朱佳欣，陳小敏，黃 凰

上海市交通發(fā)展研究中心

0 前 言

為進一步支撐“新城發(fā)力”戰(zhàn)略的實施，發(fā)揮交通先行作用，新城交通運營管理要更高質(zhì)量發(fā)展[1]。道路客運（公交、出租、省際客運）是新城交通運營的重要板塊，作為新城市民的主要出行方式，對支撐新城交通高質(zhì)高效發(fā)展，保障、支撐和引領(lǐng)新城建設(shè)“最便利”獨立性綜合節(jié)點城市[2]具有重要意義。在高點定位和新發(fā)展要求下，新城道路客運供需匹配能力、服務(wù)保障能力和治理水平都面臨更高的要求。因此，本文從多維度對新城道路客運運營管理水平的提升策略展開探討，以促進客運服務(wù)水平全面提升，滿足市民出行需求新期盼，積極發(fā)揮好道路客運對新城交通和新城建設(shè)的支撐作用。

1 新城道路客運現(xiàn)狀

1.1 地面公交

（1）供給情況

五個新城基本形成覆蓋新城范圍的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。新城范圍內(nèi)平均線網(wǎng)密度1.53 km/km2，線網(wǎng)覆蓋率42.8%，除常規(guī)公交線路外，松江新城、奉賢新城、南匯新城已開啟中運量交通模式，新城范圍內(nèi)中運量線路合計60.85 km（見圖1）。公交站點覆蓋方面，除南匯新城外，其他各新城建成區(qū)公交站點500 m半徑覆蓋率均在89%～96%之間，南匯新城受城市建設(shè)尺度及道路斷面布局限制，目前建成區(qū)公交站點500 m半徑覆蓋率為72%（見圖2）。

圖1 新城中運量線路

圖2 各新城公交站點500 m半徑覆蓋情況

設(shè)施支撐能力不斷增強。新城范圍內(nèi)公交樞紐、停保（車）場、首末站共有111處，隨著新能源公交車更新應(yīng)用，青浦新城、奉賢新城部分公交樞紐已配有充電設(shè)施；五個新城范圍內(nèi)均已設(shè)有公交優(yōu)先設(shè)施，專用道里程合計81.65 km，松江新城、奉賢新城、南匯新城專用道均為中運量專用道，其中奉浦快線BRT專用道已在南奉公路段實現(xiàn)與南團快線共用。

信息化服務(wù)水平逐步提升?！笆濉逼陂g，各新城陸續(xù)開展公交站點信息化改造，公交實時到站信息預(yù)報服務(wù)覆蓋不斷提升，奉賢新城公交電子站牌覆蓋率已達65.4%；松江啟動公共交通智能化應(yīng)用示范工程，建成公交行業(yè)監(jiān)管信息化管理系統(tǒng)，可查詢公交線路信息、首末班發(fā)車準(zhǔn)點情況、配車執(zhí)行及班次執(zhí)行等情況。

（2）運行情況

根據(jù)全市第六次交通大調(diào)查成果，五大新城公交出行分擔(dān)率較低。新城對外出行以機動化方式為主，至中心城方向的出行中，集約交通（含軌道、公交）與個體機動化交通（含小汽車、出租車、網(wǎng)約車）的方式分擔(dān)情況較為均衡，但集約化出行以軌道交通為主。新城內(nèi)部出行中，公共交通分擔(dān)率占機動化出行比例僅為17%～38%（見圖3）。

圖3 各新城公共交通出行情況

從客流情況來看，既有各新城中運量線路開通運營至今，客流規(guī)模平穩(wěn)且呈穩(wěn)步上升趨勢，而常規(guī)公交受到軌交線路擴張、共享交通方式快速發(fā)展等多重因素影響，客流下降較多，公交行業(yè)總體客流呈下滑趨勢。

（3）行業(yè)管理

各新城基本形成了完善的服務(wù)質(zhì)量管理機制、成本規(guī)制和公交補貼機制，行業(yè)管理效能不斷提升。新城公交服務(wù)質(zhì)量由各運營企業(yè)根據(jù)主管部門要求和自身規(guī)定進行規(guī)范管理，由行業(yè)主管部門進行考核，形成了考核結(jié)果與補貼掛鉤的機制；新城所在區(qū)根據(jù)區(qū)內(nèi)公交運營實際情況制定了區(qū)版成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，進一步強化企業(yè)成本統(tǒng)籌控制；區(qū)級補貼是公交財政補貼的主要部分，各新城所在區(qū)已依照公交運營實際和歷史補貼等情況制定了不同的補貼機制，例如嘉定新城由嘉定區(qū)交通委在公交成本規(guī)制基礎(chǔ)上提出基于營運公里的“1+1+X”補貼方案，南匯新城針對不同的線路特征制定了不同的補貼方案。

1.2 出租汽車

（1）供給情況

除南匯新城出租汽車尚處于導(dǎo)入階段外，其他各新城所在區(qū)巡游車額度在380～820輛不等，但實際運營車輛均不超過300輛（見圖4），嘉定新城、松江新城、奉賢新城擱車擱單率已超過60%。部分新城范圍內(nèi)已建有出租汽車侯客站、出租汽車充電示范站等場站設(shè)施，共計候客站25處，充電示范站共4處，乘客候車、新能源出租汽車充電便利性得到有效提升。

圖4 新城所在區(qū)區(qū)域巡游車車輛情況

（2）運營情況

區(qū)域巡游車經(jīng)營不佳。隨著遠(yuǎn)郊區(qū)軌道交通的可達性進一步提升，以及互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約用車的興起，區(qū)域巡游車訂單量和營運收入下降明顯。2021年，各新城所在區(qū)區(qū)域巡游車單車日均服務(wù)車次在 18～30車次范圍內(nèi)，高于市域巡游車單日服務(wù)車次（18車次），但由于區(qū)域巡游車平均乘距較短且運價較低，日均營運收入均在700元以下，較市域巡游車（805元）存在明顯差距（見表1）。

表1 2021年新城所在區(qū)區(qū)域巡游車運營情況

網(wǎng)約車市場份額高。根據(jù)2019年網(wǎng)約車營運數(shù)據(jù)，除奉賢新城外，各新城網(wǎng)約車日均打車次數(shù)均超過1.5萬次。各新城所在區(qū)的網(wǎng)約車訂單占區(qū)域出租汽車訂單總量均超50%，嘉定、青浦和松江區(qū)已達88%以上（見圖5）。

圖5 新城網(wǎng)約車運營情況

（3）行業(yè)管理

出租汽車行業(yè)管理主要手段為執(zhí)法監(jiān)管，綜合執(zhí)法改革后，各新城所在區(qū)基本形成了權(quán)責(zé)明確的執(zhí)法監(jiān)管分工，由區(qū)交運中心對出租汽車及企業(yè)的安全生產(chǎn)、營運狀況進行日常管理和指導(dǎo)，由區(qū)交通委執(zhí)法部門通過路檢和上戶檢查的方式對出租汽車非法營運行為進行執(zhí)法并處罰。

1.3 省際客運

除南匯新城外，各新城均設(shè)有1～2個省際客運站，營運線路10～70條不等（見表2），旅客發(fā)送主要方向為江蘇、安徽、河南、浙江等省市。受高鐵行業(yè)沖擊和小汽車出行競爭影響，省際客運班線分流嚴(yán)重，客運量低，2021年，嘉定省際客運線路客運量40.7萬人次，松江省際客運發(fā)送量18.5萬人次，奉賢日均出入市境旅客僅10余人次。

表2 省際客運設(shè)施情況

2 存在問題分析

（1）公交吸引力不足

新城公交網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)尚不完善。目前新城缺乏真正發(fā)揮骨干公交作用的中運量公交系統(tǒng)，常規(guī)公交則受道路條件、內(nèi)部區(qū)劃功能差異、樞紐位置等因素影響，線網(wǎng)分布不均衡，部分路段線路過于集中，部分區(qū)域存在公交服務(wù)空白。

場站設(shè)施支撐能力仍需加強。受用地緊張影響，基礎(chǔ)設(shè)施用地落實難，場站建設(shè)滯后、場站數(shù)量缺乏、分布不均，進一步影響了線網(wǎng)布設(shè)，導(dǎo)致線路繞行多、走行距離和服務(wù)時間長等問題。

公共交通服務(wù)水平有待提升。與中心城出行特征不同，新城出行潮汐性更加明顯，且出行距離短，但既有運營模式未能與出行特征相匹配，導(dǎo)致高峰供給不足，低谷運能浪費的情況；加上公交優(yōu)先設(shè)施建設(shè)滯后、發(fā)車間隔大、部分線路換乘銜接不便等問題，降低了公交出行效率，公交服務(wù)吸引力不足。

（2）巡游出租車吸引力下降，網(wǎng)約車監(jiān)管難度大

區(qū)域巡游車運價低、載客里程較短，且受到網(wǎng)約車沖擊，訂單量不斷被擠壓，駕駛員日均收入與市域巡游車和網(wǎng)約車有明顯差距，使得駕駛員不斷外流退出、招聘困難，擱車擱單嚴(yán)重。與此同時，新城出租候客站、充電站覆蓋面偏低，老年人聚集性較高的社區(qū)缺少“一鍵叫車”服務(wù)，對乘客吸引力不足，出租汽車叫車便利性和候車環(huán)境有待提升。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)便捷了市民生活，但對運營監(jiān)管模式也造成了一定的挑戰(zhàn)。新城網(wǎng)約車車輛和從業(yè)人員不合規(guī)比例高，依靠傳統(tǒng)監(jiān)管手段難以確定違法運營證據(jù)鏈，事中事后監(jiān)管方式尚需進一步探索。

（3）省際客運亟需轉(zhuǎn)型

省際客運品質(zhì)化需求日益升級，傳統(tǒng)客運班線受高鐵動車為代表的快速客運和私家車分流影響明顯，旅客發(fā)送量大幅下降，業(yè)務(wù)生存空間日益縮小，企業(yè)虧損嚴(yán)重，進入發(fā)展瓶頸期。

3 發(fā)展趨勢研判

（1）人口產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入要求加快發(fā)展集約綠色交通

根據(jù)綜合性節(jié)點城市定位和承載部分全球城市職能，培育區(qū)域輻射、服務(wù)功能的要求[3]，新城將按照大城市標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)創(chuàng)新功能集聚區(qū)，除奉賢新城外，其余四個新城2035年規(guī)劃常住人口均在100萬人以上。

隨著新城人口和產(chǎn)業(yè)不斷導(dǎo)入，亟需加快推進公交優(yōu)先發(fā)展，提升公交服務(wù)覆蓋、服務(wù)能力和運行效率，吸引個體機動化向公共交通轉(zhuǎn)移，不斷提升新城集約化出行比重，提高新城交通整體運行效率。

（2）新城出行特征要求轉(zhuǎn)變公交運營服務(wù)模式

新城出行潮汐性強，出行距離短，出行需求多樣，在人口、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入情況下，新城內(nèi)部出行規(guī)模增加，出行特征也將更加明顯，要求公共交通在運營時間、組織調(diào)度、網(wǎng)絡(luò)融合等方面不斷優(yōu)化，形成與出行特征相匹配的運營服務(wù)模式，更好滿足乘客的公交出行需求。

（3）高品質(zhì)多樣化出行需求要求重塑出租汽車名片

出租汽車運營不定線路、不定車站，為乘用者提供門到門服務(wù)，是公共交通的重要補充。但目前新城區(qū)域巡游車整體經(jīng)營狀況不佳，對駕駛員吸引力不足，乘客滿意度低，亟需激發(fā)行業(yè)經(jīng)營活力，構(gòu)建有序完善、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的出租汽車運營體系，滿足乘客高品質(zhì)、個性化的出行需求。

（4）行業(yè)衰退趨勢要求省際客運加快轉(zhuǎn)型發(fā)展

目前班車客運業(yè)務(wù)受到嚴(yán)重沖擊，需加快調(diào)整發(fā)展定位，積極響應(yīng)深化交通運輸與旅游融合發(fā)展的戰(zhàn)略要求[4]，抓住定制客運、包車客運、旅游客運等新的需求增長點，拓展多元功能，適應(yīng)長三角出行品質(zhì)化（便捷、舒適等）需求的提升。

4 新城道路客運發(fā)展策略

4.1 強化基礎(chǔ)設(shè)施支撐作用

（1）推動高品質(zhì)公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

創(chuàng)新用地建設(shè)模式，完善新城樞紐場站布局。樞紐布局充分考慮新城功能定位、居民出行需求、道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃推進等要素，通過多級樞紐體系錨固新城公交網(wǎng)絡(luò)，促進軌道交通、中運量、常規(guī)公交等多網(wǎng)融合。通過綜合開發(fā)、出讓代建等方式落實場站用地，逐步取消臨時用地和占路停放首末站，除南匯新城外，其他新城可供開發(fā)土地資源有限，土地利用應(yīng)當(dāng)以提質(zhì)增效、存量更新為主[5]，可積極探索公交場站綜合立體開發(fā)模式，在實現(xiàn)土地集約化利用的同時亦可推動以站養(yǎng)站。

充分發(fā)揮中運量在地面公交系統(tǒng)中的骨干作用。嘉定新城、青浦新城積極謀劃建設(shè)中運量線路；松江新城在有軌電車T1、T2線的基礎(chǔ)上進一步織密線網(wǎng)，推動“多環(huán)多射”的中運量線網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成；奉賢新城中運量系統(tǒng)強化對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展軸、產(chǎn)城融合發(fā)展軸的支撐；南匯新城推動中運量系統(tǒng)串聯(lián)各片區(qū)，實現(xiàn)片區(qū)間快速聯(lián)系以及片區(qū)內(nèi)部便捷聯(lián)系。

優(yōu)化完善新城公交網(wǎng)絡(luò)。在軌道交通布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以高品質(zhì)骨干通道為依托，優(yōu)化公交線路資源布局，重點針對人口密集地區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、“最后一公里”等范圍，構(gòu)建與出行需求、客流分布相匹配的公交網(wǎng)絡(luò)，提升服務(wù)覆蓋和水平。

（2）補齊出租汽車配套設(shè)施短板

在公交場站和軌交站點新建、港灣式公交站改造工程中同步推動出租汽車候客站點建設(shè)，重點聚焦大型商業(yè)區(qū)、大居、醫(yī)院、學(xué)校等人流密集區(qū)域，推進出租汽車候客站點建設(shè)運營，提升乘客候車環(huán)境。關(guān)注駕駛員用餐、如廁等基本生活需求，在具備停車條件的區(qū)域規(guī)劃設(shè)置出租汽車路邊專用停車點，改善駕駛員營業(yè)條件。

（3）推動省際客運場站轉(zhuǎn)型

圍繞“促轉(zhuǎn)型”發(fā)展，拓展客運站旅游集散功能，推進省際客運站向集旅游景區(qū)門票預(yù)訂、酒店預(yù)訂、跟團游等多維度合一的綜合性線下服務(wù)平臺和旅游集散中心轉(zhuǎn)型；結(jié)合新城城市更新，充分考慮客運站與城市空間的耦合度，試點將客運站打造為集交通、商業(yè)等多功能于一體的新城對外節(jié)點樞紐和新城城市綜合體。

4.2 提供便捷完善的運營服務(wù)

（1）提升公交服務(wù)精細(xì)友好水平

加強公共交通方式間的運營融合。接駁換乘效率是影響出行選擇的重要因素，有必要推動接駁公交、中運量線路與軌道交通首末班車時間同步銜接，完善公交站臺接駁軌道交通線路的信息指引，實現(xiàn)公共交通運營時間和信息融合，提升公共交通出行便捷性。

提升新城公交運營與出行特征的適配性。在運營組織模式上，可率先對主要客流通道內(nèi)的公交線路采取高峰線、區(qū)間車、大站快車、微循環(huán)等靈活多樣的公交運營組織形式，逐步拓展至其他線路，提升公交運營服務(wù)效率。與此同時，需加強服務(wù)規(guī)范支撐保障，制定與新城差異化出行特征相適應(yīng)的公交服務(wù)規(guī)范。

提升公交出行環(huán)境舒適友好水平。加快低地板車輛更新應(yīng)用，提升新城公交全齡友好水平；充分考慮乘客出行時的應(yīng)急需求和品質(zhì)化需求，在公交中途站增加多元便民服務(wù)功能，提升候車體驗感。

（2）優(yōu)化出租汽車運營服務(wù)模式

充分發(fā)揮巡游車車隊、人員專業(yè)化優(yōu)勢，在候客站叫車的基礎(chǔ)上，豐富巡游車配給模式，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺技術(shù)力量，引導(dǎo)區(qū)域巡游車積極響應(yīng)電話、互聯(lián)網(wǎng)約車需求，激發(fā)巡游車行業(yè)活力，推進新城出租汽車運營向“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約、電調(diào)、站點候客”的模式轉(zhuǎn)變。

（3）推動省際客運多元轉(zhuǎn)型發(fā)展

根據(jù)定制客運、包車客運、旅游客運等新的市場需求，不斷優(yōu)化和創(chuàng)新服務(wù)，依托旅游、會展、醫(yī)養(yǎng)等新模式，發(fā)揮道路客運“門到門”的優(yōu)勢，發(fā)展旅游專線、商旅快客、通勤定制班線等“交游融合”和定制客運產(chǎn)品。

4.3 推動智慧賦能道路客運

新城道路客運數(shù)字化、智慧化提級發(fā)展包括設(shè)施數(shù)智化、運營智能化等多個方面。當(dāng)前，新城客運設(shè)施數(shù)智化需重點推進公交電子站牌建設(shè)，提高公交實時到站信息預(yù)報服務(wù)覆蓋，推廣“一鍵叫車”進社區(qū)、進醫(yī)院，更好滿足老年人打車需求。行業(yè)運營智能化方面，完善公交運營信息感知采集技術(shù)應(yīng)用，推進智能網(wǎng)聯(lián)、自動駕駛、需求響應(yīng)等技術(shù)在新城客運中的試點應(yīng)用，基于市級MaaS系統(tǒng)完善新城典型出行場景應(yīng)用，打造智慧出行服務(wù)鏈。

4.4 推進客運能源結(jié)構(gòu)調(diào)整

在雙碳大背景下，新城道路客運發(fā)展應(yīng)與上海力爭2025年實現(xiàn)碳達峰的目標(biāo)相契合，為營造綠色的新城道路客運出行模式，打造低碳新城，需積極推動新能源車輛應(yīng)用和新能源補給設(shè)施建設(shè)，嘉定新城、南匯新城在五個新城中氫能源發(fā)展基礎(chǔ)較好，可率先試點氫能源在道路客運中的應(yīng)用。

4.5 增強行業(yè)治理保障能力

增強客運安全運營保障能力。完善安全管理制度，落實企業(yè)、平臺安全主體責(zé)任，促使企業(yè)不斷提高營運安全水平；健全應(yīng)急管理機制，完善突發(fā)事件預(yù)警機制，定期開展跨區(qū)域、跨行業(yè)的應(yīng)急實戰(zhàn)聯(lián)動演習(xí)，提升新城客運防范風(fēng)險和應(yīng)急響應(yīng)能力。

完善公交行業(yè)管理機制。各新城公交發(fā)展情況和未來目標(biāo)有所差異，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特色，不斷完善公交成本規(guī)制、公交服務(wù)質(zhì)量考核機制和經(jīng)營效率考核機制，并將考核結(jié)果和補貼資金掛鉤，推動企業(yè)不斷完善運營服務(wù)。

推動出租行業(yè)監(jiān)管升級。針對網(wǎng)約車監(jiān)管困難，在加大執(zhí)法監(jiān)管力度的同時，還需加快推動行業(yè)數(shù)字化監(jiān)管，推廣公安大數(shù)據(jù)、智能視頻終端在違法取證中的應(yīng)用，提高執(zhí)法打擊效能和精準(zhǔn)性。巡游車監(jiān)管方面，推動區(qū)域巡游車配套車載智能終端等信息化設(shè)備，對接行業(yè)監(jiān)管平臺，打通企業(yè)及行業(yè)管理部門數(shù)據(jù)屏障。

5 結(jié) 語

道路客運是新城市民的主要出行方式，對推動新城交通高質(zhì)量發(fā)展，積極發(fā)揮交通對新城建設(shè)的保障、支撐和引領(lǐng)作用具有重要意義。五大新城要打造獨立的綜合性節(jié)點城市，道路客運作為新城交通的重要維度，如何發(fā)展才能更好支撐新城發(fā)力戰(zhàn)略，是值得深入研究和思考的問題。本文在系統(tǒng)梳理五個新城公交、出租和省際客運發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，淺析了現(xiàn)階段存在的問題，初步研判了新城道路客運的發(fā)展要求和趨勢，并從設(shè)施、服務(wù)、治理等角度對新城道路客運運營管理提出了幾點策略，以期為新城客運發(fā)展提供一些思路。