唐 玨
內(nèi)容提要:礦業(yè)作為我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)乃至國防外交的重要保證,對國計民生意義重大。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,我國礦產(chǎn)資源缺口進(jìn)一步擴(kuò)張,國內(nèi)礦產(chǎn)資源供需日漸失衡,對外依存度持續(xù)上升,國際礦產(chǎn)品價格上漲導(dǎo)致我國礦業(yè)“走出去”成本持續(xù)增大,嚴(yán)重阻礙國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度作為國家對礦業(yè)市場監(jiān)管和調(diào)控的重要手段,與礦產(chǎn)資源安全密不可分。建立健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度,對礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用、礦業(yè)企業(yè)公平良性競爭和國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展都具有關(guān)鍵意義。本文系統(tǒng)闡述了國內(nèi)外現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的稅種及征收方式,指出我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在資源稅計稅機(jī)制欠妥、激勵政策不健全、礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)用過度征收等問題,同時提出完善礦產(chǎn)資源稅定稅機(jī)制、加大礦稅政策優(yōu)惠力度和加快礦業(yè)權(quán)出讓收益改革等建議,為實(shí)現(xiàn)我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度與礦業(yè)發(fā)展更好結(jié)合,進(jìn)一步提高我國礦產(chǎn)資源保障程度、促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,提供有益幫助。
2021年底召開的中央政治局會議在審議國家安全戰(zhàn)略時,首次將礦產(chǎn)安全上升至國家戰(zhàn)略層面,提出能源礦產(chǎn)安全的理念。在工業(yè)迅速發(fā)展的今天,礦業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)和國防外交的基礎(chǔ),是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。尤其在當(dāng)前全球能源轉(zhuǎn)型、技術(shù)轉(zhuǎn)型的新形勢下,礦產(chǎn)資源更是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和動力源泉,必須將礦產(chǎn)資源這個“工業(yè)糧食”的飯碗牢牢掌握在我們自己手中。建立健全礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度可以有效保證礦產(chǎn)資源安全,對提升我國礦產(chǎn)資源供應(yīng)能力、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治安全具有重要意義。
我國地大物博、幅員遼闊,礦產(chǎn)資源種類豐富、總量可觀,《中國礦產(chǎn)資源報告2021》顯示,截至2020年底,我國已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)173種,其中能源礦產(chǎn)13種、金屬礦產(chǎn)59種、非金屬礦產(chǎn)95種、水氣礦產(chǎn)6種。①自然資源部:《中國礦產(chǎn)資源報告2021》,https://www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/kc_19263/zgkczybg/202111/P020211105 382622991767.pdf,第1頁。豐富的礦產(chǎn)資源給我國礦業(yè)發(fā)展提供了有利條件,但現(xiàn)階段我國礦產(chǎn)資源不能實(shí)現(xiàn)自給自足,大量需要進(jìn)口,對外依存度持續(xù)上升,數(shù)個礦種的對外依存度已超過50%。①《工信部原部長李毅中:我國部分能源和礦產(chǎn)資源對外依存度過高,建議建立多元化供應(yīng)保障機(jī)制》,財聯(lián)社,https://www.cls.cn/detail/734569。以鐵礦石為例,我國每年進(jìn)口鐵礦石量超過全球產(chǎn)量的65%②《每年進(jìn)口全球65%的鐵礦石 中國為何沒有定價話語權(quán)?》,中國新聞網(wǎng),https://baijiahao.baidu.com/s?id=1671558793338802517&wfr=spider&for=pc。,對外依存度高達(dá)80%以上。新能源的快速蓬勃發(fā)展和發(fā)達(dá)國家的“再工業(yè)化”,引起了全球范圍的礦產(chǎn)資源爭奪戰(zhàn),同時也帶動了礦產(chǎn)資源尤其是能源型礦產(chǎn)資源價格飆升。我國是全球最大的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國,也是最大的礦產(chǎn)資源進(jìn)口國和消費(fèi)國,飛漲的礦價使我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈成本激增,導(dǎo)致物價上漲,給國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失,同時阻礙礦業(yè)企業(yè)“走出去”。
圖1 2011-2021年我國鐵礦石對外依存度
我國礦產(chǎn)資源供需形勢緊張,從國內(nèi)角度來看,主要源于礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)不理想和地質(zhì)找礦投入不足兩方面因素。
礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)不理想是造成我國資源可利用儲量匱乏的主要原因。我國礦產(chǎn)資源總量龐大,煤、鐵、銅、鋁、鎢、銻、鉛、鋅、稀土、石墨等探明資源儲量高居世界前列,但由于人口眾多,導(dǎo)致礦產(chǎn)資源人均擁有量低,在已發(fā)現(xiàn)的173種礦產(chǎn)資源中,僅14種經(jīng)濟(jì)可采儲量高于我國人口的全球占比,其余159種礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)可采儲量均遠(yuǎn)低于該比重。此外,礦產(chǎn)資源質(zhì)量貧富不均,貧礦多、富礦少,鐵、銅、鋁、錳等大宗礦種品位低于世界平均水平,選礦難度大。礦床規(guī)模和分布方面,中小礦占比較大、大型和超大型礦床少,鐵、銅、鋁等主要礦產(chǎn)資源均以中小型礦床為主,鉻礦等一些大型和超大型礦床則分布于西部邊遠(yuǎn)地區(qū),開發(fā)難度大。與此同時,我國地質(zhì)條件復(fù)雜,成礦疊加作用突出,很多礦床是由多種礦物共生或伴生組合而成的綜合性礦床,單礦種礦床少,綜合利用水平較低。
此外,市場地質(zhì)找礦投入積極性下挫,加劇了我國礦產(chǎn)資源供不應(yīng)求的狀況。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化程度日益提高,對礦產(chǎn)資源的消耗需求量持續(xù)增加。但十年來,我國探礦權(quán)保有量明顯下降,新增采礦權(quán)數(shù)量也呈現(xiàn)斷崖式下跌趨勢。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2010年我國的有效探礦權(quán)數(shù)量為33978宗,2020年降為10351宗①田郁溟、琚宜太、周尚國:《我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障若干問題的思考》,《地質(zhì)與勘探》2022年第58卷第1期,第224頁。。2020年我國探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)總額28.53億元,較2019年下降20.9%;地質(zhì)勘查投資871.85億元,較2019年下降12.2%,降幅有所擴(kuò)大②自然資源部:《中國礦產(chǎn)資源報告2021》,https://www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/kc_19263/zgkczybg/202111/P02021110 5382622991767.pdf,第21頁。。
圖2 2010-2020年中國地質(zhì)勘查投資變化趨勢
從上述情況不難看出,改善我國礦產(chǎn)資源供需不平衡現(xiàn)狀,避免長期依賴進(jìn)口受制于人,其根本在于合理開發(fā)利用國內(nèi)礦產(chǎn)資源、保障資源安全,同時要將重心放在調(diào)動市場積極性、解放探礦權(quán)和采礦權(quán)上,加大企業(yè)地質(zhì)找礦尤其是對低品位、難處理和新的、可接替礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)投入力度,實(shí)現(xiàn)找礦突破,以提高我國礦產(chǎn)資源的綜合產(chǎn)出能力,從而有效保障國內(nèi)礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品的充足儲備與持續(xù)供應(yīng)能力。
礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度作為國家對礦業(yè)活動進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)節(jié)的重要手段,對維護(hù)國家利益、制約企業(yè)行為、平衡經(jīng)濟(jì)體利益、調(diào)節(jié)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和保障礦產(chǎn)資源安全均起著至關(guān)重要的作用。我國的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度自新中國成立以來經(jīng)歷了數(shù)次演變。在新中國成立至20世紀(jì)70年代的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,國家集礦產(chǎn)資源所有人、投資人和管理人于一身,從勘查、勘探到開采、開發(fā)整個過程均由國家財政撥款,我國礦產(chǎn)資源處于無償使用階段。1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的頒布打破了礦產(chǎn)資源無償使用的傳統(tǒng)體制,國家和企業(yè)利益相分離。其后,隨著我國礦業(yè)不斷發(fā)展,礦稅制度也在不斷更新。現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源普征稅費(fèi)主要有礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和環(huán)境稅。
現(xiàn)階段我國在礦業(yè)權(quán)出讓時征收礦業(yè)權(quán)出讓收益,其前身為礦業(yè)權(quán)價款,目的是將國家的地質(zhì)勘查投入及其收益進(jìn)行回收,避免國家地質(zhì)勘查投入及其收益被無償使用。2017年先后出臺實(shí)施的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》(國發(fā)〔2017〕29號)和《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號),將只對國家出資探明的、反映國家投資收益的礦業(yè)權(quán)價款,調(diào)整為適用于所有國家出讓礦業(yè)權(quán)、體現(xiàn)國家所有者權(quán)益的礦業(yè)權(quán)出讓收益,進(jìn)一步擴(kuò)大了礦業(yè)權(quán)的競爭性出讓范圍,體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)市場化的競爭性取得。
礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是國家在占用環(huán)節(jié),借助經(jīng)濟(jì)手段對占用土地進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查或者開采等礦業(yè)行為進(jìn)行的調(diào)控,征收額度與礦業(yè)權(quán)數(shù)量和面積有關(guān),以限制礦業(yè)權(quán)人過多占用礦權(quán)土地,調(diào)節(jié)礦業(yè)權(quán)市場秩序。
我國在礦產(chǎn)資源開采階段征收礦產(chǎn)資源稅,來體現(xiàn)對礦產(chǎn)資源消耗的補(bǔ)償,是礦產(chǎn)資源有償使用的表現(xiàn)形式,也是國家憑借政治權(quán)力調(diào)整礦產(chǎn)資源開采中出現(xiàn)的級差收益、消除因礦產(chǎn)資源自然條件和地質(zhì)條件差異造成的超額利潤、從而為礦業(yè)企業(yè)營造公平競爭環(huán)境的有效手段。2016年《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號)實(shí)施,我國礦產(chǎn)資源稅實(shí)行全面從價計征方式,且陸上礦產(chǎn)資源的資源稅全部納入地方財政,在與礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)一同保障礦產(chǎn)資源合理勘查與開發(fā)利用、與環(huán)境稅一道促進(jìn)資源富集地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的同時,建立起了地方財政收入穩(wěn)定增長的長效機(jī)制。
由于礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中會引起不同程度的環(huán)境污染,因此我國在礦山關(guān)閉程序中,通過采取征繳環(huán)境稅的方式對環(huán)境污染予以補(bǔ)償和開展生態(tài)恢復(fù)治理,有助于環(huán)境價值的體現(xiàn),是規(guī)范礦業(yè)權(quán)人合理利用礦產(chǎn)資源和保護(hù)環(huán)境的稅收手段。
隨著我國礦業(yè)不斷發(fā)展,礦稅制度也在不斷完善,但現(xiàn)階段仍存在計稅機(jī)制欠妥、政策激勵性不強(qiáng)、礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)用征收過度等問題,導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重、積極性差、找礦投入低,直接或間接影響了我國礦產(chǎn)資源的安全保障、持續(xù)供應(yīng)與儲備產(chǎn)出能力,制約了我國礦產(chǎn)資源供需矛盾的改善和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)國際競爭力的提高。
1994年以前,我國僅對少數(shù)礦產(chǎn)資源征收礦產(chǎn)資源稅,計征方式是對企業(yè)銷售利潤大于12%的部分實(shí)行超率累進(jìn)征收;之后礦產(chǎn)資源稅改為從量計征,對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源和劣勢礦產(chǎn)資源同時進(jìn)行征稅?,F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅實(shí)行按照比例稅率從價計征方式,反映了礦產(chǎn)資源稅與礦產(chǎn)資源價格之間的關(guān)系,解決了因優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開采過度導(dǎo)致的大量礦產(chǎn)資源荒廢和勘查開發(fā)不平衡等問題。但我國礦產(chǎn)資源稅在采取從量計征向從價計征方式的改革過程中,征稅礦種覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、稅率走向趨勢逐漸向上限靠攏,加上礦產(chǎn)資源價格不斷上漲,礦產(chǎn)資源稅財政收入的主導(dǎo)作用已逐漸強(qiáng)于對礦產(chǎn)資源合理利用和對企業(yè)公平競爭的調(diào)節(jié)功能。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的取消,使得礦產(chǎn)資源稅在一定程度上承擔(dān)了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的職能,而對礦產(chǎn)資源收入的級差調(diào)節(jié)能力減弱。此外,礦產(chǎn)資源稅與環(huán)境稅的邊界尚不清晰,二者在立稅初衷和課稅范圍上有所重疊,礦產(chǎn)資源稅的征收方式也與國外的資源超額利潤稅類似,存在重復(fù)征稅現(xiàn)象,增加了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān),阻礙了礦業(yè)良性發(fā)展。
我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)綜合稅率為50%-70%,相比國際其他國家而言較高,由于企業(yè)在取得探礦權(quán)和采礦權(quán)前繳納了大量稅費(fèi),進(jìn)行后續(xù)資源開發(fā)相關(guān)工作資金的接替能力弱,導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源探采量不足。而目前我國礦稅政策優(yōu)惠力度不強(qiáng),在礦產(chǎn)資源稅中只明確了對開采難度大的低品位礦和共伴生礦、市場需求量大和綜合利用率高的礦產(chǎn),以及從衰竭礦山與廢棄物中開采的礦產(chǎn)資源給予一定的減征或免征優(yōu)惠,但在實(shí)際操作中,以上標(biāo)準(zhǔn)的確定極易受到主觀因素影響,導(dǎo)致礦業(yè)稅收的激勵作用有限。同時,我國資源耗竭補(bǔ)貼機(jī)制尚不完善,對企業(yè)的積極性和主動性激勵不強(qiáng),無法有效調(diào)動企業(yè)對新的可替代性礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)積極性,礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展主要靠政府投入,致使礦產(chǎn)資源的持續(xù)供應(yīng)性差,礦產(chǎn)資源供應(yīng)量與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求量不匹配。
2017年以前執(zhí)行的礦業(yè)權(quán)價款原指礦業(yè)權(quán)人取得的礦業(yè)權(quán),如果是國家出資探明的礦產(chǎn)地,在出讓時要向國家繳納國家出資和收益部分;而對于企業(yè)自籌資金取得的礦產(chǎn)地,則無需向國家繳納。即礦業(yè)權(quán)價款適用于國家出資形成的礦產(chǎn)地,對于國家投資形成的礦業(yè)權(quán),取得費(fèi)用由礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價款兩部分組成;非國家投資形成的礦產(chǎn)地,礦業(yè)權(quán)人只需要向國家繳納礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。礦業(yè)權(quán)出讓收益代替礦業(yè)權(quán)價款后,征收范圍擴(kuò)大為不管是否為國家出資探明的礦產(chǎn)地,都要在出讓礦業(yè)權(quán)時征繳出讓收益,造成礦業(yè)企業(yè)利潤普遍降低。出讓收益與投資利潤的脫鉤,對國家和企業(yè)權(quán)益的平衡產(chǎn)生不利影響,企業(yè)投入大量成本探明的礦產(chǎn)資源儲量和投資形成的利潤被擠壓,對于礦業(yè)權(quán)人來說有失公平;且規(guī)定要求已完成探轉(zhuǎn)采但未完成有償處置、和未完成探轉(zhuǎn)采及有償處置的,還需進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益補(bǔ)繳,導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人的負(fù)擔(dān)沉重。如依規(guī)繳納,企業(yè)探礦越多、繳納的出讓收益越多,預(yù)期利潤降低,甚至出現(xiàn)虧損,探明儲量無力轉(zhuǎn)采;如不繳納,則無法取得探礦權(quán)以進(jìn)行后續(xù)礦業(yè)活動,騎虎難下、進(jìn)退兩難。此外,礦業(yè)權(quán)出讓收益為前置征稅,要求只要拿到礦業(yè)權(quán),不管能否探明、是否開采礦產(chǎn)資源都要進(jìn)行稅費(fèi)上繳,企業(yè)資金回轉(zhuǎn)困難。由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重,一定程度打擊了企業(yè)勘查開發(fā)投入的積極性,致使探礦權(quán)和采礦權(quán)數(shù)量難以保證,國內(nèi)礦產(chǎn)資源產(chǎn)能難以增加,從源頭上制約了礦業(yè)發(fā)展。在我國礦產(chǎn)資源需求量持續(xù)增加、礦產(chǎn)品進(jìn)口總量不斷攀升、對沖國際礦產(chǎn)品價格波動能力連續(xù)下降的背景下,若不及時調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益、增加礦產(chǎn)資源保障能力,將會對我國礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和礦產(chǎn)資源安全保障產(chǎn)生更多不利影響。
美國、加拿大和澳大利亞等國家的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度體系較為完善且更具有針對性,主要由礦業(yè)權(quán)租金、權(quán)利金、礦產(chǎn)資源稅(少部分國家為資源超額利潤)和資源耗竭補(bǔ)貼組成。
1.美國
美國的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度包括礦產(chǎn)資源費(fèi)和礦產(chǎn)資源稅兩部分。
礦產(chǎn)資源費(fèi)由礦業(yè)權(quán)租金、權(quán)利金和紅利組成。聯(lián)邦政府所有土地的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)均以權(quán)利金為主,按礦產(chǎn)品銷售收入征收,并設(shè)最低權(quán)利金以保持礦權(quán)租約權(quán)利。礦業(yè)權(quán)租金(又稱延期地租)是企業(yè)延期進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)生產(chǎn)活動支付的費(fèi)用,以土地面積為基礎(chǔ),費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)按礦業(yè)活動階段不同實(shí)行動態(tài)調(diào)節(jié),一般來說,勘查階段收費(fèi)最低、開采階段收費(fèi)較高。美聯(lián)邦政府的礦業(yè)權(quán)出讓采取競爭性招標(biāo)和非競爭性租約相結(jié)合方式,受礦產(chǎn)資源品位和外部條件影響較大,前者用于礦產(chǎn)資源情況較為明朗的已知礦床,后者則反之。
美國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅為開采稅,主要征稅對象是石油、煤炭和天然氣,用來調(diào)節(jié)政府與企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系。值得一提的是,美國的礦產(chǎn)資源開采稅征收范圍和稅率由各州根據(jù)當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源開發(fā)消耗情況自行制定,以確保對資源的開采控制在合理范圍內(nèi)。
此外,美國實(shí)行資源耗竭補(bǔ)貼機(jī)制,對企業(yè)減收所得稅,為其留出更多利潤,用于勘查新的礦產(chǎn)資源以提高資源保障程度。
2.加拿大
加拿大對于油氣以外礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)取得,主要實(shí)行自由進(jìn)入和政府裁決方式,前者是按照先到先得原則取得礦業(yè)權(quán),后者則由地方政府決定礦業(yè)權(quán)所有者。為鼓勵企業(yè)投資的礦產(chǎn)資源勘查行為,加拿大采取權(quán)利金減免政策。其礦產(chǎn)資源開采稅的特點(diǎn),是鼓勵企業(yè)優(yōu)先選擇在次發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)品加工,同時建立資源耗竭補(bǔ)貼制度,以鼓勵企業(yè)積極尋找新資源。
3.澳大利亞
澳大利亞的礦業(yè)權(quán)出讓設(shè)置以綜合考慮勘查階段、礦產(chǎn)規(guī)模等因素為基礎(chǔ),通過市場化手段和非市場化手段取得。其中市場化手段主要是通過招標(biāo)競爭,將礦業(yè)權(quán)出讓給出價最高的企業(yè);非市場化手段則與加拿大實(shí)行的自由進(jìn)入方式相同,將礦業(yè)權(quán)分配給第一位申請人。
澳大利亞對非油氣礦產(chǎn)資源征收權(quán)利金,稅率依據(jù)礦產(chǎn)資源種類等因素綜合制定,定期評估、動態(tài)調(diào)整,對于低價值礦產(chǎn)資源以從量計征方式為主,其他則以從價或從利潤計征方式為主,為企業(yè)提供了公平穩(wěn)定的投資競爭環(huán)境。
與美國和加拿大不同的是,澳大利亞對鐵、煤等資源開采征收超額利潤稅,以反映礦產(chǎn)資源的級差礦租,從而起到保護(hù)資源和營造公平競爭環(huán)境作用。
從以上分析可以看到,國內(nèi)外礦稅制度和征收方式存在很大差別(表1),其最根本原因在于礦產(chǎn)資源的權(quán)屬性質(zhì)不同:例如,美國和英國的礦產(chǎn)資源歸土地所有者所擁有,德國和日本的礦產(chǎn)資源所有權(quán)為國家和土地所有者共有模式;而在我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有,即全民所有,國家可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r,通過稅費(fèi)征收對礦產(chǎn)資源的綜合利用及合理分配予以調(diào)節(jié),有利于對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,進(jìn)一步維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和礦產(chǎn)資源安全,但對市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)公平競爭調(diào)節(jié)作用和積極性調(diào)動能力不強(qiáng)。此外,國內(nèi)外礦稅政策制定和實(shí)施目的不同:發(fā)達(dá)國家的礦稅制度主要是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展;我國礦稅制度主要目的是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,積極拉動經(jīng)濟(jì)增長。
表1 國內(nèi)外礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度對比
盡管存在上述差異,但在遵循我國礦產(chǎn)資源公有制和有償使用原則的前提下,深入研究現(xiàn)階段礦稅制度不足之處,借鑒國外較為成熟的制度結(jié)構(gòu)和成功經(jīng)驗仍十分必要,有助于我國礦稅制度的完善,對我國礦產(chǎn)資源有效管理和綜合利用具有重要意義。
1.差異化稅費(fèi)機(jī)制
為了維護(hù)本國礦產(chǎn)資源安全,美國、加拿大和澳大利亞等國家均對礦產(chǎn)資源實(shí)行分類管理,并對資源的勘查開發(fā)采取差別化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策機(jī)制,這種定稅機(jī)制更注重對資源輸出地的保護(hù),對于各區(qū)域間資源和財政均衡發(fā)展具有良好的協(xié)調(diào)作用。
對于世界絕大多數(shù)國家而言,礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入主要以礦產(chǎn)資源開采為核心,形成了以權(quán)利金為主體稅收、礦業(yè)權(quán)租金輔助配合的組合稅費(fèi)制度,通過礦業(yè)權(quán)競爭和非競爭性市場出讓與礦產(chǎn)資源開采稅費(fèi)制度的有機(jī)結(jié)合,保障政府穩(wěn)定收益,同時為企業(yè)提供良好的、有競爭力的投資環(huán)境,激勵企業(yè)投資,從而提高市場的礦產(chǎn)資源配置效率。
2.財稅激勵政策
許多國家在充分考慮礦業(yè)高風(fēng)險、高投資、高回報和長周期等特點(diǎn)后,為礦業(yè)企業(yè)制定了許多稅費(fèi)優(yōu)惠政策,通過減低稅率、降低稅基、進(jìn)行補(bǔ)償、加速折舊等方式降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān),充分調(diào)動企業(yè)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的積極性。例如,美國、泰國等國家的權(quán)利金稅率制定標(biāo)準(zhǔn)與礦種和礦產(chǎn)資源豐度等因素掛鉤,根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行定期評估和靈活調(diào)整;菲律賓將費(fèi)率從5%下調(diào)到2%,澳大利亞在企業(yè)生產(chǎn)初期實(shí)施權(quán)利金免征或減免以促進(jìn)企業(yè)盡快收回投資成本,智利、阿根廷等國家則不征收權(quán)利金,通過減免費(fèi)率來吸引企業(yè)加大礦產(chǎn)資源開采投入,促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展。
與此同時,美國、加拿大等多數(shù)礦業(yè)發(fā)達(dá)國家均實(shí)行了資源耗竭補(bǔ)貼政策,補(bǔ)貼費(fèi)率一般在14%-22%之間,對礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行成本補(bǔ)貼和稅費(fèi)返還,用來鼓勵其對新礦產(chǎn)資源和替代礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)。國外實(shí)施的所得稅應(yīng)稅基數(shù)也允許扣除資源耗竭補(bǔ)償,通過降低稅基減輕企業(yè)應(yīng)稅負(fù)擔(dān),極大程度提高了企業(yè)積極性。
3.多種礦業(yè)權(quán)出讓方式
在礦業(yè)權(quán)出讓方面,加拿大和澳大利亞根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、礦業(yè)開發(fā)活動、礦種類別和找礦風(fēng)險程度的不同,采取競爭性和非競爭性兩種不同的出讓方式,例如,對于風(fēng)險較低的區(qū)域一般采用招標(biāo)或拍賣的競爭性方式出讓,對于風(fēng)險較高區(qū)域則采用自由進(jìn)入或招標(biāo)等方式出讓。不同出讓方式并存,可使國家根據(jù)不同礦種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不同作用和地位,對礦業(yè)權(quán)出讓進(jìn)行有效調(diào)控。國外多數(shù)國家在礦業(yè)權(quán)出讓方式上多以非競爭方式為主,而我國則采用多級審批的競爭性機(jī)制,一定程度上也體現(xiàn)了我國礦產(chǎn)資源國家所有和有償性的特點(diǎn)。
此外,多數(shù)國家規(guī)定,礦業(yè)權(quán)人在取得國家投資勘查形成的礦產(chǎn)地礦業(yè)權(quán)時,要繳納礦業(yè)權(quán)租金和國家投資部分報償;而礦業(yè)權(quán)人取得非國家投資勘查的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)時,僅繳納礦業(yè)權(quán)租金,充分平衡了國家和企業(yè)間的利益關(guān)系,保障了企業(yè)的應(yīng)得利潤。
我國是礦產(chǎn)品消費(fèi)大國,大宗礦產(chǎn)占世界消費(fèi)的一半以上,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國計民生離不開礦產(chǎn)資源。當(dāng)前,國家資本逐漸退出,商業(yè)性勘查和開采占主導(dǎo)地位,礦稅制度的建立要在維護(hù)國家權(quán)益的前提下、以吸引社會投資為主要目的。積極推進(jìn)制度改革,在立足我國國情的基礎(chǔ)上充分借鑒國外成功經(jīng)驗,進(jìn)一步完善符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度,平衡好國家和企業(yè)間的合法權(quán)益,合理開發(fā)利用國內(nèi)礦產(chǎn)資源,才能保障礦產(chǎn)資源安全穩(wěn)定與持續(xù)供應(yīng),擺脫被國際礦業(yè)巨頭和發(fā)達(dá)礦業(yè)國家牽制的現(xiàn)狀,使我國礦業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
針對礦產(chǎn)資源稅定位和計稅機(jī)制欠妥問題,筆者建議,首先,要明確礦產(chǎn)資源稅的職能,確定其為國家政治權(quán)利的體現(xiàn),避免將國家的財產(chǎn)性收益與行政性收費(fèi)混為一談,充分實(shí)現(xiàn)其籌措財政收入、調(diào)節(jié)收入分配等目標(biāo)。其次,可考慮將礦產(chǎn)資源稅與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)形成的環(huán)境稅進(jìn)行合并征收,避免重復(fù)征稅。同時,由于礦產(chǎn)資源稅額度受礦產(chǎn)資源定價影響較大,故建議將礦產(chǎn)資源開采方式、替代成本、質(zhì)量和儲量等差異納入礦產(chǎn)資源定價標(biāo)準(zhǔn),綜合研究、靈活調(diào)節(jié)。礦產(chǎn)資源稅稅率的設(shè)計,可采用政府與市場相結(jié)合的方式,在統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源的開采成本、環(huán)境成本、市場需求和市場價值等條件的基礎(chǔ)上,兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染影響和企業(yè)總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)及盈利變化等因素,定制礦種有別、定期調(diào)節(jié)的動態(tài)稅率,實(shí)行差別化管理,使礦產(chǎn)資源稅在反映不同礦產(chǎn)資源稀缺性差異和價格波動的同時,可以有效體現(xiàn)企業(yè)盈虧狀況、環(huán)境保護(hù)成本及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對礦產(chǎn)資源稅率變動的敏感程度,從而在保證財政收入和企業(yè)收益的基礎(chǔ)上,有力調(diào)節(jié)因資源豐度和條件不同造成的收益差別,促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開采利用,實(shí)現(xiàn)企業(yè)公平競爭。第三,建議明確規(guī)定礦產(chǎn)資源稅具體用途并制定相關(guān)預(yù)算,防止資源稅收被挪為他用,為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理提供穩(wěn)定的資金來源,更大程度發(fā)揮礦產(chǎn)資源稅對礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。
礦業(yè)屬于高投入、高風(fēng)險行業(yè)。經(jīng)測算,在礦產(chǎn)資源質(zhì)量良好的情況下,探礦權(quán)和成礦比例大約是10∶1;但對于大多數(shù)金屬和非金屬礦而言,探礦權(quán)和成礦比例約為100∶1,也就是說,100個探礦權(quán)中僅能保有1個后續(xù)可以進(jìn)行商業(yè)性開采,而其余99個可能都沒有經(jīng)濟(jì)價值。因此,礦稅制度在確保實(shí)現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益基礎(chǔ)上,還應(yīng)兼顧企業(yè)收益回報,以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效合理地開采利用。
針對礦稅優(yōu)惠政策不健全、無法有效提升企業(yè)積極性的問題,筆者建議,靈活設(shè)計與制度配套的多種形式的激勵政策,提高企業(yè)回報,從而拉動企業(yè)對新礦產(chǎn)資源項目的投入??山梃b國外先進(jìn)經(jīng)驗,建立加速折舊、虧損移后結(jié)轉(zhuǎn)等優(yōu)惠政策,完善礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償機(jī)制,允許礦業(yè)權(quán)人從凈利潤中扣除一部分收益用于補(bǔ)貼尋找和探明接替資源的投入,實(shí)現(xiàn)企業(yè)消耗和補(bǔ)貼平衡,通過降低企業(yè)應(yīng)稅收入來減少企業(yè)應(yīng)稅額,降低企業(yè)探采成本和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時建立礦產(chǎn)資源勘查風(fēng)險規(guī)避機(jī)制,用以專項支付不能和不宜繼續(xù)開采的礦權(quán),鼓勵企業(yè)積極從事風(fēng)險勘查和接替資源開發(fā)活動,以實(shí)現(xiàn)對已開發(fā)礦產(chǎn)資源的科學(xué)保護(hù),同時保證在現(xiàn)有礦產(chǎn)資源逐步枯竭的情況下有可替代資源持續(xù)供應(yīng),推動礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
針對礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)用征收不合理、企業(yè)利潤不高問題,筆者認(rèn)為,首先,應(yīng)建立礦產(chǎn)資源有償使用制度導(dǎo)向,分清哪些是屬于國家所有和出資的,例如,礦區(qū)占地、礦產(chǎn)資源和國家出資形成的礦業(yè)權(quán)屬于國家所有和出資,則與之相對應(yīng)的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源稅和礦業(yè)權(quán)價款應(yīng)該上繳國家;其他的則建議誰出資誰拿利潤、誰投資誰得收益,既可防止國有資產(chǎn)流失,又能保障企業(yè)賺取利潤,激發(fā)其探采積極性。其次,明確界定礦業(yè)權(quán)出讓收益的功能和屬性,如果出讓的是礦產(chǎn)資源,在礦產(chǎn)資源有償使用階段已征收了礦產(chǎn)資源稅,如果出讓的是礦業(yè)權(quán),在礦業(yè)權(quán)有償取得階段則征收了礦業(yè)權(quán)使用費(fèi);而礦業(yè)權(quán)出讓收益也是基于國家對礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)地享有所有權(quán)的體現(xiàn),需要完善征收機(jī)制以避免重復(fù)征稅,從源頭解放探礦權(quán)和采礦權(quán)。第三,建議恢復(fù)礦業(yè)權(quán)價款,專指國家向礦業(yè)權(quán)人征收的國家出資成本及相應(yīng)利潤,同時規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓金專指企業(yè)出資探明的成本和利潤的出讓費(fèi)用,使礦業(yè)權(quán)出讓與投入掛鉤,充分平衡好國家和企業(yè)之間的利益分配,實(shí)現(xiàn)共贏。第四,設(shè)計分級分類的礦業(yè)權(quán)出讓制度,例如,預(yù)查階段以協(xié)議方式進(jìn)行出讓,普查、詳查、勘探和開采階段則采用招拍掛的競爭出讓方式,以最大程度發(fā)掘礦區(qū)潛力。第五,建議調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益為后置征稅,即在礦業(yè)權(quán)人將開采出的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為利潤后再進(jìn)行稅費(fèi)征收,通過弱化源頭收費(fèi)和強(qiáng)化后端效益,給予企業(yè)資金回轉(zhuǎn)時間以進(jìn)行后續(xù)礦業(yè)活動,在調(diào)節(jié)企業(yè)過高收入的同時,激勵企業(yè)勘采投入,實(shí)現(xiàn)找礦突破,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅實(shí)的礦產(chǎn)資源保障。