邵思祺 劉倩 徐文博 河北農(nóng)業(yè)大學(xué)

一、引言

教育興則國(guó)家興，教育強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。隨著“雙一流”戰(zhàn)略的實(shí)施，政府對(duì)高校建設(shè)的資金投入逐年加大，高等教育事業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在政策紅利影響及推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建立，轉(zhuǎn)換內(nèi)部管理機(jī)制的背景下，高校辦學(xué)過(guò)程中垂直的多層次管理模式不再適合現(xiàn)有大學(xué)學(xué)科發(fā)展和人才管理，為了適應(yīng)發(fā)展新要求，部分高校積極探索以財(cái)務(wù)改革為先導(dǎo)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”校院二級(jí)管理新模式。在此模式下，學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作成為推進(jìn)校院二級(jí)管理的核心內(nèi)容。如何在學(xué)校和二級(jí)學(xué)院之間合理分配財(cái)權(quán)？如何建立一套學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系推進(jìn)學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作？是當(dāng)前校院二級(jí)財(cái)務(wù)管理模式能否廣泛實(shí)施的關(guān)鍵。

為解決以上問(wèn)題，本文從高校二級(jí)學(xué)院績(jī)效評(píng)價(jià)視角切入，基于校院二級(jí)預(yù)算管理新要求和存在問(wèn)題，探討校園兩級(jí)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施路徑和方法，從操作層面構(gòu)建校園兩級(jí)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，找到學(xué)校權(quán)力下沉平衡點(diǎn)，為強(qiáng)化高校管理財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)的資金支出責(zé)任做出有益探索。

隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的高校開(kāi)始探索實(shí)行校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制。院校二級(jí)管理體制改革核心在于學(xué)校分權(quán)和管理重心下移[1]，建立“責(zé)權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)清晰分明”的辦學(xué)實(shí)體，形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二級(jí)管理”的校、院二級(jí)管理體制改革下財(cái)務(wù)管理模式。

校、院二級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革自實(shí)施以來(lái)，各位學(xué)者及高校積極探索適合自己現(xiàn)狀的改革路徑。高校各單位積極研究政策、學(xué)習(xí)精神、掌握內(nèi)涵，增強(qiáng)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)[2]，強(qiáng)化預(yù)算管理體系的主體責(zé)任，樹(shù)立良好的思想意識(shí)；合理分配校院收入，由學(xué)院自主管理自主支配[3]，實(shí)現(xiàn)財(cái)、權(quán)下放，提高資源配置和經(jīng)費(fèi)的使用效率；充分利用財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)和管理會(huì)計(jì)工具法數(shù)據(jù)分析，為學(xué)校構(gòu)建財(cái)務(wù)管理體系與財(cái)務(wù)管理決策提供保障體系[4]，提升績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的可測(cè)性與準(zhǔn)確性，取得一定成果。

隨著高校改革深入，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二級(jí)管理”校院二級(jí)管理模式在國(guó)內(nèi)多所高校應(yīng)用，基于此模式下探討構(gòu)建財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的原則性、動(dòng)態(tài)性、邏輯性、綜合性成為亮點(diǎn)問(wèn)題。校院二級(jí)管理模式的實(shí)施取得了一定效果，但是二級(jí)學(xué)院績(jī)效預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)尚不明確，相應(yīng)的體系指標(biāo)設(shè)定差距較大，基于校院二級(jí)管理的高校實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究具有較大發(fā)展空間。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理可知，國(guó)內(nèi)外研究多從財(cái)務(wù)管理角度研究預(yù)算編制，但對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究相對(duì)較少。基于高校二級(jí)學(xué)院績(jī)效評(píng)價(jià)視角研究校院兩級(jí)預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施路徑和構(gòu)建二級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是本文研究的創(chuàng)新所在。

二、學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施背景

（一）政策布局推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作步入新階段

教育部發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確指出在推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化中，應(yīng)注重預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向和成本效益。新預(yù)算法及其實(shí)施條例對(duì)深化預(yù)算績(jī)效管理，特別是加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用做出了明確規(guī)定。文件的出臺(tái)恰逢其時(shí)，對(duì)校院二級(jí)財(cái)務(wù)管理新模式的落地實(shí)施有重大現(xiàn)實(shí)意義。

（二）教育資源緊縮賦予績(jī)效評(píng)價(jià)工作新使命

2020年以來(lái)，受疫情和降稅減費(fèi)政策等多重因素影響，高校整體存在財(cái)務(wù)困境。以河北省N高校為例，2020年財(cái)政收入減收4100萬(wàn)元，其中財(cái)政撥款專(zhuān)項(xiàng)收入減收1600萬(wàn)元，基建項(xiàng)目建設(shè)資金減收2000萬(wàn)元，退返疫情防控期間學(xué)生住宿費(fèi)1520萬(wàn)元。受此影響，校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目也做同步調(diào)減，2020年N高校調(diào)減校內(nèi)預(yù)算1646萬(wàn)元，其中，二級(jí)學(xué)院調(diào)減預(yù)算支出392.80萬(wàn)元。在教育資源相對(duì)緊縮的情況下，如何保證二級(jí)學(xué)院利用有限經(jīng)濟(jì)資源取得效益最大化，績(jī)效評(píng)價(jià)工作將成為亟待解決的問(wèn)題。

三、校院二級(jí)預(yù)算績(jī)效管理的新要求

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績(jī)效導(dǎo)向，源頭提升二級(jí)學(xué)院預(yù)算編制科學(xué)性

集中管理模式下，學(xué)院預(yù)算編制僅對(duì)學(xué)校預(yù)算下達(dá)部分做文字和數(shù)字的簡(jiǎn)單拆分和匯總，缺少相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)和反饋；校院二級(jí)財(cái)務(wù)管理模式下，學(xué)院成為預(yù)算編制主體，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的動(dòng)態(tài)配置。二級(jí)學(xué)院的預(yù)算編制在原有內(nèi)容基礎(chǔ)上同步添加項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的詳細(xì)描述，并作為二級(jí)學(xué)院申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算和校級(jí)預(yù)算安排的首要條件。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算要求，實(shí)現(xiàn)多元化資金績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋

“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌財(cái)政資源，加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，建立健全財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系。高校資金來(lái)源多樣，財(cái)政性資金雖占據(jù)半壁江山，非財(cái)政性資金不可小覷，因此要求二級(jí)學(xué)院將收入和支出詳情納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。在集中管理模式下，學(xué)院僅配合完成項(xiàng)目資金分解部分的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)范圍尚存較大空白。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用取得實(shí)效

校院二級(jí)管理體制下，要硬化預(yù)算績(jī)效管理約束，強(qiáng)化二級(jí)學(xué)院預(yù)算主體責(zé)任。學(xué)院主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，應(yīng)做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。評(píng)價(jià)結(jié)果通過(guò)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)及決算環(huán)節(jié)做出考核及調(diào)整依據(jù)，設(shè)立績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)特殊情況相應(yīng)撥付。

四、校院二級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建存在難題

學(xué)院教育資源在人才培養(yǎng)、教師發(fā)展、學(xué)科建設(shè)及社會(huì)服務(wù)等方面的經(jīng)濟(jì)效益長(zhǎng)期顯現(xiàn)，僅用論文數(shù)量、課題成果、師生滿(mǎn)意率、預(yù)算執(zhí)行率等短期簡(jiǎn)單指標(biāo)難以全面、真實(shí)反映其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。不同學(xué)科決定的績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)不同，如何建立以學(xué)科大類(lèi)為依托的學(xué)院財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系需深入探究。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施基礎(chǔ)薄弱

傳統(tǒng)預(yù)算績(jī)效管理思維、職能分工及工作認(rèn)知受限，二級(jí)學(xué)院績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的基礎(chǔ)管理理念相對(duì)薄弱，多數(shù)高校二級(jí)學(xué)院財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員的工作投入關(guān)注度與其特殊意義不相匹配，而財(cái)務(wù)人員除核算業(yè)務(wù)外，無(wú)法給予更多支持。學(xué)院、財(cái)務(wù)部門(mén)與相關(guān)職能部門(mén)之間信息溝通缺少績(jī)效評(píng)價(jià)信息平臺(tái)的建設(shè)和使用，信息溝通與反饋不足。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)制度不健全

二級(jí)學(xué)院支出效益評(píng)價(jià)分析、績(jī)效考核與結(jié)果反饋應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理鏈條中核心環(huán)節(jié)，但實(shí)際運(yùn)行展現(xiàn)層層漏洞。學(xué)院自評(píng)任意調(diào)整績(jī)效指標(biāo)，評(píng)價(jià)過(guò)程形式化，評(píng)價(jià)結(jié)果失真失實(shí)，二級(jí)學(xué)院自評(píng)管理制度缺失，相關(guān)職能部門(mén)未建立定期績(jī)效考評(píng)方案，不能及時(shí)掌握預(yù)算績(jī)效設(shè)定狀況，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺少實(shí)質(zhì)推動(dòng)，績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未形成。

五、校院二級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程

為確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)客觀，績(jī)效評(píng)價(jià)工作有序高效，結(jié)合《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》要求及部分高校多年經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)校院二級(jí)管理下財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的三個(gè)階段：評(píng)價(jià)準(zhǔn)備、評(píng)價(jià)實(shí)施和評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

1.構(gòu)建原則

科學(xué)性原則；可比性原則；表內(nèi)表外評(píng)價(jià)相結(jié)合原則；定量定性評(píng)價(jià)相結(jié)合原則。

2.評(píng)價(jià)方法

高校整體績(jī)效評(píng)價(jià)多采用問(wèn)卷調(diào)查法與功能系數(shù)法相結(jié)合的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)方法，通俗易懂、便于操作。問(wèn)卷調(diào)查法適用指標(biāo)體系中定性指標(biāo)，功能系數(shù)法適用定量指標(biāo)的得分計(jì)算，該法得分越高代表績(jī)效越好，相反則越差。

3.指標(biāo)體系構(gòu)建

基于上述指標(biāo)構(gòu)建原則，以學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算管理為主線，圍繞教學(xué)科研活動(dòng)、資產(chǎn)使用、師資隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，構(gòu)建預(yù)算編制類(lèi)指標(biāo)、過(guò)程管理類(lèi)指標(biāo)和績(jī)效產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

此外應(yīng)單獨(dú)設(shè)置表外評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面反映學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效情況。結(jié)合學(xué)院實(shí)際情況，可分別設(shè)置加分指標(biāo)和減分指標(biāo)。

六、展望

隨著校院二級(jí)管理改革深化，學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)仍有待于進(jìn)一步完善：

1.開(kāi)展學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是掌握各學(xué)院預(yù)算資金支出及產(chǎn)出效益的重要手段。各學(xué)院、職能部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)要提升績(jī)效理念，強(qiáng)化知識(shí)儲(chǔ)備，創(chuàng)新技術(shù)手段，確保學(xué)院績(jī)效評(píng)估工作高質(zhì)量有序推進(jìn)。

表1 二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)學(xué)院在政策實(shí)施和資金使用方面的問(wèn)題，根據(jù)業(yè)務(wù)類(lèi)型和資金性質(zhì)分別確定重點(diǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容，提升績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效性。

3.學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在預(yù)算管理相關(guān)制度建設(shè)方面快速跟進(jìn)，確保學(xué)院績(jī)效管理的持續(xù)改善，推動(dòng)預(yù)算編制合理性、過(guò)程管理規(guī)范性進(jìn)程，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行力和約束力。