唐建兵

（淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ，安徽 淮北 235000）

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、 依靠法治。 ”回顧中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的百年奮斗歷程， 從新民主主義革命的局部執(zhí)政時(shí)期到社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、 改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期， 特別是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代， 一代又一代中國共產(chǎn)黨人始終把人民對(duì)美好生活的向往作為自己的奮斗目標(biāo)， 將生態(tài)文明制度建設(shè)擺在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要位置，進(jìn)行了艱苦卓絕的實(shí)踐斗爭(zhēng)與理論探索。 尤其是黨的十八大以來， 以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出地位， 并從實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度謀篇布局、 頂層設(shè)計(jì)，先后制定出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》 等40 余部重要文件，堅(jiān)決打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，全國生態(tài)環(huán)境工作取得突出進(jìn)展，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、穩(wěn)中向好，“天藍(lán)、水凈、地綠、山青”從夢(mèng)想逐漸變成現(xiàn)實(shí)。在昂首邁步新征程的歷史節(jié)點(diǎn)，梳理總結(jié)我國生態(tài)文明制度建設(shè)的主要成就和歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建設(shè)美麗中國、 走向生態(tài)文明新時(shí)代具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、 百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明制度建設(shè)的主要成就

建黨百年來特別是黨的十八大以來， 我國制定實(shí)施和修訂完善了一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和規(guī)章制度， 生態(tài)文明相關(guān)體制機(jī)制改革舉措密集出臺(tái)， 在源頭保護(hù)制度、 損害賠償制度、 責(zé)任追究制度以及環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度等方面取得突破性進(jìn)展，生態(tài)文明“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系基本形成， 推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好、穩(wěn)步提升。

（一）生態(tài)文明制度建設(shè)地位持續(xù)鞏固，用制度規(guī)范和保障生態(tài)文明建設(shè)

制度是帶有根本性的，管長(zhǎng)遠(yuǎn)的。重視制度建設(shè)是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)， 也是黨和國家事業(yè)取得成功的重要保障。 毛澤東在早期革命運(yùn)動(dòng)時(shí)期撰寫的 《尋烏調(diào)查》《興國調(diào)查》《長(zhǎng)岡鄉(xiāng)調(diào)查》《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》 等一系列農(nóng)村調(diào)查研究的經(jīng)典文獻(xiàn)中，就對(duì)有關(guān)山林分配與保護(hù)制度、林產(chǎn)品價(jià)格及流通問題、江河治理與水土保持工作、資源綜合利用制度作了較為詳細(xì)的考察。 社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，雖然我國資源緊缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題還不那么突出， 但毛澤東已經(jīng)注意到資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的重要性、緊迫性，提出“第二次結(jié)合”的歷史使命，把相關(guān)制度建設(shè)提上日程。 1973 年8 月，第一屆全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議確定了環(huán)境保護(hù)32 字工作方針，制定了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，并于會(huì)后不久頒布綜合性環(huán)境資源標(biāo)準(zhǔn)即《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》， 首開新中國環(huán)境保護(hù)立法之先河。在實(shí)踐中， 則積極開展環(huán)境污染狀況的調(diào)查評(píng)價(jià)和以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。 這些積極有益探索， 對(duì)我們黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明制度建設(shè)具有奠基性作用。改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，以鄧小平、江澤民、胡錦濤等同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人深刻認(rèn)識(shí)到 “環(huán)境污染是大問題”“生態(tài)環(huán)境問題關(guān)系到中華民族的生存與可持續(xù)發(fā)展”，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策， 確定環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)方針，貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略， 對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)也作過許多重要闡述，作出重大部署安排。強(qiáng)調(diào)以制度剛性保護(hù)生態(tài)環(huán)境的極端重要性， 明確提出依靠法制保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立健全并督促落實(shí)環(huán)保責(zé)任制，促進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)具體落實(shí)。

生態(tài)文明制度的核心在保護(hù)生態(tài)環(huán)境， 促進(jìn)人與自然和諧共生。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加注重運(yùn)用制度規(guī)范和保障生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 中關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)的論述， 提出了建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、 建設(shè)美麗中國是深化生態(tài)文明體制改革的核心等許多新概念、 新論斷、 新提法，可謂亮點(diǎn)紛呈、意涵深遠(yuǎn)。 2015 年9 月，中共中央、 國務(wù)院印發(fā)的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了生態(tài)文明體制改革的“四梁八柱”，同時(shí)就生態(tài)文明制度體系建設(shè)作出明確規(guī)定和系統(tǒng)部署。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 提出了構(gòu)建系統(tǒng)完備、 科學(xué)規(guī)范、 運(yùn)行有效的制度體系的明確要求，并對(duì)生態(tài)文明制度“從堅(jiān)持和鞏固、 完善和發(fā)展兩個(gè)類別進(jìn)行了歸納梳理， 這本身就是對(duì)多年來制度及其執(zhí)行效能的客觀評(píng)價(jià)”，進(jìn)一步深化了對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。 這一時(shí)期生態(tài)文明領(lǐng)域形成的集成性制度成果，成為新時(shí)代打造美麗中國這塊亮麗名片的 “制度屏障”。

（二） 生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)體系基本形成，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)法治基礎(chǔ)

“法者， 天下之程式也， 萬事之儀表也”（《管子·明法解》）。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中如果缺乏相關(guān)的法律法規(guī)， 不僅無助于增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感， 而且難以有效遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。 一代又一代中國共產(chǎn)黨人始終秉持初心、牢記使命，不斷深化對(duì)人與自然基本規(guī)律的認(rèn)識(shí)，注重生態(tài)環(huán)境綜合治理和法制建設(shè)相結(jié)合，持續(xù)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入法制化、制度化軌道。

從發(fā)展歷程來看， 我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程蹄疾步穩(wěn)。 傳統(tǒng)觀念認(rèn)為社會(huì)主義國家是不存在環(huán)境污染的。 1972 年6 月，派出代表團(tuán)參加聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議對(duì)我國而言是一個(gè)劃時(shí)代的警醒，引起了人們生態(tài)環(huán)境觀念的改變。 《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》頒布實(shí)施，是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的第一個(gè)里程碑。伴之《環(huán)境保護(hù)法（試行）》1979 年 9 月的頒布實(shí)施，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的專項(xiàng)立法漸而起步。 隨即相繼制定出臺(tái)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《土地保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等多部法律法規(guī)。同時(shí)，民事立法、 刑事立法和訴訟立法也都開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，《民法通則》《刑法》以及“三大訴訟法”所涉及的條款對(duì)此均作出了更為精細(xì)化、 更具操作性的規(guī)定。

黨的十八大以來， 借鑒民法典立法成功做法和國際相關(guān)立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 廣泛深入開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法典化研究論證， 不斷健全完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法治向縱深發(fā)展，修訂或出臺(tái)了一系列環(huán)境保護(hù)單行法律法規(guī)， 基本形成生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)框架體系， 包括法律14件、行政法規(guī)30 件、部門規(guī)章88 件以及強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)203 項(xiàng)， 初步實(shí)現(xiàn)了環(huán)境要素監(jiān)管主要領(lǐng)域和關(guān)鍵問題全覆蓋。 這一時(shí)期的環(huán)境法治具有以下特點(diǎn)：一是立法體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先、協(xié)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念。 生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理念通過國家或地方立法體現(xiàn)出來， 積極推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)廢、改、立、釋工作。二是法律條文重復(fù)和法律適用沖突問題得到較好解決。 建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、多重會(huì)商決策機(jī)制，推行環(huán)境要素立法與部門協(xié)同立法相結(jié)合、中央立法與地方立法相銜接，最大限度地避免法律適用沖突問題。 三是注重環(huán)境領(lǐng)域法律體系整合，填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境立法空白領(lǐng)域。進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)之間的銜接協(xié)調(diào)，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵問題立法取得較大進(jìn)展。 我國生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量的持續(xù)有效提升， 使生態(tài)文明建設(shè)有章可循、有法可依。

（三）將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家意志的戰(zhàn)略高度，發(fā)揮憲法的統(tǒng)帥作用

憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)， 作為治國安邦的總章程，與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。早在新中國成立前， 中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的 《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，是具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的人民大憲章，為社會(huì)主義憲法的誕生奠定了基礎(chǔ)。 《共同綱領(lǐng)》第三十四條之規(guī)定對(duì)資源利用和環(huán)境保護(hù)問題已略有涉及，此外也有其他條款蘊(yùn)含著環(huán)保元素。相關(guān)規(guī)定雖然較為零散、膚淺，但開國領(lǐng)袖們運(yùn)用根本法保護(hù)資源環(huán)境的遠(yuǎn)見卓識(shí)卻是依稀可見?！拔逅膽椃ā标P(guān)于保護(hù)環(huán)境與資源已有明確條款。 “七八憲法” 首次把自然生態(tài)保護(hù)清晰地寫入國家根本法當(dāng)中， 第十一條第三款規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害”，從而將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到一個(gè)新的高度。 “八二憲法”基本上沿襲了“七八憲法”的這一提法，關(guān)于環(huán)境保護(hù)問題的論述略有拓展并作出專門規(guī)定， 且采用了生態(tài)環(huán)境這一新表述， 這對(duì)我國環(huán)境保護(hù)理念的躍升更是具有特殊意義。

黨的十七大報(bào)告首次明確提出建設(shè)生態(tài)文明的重要命題。 黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，作出全面戰(zhàn)略部署，獨(dú)立成篇、集中論述，確立了生態(tài)文明建設(shè)的突出地位， 明確了生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，指明了生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)實(shí)路徑。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)關(guān)于《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》的決議將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章并作出闡述，賦予了生態(tài)文明黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅約束力，彰顯了馬克思主義執(zhí)政黨對(duì)人類未來的使命擔(dān)當(dāng)和神圣責(zé)任。 黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了生態(tài)文明的理論闡述和原則界定， 為我國制定出臺(tái)基本法律和行政法規(guī)提供了重要遵循。 2018 年3 月，第十三屆全國人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，生態(tài)文明被歷史性地寫入憲法， 這是我們黨把自己的主張通過法定程序上升為國家意志的生動(dòng)體現(xiàn)。 憲法關(guān)于生態(tài)文明的直接闡述和系統(tǒng)性原則規(guī)定， 奠定了國家根本法基礎(chǔ)，使其具有了更高的法律地位、法律權(quán)威和更強(qiáng)的法律效力。政府各層級(jí)、各部門必須堅(jiān)持憲法思維，樹立憲法權(quán)威，深入宣傳、解讀憲法相關(guān)條文，自覺把生態(tài)文明建設(shè)擺在工作的突出地位，扛牢抓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任。

（四）生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹立，制度執(zhí)行自覺性、堅(jiān)定性顯著提高

“天地與我并生，而萬物與我為一”（《莊子·內(nèi)篇·齊物論》）。 我國古代天人合一、萬物共生思想蘊(yùn)含著天人調(diào)諧、 萬物和諧的生態(tài)倫理智慧。 然而，人性的自私和貪婪，人類欲望的無限膨脹，對(duì)物質(zhì)財(cái)富毫無節(jié)制的追求，敬畏自然之心、感恩自然之情逐漸喪失。 尤其是人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)文明以來，向自然進(jìn)軍的狂熱、“實(shí)利主義”的驅(qū)使，對(duì)自然的征服和掠奪達(dá)到無以復(fù)加的地步， 引發(fā)了一波又一波的生態(tài)問題，生態(tài)警鐘頻頻敲響，嚴(yán)重威脅到人類自身的生存發(fā)展。鑒往而知來，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展， 必然要有新型現(xiàn)代文明形態(tài)與之相適應(yīng)，自覺樹立人與自然和諧共存、互利共生的生態(tài)文明理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。人與自然和諧共存、 互利共生生態(tài)文明理念的確立，是我們黨站在對(duì)人類負(fù)責(zé)的戰(zhàn)略高度，領(lǐng)導(dǎo)人民在認(rèn)真總結(jié)社會(huì)主義初步探索時(shí)期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的深刻反思，對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)文明的否定、揚(yáng)棄和超越。這一新理念集中反映了中國共產(chǎn)黨人對(duì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的持續(xù)深化， 昭示出我們黨力求以和諧共生的方式協(xié)調(diào)處理人與自然的關(guān)系，有效解決生態(tài)環(huán)境問題，推進(jìn)生存方式和發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變， 實(shí)現(xiàn)人類與自然的和解以及人類本身的和解。 這一新理念是人類文明進(jìn)步的智慧結(jié)晶， 既繼承了中華優(yōu)秀文明成果和馬克思主義精髓， 又吸收了西方文明最新成果，形成了特有的理論品質(zhì)和精神內(nèi)涵。在生態(tài)文明知識(shí)普及教育、培養(yǎng)生態(tài)道德和行為規(guī)范、廣泛動(dòng)員公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)中，生態(tài)文明理念日益深入人心， 已經(jīng)成為一種全民共識(shí)、全民信仰，在全社會(huì)牢固樹立起來。

“天下之事， 不難于立法， 而難于法之必行”（《張居正奏疏集》）。 制度的生命力在于執(zhí)行，“內(nèi)化于心、外化于行的制度意識(shí)，是制度執(zhí)行的重要前提。 ”生態(tài)文明制度不是簡(jiǎn)單地寫在紙上、掛在墻上，也不是說在嘴上，否則再好的制度設(shè)計(jì)也將成為鏡中花、水中月。隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)深入推進(jìn)， 生態(tài)文明理念已經(jīng)由全民共識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行動(dòng)。 一是生態(tài)文明制度執(zhí)行自覺性持續(xù)強(qiáng)化。 一系列環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題不斷進(jìn)入人類視野，促成生態(tài)文明制度意識(shí)日益覺醒，使生態(tài)文明制度已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的剛性約束和不可觸碰的高壓線。 廣大人民群眾對(duì)生態(tài)文明制度的態(tài)度由忽視亦或蔑視轉(zhuǎn)向敬畏甚至尊崇， 執(zhí)行自覺性得到強(qiáng)化。 二是生態(tài)文明制度執(zhí)行堅(jiān)定性顯著增強(qiáng)。改革開放以來尤其是黨的十八大以來，生態(tài)文明理念更加深入人心， 生態(tài)文明制度之網(wǎng)越織越密、越織越牢，已經(jīng)不是重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)觀念下的“稻草人”。 各方面力量堅(jiān)決維護(hù)生態(tài)文明制度的權(quán)威， 主動(dòng)做生態(tài)文明制度執(zhí)行的表率。 生態(tài)文明制度落地生根、開花結(jié)果，推動(dòng)著生態(tài)文明制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能。

二、 百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)

成就來之不易，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。在生態(tài)文明制度建設(shè)的百年實(shí)踐中，我們黨基于不同歷史時(shí)期、不同發(fā)展階段資源、環(huán)境等方面國情，制定出臺(tái)了關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一系列法規(guī)制度和政策舉措，書寫了生態(tài)文明制度史上的輝煌篇章。 同時(shí)，生態(tài)文明制度建設(shè)百年探索中積累的歷史經(jīng)驗(yàn)，也是彌足珍貴的精神財(cái)富。

（一）必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)

在國家治理體系的大棋局中， 黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是正反兩方面歷史經(jīng)驗(yàn)深刻總結(jié)得出的科學(xué)結(jié)論， 也是做好一切工作的前提。 “黨對(duì)制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)在包含于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體系之中， 不但是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求， 也是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在使命”，生態(tài)文明制度建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法有序進(jìn)行。 生態(tài)文明制度是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的問題，一旦確定下來， 一定時(shí)期內(nèi)必然對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的方向和全局產(chǎn)生重要影響。但長(zhǎng)期以來，我國生態(tài)環(huán)境治理中存在機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割、職能交叉，九龍治水、多頭管理，溝通難、協(xié)調(diào)難等問題。山水林田湖草形成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、互為依存的有機(jī)鏈條，是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)。 這就決定了生態(tài)治理是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，必須樹立生態(tài)整體系統(tǒng)觀，堅(jiān)持以系統(tǒng)思維考量，做到資源環(huán)境要素整體系統(tǒng)規(guī)劃、分類施策、全面監(jiān)管、一體推進(jìn)。 而與之密切相關(guān)的制度制定、 頒布和執(zhí)行都牽涉到各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，必須充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。 黨中央和各級(jí)黨委要站在戰(zhàn)略和全局高度， 深刻理解制度對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性， 擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明制度建設(shè)的政治責(zé)任，增強(qiáng)制度建設(shè)的系統(tǒng)性、針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）必須遵循生態(tài)文明建設(shè)客觀規(guī)律進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與安排

任何事物的發(fā)展都具有其內(nèi)在聯(lián)系及規(guī)律性。 人、 自然和社會(huì)之間的內(nèi)在必然聯(lián)系是客觀的，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。 “人類發(fā)展活動(dòng)必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，否則就會(huì)遭到大自然的報(bào)復(fù)?！边@是人類發(fā)展進(jìn)程中反復(fù)證明的、顛撲不破的真理，是誰也無法抗拒的。 尊重自然、順應(yīng)自然，在深刻認(rèn)識(shí)和科學(xué)把握自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，更好地開發(fā)利用自然，造福于人類。 生態(tài)文明是以尊重和保護(hù)自然為前提、 堅(jiān)持人與自然和諧共生的文明。 那么，又何謂生態(tài)文明制度呢？簡(jiǎn)言之， 所謂生態(tài)文明制度是指開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作所依靠的制度，是規(guī)范、引導(dǎo)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種正式制度和非正式制度的總和。 由此觀之，生態(tài)文明制度的核心是通過調(diào)整人、自然和社會(huì)的關(guān)系，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、消除生態(tài)危機(jī)，促進(jìn)人與自然關(guān)系和諧共存、互利共生。 因此，生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)與安排不是行為主體隨心所欲的，必須遵循生態(tài)文明建設(shè)客觀規(guī)律， 制定出符合生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制等，切忌偏離實(shí)際的盲目做法。 百年來我們黨始終站在對(duì)人類文明負(fù)責(zé)的戰(zhàn)略高度， 立足于我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的客觀形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)， 以尊重和維護(hù)生態(tài)環(huán)境為主旨、 以實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，牢牢抓住公平公正、協(xié)同高效、和諧共存和人文發(fā)展等核心要素， 從生存方式與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)空間載體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和調(diào)整等多方面系統(tǒng)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排，既有治標(biāo)之策又有治本之道，著眼當(dāng)前更兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)。

（三）必須樹牢創(chuàng)新思維，不斷提高生態(tài)文明制度建設(shè)科學(xué)化水平

“茍日新，日日新，又日新”（《禮記·大學(xué)》）。沒有創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新思維，思想容易止于過去，行動(dòng)就會(huì)原地踏步。 創(chuàng)新是一個(gè)政黨永葆生機(jī)和活力的源泉。 中國共產(chǎn)黨百年奮斗史就是一部高舉馬克思主義偉大旗幟，堅(jiān)持“兩個(gè)相結(jié)合”，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、進(jìn)行理論創(chuàng)造的歷史。正如習(xí)近平總書記指出的，“我們黨之所以能夠歷經(jīng)考驗(yàn)?zāi)ルy無往而不勝， 關(guān)鍵就在于不斷進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。 ”回溯歷史亦不難發(fā)現(xiàn)，百年來我國生態(tài)文明制度建設(shè)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得了一系列成果， 無不是創(chuàng)新思維的勝利果實(shí)和創(chuàng)新智慧的結(jié)晶。生態(tài)文明制度是以憲法為根本、以環(huán)境保護(hù)法為基礎(chǔ)和以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法規(guī)政策、 規(guī)章制度等為補(bǔ)充的一整套制度體系。 提高生態(tài)文明制度建設(shè)科學(xué)化水平必須樹牢創(chuàng)新思維， 堅(jiān)決摒棄不合時(shí)宜的思想觀念和行為方式，在制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、連續(xù)性和可操作性方面狠下功夫。必須處理好制度要素之間的關(guān)系， 注重制度之間的聯(lián)系性、整體性，既突出憲法統(tǒng)帥地位，從系統(tǒng)整體視角構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，以此增強(qiáng)其權(quán)威性、威懾力和約束力，并用執(zhí)行力贏得公信力。必須處理好生態(tài)文明制度之間的配套與協(xié)調(diào)， 做到時(shí)空上密切銜接、內(nèi)容上相互協(xié)調(diào)和功能上互為補(bǔ)充。實(shí)體性制度和程序性制度必須立足實(shí)際， 規(guī)定要具體、縝密、規(guī)范，條理清晰、語言精練、表達(dá)準(zhǔn)確，能夠形成系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密的制度體系，確保制度具有可操作性。

（四）必須高度重視調(diào)查研究工作，用事實(shí)和數(shù)據(jù)影響制度決策

一切從實(shí)際出發(fā)， 重視調(diào)查研究是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是馬克思主義政黨的鮮明政治本色。毛澤東是踐行和推動(dòng)調(diào)查研究的典范，早在1930年就曾提出 “沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)” 的著名論斷。 調(diào)查研究是準(zhǔn)確掌握情況、抓住真問題、真解決問題的重要基礎(chǔ)和根本前提， 是極其重要的工作方法。

生態(tài)文明制度建設(shè)首先要從實(shí)際出發(fā)， 尊重和承認(rèn)客觀事實(shí)。 那么， 客觀事實(shí)又是怎么來的呢？顯然，客觀事實(shí)不是源于頭腦中的想像和外界不真實(shí)的感知， 而是源于必要的、 正確的調(diào)查研究。 通過調(diào)查研究把我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的真相和全貌搞清楚， 進(jìn)一步深化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確把握生態(tài)文明建設(shè)的核心蘊(yùn)含、本質(zhì)要求和目標(biāo)指向， 把解決該領(lǐng)域問題的思路和對(duì)策研究透徹，應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)、破解困惑難題。 百年來，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)資源環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐和理論創(chuàng)新中，在解決政策性約束、體制性障礙和機(jī)制性梗阻等方面取得的制度建設(shè)成果， 無不建立在系統(tǒng)周密調(diào)查研究的基礎(chǔ)上。 通過收集處理、統(tǒng)計(jì)分析大量信息，掌握真實(shí)、準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，在制定出臺(tái)、修訂完善、頒布實(shí)施生態(tài)文明制度等具體環(huán)節(jié)，用事實(shí)影響決策。這是新時(shí)代堅(jiān)持和完善促進(jìn)人與自然和諧共生的生態(tài)文明制度體系可資重點(diǎn)借鑒的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

（五）必須始終堅(jiān)持人民主體地位，尊重并發(fā)揮群眾的首創(chuàng)精神

“歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè)，決定歷史發(fā)展的是‘行動(dòng)著的群眾’”。這一科學(xué)論斷是對(duì)人民群眾歷史作用的充分肯定， 確立了人民群眾創(chuàng)造歷史的主體地位。堅(jiān)持人民主體地位、尊重群眾首創(chuàng)精神是辯證唯物史觀的必然要求， 也是我們黨無堅(jiān)不摧、無往不勝的重要法寶。

生態(tài)文明制度是在汲取群眾智慧中逐步完善、 成熟起來的。 人民群眾是歷史的主體和創(chuàng)造者，是社會(huì)變革的決定性力量。生態(tài)文明制度建設(shè)的百年探索中， 許多有益經(jīng)驗(yàn)與成功做法都是人民群眾首先創(chuàng)造出來的。2012 年12 月，習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“改革開放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展， 改革開放中每一個(gè)新生事物的產(chǎn)生和發(fā)展，改革開放每一個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)造和積累，無不來自億萬人民的實(shí)踐和智慧?！备母镩_放以來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的許多新生事物是如此， 改革開放前又何嘗不是如此呢？ 生態(tài)文明制度之所以扭轉(zhuǎn)了我國生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)， 推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，就是因?yàn)樗浞肿鹬厝嗣袢罕娨庠福e極回應(yīng)人民群眾訴求， 是人民群眾實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和集體智慧的結(jié)晶， 是我們黨對(duì)人民群眾創(chuàng)舉的充分肯定和積極引導(dǎo)。堅(jiān)持人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師、向人民學(xué)習(xí)，從根本上說是由我們黨的性質(zhì)決定的。 黨的十八大以來， 生態(tài)文明制度更加成熟、更加定型，一個(gè)重要原因就是充分尊重人民群眾主體地位和首創(chuàng)精神， 充分汲取人民群眾的智慧和力量。

三、 新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)完善生態(tài)文明制度建設(shè)的再思考

以憲法為根本，以法律法規(guī)為核心，以規(guī)定、準(zhǔn)則、 條例等制度規(guī)章為補(bǔ)充的生態(tài)文明制度體系，本身是一個(gè)開放的制度體系，它與我國生態(tài)文明程度和狀況、 全球生態(tài)環(huán)境治理預(yù)期等密切相關(guān)。因此，生態(tài)文明制度體系建設(shè)將是一個(gè)動(dòng)態(tài)開放的、長(zhǎng)期反復(fù)的探索實(shí)踐過程，需要在運(yùn)行過程中不斷修訂、補(bǔ)充和完善，使其更加成熟、更加定型，更加切合中國實(shí)際。

（一）及時(shí)把生態(tài)文明建設(shè)理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果固化為制度成果

制度建設(shè)與實(shí)踐探索是密切相關(guān)的。 實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新是推動(dòng)制度創(chuàng)新的核心和靈魂。新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，要做好“破”“立”兩篇文章， 及時(shí)把生態(tài)建設(shè)在實(shí)踐和認(rèn)識(shí)上不斷深化，把經(jīng)得起檢驗(yàn)的創(chuàng)新成果固化為制度成果，把那些在生態(tài)文明示范創(chuàng)建實(shí)踐樣本、 典型案例和生態(tài)環(huán)境違法查處重大案件中得出的規(guī)律性認(rèn)識(shí)運(yùn)用于生態(tài)文明制度建設(shè)。 如自然資源的所有者當(dāng)然對(duì)自然資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，所有者如何處置自然資源，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值角度而言，并沒有損害到他人利益，但就環(huán)境價(jià)值視角而言，其獨(dú)享經(jīng)濟(jì)私利卻破壞了公共環(huán)境，侵害到他人環(huán)境權(quán)利， 也就涉及到自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}。相關(guān)利益主體之間如何處理，相關(guān)制度有相應(yīng)條款，但沒有隸屬關(guān)系的主體、非相關(guān)利益主體之間又應(yīng)當(dāng)如何處理呢？ 條文規(guī)定則相對(duì)模糊，或存在一些漏洞。類似的制度建設(shè)尤其是生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)規(guī)章， 許多問題仍需要進(jìn)一步研究、探索和突破。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法保持高壓態(tài)勢(shì)下，破壞自然資源、污染生態(tài)環(huán)境等重大案件近年仍時(shí)有發(fā)生。一批有影響力、有震懾力等典型案例的查處， 能否有效打擊并遏制生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪行為， 能否切實(shí)壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，對(duì)生態(tài)文明制度的“破”“立”又究竟發(fā)揮怎樣的作用，仍待進(jìn)一步觀察和思考。

（二） 堅(jiān)決維護(hù)生態(tài)文明制度嚴(yán)肅性權(quán)威性，強(qiáng)化制度執(zhí)行力

“欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”（《呂氏春秋·不茍論·自知》）。 中國共產(chǎn)黨一貫高度重視生態(tài)文明建設(shè)， 積極穩(wěn)步地推進(jìn)生態(tài)文明制度的建立、 完善和實(shí)施。 尤其是黨的十八大以來，生態(tài)文明制度出臺(tái)頻度之密前所未有，基礎(chǔ)性制度框架已經(jīng)初步搭建起來， 但制度嚴(yán)肅性權(quán)威性還有待重塑和鞏固，制度執(zhí)行力也亟待提升。即便是系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的生態(tài)文明制度，也存在著執(zhí)行剛性不足、彈性有余，出現(xiàn)執(zhí)行梗阻、執(zhí)行阻滯、執(zhí)行漏洞、執(zhí)行錯(cuò)位等執(zhí)行功能障礙。 維護(hù)生態(tài)文明制度嚴(yán)肅性權(quán)威性， 必須強(qiáng)化制度剛性約束，堅(jiān)持一把尺子量到底，做到法律面前人人平等、制度約束沒有例外、制度執(zhí)行務(wù)必從嚴(yán)，不能人為設(shè)置障礙，不敢較真碰硬，不講立場(chǎng)看來頭，搖擺不定看風(fēng)頭， 亦或趨炎附勢(shì)?；^， 察言觀色，看領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭、搖頭還是皺眉頭。 要加強(qiáng)生態(tài)文明制度的宣傳教育， 引領(lǐng)全社會(huì)牢固樹立制度意識(shí)，尊重制度、敬畏制度，筑牢制度執(zhí)行思想防線；要持續(xù)強(qiáng)化制度執(zhí)行的過程監(jiān)督， 防止出現(xiàn)做選擇、搞變通、打折扣現(xiàn)象，著力提高制度執(zhí)行力；要組織做好制度執(zhí)行“回頭看”，健全制度建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，加大踩“紅線”、闖“雷區(qū)”等行為的懲戒問責(zé)力度， 清除制度執(zhí)行功能障礙， 確保制度落地落實(shí)，彰顯制度嚴(yán)肅性、維護(hù)制度權(quán)威性。

（三）著力提升生態(tài)文明制度的正當(dāng)性，警惕制度“利益俘虜”

公正是歷史的、 發(fā)展的，“公正性是制度的靈魂，是制度的首要價(jià)值取向。 ”一切社會(huì)制度以公正性為核心價(jià)值時(shí)， 才能獲得絕大多數(shù)社會(huì)成員的認(rèn)可、接受和遵從。 制度公正性缺失或不足，社會(huì)認(rèn)可度低，必然影響運(yùn)行效率。公正是社會(huì)公平保障體系在生態(tài)領(lǐng)域的延伸拓展， 既是生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)蘊(yùn)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)追求， 也是生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展性目標(biāo)。 提升生態(tài)文明制度的正當(dāng)性，要做到程序公正與實(shí)體公正并重。一是生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)必須以公平正義價(jià)值為重要標(biāo)準(zhǔn)，要從縱向、橫向視角審視，既充分考慮到代內(nèi)間權(quán)責(zé)公平， 又適當(dāng)兼顧代際間資源分配利用公平，全面權(quán)衡公平正義的價(jià)值。二是生態(tài)文明制度安排與創(chuàng)新要建立健全聽取群眾意見制度和決策聽證咨詢制度，完善公民參與機(jī)制，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持相關(guān)利益主體，依據(jù)法定程序，通過有效渠道表達(dá)意見、建議，落實(shí)公民知情權(quán)、參與權(quán)。三是生態(tài)文明制度公示期間要建立健全信息異議處理長(zhǎng)效機(jī)制，官方網(wǎng)站應(yīng)設(shè)置異議處理欄目，告之異議處理流程，接收公民、法人和其他組織的異議申請(qǐng)并給予核實(shí)答復(fù)。 四是生態(tài)文明制度執(zhí)行中要引入督查預(yù)警和督查追責(zé)機(jī)制， 嚴(yán)肅督察生態(tài)文明建設(shè)中的不作為、慢作為、亂作為等突出問題，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，避免出現(xiàn)制度執(zhí)行偏差。

（四） 探索開展生態(tài)文明制度執(zhí)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，推廣經(jīng)驗(yàn)做法

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下， 生態(tài)文明制度建設(shè)有序展開并不斷向縱深推進(jìn)， 尤其是黨的十八大以來，生態(tài)文明制度建設(shè)駛?cè)搿翱燔嚨馈?，取得了一系列重大突破和制度成果，產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、 系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系初步構(gòu)建起來。但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，生態(tài)文明制度體系還存在一些不成熟、不完善的地方，譬如生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)部門化碎片化特點(diǎn)突出， 有些內(nèi)容交叉重復(fù)、整體性連續(xù)性不足，地方性政策法規(guī)與中央政策和國家法律相抵觸等。 且從制度運(yùn)行效果來看，“重創(chuàng)制，輕執(zhí)行”，令出不行、禁而不止，主要表現(xiàn)在：執(zhí)行虛置即“寫在紙上、貼在墻上”，選擇性執(zhí)行即“合意取之，逆意舍之”，象征性執(zhí)行即消極應(yīng)付、怠惰因循、敷衍塞責(zé)，機(jī)械性執(zhí)行即照搬條文規(guī)定而疏于結(jié)合實(shí)際。 鑒于此， 在堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的過程中， 要綜合運(yùn)用現(xiàn)代管理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科理論、知識(shí)和方法，對(duì)制度執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，及時(shí)掌握決策執(zhí)行情況、評(píng)估決策執(zhí)行效果，了解獲悉社會(huì)各方面對(duì)制度執(zhí)行效果的反饋與評(píng)價(jià)， 并將反饋結(jié)果應(yīng)用于制度廢、改、立、釋工作實(shí)踐中，更好地推動(dòng)制度落實(shí)。同時(shí)，就監(jiān)測(cè)和評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法要加大宣傳推介力度， 進(jìn)一步推動(dòng)形成生態(tài)文明制度“令行禁止、有呼必應(yīng)”的良好局面。