永 海，文 明，花 蕊，額爾敦烏日?qǐng)D

(1.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

阿榮旗地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部，呼倫貝爾市東南部，地理位置為122°02′30″～124°05′40″E、47°56′54″～49°19′35″N，土地總面積為13 641 km。截至2020年，耕地面積為287 533 hm，其中已確權(quán)的耕地面積為282 000 hm、占98.08%?？?cè)丝跒?1.98萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口為21.94萬(wàn)。近年來(lái)，阿榮旗作為國(guó)家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家東北黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)旗、國(guó)家新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)試點(diǎn)旗、國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、國(guó)家綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化基地、國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)級(jí)“農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出”試點(diǎn)旗等先行試點(diǎn)區(qū)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面進(jìn)行有益探索，全力推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。關(guān)于阿榮旗農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)先行研究中，土地流轉(zhuǎn)與耕地輪作制度、專業(yè)合作社的成效、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等問(wèn)題引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，然而多數(shù)文獻(xiàn)只對(duì)單個(gè)問(wèn)題的討論，沒(méi)有系統(tǒng)分析影響農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的問(wèn)題。因此，筆者為了解推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以阿榮旗為例，基于收集資料以及進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，深入分析了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)問(wèn)題，為推動(dòng)當(dāng)?shù)啬酥寥珔^(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供啟示和參考。

1 阿榮旗推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐

阿榮旗作為國(guó)家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家東北黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)，在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地整治等方面進(jìn)行諸多改革。借助國(guó)家東北黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)，自2016年起實(shí)施耕地輪作制度，截至2021年流轉(zhuǎn)耕地面積達(dá)180 000 hm，其中民間流轉(zhuǎn)的面積為52 000 hm，以耕地輪作制度助推的流轉(zhuǎn)面積為128 000 hm(表1)。有效推動(dòng)了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化耕作，不僅提高了土地經(jīng)營(yíng)效率，也使農(nóng)民增收。尤其在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出方面進(jìn)行試點(diǎn)改革，積極探索農(nóng)地制度創(chuàng)新。截至2020年末，全旗有46戶、152戶人通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出方式取得了耕地109 hm，使農(nóng)地在經(jīng)營(yíng)主體之間的再承包成為可能。

表1 阿榮旗以耕地輪作制度助推土地流轉(zhuǎn)概況

作為國(guó)家新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)試點(diǎn)，阿榮旗依托乳業(yè)、肉業(yè)、玉米、甜菜、高粱、大豆、中草藥等七大產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，積極培育農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。對(duì)部分有技術(shù)特點(diǎn)、有資金實(shí)力、有經(jīng)營(yíng)管理能力的種養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體提供政策支持，解決了“有田無(wú)人種、有人無(wú)田種”和“多種不能、不種不行”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，助推農(nóng)業(yè)生產(chǎn)良性循環(huán)。截至2021年，全旗注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社1 345家，納入全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)名錄系統(tǒng)管理的種養(yǎng)大戶、專業(yè)大戶等規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶15 515戶，間接帶動(dòng)農(nóng)戶68 631戶，實(shí)現(xiàn)年農(nóng)產(chǎn)品交易7.5億元，帶動(dòng)農(nóng)民年增收1.5億元。

阿榮旗農(nóng)村勞動(dòng)力14.0萬(wàn)人，其中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力3.2萬(wàn)人，是內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力輸出大旗。通過(guò)不斷創(chuàng)新工作舉措，提升服務(wù)效能，積極拓寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)渠道。既解決了部分人不想種地而導(dǎo)致棄耕或撂荒的問(wèn)題，也拓展了剩余勞動(dòng)力的穩(wěn)定就業(yè)渠道，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。例如創(chuàng)建經(jīng)營(yíng)性人力資源公司、搭建多部門聯(lián)合一站式服務(wù)平臺(tái)、建設(shè)創(chuàng)業(yè)一條街(基地)、建立覆蓋148個(gè)村的旗、鄉(xiāng)、村3級(jí)服務(wù)機(jī)制等方式。即使在新冠肺炎疫情影響下，采取專車“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”輸送和統(tǒng)一分批次送站等方式，實(shí)現(xiàn)了每年農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)3.2萬(wàn)人，其中永久性轉(zhuǎn)移就業(yè)2.0萬(wàn)人、季節(jié)性轉(zhuǎn)移就業(yè)1.2萬(wàn)人。

2 推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，阿榮旗農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、整合土地的比例依然不高，承包者的耕地面積小而零散、形狀不規(guī)范、位置偏僻等因素不便于導(dǎo)入大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，導(dǎo)致耕翻、播種、灌溉、噴灑農(nóng)藥、收割等環(huán)節(jié)作業(yè)時(shí)間較長(zhǎng)、費(fèi)用較高。據(jù)阿榮旗農(nóng)牧業(yè)局的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)顯示，全旗已確權(quán)耕地面積282 000 hm，確權(quán)承包農(nóng)戶55 875戶，分成391 258塊承包地。即：平均每戶所承包耕地面積為5.05 hm，且分在7處，每處耕地面積約0.72 hm。假設(shè)每塊地為正方形，其邊長(zhǎng)為84.91 m。也就是說(shuō)在各家各戶經(jīng)營(yíng)自己承包耕地的前提下，每塊農(nóng)田的平均面積幾乎等于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)足球場(chǎng)(105 m×68 m=0.71 hm)大小，顯然不具備導(dǎo)入大型農(nóng)業(yè)機(jī)械條件。

雖然借助耕地輪作制度一定程度上推動(dòng)了耕地流轉(zhuǎn)、拉動(dòng)了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)民增收，但是從流轉(zhuǎn)方式數(shù)據(jù)看，適于土地整合的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出方式和互換方式流轉(zhuǎn)面積不足17%，其余83%以上是通過(guò)轉(zhuǎn)包和出租的方式流轉(zhuǎn)的。轉(zhuǎn)包和出租方式拿到的土地經(jīng)營(yíng)期限非常短(一般1～5年)，加上耕地的整合與整治投入成本高、回收慢原因，新的經(jīng)營(yíng)者投入大量資金進(jìn)行耕地整合與整治的可能性非常小。因此大部分流轉(zhuǎn)耕地僅僅依靠補(bǔ)貼政策難以實(shí)現(xiàn)集中連片的集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

目前，該旗的多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，同類主體之間缺乏必要的再聯(lián)合，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，帶動(dòng)作用不強(qiáng)，合作社與農(nóng)民之間缺乏科學(xué)合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。且在實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策中，項(xiàng)目資金、用電用地、稅收優(yōu)惠等配套政策難以落實(shí)，且缺乏內(nèi)在的連續(xù)性。例如，按照耕地輪作制度試點(diǎn)中的“誰(shuí)輪作誰(shuí)受益”原則，給整合200 hm以上經(jīng)營(yíng)者發(fā)放2 250元/(hm·a)的補(bǔ)助，一定程度上促使新型經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)民增收，也促進(jìn)了新型經(jīng)營(yíng)主體的蓬勃發(fā)展。但這種依靠補(bǔ)貼[輪作補(bǔ)貼+農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼=3 313.8元/(hm·a)]就能收回土地流轉(zhuǎn)成本費(fèi)[4 500元/(hm·a)]73.64%的買賣，很容易引發(fā)尋求短期利益的外來(lái)投資者打著“新型農(nóng)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”等幌子參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果補(bǔ)貼政策結(jié)束，部分投資者可能會(huì)撤出，很難預(yù)測(cè)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響。這將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性、穩(wěn)定性造成一定影響。

據(jù)阿榮旗農(nóng)牧業(yè)局的統(tǒng)計(jì)，以耕地輪作制度助推流轉(zhuǎn)耕(128 000 hm、占總流轉(zhuǎn)面積的71.11%)耕地基本集中在140個(gè)新型經(jīng)營(yíng)主體手中(表1)。這表明更多的農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)扶持政策偏向于這些農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等規(guī)?；?jīng)營(yíng)者，而傳統(tǒng)意義上的中小農(nóng)戶的關(guān)注度和扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，阿榮旗“故土難離、舊業(yè)難棄”型中小農(nóng)戶具有以下兩種特征：首先，農(nóng)戶耕地面積小且零散、家中有老人或重癥病人需要有人照料、子女異地入學(xué)難、外出務(wù)工轉(zhuǎn)移就業(yè)難或收入不穩(wěn)定等原因不愿將承包地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體；其次，阿榮旗仍有不少種養(yǎng)結(jié)合經(jīng)營(yíng)型的中小農(nóng)戶，即玉米秸稈喂牛的“以農(nóng)養(yǎng)牧，以牧促農(nóng)”循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。這部分“故土難離、舊業(yè)難棄”的農(nóng)戶，既有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的意愿，又有持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，然而各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等扶持政策偏向于規(guī)?；?jīng)營(yíng)者的現(xiàn)象，挫傷了中小農(nóng)戶持續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的積極性。

3 推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的幾點(diǎn)啟示

有規(guī)劃的培養(yǎng)和引進(jìn)地理科學(xué)相關(guān)技術(shù)人才，做好規(guī)?；?jīng)營(yíng)的前提工作。培養(yǎng)和引進(jìn)熟練地理科學(xué)相關(guān)規(guī)劃與管理軟件(如GIS、ENVI等3S技術(shù))、土地資源管理等相關(guān)專業(yè)的急需實(shí)用人才。為農(nóng)地的“化零為整”、集約化、逐步有序推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)做好堅(jiān)實(shí)的前提工作。

加快農(nóng)村土地信息數(shù)字化、建立農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，掌控耕地與承包者的信息。首先，分類、統(tǒng)計(jì)和歸納每塊耕地的位置、面積、形狀、類型、質(zhì)量等耕地?cái)?shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)“空間位置明確、面積準(zhǔn)確、權(quán)屬清晰”；其次，旗縣級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站相關(guān)負(fù)責(zé)人要與村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站的工作人員協(xié)調(diào)溝通，掌握承包者的年齡、健康狀況以及子女的營(yíng)農(nóng)意愿等土地承包者的動(dòng)態(tài)信息，并實(shí)時(shí)更新。

建立農(nóng)村土地承包者之間的“換地”機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)田的高標(biāo)準(zhǔn)化。首先，推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出以及土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，需要政府農(nóng)業(yè)相關(guān)部門出面協(xié)調(diào)近鄰農(nóng)戶之間的農(nóng)地整合、整治以及互換耕地等工作，使農(nóng)戶的耕地集中連片、便于機(jī)械化作業(yè)；其次，在我國(guó)農(nóng)村土地管理制度框架下，可借鑒國(guó)外推進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)中的“地籍調(diào)查”“換地”機(jī)制等經(jīng)驗(yàn)。

謹(jǐn)防投機(jī)者參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展以本土人才為主體的經(jīng)營(yíng)者。對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行核查、規(guī)范，注銷空殼社，農(nóng)業(yè)相關(guān)部門加強(qiáng)外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法及管理模式的推廣，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制提供正確引導(dǎo)。謹(jǐn)防投機(jī)者參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)胤N植能手、回鄉(xiāng)青壯年農(nóng)民、返鄉(xiāng)大學(xué)生、退伍軍人等以本土人才為主體的經(jīng)營(yíng)者務(wù)農(nóng)。重點(diǎn)培育一批內(nèi)部管理規(guī)范、聯(lián)結(jié)機(jī)制緊密、輻射帶動(dòng)明顯的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者發(fā)展，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的建立及成長(zhǎng)營(yíng)造健康良好的社會(huì)環(huán)境。

推動(dòng)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體相關(guān)配套扶持政策落實(shí)。以開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股方式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)中小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。積極落實(shí)財(cái)稅、信貸、保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)和農(nóng)產(chǎn)品綠色通道等方面的政策，并確保其連續(xù)性。

保障有經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)意愿、有勞動(dòng)力、有繼承者等有能力中小農(nóng)戶的權(quán)益。對(duì)于有長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)意愿，且具備有經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力、有經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的繼承者等條件的中小農(nóng)戶，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出、互換耕地、入股合作等方式合理流轉(zhuǎn)的權(quán)益。鼓勵(lì)他們以農(nóng)地整合、整治、“換地”等方法逐步實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。破解中小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的諸多困境，促進(jìn)中小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

鼓勵(lì)發(fā)展中小農(nóng)戶傳統(tǒng)的“以農(nóng)養(yǎng)牧，以牧促農(nóng)”模式。應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)、推廣生態(tài)養(yǎng)殖等方法鼓勵(lì)中小農(nóng)戶現(xiàn)有的種養(yǎng)結(jié)合、產(chǎn)出高效、資源節(jié)約型“以農(nóng)養(yǎng)牧，以牧促農(nóng)”模式發(fā)展，發(fā)揮中小農(nóng)戶在推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的積極作用。

4 結(jié)論

總之，作為連續(xù)14次被評(píng)為“全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣”，阿榮旗在推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中所面臨的問(wèn)題以及解決方案，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展乃至全國(guó)的糧食安全、全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施等具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

在推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所需要的農(nóng)地制度改革工作中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等關(guān)系到關(guān)廣大農(nóng)民切身利益。要以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光科學(xué)規(guī)劃農(nóng)地、優(yōu)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展環(huán)境、切實(shí)保障中小農(nóng)戶的權(quán)益等，穩(wěn)慎有序推進(jìn)農(nóng)地制度改革。同時(shí)，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要對(duì)農(nóng)村居住環(huán)境、教育、醫(yī)療、道路、水利、防災(zāi)能力等社會(huì)公共事業(yè)的不斷完善與維持管理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。