張雷生 王璐琪

（吉林大學，吉林 長春 130012）

黨和國家一直以來高度重視教育發(fā)展，歷次全國黨代會報告都強調教育優(yōu)先發(fā)展的重要地位。黨的十八大以后，推進國家治理現(xiàn)代化進入綜合治理新階段，黨中央、國務院審時度勢，對高等教育事業(yè)建設作出系列科學部署，先后出臺了多項政策措施推動高校內(nèi)部治理改革，既為高等教育改革發(fā)展指明了前進方向，也為高等教育治理科學化、規(guī)范化提供了有力保障。

明鏡之所以照形，古事所以知今。深入探討黨的十八大以來我國高等教育治理研究學術進展并分析其演化進程，不僅可以了解黨的十八大以來我國學術界關于高等教育治理研究的基本態(tài)勢與概況，而且可以為后續(xù)研究提供自我超越的新思路，確證高等教育治理研究強盛的生命力。本研究選取中文社會科學引文索引（CSSCI）數(shù)據(jù)庫作為文獻數(shù)據(jù)支撐。檢索時間為2022 年9 月5 日，手動篩選剔除掉會議紀要等相關性較弱的文獻，最終得到1852 篇有效文獻作為研究樣本，發(fā)文情況如圖1 所示。采用文獻綜述的方法歸納分析上述高水平學術論文研究成果，試圖洞察研究與發(fā)展的內(nèi)在邏輯，以期站在治理現(xiàn)代化與建設教育強國的新階段，面對高等教育研究如何持續(xù)發(fā)力的現(xiàn)實問題作出新的研究應答。

圖1 黨的十八大以來我國高等教育治理研究歷年發(fā)文趨勢圖

一、高等教育治理研究的三重邏輯

1.高等教育治理研究的歷史邏輯

任何階段的科學研究都是在具體的歷史條件下開展與演進的，是特定歷史邏輯的必然產(chǎn)物。高等教育治理研究的歷史邏輯不僅在于研究積淀與傳承、經(jīng)驗總結與反思，更多的是在此基礎上遵循規(guī)律動態(tài)演化的長期發(fā)展?？v觀高等教育發(fā)展歷程，高等教育治理作為國家治理體系的重要子系統(tǒng)，在每個歷史時空皆經(jīng)過不同視野、不同維度的研究探索，是歷史演進、社會發(fā)展與制度變革的必然結果。從歷史邏輯出發(fā)，我國高等教育治理研究經(jīng)歷了從 “管理”到 “治理” 的科學轉變，自黨的十八大以來，受公共政策話語的影響，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化一躍成為研究熱點。這些轉變并非是偶然的或斷裂的，而是前期研究成果隨著時間更迭的延續(xù)與創(chuàng)新。

2.高等教育治理研究的理論邏輯

新時代呼喚高等教育治理的理論創(chuàng)新，推進高等教育治理研究既是學術理論的延伸，也是政治理論的映射。高等教育系統(tǒng)作為國家培養(yǎng)人才的重要基地，具有政治性與功能性；作為非正式的學術組織，還具有脆弱性等特點?？梢哉f強調高等教育治理是高等教育組織的復雜性與多樣性使然，且這種治理必須是科學、民主和高效的，那么研究必須遵循嚴謹?shù)睦碚撨壿?。教育治理來源于公共管理學的概念范疇，應用于高等教育領域需要更切實的理論發(fā)展與創(chuàng)新。伴隨著我國政治經(jīng)濟制度的發(fā)展，特別是在明確提出國家治理現(xiàn)代化理論后，高等教育領域迫切需要凝練出具有中國特色與中國智慧的高等教育治理理論，從理念、體系、能力多方面提升來實現(xiàn)教育治理水平現(xiàn)代化，為學術繁榮提供廣闊的理論空間。

3.高等教育治理研究的實踐邏輯

理論應用于實際，脫離實際的理論是空中樓閣，高等教育治理研究離不開實踐邏輯的指引，并需要在實踐中來調試價值沖突并受到規(guī)范。在高等教育發(fā)展與教育強國的建設歷程中，每個階段皆存在諸多現(xiàn)實問題與困境有待研究與解決，聚焦在高等教育治理領域亦是如此。尤其是黨的十八大以來，黨和國家事業(yè)的發(fā)展對高等教育治理水平提出了更高的要求，這引起我們對教育治理變革的反思。同時，高等教育領域也映射出社會主要矛盾的變化，如何均衡資源來滿足人民更高的教育需要，是高等教育治理研究的重要議題。此外，高等教育深受傳統(tǒng)管理主義的困擾，在實際工作中易出現(xiàn)一言堂、形式化、復雜化等問題，導致治理效能低下。因此，深化高等教育治理研究也是積極回應深入貫徹落實新時代實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體實踐要求。

二、高等教育治理研究的學術進展

通過深入分析樣本文獻，從研究環(huán)境與發(fā)文量等方面綜合考量，將黨的十八大以來的高等教育治理研究大致分為三個階段。第一階段為研究熱度上升期。受 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的影響，該階段主要關注現(xiàn)代大學制度建設、大學章程與內(nèi)部治理結構等方面。第二階段為研究內(nèi)容深化期。該階段推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為國家戰(zhàn)略，研究主要關注治理現(xiàn)代化這一時代命題。第三階段為研究視角創(chuàng)新期。黨的十九大之后，該階段持續(xù)關注治理現(xiàn)代化，研究視角更廣，問題更具體。

1.研究熱度上升階段

自 《規(guī)劃綱要》 出臺以來，完善具有中國特色的現(xiàn)代大學制度越來越成為學界討論的熱點。首先，要完善中國特色現(xiàn)代大學制度就必須理解其內(nèi)涵。有學者指出，中國特色現(xiàn)代大學制度是社會主義制度下的現(xiàn)代大學制度，它體現(xiàn)現(xiàn)代大學制度的普適性和共同趨勢，同時與國家政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度主動適應和協(xié)調。[1]其次，從高等教育體制改革到現(xiàn)代大學制度建設，二者的差異點是前者重在放權、激發(fā)辦學活力，后者重在規(guī)范、調整權力結構，是一個由政府主導轉向學校自我建設的過程。[2]有學者提出現(xiàn)代大學制度的重要特征是實現(xiàn)了大學管理諸多要素的相對穩(wěn)定與動態(tài)平衡，這種平衡狀態(tài)可以從機制、內(nèi)容、形式和結果等方面加以描述。[3]總的來說，現(xiàn)代大學制度建設重在完善治理結構，[4]相關研究得到高度重視。

大學章程作為現(xiàn)代大學制度建設的重要一環(huán)，也是高等教育治理的法律依據(jù)。只有正確認識大學章程的性質、客觀看待大學章程的作用、冷靜思考大學治理的出路，才能真正制定出適合中國大學特色和高等教育發(fā)展基本規(guī)律的大學章程。[5]而完善大學法人治理結構，提高自主辦學行為的合法性應是章程建設核心性的重要任務。[6]該階段，有學者選取了81 部現(xiàn)代大學章程文本進行統(tǒng)計歸納分析，指出大學章程的主要功能是規(guī)制大學權力的運行。[7]也有學者從軟法的視角，分析了大學章程的性質，指出其作為大學自治的 “憲章” 具備軟法的基本特征，并從軟法的價值維度，分析了我國大學章程的建設路徑。[8]

可見，中國特色現(xiàn)代大學制度、大學章程、高等教育治理結構是環(huán)環(huán)相扣的關系。如果在沒有厘清治理結構的情況下盲目跟風制定大學章程，反而會削弱治理效果。該階段關于高等教育治理結構的研究，涵蓋了外部治理和內(nèi)部治理兩個方面。外部治理方面，政府從傳統(tǒng)的大學控制者向控制者、保障者、合作者并重的角色轉變[9]，并同時積極探索社會力量參與高等教育治理的途徑[10]。在內(nèi)部治理方面，無論是 “教授治?！?與 “教授治學” 這一經(jīng)典命題，還是黨委領導下的校長負責制這一中國特色，高校作為多主體、多元化的組織，應倡導多元參與基礎上的民主管理。[11]二級學院可建立黨、政、學三者共同負責、分工合作的機制，實行“黨政學聯(lián)席會” 制度。[12]

對國外高等教育治理的研究持續(xù)開展，國別主要集中在美國、英國、日本與澳大利亞，內(nèi)容聚焦在治理結構與模式、董事會制度與教師參與治理的概況介紹。除此之外，在研究人員方面，本階段的研究主要由高校教育學專業(yè)教師挑起大梁，個別法學專業(yè)教師參與了大學章程的討論，鮮有管理學及高校行政管理崗位的教師參與研究。研究方法主要是邏輯思辨、文獻研究與政策文本分析。雖然該階段關于高等教育治理的研究熱度極速上升，并創(chuàng)造了可觀的研究成果，解決了部分發(fā)展困境，但也存在諸多局限之處。正如有學者客觀指出，該階段高等教育治理研究存在著許多問題，包括大學理念的泛化、共同治理的虛化、教授治校的理想化、治理結構的空洞化、缺乏對決策過程研究、缺乏對權力分配研究、缺乏對黨委系統(tǒng)權力研究等。[13]

2.研究內(nèi)容深化階段

該階段推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為國家戰(zhàn)略。在這一重要命題的引領下，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探討成為熱點話題。中國高等教育學會發(fā)表的 《建設中國特色高等教育治理體系 推進治理能力現(xiàn)代化》 開啟了高等教育治理現(xiàn)代化的研究。它強調在治理理念下，要轉變政府對高等教育的管理模式，健全高等教育內(nèi)部治理結構，提升高校內(nèi)部治理能力，創(chuàng)新高等教育評估機制，實現(xiàn)管辦評分離。[14]而要推進高等教育治理能力現(xiàn)代化，就要理解什么是高等教育治理現(xiàn)代化。學者們從治理現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵、價值維度[15]、目標導向、實現(xiàn)路徑[16]等方面進行了深入探討，論述了治理體系和治理能力現(xiàn)代化與高等教育現(xiàn)代化的關系[17]，強調必須從外部和內(nèi)部構建現(xiàn)代大學治理體系，推進大學治理能力現(xiàn)代化。

大學治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一個重要前提是政府轉變職能和簡政放權，[18]這也是學界關于高等教育外部治理研究的共識前提。同時，項目制的實施使得我國大學與政府關系從“單位制” 時代的完全依附關系與行政隸屬關系轉變?yōu)轫椖恐茣r代的資源依賴關系與策略互動關系。[19]項目制的治理成效與限度如何，如何處理好項目治理與學術治理的平衡關系，是府學關系中的熱點研究話題。特別是 “管辦評分離”作為尊重政府、大學、社會專業(yè)組織三方特性的內(nèi)在要求，[20]在研究界激起了一片浪潮。

相比高等教育外部治理研究，如何優(yōu)化內(nèi)部治理結構才是該階段的熱點主題。自2014 年中共中央辦公廳印發(fā) 《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》以來，校長這一群體成為研究界關注的主人公，包括大學校長之法定權責、履職路徑與保障機制，[21]并討論了校長領導力以及校長管理專業(yè)化。在二級學院治理方面，有學者提出二級學院首先應建立新型校院關系，進而在領導體制、學術管理以及民主管理等方面認真解決存在的問題，完善治理結構，不斷提高二級學院的治理水平。[22]此外，越來越多的學者關注基層學術組織與學生主體參與高校內(nèi)部治理的合理性與途徑，并介紹了歐美國家的相關經(jīng)驗。

該階段對國外高等教育治理的研究不僅擴大了國別，還拓展了深度。國別方面體現(xiàn)在除美日等發(fā)達國家外，還關注了柬埔寨、印度等亞洲發(fā)展中國家的治理經(jīng)驗，研究內(nèi)容突破了簡單的經(jīng)驗介紹，加強了適切性的比較研究。國內(nèi)的研究范圍也在逐步擴大，不局限于重點建設大學，也涵蓋了民辦院校與地方民族院校。在研究人員方面，高校黨委部門與馬克思主義學院的教師也參與其中；在研究方法方面，增加了個案法、比較法與歷史法的運用。但該階段的研究幾乎都是從頂層設計與制度模式的角度切入，并沒有切實的針對性。部分學者搭上治理熱潮的順風車，導致治理語言被極度泛化，造成的結果是高等教育的“治理失靈”。[23]由此，高等教育治理研究需要科學規(guī)制。

3.研究視角擴展階段

黨的十九大開啟了我國教育事業(yè)發(fā)展的新征程，為高等教育治理研究帶來了新契機，相應地，也對高等教育治理提出了更高的要求。該階段關于大學治理模式的研究居多，從科層模式到市場模式，其中從 “類市場化治理” 到“準市場化治理” 是我國高等教育治理變革的方向[24]。隨著環(huán)境變革與研究不斷深入，網(wǎng)絡式治理模式出現(xiàn)在研究者的視野并得到青睞，因為它強調多元行動者擁有平等的參與權利，行動者在跨境高等教育網(wǎng)絡中相互依賴，彼此交換資源，從而實現(xiàn)各自目標。[25]此外，關于高等教育現(xiàn)代化內(nèi)涵的討論從未停止，并且從社會制度、大學歷史和高等教育本質的邏輯去理解其內(nèi)涵，重新梳理其構成因素。[26]繼高等教育實現(xiàn)從管理到治理的轉變之后，共同治理理念已經(jīng)成為基本共識，高等教育治理研究朝善治、德治深入。

高等教育領域不斷進行綜合改革，從大眾化邁向普及化階段。有學者提出，在此過渡階段我國高等教育治理的核心使命是為實現(xiàn)高等教育普及化創(chuàng)造必要的條件，盡量減緩普及化階段初期的“陣痛”。[27]該階段更加重視高等教育內(nèi)部治理研究。黨委領導下的校長負責制作為黨對高校領導的根本制度，從未在研究界淡出，學者們普遍認為厘清這對關系最主要的是劃清黨委與校長的權力界限。校長作為高校內(nèi)部治理的主要決策人，其治理能力決定了高校內(nèi)部治理水平，研究集中在校長的遴選、聘期、領導力等維度上。同時學校與學院的關系、行政權力與學術權力的關系等也在本階段得到持續(xù)關注與深化研究。

伴隨著高等教育普及化，該階段關于教育質量的討論隨之增多，主要強調外延式治理向內(nèi)涵式治理的轉變。研究生教育作為我國最高學歷教育，面對經(jīng)濟社會和研究生教育發(fā)展的新形勢，如何提升治理水平、保障研究生教育質量成為熱點話題。此外，人工智能、大數(shù)據(jù)、等新興技術與教育領域不斷融合，“教育+智能信息技術” 正逐漸成為一種教育新常態(tài)，推動著高等學校由傳統(tǒng)教學模式向在線教育模式的全體系快速轉變，[28]加強智能教育研究對高等教育治理體系的構建具有重要意義。在結合時代發(fā)展創(chuàng)新研究的同時，學界不忘總結治理經(jīng)驗，一致認為最重要的是堅持黨的領導。面向未來，黨建引領高等教育現(xiàn)代化要圍繞 “用好人” “管好人” “育好人” 三個方面開展工作，[29]開創(chuàng)高等教育發(fā)展新局面。

該階段研究視角愈加豐富，除上述研究內(nèi)容外，公共精神與大學文化等詞匯亦被多次提及，研究成果數(shù)量穩(wěn)步增長。在教育評價改革的總方針下，研究者對 “破五唯” 開始著手分析，并結合當前教育評價過程中存在的教師參與的缺位、錯位和越位等突出的現(xiàn)實生態(tài)問題，認為教師參與教育評價具有充足的必要性。[30]新冠肺炎疫情給高等教育治理帶來的挑戰(zhàn)與轉變也備受學者關注，主要包括疫情下高等教育治理如何應對以及疫情后時代該作出哪些調整。可見，該階段學者對當下現(xiàn)實問題的關注較為敏銳，且問題研究更聚焦。但整體看來，系統(tǒng)性的實踐研究較為缺乏，僅僅停留在案例研究的問題層面，未能形成系統(tǒng)的普遍性經(jīng)驗。

三、高等教育治理研究的發(fā)展之需

1.深化教育評價改革體系，引導學術工作者群體踏實研究真問題

教育學界不同程度存在著跟風潮和蹭熱點的陋習，尤其表現(xiàn)在諸如高等教育治理現(xiàn)代化之類的熱點話題研究上。背后的癥結在于評估體制，短周期的硬性考核制度很容易誘導教師急功近利，研究流于表面，而高等教育治理的復雜性與沖突關系要求高等教育治理研究是基于真問題開展的真研究。在這一方面，不能僅僅要求學術工作者樹立科學研究理念，端正研究動機，深化研究內(nèi)容，因為這類群體的大部分人是在考核評價的 “指揮棒” 下擱置自身的學術興趣，追逐研究熱點以達到考核要求，從而淪為非科學評價體系的人質。在這個追求效率的時代，效率低已經(jīng)成了罪名。為此，需要完善相關評價制度，包括高等教育質量評估、大學排名、教師考核評價等，大學排名涉及高校自身利益，為保證通過評價機制取得相關利益，高校將考核指標及任務量通過教師考核評價落實在教師身上，因此完善高等教育相關評價制度不僅是踏實作治理研究的保障，也是高等教育治理研究的重要命題。

2.樹立以學術為根本的研究理念，鼓勵研究者群體勇敢深化研究內(nèi)容

目前的研究主要是從較宏觀的理論層面對高等教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、內(nèi)外部治理體系建構等內(nèi)容進行探討，雖具有研究意義，但很難應用在實際治理中或是成效較小，這當然與整個的環(huán)境有關，但要想真正解決實際問題，離不開自上而下與自下而上相結合的研究。頂層設計的政策導向固然重要，但是研究還是要以基層的或是基本的實際治理困境為出發(fā)點與落腳點。此外，研究者群體均有高校學習或工作經(jīng)歷，作為高等教育治理的切身感受者，對其中環(huán)境或多或少有所體會與感悟，本應更能指出其中的問題所在，但可能礙于話題敏感性與高校圈子的熟人社會，對高校腐敗治理等敏感性主題關注較少，研究領域有待擴展并深化。對此，研究者應樹立以學術為根本的研究理念，以解決問題為目標的研究旨趣，投身于真問題研究之中。學界及相關組織要多多提供具有包容度、開放度的平臺，正所謂沒有百家爭鳴又何談百花齊放呢？

3.鼓勵跨機構、跨學科交流，吸納更多學者從事治理研究

目前占據(jù)研究群體的核心位置的學者絕大部分來自教育學專業(yè)教師，外一圈是管理學專家，其次是零散的法學與馬克思主義專業(yè)的專家。不同教育背景的研究者，專業(yè)知識儲備與思維模式不同，問題研究視角與切入點就不同，運用的研究方法也有所差異，鼓勵學者跨機構、跨學科交流，能夠有效為高等教育治理研究提供多元交叉的學科視角和新的思路與方法，從而創(chuàng)造出新的科研成果。尤其是高校行政管理崗位的領導與工作人員，高校治理是其工作職責，開展相關研究具有得天獨厚的優(yōu)勢，可為其他研究者提供數(shù)據(jù)等支持。校長與院長更能體會治理過程中的酸甜苦辣，因此教育治理研究不只需要教育學等專業(yè)學者的論文發(fā)表，管理者應多思考如何發(fā)起實際變革提高教育治理水平。

在今后的高等教育治理實踐工作與理論研究過程中，高等教育學界可以密切關注國內(nèi)、國外兩個大局，密切聯(lián)系高等教育發(fā)展與改革實際，借鑒有益經(jīng)驗進行有益探索，強化治理結構，完善治理體系，采取有效措施，推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時在堅持和完善理論研究激勵機制和成果轉化機制的基礎上，積極探索適應高等教育治理理論研究創(chuàng)新要求的激勵措施和平臺，為研究人員提高研究水平、推出優(yōu)秀研究成果創(chuàng)造良好的條件和氛圍。