全省營商環(huán)境、助力供給側改革發(fā)揮一己之力；社會環(huán)境上，行業(yè)承接技改項目審計、工業(yè)節(jié)能技術裝備審計、新產(chǎn)品新技術開發(fā)審計等審計業(yè)務，助推節(jié)能減排、營造綠色生態(tài)的良好局面。與此同時，河北省注冊會計師行業(yè)收入保持年均8%的增長速度，由2016年的10.3億元增長到2020年的13.6億元，增長32%；業(yè)務數(shù)由2016年的3萬筆到2020年的8萬筆，增長167%；會計師事務所由2016年的339家增長到 2020年的437家，增長了28.91%。其中，業(yè)務收入超過1000萬元的事務所由2016年的15家增加到2020年的25家。全行業(yè)基本實現(xiàn)了健康穩(wěn)定發(fā)展，服務社會經(jīng)濟建設能力進一步增強。

2.行業(yè)監(jiān)管情況。河北省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管分為政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。政府行政監(jiān)管涉及財政、證監(jiān)、審計、市場監(jiān)管、稅務等部門，注冊會計師協(xié)會負責行業(yè)自律監(jiān)管，行業(yè)監(jiān)管主要部門為省級財政部門和注冊會計師協(xié)會。目前的行業(yè)監(jiān)管措施主要有：(1)常規(guī)監(jiān)管。省級財政部門和注冊會計師協(xié)會對從事證券業(yè)務外的會計師事務所開展檢查，每五年輪查一次。對違法情節(jié)輕微，沒有造成危害后果的，省級財政部門或注冊會計師協(xié)會可以采取責令限期整改、下達監(jiān)管關注函、約談、通報等方式進行處理。情節(jié)嚴重的，根據(jù)違規(guī)情節(jié)、危害后果，對會計師事務所和注冊會計師違規(guī)行為分別給予行政處罰或懲戒。(2)專項檢查。省級財政部門和注冊會計師協(xié)會開展專項監(jiān)督檢查，如2021年對注冊會計師掛名執(zhí)業(yè)、注冊會計師超出勝任能力執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡售賣審計報告等行為進行專項整治；省級財政部門或注冊會計師協(xié)會收到舉報或投訴，對涉及事務所的某項具體業(yè)務展開專案調查等。

3.行業(yè)監(jiān)管存在的問題。(1)監(jiān)管任務日趨繁重。會計師事務所數(shù)量的攀升加重了監(jiān)管任務。目前全省會計師事務所437家，比上年度增加40家。事務所數(shù)量的增多導致監(jiān)管范圍不斷擴大，監(jiān)管任務越來越重。同時，隨著近年來企業(yè)財務工作轉型升級，會計師事務所新興業(yè)務突起，如數(shù)字審計、內(nèi)控咨詢、戰(zhàn)略咨詢、績效評價等新業(yè)務層出不窮。這些新業(yè)務絕大多數(shù)沒有相應的執(zhí)業(yè)標準，特別是咨詢類業(yè)務，給監(jiān)管帶來了難題。對新業(yè)務的監(jiān)管跟不上行業(yè)發(fā)展速度，一些業(yè)務處于無法可依境地，甚至出現(xiàn)監(jiān)管空白。(2)監(jiān)管界限有待清晰。從監(jiān)管模式來看，政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管交叉重疊。目前河北省注協(xié)對外為社團組織，對內(nèi)是省級財政部門所屬事業(yè)單位——河北省注冊會計師管理服務中心。從嚴格意義上講，省注協(xié)是省級財政部門的職能延伸，但目前協(xié)會定位模糊、獨立性不強、職能弱化。從監(jiān)管部門看，政府行政監(jiān)管中，證監(jiān)部門對執(zhí)行證券業(yè)務的會計師事務所具有檢查處理權，而對此類會計師事務所的監(jiān)督檢查也是財政部門重點監(jiān)督工作。這種多頭監(jiān)管、重復檢查加大了監(jiān)管和協(xié)調成本。從監(jiān)管層級看，省級注協(xié)負責注冊、撤銷注冊、發(fā)放證書、收回證書，并向財政部門備案。會計師事務所的執(zhí)業(yè)許可由省級財政部門審批并報財政部備案，涉及證券業(yè)務的審計資格則是向財政部和中國證監(jiān)會聯(lián)合備案，會計師事務所撤銷由財政部或省級財政部門實施。這種分級多頭管理，管理主體不統(tǒng)一，容易造成管理脫節(jié)，存在管理死角。(3)監(jiān)管力度存在缺位。主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后，側重于事后的監(jiān)督檢查，事前事中監(jiān)管近乎空白。二是監(jiān)管力量薄弱，省級財政部門和注冊會計師協(xié)會分別由財政廳財政監(jiān)督檢查局、會計處和省注協(xié)監(jiān)管部具體從事監(jiān)管工作，專職監(jiān)管人員少、力量不足。監(jiān)管主要依靠外部的專業(yè)人員協(xié)助完成，沒有形成高標準、高素質的專職監(jiān)管隊伍。三是監(jiān)管重心存在偏差，受監(jiān)管力量及時間所限，主要關注注冊會計師和會計師事務所執(zhí)業(yè)的程序，對被審計對象的經(jīng)營、財務情況真實性關注不夠，無法進行實質性核查。

三、進一步完善河北省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的一些思考

1.健全監(jiān)管體系。（1）完善聯(lián)合監(jiān)管機制。落實《財政部加強注冊會計師行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施》要求，建立財政部門牽頭的統(tǒng)一監(jiān)管體系和分級分類監(jiān)管機制，按照強化監(jiān)管協(xié)調聯(lián)動，統(tǒng)一監(jiān)管標準，共享監(jiān)管信息和監(jiān)管成果，促進各類監(jiān)督形式有機貫通、相互銜接，形成行政性監(jiān)管和行業(yè)性懲戒多管齊下的聯(lián)合懲戒格局。（2）用好統(tǒng)一監(jiān)管平臺。財政部會同相關部門建設注冊會計師行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管平臺，已正式上線運行。要依托統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，將涉及注冊會計師和會計師事務所的行政監(jiān)管、行業(yè)自律事項和信息納入統(tǒng)一平臺管理，優(yōu)化管理流程、提高服務效率，提升信息化監(jiān)管能力。建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監(jiān)管，并方便社會公眾查詢。充分運用強制培訓、管理建議函、執(zhí)業(yè)警示、監(jiān)管公告等非懲戒措施，加強對會計師事務所的監(jiān)管和輔導。（3）加大監(jiān)管力度。全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管，隨機抽取檢查對象和選派檢查人員，及時向社會公開檢查情況及處理結果。將監(jiān)督檢查事務所的抽取與其執(zhí)業(yè)情況、信用等級掛鉤，構建事前管理、事中服務與事后檢查的全過程監(jiān)控體，并且將監(jiān)管重心向事前和事中前移。引入風險導向檢查的理念，將執(zhí)業(yè)質量檢查轉變?yōu)橄到y(tǒng)風險檢查，重點防范系統(tǒng)風險。（4）嚴格處理處罰。細化處罰措施和標準，制定出臺河北省會員違規(guī)處罰辦法，加大財務造假法律責任追究力度，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，堅決做到“零容忍”，形成有效震懾。

2.優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境。（1）營造良好的行業(yè)競爭格局。按照平等準入原則，積極推動政府購買專業(yè)服務政策落地，完善現(xiàn)行審計業(yè)務招投標制度和政府采購方式，清理規(guī)范限制市場競爭的準入許可，構建開放有序、公平競爭的統(tǒng)一審計服務市場。（2）引導行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展。推進以質量為導向的會計師事務所選聘機制建設，科學設置會計師事務所選聘指標，提高質量因素權重，降低價格因素權重。加強審計收費的信息報備和監(jiān)測，加大自律懲戒力度，嚴肅整治惡意壓價競爭的行為。（3）強化行業(yè)內(nèi)部管理。制定出臺河北省會計師事務所一體化管理辦法實施方案，引導會計師事務所在人員調配、財務安排、業(yè)務承接、技術標準和信息化建設等五個方面對標對表，推動會計師事務所建立健全質量管理體系，形成以審計準則、質量管理準則和職業(yè)道德守則為核心的職業(yè)標準體系，整體提升審計質量。（4）加強對注冊會計師和會計師事務所的日常監(jiān)管和監(jiān)測分析，完善河北省會計師事務所綜合評價辦法，推動構建行業(yè)自律和行政監(jiān)管多方共建機制，提升監(jiān)管效能。

3.擴大監(jiān)管范圍。隨著企業(yè)財務的轉型升級，傳統(tǒng)的鑒證業(yè)務將會減少，針對重組咨詢、新業(yè)務模式下的財務咨詢、稅務咨詢、戰(zhàn)略咨詢等新興業(yè)務及時制定監(jiān)管規(guī)劃，明確新興業(yè)務種類、規(guī)模及監(jiān)管重點，持續(xù)完善體制機制，將監(jiān)管重點逐步向新業(yè)務轉移，將各項新興業(yè)務納入監(jiān)管體系，確保每一項業(yè)務在制度的約束下得以規(guī)范進行。同時，隨著國家治理體系現(xiàn)代化進程的推進，引導會計師事務所積極參與承接政府職能轉移、重點拓展創(chuàng)新領域的新業(yè)務，如承接參與績效評價等項目，積極探索對重大項目績效發(fā)揮情況的跟蹤或績效目標完成情況的全過程督導，發(fā)揮行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢和第三方作用。

4.推進數(shù)字化審計變革?！兑庖姟诽岢?，探索建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，推動實現(xiàn)全國范圍“一碼通”。在貫徹落實《意見》過程中，一方面要充分利用大數(shù)據(jù)平臺，探索不同部門間的監(jiān)管信息整合機制。會同行政審批機關，及時掌握行業(yè)機構信息，為機構登記和許可情況的進一步監(jiān)管確定方向。會同人社部門，對注冊會計師社保繳納信息進行共享，打擊行業(yè)兼職掛名情況。與司法機關信息共享，掌握事務所和注冊會計師的刑事處罰信息。與其他審批機關信息共享，掌握稅務、征信、招投標、高新技術企業(yè)認定等報告信息，根據(jù)大數(shù)據(jù)分析虛假報告，確定每年的監(jiān)管重點。建立行業(yè)誠信約束制度，結合誠信檔案信息，對會計師事務所采取差別化監(jiān)管。另一方面，要開展數(shù)字經(jīng)濟時代的審計方法與技術變革等前瞻性研究，引導事務所建立內(nèi)外部數(shù)據(jù)融合的數(shù)據(jù)審計平臺，增強大數(shù)據(jù)審計技術的應用，將“數(shù)據(jù)先行”理念融入審計實務中，保證審計質量及效率實現(xiàn)質的提升。

財政部會同相關部門建設注冊會計師行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管平臺，已正式上線運行。要依托統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，將涉及注冊會計師和會計師事務所的行政監(jiān)管、行業(yè)自律事項和信息納入統(tǒng)一平臺管理，優(yōu)化管理流程、提高服務效率，提升信息化監(jiān)管能力。建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監(jiān)管，并方便社會公眾查詢。充分運用強制培訓、管理建議函、執(zhí)業(yè)警示、監(jiān)管公告等非懲戒措施，加強對會計師事務所的監(jiān)管和輔導。

5.強化人才培養(yǎng)。（1）加強監(jiān)管隊伍建設。擴大監(jiān)管人才的選拔范圍，通過錄取、招聘、政府購買服務等方式，充實監(jiān)管檢查力量，推動形成專業(yè)化執(zhí)法檢查機制。同時，加強專家?guī)旖ㄔO，公開選聘業(yè)務精、素質高、道德好的行業(yè)檢查專家，規(guī)范行業(yè)執(zhí)業(yè)質量檢查工作。（2）建立多層級人才培養(yǎng)體系。深入分析行業(yè)人才隊伍狀況，構建會計師事務所著重培養(yǎng)中低層次人才、政府部門和協(xié)會重點開展行業(yè)高端人才選拔培養(yǎng)的機制，充分發(fā)揮行業(yè)高端人才示范、引領作用。（3）加強執(zhí)業(yè)指導。財政部門和行業(yè)協(xié)會要利用日常監(jiān)管和監(jiān)督檢查等形式，及時了解事務所執(zhí)業(yè)過程中遇到的專業(yè)問題，通過專業(yè)指導委員會、行業(yè)專家現(xiàn)場指導、案例講解技術支持等方式予以解決，提升審計質量。（4）持續(xù)加強行業(yè)繼續(xù)教育工作。根據(jù)經(jīng)濟形態(tài)的變化和服務領域的拓展要求，通過年度輪訓和專項研修相結合方式，開展行業(yè)繼續(xù)教育，不斷更新注冊會計師知識結構、提升專業(yè)勝任能力。（5）引導社會參與，將社會監(jiān)督作為促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。加強對注冊會計師行業(yè)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的正面宣傳，加大對違法違規(guī)典型案例的懲處曝光，積極引導社會輿論和市場預期，促進社會公眾了解和關注行業(yè)，支持行業(yè)健康發(fā)展。