李世灝，張亞楠，郭瑩馨

(南京市規(guī)劃和自然資源局高淳分局，江蘇南京211300)

在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的時代背景下，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，既是主動適應經(jīng)濟新常態(tài)的必然要求，也是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實選擇。2021年中央一號文件指出，以鄉(xiāng)村振興為背景加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合體系建設。推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合是鄉(xiāng)村發(fā)展的關鍵和難點，但當前農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)融合用地保障方面尚存在諸多瓶頸。在分析南京市高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)改革試點試驗的基礎上，筆者提出了南京市高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障措施及可能的制度創(chuàng)新，以保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的用地需求，助推鄉(xiāng)村振興。

1 加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障的意義

進入21世紀以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，但是也隱藏著一些不容忽視的問題。一方面，由于主要農(nóng)產(chǎn)品價格降低，農(nóng)民收入增速放緩；另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上升，農(nóng)業(yè)競爭力連年下降。在這樣的背景下，中央提出了要“促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道”，指明要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，關鍵在于走好產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的道路。

在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提出了新要求，迫切需要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進行資源、技術、要素的優(yōu)化重組，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的跨界融合。因此，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合是時代發(fā)展的需要。一方面，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)產(chǎn)品的加工率，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)拓展到其他領域，可以提高農(nóng)業(yè)的多功能性，延長產(chǎn)業(yè)鏈，有利于拓寬農(nóng)民增收渠道，縮小城鄉(xiāng)差距；另一方面，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可以改變整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，從而增強農(nóng)業(yè)競爭力，有利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。同時，通過促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)鏈布局在農(nóng)村，使產(chǎn)業(yè)和利益留在農(nóng)村，可以減少勞動力進城務工數(shù)量，有利于解決農(nóng)村空心化、老齡化等問題。當前，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求和重要途徑，農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)的有序結(jié)合，可以為鄉(xiāng)村的健康發(fā)展與基層社會治理過程中的風險防范提供有力的物質(zhì)基礎保障，是促進農(nóng)民增收、加快農(nóng)村振興的重要舉措。

土地是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要載體，健全農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合用地制度，可有效破解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的用地瓶頸。加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，可更為合理地配置農(nóng)村土地資源要素，提高土地利用效率，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，消除城鄉(xiāng)之間、一二三產(chǎn)業(yè)之間的界限提供助力，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新的生機和活力。

2 高淳區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地現(xiàn)狀與問題分析

高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以新型經(jīng)營主體為引領，以農(nóng)業(yè)為依托來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與各產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)結(jié)、協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2017年12月，高淳區(qū)全區(qū)農(nóng)民合作社發(fā)展到683家，農(nóng)戶參合率超過80%。其中，國家級示范社4家，省級示范社13家，市級示范社22家。其他新型經(jīng)營主體中，家庭農(nóng)場數(shù)量急劇增長，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展迅速。高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，一方面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體發(fā)展推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合方面；另一方面體現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展，從事休閑旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民數(shù)量增多，農(nóng)民純收入增加方面。

此外，高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展還體現(xiàn)在多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式并存互惠，除傳統(tǒng)的種植業(yè)外，高淳區(qū)還積極發(fā)展設施蔬菜、瓜果、花卉種植，新建茶園，栽種早園竹；在水產(chǎn)養(yǎng)殖方面，除固城湖螃蟹外，還發(fā)展水草、青蝦、蟹苗養(yǎng)殖等配套或相關水產(chǎn)養(yǎng)殖。此外，還將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與服務業(yè)相結(jié)合，在成立電商物流中心的同時，引入生態(tài)養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)休閑等產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更緊貼人民實際需求，拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展路徑。

高淳區(qū)在推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展工作上已取得了一系列顯著成效，但仍然存在著一些用地問題制約著其發(fā)展融合與鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展用地緊張，鄉(xiāng)村發(fā)展土地空間受限。當前高淳區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展普遍反映出村莊發(fā)展建設用地指標不足，甚至部分村莊無地發(fā)展的問題。雖然當前強調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，但在實際發(fā)展情況中，建設用地指標仍然向城市傾斜，甚至有城市擠占鄉(xiāng)村發(fā)展空間的現(xiàn)象。此外，重點項目耕地占補平衡的任務也落在地方上。種種原因?qū)е庐斍班l(xiāng)村發(fā)展意愿強烈，卻又苦于缺少發(fā)展用地空間，難以滿足當前農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地綜合、多樣化的需求。雖然目前國家有支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策，但仍存在政策落實較難的問題。

土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。當前高淳區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)僅限于組內(nèi)流轉(zhuǎn)，且不可自行流轉(zhuǎn)，因此催生了宅基地隱形市場。部分宅基地幾經(jīng)易手，甚至發(fā)生村民和城鎮(zhèn)居民之間的房產(chǎn)交易。宅基地私下流轉(zhuǎn)不僅擾亂了土地市場的正常秩序，造成“一戶多宅”等現(xiàn)象，也加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛，給調(diào)查確權和登記發(fā)證帶來困難，增加了管理的難度。同時，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)較為零散，制約了農(nóng)業(yè)機械化水平及專業(yè)化種養(yǎng)程度的提高。并且部分農(nóng)民依然受傳統(tǒng)觀念的影響，將土地視為生活保障，不愿輕易流轉(zhuǎn)自己承包的土地。當前，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合迫切需要解決土地流轉(zhuǎn)問題，以擴大適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點推進進度較慢。高淳區(qū)目前采取的是類似整村流轉(zhuǎn)抵押的“太倉模式”，即主要面向大農(nóng)戶、大項目進行承包土地經(jīng)營權抵押貸款的評估與發(fā)放，但目前面臨著“大農(nóng)戶貸不著，小農(nóng)戶不需要”的困境。雖然采取了一系列鼓勵措施，但總體來講，各涉及部門積極性不高，各銀行發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款的意愿也普遍較弱。試點工作推行以來，高淳區(qū)尚未推出具體的試點暫行辦法，對于農(nóng)用地的評估也缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)和相對統(tǒng)一科學的評價標準，并且對于貸款貼息上也尚未提出優(yōu)惠政策。

3 高淳區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地制度創(chuàng)新研究

高淳區(qū)以東壩鎮(zhèn)為試點，進行產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的探索。東壩鎮(zhèn)地處蘇皖交界，位于高淳區(qū)東南部，是南京市新型示范小城鎮(zhèn)。東壩鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)資源豐富，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活躍，又有良好的山水田園環(huán)境以發(fā)展民宿等鄉(xiāng)村旅游業(yè)，因此，可以將東壩鎮(zhèn)作為高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展取得成果的縮影。

發(fā)展“一村一品”。東壩鎮(zhèn)依托村莊特色資源，規(guī)劃并制定實施《東壩鎮(zhèn)“一村一品”實施方案》，打造“一村一特色”集體經(jīng)濟品牌，探索盤活閑置資產(chǎn)新路徑，拓寬村民增收致富新渠道。發(fā)展“一村一品”有利于發(fā)揮資源優(yōu)勢、實現(xiàn)錯位發(fā)展，有利于培育主導產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，有利于培養(yǎng)新型農(nóng)民、激發(fā)內(nèi)生動力，有利于壯大集體經(jīng)濟，增強發(fā)展活力，是農(nóng)村地區(qū)立足資源稟賦、挖掘資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要途徑。

將試點工程建設與促進鄉(xiāng)村振興、推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合有機結(jié)合。東壩鎮(zhèn)作為特色田園鄉(xiāng)村的試點區(qū)，在工程推進之初，就制定了科學細致、具有可操作性的規(guī)劃，堅持城鄉(xiāng)融合、一體設計、多規(guī)合一、全面覆蓋，以規(guī)劃引領鄉(xiāng)村發(fā)展。規(guī)劃中以小茅山腳自然村、大仁凹自然村以及壟上自然村為東壩鎮(zhèn)組團，組團編制三條壟—青山片區(qū)建設規(guī)劃，積極打造特色田園鄉(xiāng)村建設的試驗田和樣板區(qū)。

開展不動產(chǎn)權籍調(diào)查和登記發(fā)證工作。以小茅山腳試點村為例，在開展了不動產(chǎn)權籍調(diào)查和登記發(fā)證工作的基礎上，該村將大面積的存量集體經(jīng)營性建設用地和農(nóng)民閑置宅基地與社會資本合作開發(fā)精品民宿，并將所得收入再投入到鎮(zhèn)級投資公司，形成持續(xù)收益。這種因地制宜開展閑置宅基地、農(nóng)村空關房、存量集體經(jīng)營性建設用地的收儲租賃，積極推動集體資產(chǎn)股權“量化到人，固化到戶，戶內(nèi)繼承，社內(nèi)流轉(zhuǎn)”的做法，能夠有效激活市場、激活要素、激活主體。

東壩鎮(zhèn)在農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合上的探索實踐，完全契合近幾年中央一號文件關于“拓寬農(nóng)民增收渠道、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系”“推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，健全產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機制”等戰(zhàn)略部署，試點工作產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟和社會效益，為高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的后續(xù)開展提供了借鑒。

以規(guī)劃引領農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村振興的起點，就是建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、科學、精細的規(guī)劃，以規(guī)劃引領各項發(fā)展計劃，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)各種發(fā)展需求。對于高淳區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展用地指標不足的困境，可對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目用地給予傾斜，從規(guī)劃開始為農(nóng)村發(fā)展用地預留規(guī)劃空間，對于增減掛鉤產(chǎn)生的建設用地指標也應向農(nóng)村適當傾斜；與此同時，實行差別化、精細化、個性化的供地政策，對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目給予支持，對產(chǎn)能過剩行業(yè)減少批地；對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)以及具有引領作用的重大項目的建設用地，建立報批綠色通道，實行優(yōu)先供地和審批政策，并在適當?shù)那闆r下，降低新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地成本。最后，供地后應規(guī)范用地行為，建立土地利用監(jiān)管機制及農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和環(huán)境友好利用的約束機制。

集成應用國土政策促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用好土地是基礎，用足用好土地政策是關鍵。在加強國土空間規(guī)劃管理相關政策研究的基礎上，充分發(fā)揮規(guī)劃的管控和引領作用，在符合總體規(guī)劃的前提下，細化鄉(xiāng)村土地利用空間布局規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村未來發(fā)展用地合理需求；集成應用土地整治項目、補充耕地占補平衡項目、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目、工礦廢棄地復墾項目等支持政策，整合涉土項目相關資金，對“山水林田湖村”實施綜合整治，將土地綜合整治與規(guī)劃設計新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)相結(jié)合，在提升用地保障能力，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

積極盤活農(nóng)村閑置土地，支持和引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)。在當前高淳區(qū)部分宅基地空置導致資源浪費的背景下，除了探索宅基地自愿有償退出機制外，更應積極盤活農(nóng)村閑置土地，以出租、合作等方式盤活空閑農(nóng)房、宅基地，以入股、聯(lián)營、自辦等方式盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意和不改變土地性質(zhì)的前提下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也可依法使用農(nóng)村工礦、學校廢棄用地、閑置宅基地等農(nóng)村集體建設用地和四荒地，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

緊抓土地經(jīng)營權抵押貸款試點，拓寬農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地融資渠道。針對當前高淳區(qū)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點推進較慢的情況，第一要完善價值評估機制，應由政府部門主導培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，科學量化評估指標，建立科學評估體系；第二要健全風險分擔機制，可設立與農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款相匹配的專業(yè)擔保機構(gòu)提供擔保，加大保險支持力度，探索增設農(nóng)業(yè)保險險種，緩釋貸款風險；第三應完善信用體系建設，要加快推進征信系統(tǒng)建設及配套信息電子化數(shù)據(jù)庫建設，逐步建立數(shù)據(jù)庫共享機制；第四應加大財政支持力度，健全風險補償基金運行機制，建立專門的貸款損失保障或補償機制，加大財稅支持力度，對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務在稅收方面給予優(yōu)惠，減輕農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的成本。

4 結(jié)語

促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意義重大。通過研究南京市高淳區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展現(xiàn)狀，提出了鄉(xiāng)村發(fā)展用地空間制約、政策落實困難、土地流轉(zhuǎn)受限和融資渠道不暢等問題，針對性地從規(guī)劃引領產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、集成應用國土政策、支持和引導土地有序流轉(zhuǎn)以及拓寬土地融資渠道等方面提出了高淳區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障措施，這對于南京市高淳區(qū)推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有借鑒意義。進一步的研究應在國土空間規(guī)劃實施的背景下，針對當前產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的特點和問題，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合用地制度創(chuàng)新，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。