王曉蕾，蔡潤林

1.煙臺市交通運輸執(zhí)法監(jiān)察支隊，2.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院

0 引 言

2012年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》提出“科學(xué)有序發(fā)展城市軌道交通，積極發(fā)展大容量地面公共交通”。經(jīng)過十年的發(fā)展，我國大城市公共交通系統(tǒng)發(fā)展已取得一定成效。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至2021年底，中國大陸地區(qū)已有50個城市開通城市軌道交通運營線路283條，運營線路總長度超過9 000 km。在發(fā)展軌道交通的同時，各城市積極持續(xù)投入地面公交線路建設(shè)，北、上、廣、深等一線城市地面公交線路運營里程均突破20 000 km。在持續(xù)投入下，一線城市軌道及地面公交分擔(dān)率基本維持在45%～55%之間。而隨著小汽車交通的快速發(fā)展以及網(wǎng)約車、共享單車等新興交通方式的沖擊，公共交通系統(tǒng)整體客流效益仍面臨巨大考驗。

1 我國大城市公交發(fā)展困境

1.1 公共交通設(shè)施建設(shè)投資的邊際效益逐漸縮小

隨著軌道線網(wǎng)規(guī)模增加，客流強(qiáng)度增長遲緩。以上海為例，2014—2018年，軌道線網(wǎng)運營規(guī)模每年增長50 km左右，但客流強(qiáng)度卻基本維持在1.3萬人次/d·km。盡管地面常規(guī)公交運力投入不斷增加，運營效率反而降低。以上海和深圳為例，2014—2018年，地面常規(guī)公交運營車輛年均分別增長2.6%和2.9%，但單車載客人數(shù)卻分別下降8.5%和8.0%。單純的公交設(shè)施投入已無法滿足居民對出行品質(zhì)和效率的要求（見圖1、圖2）。

圖1 上海、深圳軌道里程與客流強(qiáng)度變化

圖2 上海、深圳地面常規(guī)公交投入與運營效率對比

1.2 公共交通系統(tǒng)內(nèi)部各方式缺乏協(xié)調(diào)

公共交通系統(tǒng)內(nèi)部各設(shè)施間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致軌道建成后地面常規(guī)公交客流快速下降。北京2018年地面常規(guī)公交客運量874萬人次/d，較2009年的峰值下降38%；深圳2018年地面常規(guī)公交客運量553萬人次/d，較2012年的峰值下降11%。在公交客流被搶奪的背后是一系列問題的縮影，如過度關(guān)注軌道交通建設(shè)，而忽略配套的公交服務(wù)體系建設(shè)；地面公交定位模糊，沒有處理好和其他交通方式間的競爭協(xié)作關(guān)系。多樣化的供給模式需要多層次、高水平的交通系統(tǒng)來支撐，各交通方式的定位、功能以及銜接均需被重新權(quán)衡度量（見圖3）。

圖3 一線城市“公共汽電車+軌道”在機(jī)動化方式中的占比

2 公交優(yōu)先發(fā)展的國際案例

2.1 線網(wǎng)布局——巴黎及巴塞羅那公交線網(wǎng)優(yōu)化

在軌道交通網(wǎng)絡(luò)相對成熟且穩(wěn)定的背景下，國外先進(jìn)城市均結(jié)合軌道對地面公交線網(wǎng)進(jìn)行重新優(yōu)化，以實現(xiàn)地面常規(guī)公交與軌道線網(wǎng)的功能互補。以法國巴黎和西班牙巴塞羅那為例，在成熟軌道的基礎(chǔ)上，其均按照“精簡路線、均衡中心、提升效率、強(qiáng)化覆蓋”的思路開展地面公交線路優(yōu)化工作。法國巴黎在2019年實施了全新的公交線網(wǎng)，先確定重要節(jié)點作為重構(gòu)中心，構(gòu)建高品質(zhì)的橫豎骨架網(wǎng)絡(luò)，再以放射線路作為骨干線路的補充，最后輔以環(huán)線實現(xiàn)線網(wǎng)分流。西班牙巴塞羅那在“公交線網(wǎng)革命”中著力精簡公交系統(tǒng)，將地面主要公交線路由63條優(yōu)化至28條，同時將舊線網(wǎng)12.30 min的發(fā)車間隔降低至6.18 min，新公交線網(wǎng)用更少的車輛向乘客提供了翻倍的發(fā)車頻率（見圖4）。

圖4 巴塞羅那高頻公交線網(wǎng)優(yōu)化

2.2 走廊提升——紐約“選擇公交服務(wù)”計劃

針對主要公交走廊優(yōu)化資源配置、提升服務(wù)效率是先進(jìn)城市提升公交整體吸引力的重要抓手。以美國紐約為例，面對公交客運量和效益不斷下降的問題，美國紐約交通局于2008年提出“選擇公交服務(wù)”（SBS）計劃，旨在構(gòu)建快速公交線路以及更好地銜接地鐵系統(tǒng)。其措施分為三步：一是篩選目標(biāo)走廊。以地鐵覆蓋盲區(qū)、地鐵瓶頸段走廊、軌道銜接不便地區(qū)、未來的人口和崗位的主要增長地區(qū)作為分類標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)掘效益最強(qiáng)且客流量最大的走廊。二是分析運營效率。根據(jù)公交車輛GPS數(shù)據(jù)和實地調(diào)研進(jìn)行分析，挖掘走廊運行效率低下的原因。三是提升設(shè)施功能。包括專用道布設(shè)、信號優(yōu)先、站點設(shè)施改造等內(nèi)容。其中專用道布設(shè)基于需求分析來確定，交通管理局基于候選的每一條走廊，測算出行結(jié)構(gòu)，將路權(quán)按照客運量分配給不同交通方式，以Woodhaven走廊為例，公交車數(shù)量僅占4%，卻承擔(dān)走廊36%運輸量，需規(guī)劃一條公交專用道（見圖5）。

圖5 紐約公交走廊識別過程

2.3 站點銜接——日本軌道站點一體化設(shè)計

為提升公共交通系統(tǒng)內(nèi)部各方式之間的協(xié)同性，國際先進(jìn)城市往往在軌道站點的一體化銜接上投入較多資源和關(guān)注（見圖6）。其設(shè)計往往具備3大特性：復(fù)合性、便利性、差異性。復(fù)合性主要指集合多種客運交通方式，形成立體換乘格局，充分利用車站建筑優(yōu)勢組建商業(yè)交通綜合體；便利性主要指增設(shè)升級公共服務(wù)設(shè)施，打造城市活力空間、慢行空間；差異性則是指以城市中心區(qū)和郊區(qū)的不同出行需求為導(dǎo)向形成站點差異化設(shè)計。日本在接駁方面進(jìn)行了一系列的一體化規(guī)劃管理措施，如結(jié)合站點周邊需求，增設(shè)小區(qū)接駁線和地區(qū)循環(huán)巴士；調(diào)整接運公交線與地鐵線的運行間隔相適應(yīng)；統(tǒng)一各交通模式的收費管理系統(tǒng)，推出適當(dāng)?shù)膿Q乘優(yōu)惠制度；常規(guī)公交承擔(dān)消費者與地鐵站周邊的商業(yè)體以及公共設(shè)施的聯(lián)系功能；提供對自行車高度友好的設(shè)施等。此外，日本軌道站點與其他方式的銜接以人性化為基礎(chǔ)，充分考慮乘客換乘的便利性，如在地鐵客流量較大的站點設(shè)置站前廣場、與機(jī)動車換乘頻率較高的車站通常需配建交通廣場、無論哪種類型的車站均需設(shè)置自行車停車場等（見圖7）。

圖6 日本軌道站點與公交設(shè)施的一體化設(shè)計

圖7 日本JR川西池田站人性化銜接系統(tǒng)

2.4 機(jī)制優(yōu)化——新加坡公共交通管理機(jī)制

高效的公共交通體系強(qiáng)調(diào)政府的調(diào)控監(jiān)控和資源的優(yōu)先配置，公交管理體制機(jī)制的優(yōu)化也是公交優(yōu)先發(fā)展必須重視的方面。以新加坡為例，新加坡實行職責(zé)清晰、分工明確的公共交通管理機(jī)制（見圖8）。首先，各部門管理職責(zé)分明。其中陸路交通管理局（LTA）負(fù)責(zé)購買公交服務(wù)；公共交通委員會（PTC）負(fù)責(zé)公共交通運營收支管理和服務(wù)監(jiān)管，成員來自社會各階層，能充分保障公眾直接參與公共交通服務(wù)監(jiān)管工作；而LTA和PTC共同制定地面常規(guī)公交服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，PTC參照條款完成服務(wù)考評。其次，實現(xiàn)多方式混合運營。政府通過招標(biāo)發(fā)放經(jīng)營牌照的方式購買公交服務(wù)，運營商每年向陸路交通管理局（LTA）支付牌照費，運營商按照簽訂的運營協(xié)議提供優(yōu)質(zhì)高效的運營服務(wù)和可負(fù)擔(dān)的票價，并進(jìn)行設(shè)備的維護(hù)和保養(yǎng)。目前新加坡地鐵有限公司（SMRT）和新加坡新捷運公司（SBS Transit）是新加坡公共交通服務(wù)的提供者，均為多模式公共交通運營商，可混合經(jīng)營軌道交通和公共汽車業(yè)務(wù)，避免軌道交通和公共汽車之間不必要的競爭，整體提升公共交通系統(tǒng)的效率和便利程度，促使新加坡公共交通形成一體化發(fā)展局面。

圖8 新加坡公共交通規(guī)劃建設(shè)管理體制

3 基于問題導(dǎo)向的公交發(fā)展啟示與策略

3.1 明確地面公交定位，調(diào)整線網(wǎng)發(fā)展重點

在軌道成網(wǎng)的背景下，應(yīng)重新認(rèn)知、調(diào)整地面常規(guī)公交的功能定位。地面常規(guī)公交將主要發(fā)揮對軌道交通的織補、銜接、連通作用。從運營上，地面常規(guī)公交應(yīng)區(qū)分普線公交與專線公交兩大類。其中，普線公交主要提供基礎(chǔ)性、公益性、普惠性服務(wù)，是實行政府定價，執(zhí)行各項法定及政府針對特殊人群優(yōu)惠政策的線路；專線公交提供差異化、集約化、高品質(zhì)的公交專線服務(wù)，是由公共交通經(jīng)營企業(yè)基于政府指導(dǎo)價實行自主定價的線路。從功能上，應(yīng)重點發(fā)展高頻干線和微循環(huán)線兩類線路。高頻干線指開行于城區(qū)范圍的快線、干線，與軌道線網(wǎng)形成網(wǎng)絡(luò)互補，并在重要節(jié)點形成樞紐耦合，服務(wù)軌道覆蓋空白區(qū)域。微循環(huán)線主要服務(wù)社區(qū)尺度、短距離出行，可以作為城市軌道交通站點接駁線路，在早晚高峰時段穿梭服務(wù)于軌道交通站點與居住社區(qū)之間，提高軌道交通的接駁質(zhì)量。

3.2 打造高頻公交走廊，提升走廊運營效率

為避免公交走廊不同線路之間客流競爭的現(xiàn)象，建議對公交走廊進(jìn)行優(yōu)化統(tǒng)籌，參考國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，打造開放式高頻公交走廊。開放式公交走廊應(yīng)采用靈活運營組織，提升走廊開放性與覆蓋性，走廊內(nèi)可接入普線公交以及專線公交。走廊內(nèi)部快速直達(dá)需求主要依托高頻干線滿足，線路全線布設(shè)于走廊內(nèi)部。走廊周邊節(jié)點出行需求主要依托接駁線滿足，線路在走廊內(nèi)長度應(yīng)超過全線長度的60%。特定時段或區(qū)間出行主要依托專線公交為主，線路運營基于客流需求靈活調(diào)動，線路布設(shè)與站間距不作具體要求。此外，結(jié)合實際在公交走廊沿線及站點周邊設(shè)置服務(wù)市民日常活動需求的服務(wù)設(shè)施，結(jié)合交通資源的重新分配，共同打造高品質(zhì)公共空間。

3.3 以人為本打造軌道站點銜接系統(tǒng)，提升換乘體驗

面對軌道樞紐公交一體化銜接水平不高的問題，建議結(jié)合客流需求和周邊用地特征，提供差異化的接駁設(shè)施。在核心城區(qū)，人口和各類要素最為集中，公共交通資源最為充沛，此類地區(qū)一般以步行和自行車作為主導(dǎo)的接駁方式，力爭打造高品質(zhì)、高可達(dá)性、低碳化的出行環(huán)境。一是建議提高站區(qū)800 m半徑范圍內(nèi)的路網(wǎng)密度，二是建議保障站點出入口對應(yīng)的慢行通道寬度，三是建議軌道站點與周邊地塊地下空間能連盡連。由核心城區(qū)向外，集聚功能和發(fā)展水平逐漸減弱，考慮到時效性的因素，居民更傾向于采用快速機(jī)動化的出行方式。在公共交通優(yōu)先發(fā)展的背景下，此類地區(qū)應(yīng)鼓勵采用地面公交進(jìn)行接駁。建議新建公交站點宜距離軌道出入口不超過50 m，有條件的情況下建議增設(shè)公交換乘慢行連廊。

3.4 健全公交財政補貼政策，保障線路功能發(fā)揮

基于目前公交財政補貼掛鉤的服務(wù)監(jiān)督考核指標(biāo)與公交服務(wù)水平的聯(lián)系度不高的問題，建議實行政府監(jiān)管下的市場運營方式。完善公交成本規(guī)制，建立合理的運營成本標(biāo)準(zhǔn)，以減少公交企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不靈的情況發(fā)生；在此基礎(chǔ)上，給予企業(yè)積極的財政補貼，配套出臺服務(wù)質(zhì)量評價體系，引導(dǎo)公交系統(tǒng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另外，構(gòu)建大數(shù)據(jù)智能運營管理平臺，支撐公交動態(tài)調(diào)度和評估工作，提升效率。

4 結(jié) 語

在軌道交通成網(wǎng)且發(fā)展較為成熟的背景下，如何加強(qiáng)軌道交通與其他方式的協(xié)同、提高地面常規(guī)公交的運行效率、升級公共交通系統(tǒng)整體服務(wù)，成為下一階段大城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的重點。本文針對我國大城市公交發(fā)展的困境，借鑒了國際公交發(fā)展先進(jìn)城市經(jīng)驗，并基于問題導(dǎo)向提出了公交發(fā)展策略，為大城市優(yōu)化公共交通資源配置、提高公交服務(wù)水平提供參考借鑒。