羅士瑾

（舟山市鐵路建設(shè)中心，浙江 舟山 316021）

0 引言

2019年7月1日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（簡稱國家發(fā)展改革委）發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》［1］，該文件與《政府投資條例》［2］同步生效，不僅體現(xiàn)了對政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）項(xiàng)目依法管理的法治精神，也是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于規(guī)范有序推廣PPP模式的具體行動(dòng)，進(jìn)一步明確所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證；只有通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施；凡未依法履行“審核備”程序，以及可行性論證和審查中沒有明確采用PPP模式的項(xiàng)目，均為不規(guī)范PPP項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。

甬舟鐵路作為“義甬舟開放大通道”的支撐性運(yùn)輸通道，已列入《國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2016—2030年）》和《浙江省綜合交通運(yùn)輸發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，對舟山及寧波融入“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。

甬舟鐵路項(xiàng)目擬采用PPP模式運(yùn)作，成為首條開展PPP可行性論證的高速鐵路項(xiàng)目。項(xiàng)目主要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面，對項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。

1 論證思路

PPP項(xiàng)目可行性論證需要在項(xiàng)目投融資方案基本條件確定的基礎(chǔ)上，以定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，通過專家會議法，最終綜合評定項(xiàng)目采用PPP模式的可行性。甬舟鐵路PPP項(xiàng)目可行性論證按照以下4個(gè)階段開展研究。

1.1 投融資方案基本條件確定

依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資估（概）算及分年投資計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)評價(jià)等相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合國家和地方政策文件要求，通過財(cái)務(wù)分析方法，研究確定PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍、運(yùn)作模式、項(xiàng)目資本金比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、債務(wù)融資、項(xiàng)目回報(bào)類型、補(bǔ)貼年限、收益水平等基本條件。

1.2 定量分析

根據(jù)投融資基本條件基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)用PPP項(xiàng)目物有所值定量分析法，進(jìn)行財(cái)政支出責(zé)任測算，分別開展項(xiàng)目全生命周期成本分析和財(cái)政承受能力論證。

通過比較PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）是否小于公共部門比較值（PSC值），判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

通過測算政府方承擔(dān)的全部PPP項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出責(zé)任占本級政府一般公共預(yù)算支出的比例是否超過10%，判斷財(cái)政承受能力是否通過。

1.3 定性分析

根據(jù)國家PPP項(xiàng)目相關(guān)政策文件精神，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況及類似PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用定性分析法，綜合考慮相關(guān)方期望，科學(xué)、合理地開展政府投資必要性和投資方式分析、項(xiàng)目采用PPP模式必要性分析、風(fēng)險(xiǎn)管理效果分析、運(yùn)營效率分析、吸引社會資本參與能力分析等研究工作。

1.4 專家評審

在前3個(gè)階段研究分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相關(guān)信息補(bǔ)充、整合，形成《PPP可行性論證報(bào)告》。結(jié)合政府主管部門要求，組織召開專家評審會議，取得專家評審意見。

2 甬舟鐵路項(xiàng)目基本情況

2.1 項(xiàng)目概況

甬舟鐵路位于浙江省東部沿海地區(qū)，線路西起寧波樞紐寧波東站，利用既有線至邱隘站接軌后，新建線路向北引出，經(jīng)寧波市鄞州區(qū)、北侖區(qū)，至舟山市金塘島、冊子島及本島，終于定海區(qū)白泉鎮(zhèn)。線路全長77.004 km，其中新建線路長70.739 km、既有線路長6.265 km。在新建正線中，路基長9.115 km，橋梁長26.374 km，隧道長35.250 km，工程橋隧比約87.1%。項(xiàng)目在金塘水道跨海段以隧道方式敷設(shè)，與甬舟高速公路復(fù)線共通道共建隧道；在西堠門水道、富翅門水道及桃夭門水道三處跨海段，與甬舟高速公路復(fù)線合建公鐵兩用橋。

全線設(shè)車站7座，其中新建車站4座，分別是北侖西站、金塘站、馬岙站、舟山（白泉）站；改建既有站3座，分別是寧波東站、云龍站、邱隘站。除邱隘站為接軌站外，其余為辦理客運(yùn)業(yè)務(wù)的中間站。設(shè)動(dòng)車存車場1處，位于舟山站。

根據(jù)甬舟鐵路項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，項(xiàng)目總投資270.03億元（其中公鐵合建部分，暫按鐵路公路各50%計(jì)列），靜態(tài)投資244.18億元，建設(shè)期貸款利息20.94億元，機(jī)車車輛購置費(fèi)4.80億元，鋪底流動(dòng)資金0.11億元。

項(xiàng)目建設(shè)總工期為6年（含聯(lián)調(diào)聯(lián)試及運(yùn)行試驗(yàn)），初步擬定2020年開工建設(shè)，2026年開始運(yùn)營。

2.2 項(xiàng)目預(yù)測客流量

甬舟鐵路項(xiàng)目客流包括樂觀客流與保守客流2種方案，預(yù)計(jì)2030、2035、2045年的樂觀客流量與保守客流量及列車對數(shù)見表1，根據(jù)《甬舟鐵路項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告》，客流預(yù)測推薦保守客流，行車組織采用保守客流方案下的組織方案，單組重聯(lián)比為59%∶41%。

表1 客流量及列車對數(shù)

3 甬舟鐵路項(xiàng)目投融資方案基本條件

3.1 運(yùn)作模式

甬舟鐵路為新建鐵路項(xiàng)目，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公益性特征，項(xiàng)目本身具有一定的經(jīng)營性，但經(jīng)營收入不足以覆蓋項(xiàng)目投資及運(yùn)營成本，需政府方給予部分補(bǔ)貼資金或資源。針對甬舟鐵路PPP項(xiàng)目，政府通過資本金注入的方式直接投資，并授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）模式［3-4］。項(xiàng)目運(yùn)作交易結(jié)構(gòu)見圖1。

圖1 甬舟鐵路PPP項(xiàng)目運(yùn)作交易結(jié)構(gòu)

3.2 PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍

甬舟鐵路擬采用不擔(dān)當(dāng)模式，委托中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司運(yùn)營，機(jī)車車輛擬由中國國家鐵路集團(tuán)有限公司統(tǒng)一安排［5-6］，因此該P(yáng)PP項(xiàng)目實(shí)施范圍應(yīng)在《甬舟鐵路可研報(bào)告》的建設(shè)范圍基礎(chǔ)上扣除機(jī)車車輛購置，PPP項(xiàng)目范圍內(nèi)可研估算約為265.23億元，靜態(tài)投資244.18億元。根據(jù)項(xiàng)目分年投資計(jì)劃、資本金比例及融資利率，調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)期利息后，重新估算甬舟鐵路PPP項(xiàng)目范圍內(nèi)總投資約為266.50億元。

3.3 資本金比例及股權(quán)結(jié)構(gòu)

3.3.1 資本金比例

國發(fā)〔2015〕51號文［7］規(guī)定，鐵路項(xiàng)目資本金比例不得低于20%。項(xiàng)目資本金比例設(shè)置除滿足國務(wù)院相關(guān)要求外，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目融資、政府財(cái)政情況、社會資本投資意愿及財(cái)務(wù)分析等綜合確定。

國發(fā)〔2019〕26號文［8］要求，在投資回報(bào)機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可以適當(dāng)降低項(xiàng)目最低資本金比例，但下調(diào)不得超過5個(gè)百分點(diǎn)。為深入研究資本金比例，設(shè)置了30%、35%、40%三個(gè)對比方案進(jìn)行分析論證。不同資本金比例對比分析見表2。

表2 不同資本金比例對比分析 億元

經(jīng)方案對比分析論證，隨著項(xiàng)目資本金比例提高，政府方資本金出資增加，可行性缺口補(bǔ)貼略有減少，政府方出資總額增加。根據(jù)鐵路項(xiàng)目調(diào)研結(jié)果顯示，浙江省已實(shí)施的鐵路PPP項(xiàng)目，如杭紹臺鐵路、杭溫鐵路、杭衢鐵路資本金比例均采用30%。綜合分析，甬舟鐵路PPP項(xiàng)目資本金比例設(shè)置為30%。

3.3.2 股權(quán)結(jié)構(gòu)

根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》［9］規(guī)定，政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。為深入研究股權(quán)結(jié)構(gòu)對政府方資本金及補(bǔ)貼的影響，該項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置了政府方與社會資本股權(quán)比例為49%∶51%、40%∶60%和35%∶65%三種方案進(jìn)行對比分析，不同股權(quán)結(jié)構(gòu)對比分析見表3。

表3 不同股權(quán)結(jié)構(gòu)對比分析 億元

經(jīng)方案對比分析論證，政府方股權(quán)比例越高，政府方資本金出資越多，運(yùn)營期補(bǔ)貼越少，政府出資總額越小，現(xiàn)值相當(dāng)。同時(shí)，應(yīng)滿足政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)規(guī)定。

綜合分析，甬舟鐵路PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)為：政府方占49%，社會資本方占51%。

3.4 債務(wù)融資

該項(xiàng)目PPP范圍內(nèi)的債務(wù)資金，由政府與社會資本方合資成立的項(xiàng)目公司作為融資主體通過銀行貸款等方式解決。債務(wù)資金融資利率暫取中國人民銀行公布的5年期以上長期貸款基準(zhǔn)利率4.9%［10］。

3.5 項(xiàng)目回報(bào)類型

項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目公司作為鐵路運(yùn)營主體，在運(yùn)營期內(nèi)可獲得鐵路運(yùn)輸收入與其他多元經(jīng)營開發(fā)收入等，具備一定使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，但該項(xiàng)目屬于末端鐵路，投資大，客流量有限，合作期內(nèi)使用者付費(fèi)不能完全覆蓋項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營總成本及投資各方的合理回報(bào)，需政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼，因此該項(xiàng)目回報(bào)類型為可行性缺口補(bǔ)助。

3.6 補(bǔ)貼年限

該項(xiàng)目設(shè)置運(yùn)營期前15年、20年及30年3種等額補(bǔ)貼方案，經(jīng)財(cái)務(wù)測算分析結(jié)果如下：

（1）運(yùn)營期前15年等額補(bǔ)貼方案。運(yùn)營期前15年，項(xiàng)目公司收入高，財(cái)務(wù)生存能力好，社會資本收益好。但項(xiàng)目公司運(yùn)營期第16～22年連續(xù)7年處于虧損狀態(tài)，股東在運(yùn)營期第16～29年連續(xù)14年無法獲得稅后利潤，不利于政府與社會資本長期穩(wěn)定合作。

（2）運(yùn)營期前20年等額補(bǔ)貼方案。項(xiàng)目公司運(yùn)營期30年內(nèi)累計(jì)凈現(xiàn)金流量均大于零，財(cái)務(wù)生存能力較好；項(xiàng)目公司運(yùn)營期第6年由虧損轉(zhuǎn)盈利，股東運(yùn)營期第10年可獲得稅后利潤分配，有利于政府與社會資本長期穩(wěn)定合作。

（3）運(yùn)營期前30年等額補(bǔ)貼方案。運(yùn)營期政府年均補(bǔ)貼較小，但項(xiàng)目公司前期運(yùn)營成本高，運(yùn)營期前10年累計(jì)凈現(xiàn)金流量均為負(fù)值，需采用短期貸款（過橋貸款）等方式籌集正常運(yùn)營所需資金，不利于項(xiàng)目公司正常穩(wěn)定經(jīng)營。

綜合分析，該項(xiàng)目采用運(yùn)營期前20年等額補(bǔ)貼方案。

3.7 項(xiàng)目收益水平

項(xiàng)目選擇社會資本投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率作為控制指標(biāo)，結(jié)合浙江省已實(shí)施的類似鐵路PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)及項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)，控制社會資本投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率在5.0%～6.5%。項(xiàng)目收益水平設(shè)置5.0%、5.5%、6.0%、6.5%四種方案進(jìn)行對比分析，不同項(xiàng)目收益水平對比分析見表4。

表4 不同項(xiàng)目收益水平對比分析 億元

4 甬舟鐵路PPP可行性論證分析

4.1 定量分析

4.1.1 全生命周期成本分析

根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號文［11］規(guī)定，項(xiàng)目全生命周期是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期。該項(xiàng)目全生命周期為政府與社會資本合作期，即36年，其中建設(shè)期6年、運(yùn)營期30年。該項(xiàng)目全生命周期成本是指項(xiàng)目合作期內(nèi)政府?dāng)M承擔(dān)的全部或部分支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)及配套等支出責(zé)任。

為論證PPP模式能否有效降低項(xiàng)目的全生命周期成本，采用定量分析法，假定在采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過將PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本［12］。

選擇投融資方案中社會資本最高收益水平6.5%，測算PPP模式下全生命周期成本最大值，若PPPmax值小于PSC值，認(rèn)定采用PPP模式能降低項(xiàng)目全生命周期成本。

（1）PPP模式下的項(xiàng)目成本。PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)成本包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，具體如下：

①股權(quán)投資。該項(xiàng)目由政府方與社會資本方合資成立項(xiàng)目公司運(yùn)作，政府方股權(quán)比例為49%，政府股權(quán)投資支出現(xiàn)值約為32.19億元。

②運(yùn)營補(bǔ)貼。該項(xiàng)目采用運(yùn)營期前20年等額補(bǔ)貼方式，經(jīng)測算政府方需支出可行性缺口補(bǔ)助現(xiàn)值約為129.03億元。

③承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任支出。在PPP模式下，政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要可分為兩部分，一部分為政府方全部承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，即無論是否采取PPP模式，政府方均需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括特定條件下補(bǔ)貼資金支付風(fēng)險(xiǎn)、征地拆遷和管線遷改風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)等；另一部分為雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)部分政府方自留風(fēng)險(xiǎn)，包括列車開行對數(shù)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。根據(jù)政府方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任，計(jì)算該項(xiàng)目各年度政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)支出限值總額約17.70億元。

④配套投入。配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。該項(xiàng)目土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施均已納入PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍，因此該P(yáng)PP項(xiàng)目無配套投入支出。

經(jīng)上述測算，該項(xiàng)目PPP模式下，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）為178.92億元。

（2）政府自建模式下的項(xiàng)目成本。傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目全生命周期成本包括建設(shè)運(yùn)營維護(hù)凈成本、項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本和為消除傳統(tǒng)模式下政府的優(yōu)越性增加的競爭性中立調(diào)整值等三部分內(nèi)容，具體如下：

①建設(shè)運(yùn)營維護(hù)凈成本。建設(shè)凈成本主要包括參照項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、更新改造等方面投入的現(xiàn)金及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實(shí)物和無形資產(chǎn)的價(jià)值，扣除參照項(xiàng)目全生命周期產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置財(cái)產(chǎn)所獲的收益。運(yùn)營維護(hù)凈成本主要包括參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)運(yùn)營維護(hù)所需的原材料、設(shè)備、人工、能源等成本，以及運(yùn)營管理費(fèi)用和運(yùn)營期財(cái)務(wù)費(fèi)用等，并扣除假設(shè)參照項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制相同情況下能夠獲得的使用者付費(fèi)收入等。該項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本值為137.12億元。

②項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本。政府傳統(tǒng)投資模式下，項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)均由政府承擔(dān)。經(jīng)測算，該項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)成本現(xiàn)值約為34.72億元。

③競爭性中立調(diào)整值。計(jì)算競爭性中立調(diào)整值主要是為了消除政府傳統(tǒng)采購模式下公共部門相對社會資本所具有的競爭優(yōu)勢，以保障PPP模式與傳統(tǒng)模式能在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較。政府競爭優(yōu)勢通常包括政府比社會資本少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用及相關(guān)稅費(fèi)等費(fèi)用。該項(xiàng)目為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，征地拆遷等相關(guān)土地費(fèi)用已納入項(xiàng)目建設(shè)成本，與政府完全投資相比PPP模式并不會支出更多的土地費(fèi)用。該項(xiàng)目主要的競爭性中立調(diào)整值為企業(yè)所得稅、增值稅及附加，按國家稅法及行業(yè)的有關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)目在PPP模式下應(yīng)按25%繳納企業(yè)所得稅，享受“三免三減半”優(yōu)惠政策，以在PPP模式下根據(jù)財(cái)務(wù)測算模型計(jì)算得出的每年應(yīng)繳納稅收額度為競爭性中立調(diào)整值，為11.35億元。

經(jīng)上述測算，該項(xiàng)目在政府傳統(tǒng)投資模式下，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府承擔(dān)的凈成本現(xiàn)值（PSC值）約為183.19億元。

（3）PPP值與PSC值比較。該項(xiàng)目PPP全生命周期內(nèi)，政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，PPP值為178.92億元，PSC值為183.19億元，PPP值小于PSC值，物有所值系數(shù)為2.33%，認(rèn)定為該項(xiàng)目采用PPP模式較傳統(tǒng)模式可降低全生命周期成本。

4.1.2 財(cái)政承受能力論證分析

PPP模式下，該項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任包括股權(quán)支出、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)支出及其他配套投入四部分內(nèi)容。經(jīng)財(cái)務(wù)論證，合作36年內(nèi)，該項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任由省政府、寧波市及舟山市政府按照約定的出資比例共同承擔(dān)。

根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號文［13］要求，分別對省政府、寧波市及舟山市政府的財(cái)政承受能力進(jìn)行論證，省政府、寧波市及舟山市政府全部PPP項(xiàng)目由一般公共預(yù)算支出所承擔(dān)的支出責(zé)任占本級政府一般公共預(yù)算支出的比例均不超過10%，符合財(cái)金〔2015〕21號文［13］規(guī)定的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%的要求，初步通過財(cái)政承受能力論證。

4.2 定性分析

4.2.1 政府投資必要性和投資方式分析

（1）政府投資必要性。甬舟鐵路屬于市場不能有效配置資源的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其社會效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，為民生工程。同時(shí)，該項(xiàng)目地形復(fù)雜且海上工程占比高、投資大、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)高，但線路等級相對較低，為盡端式線路，其客流相對較少，項(xiàng)目經(jīng)營收入不足以覆蓋項(xiàng)目全生命周期成本，為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，符合《政府投資條例》［2］規(guī)定的政府資金投資方向（見表5）。

表5 《政府投資條例》相關(guān)規(guī)定

（2）政府投資方式。政府投資資金安排，既應(yīng)符合《政府投資條例》的規(guī)定（見表5），還應(yīng)符合推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的有關(guān)要求。該項(xiàng)目若采用政府直接投資方式，建設(shè)期政府資金籌集壓力大，不能發(fā)揮政府資金杠桿效益及引導(dǎo)帶動(dòng)作用，不利于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且政府直接投資方式一般適用于非經(jīng)營性項(xiàng)目，不符合政府直接投資范圍。

該項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，經(jīng)營收入不足以覆蓋項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營成本，為響應(yīng)國家政策，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制，擴(kuò)寬渠道，增加供給，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變，減緩政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，擬采用PPP模式實(shí)施。依據(jù)發(fā)改投資〔2014〕2724號文［14］規(guī)定，該項(xiàng)目采用政府資本金注入并授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分運(yùn)營補(bǔ)貼的方式實(shí)施。

4.2.2 采用PPP模式必要性分析

根據(jù)國發(fā)〔2014〕60號文［15］、發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號文［16］等文件精神，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在鐵路行業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本投資的積極作用，加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)社會資本積極參與鐵路項(xiàng)目投資，拓寬鐵路項(xiàng)目投融資渠道，完善投資環(huán)境，促進(jìn)鐵路市場競爭，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)鐵路事業(yè)加快發(fā)展。

甬舟鐵路項(xiàng)目工程技術(shù)難度高、投資規(guī)模大，采用PPP模式引入社會資本參與項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營等，是國家政策導(dǎo)向下充分引入市場競爭機(jī)制和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)，有助于提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、建造和運(yùn)營管理效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府當(dāng)期財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享的雙贏局面。

4.2.3 運(yùn)營效率分析

該項(xiàng)目采用PPP模式引進(jìn)具有先進(jìn)運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的社會資本，在運(yùn)營期項(xiàng)目公司可借助社會資本先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平，不斷提升企業(yè)管理、技術(shù)和服務(wù)水平，提高運(yùn)營效率。在設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制時(shí)，考慮讓更有利于防范、化解風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，項(xiàng)目運(yùn)營管理、設(shè)施設(shè)備維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)全部或大部分轉(zhuǎn)移給社會資本或項(xiàng)目公司，最大限度地降低運(yùn)營期政府方風(fēng)險(xiǎn)。而政府方在與社會資本方（項(xiàng)目公司）簽訂合同文件時(shí)，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營服務(wù)效果，將政府補(bǔ)貼資金的支付與績效考核完全掛鉤，激勵(lì)社會資本提高運(yùn)營效率。

4.2.4 風(fēng)險(xiǎn)管理效果分析

對政府方而言，該項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施，既可通過有效的市場化競爭機(jī)制，解決項(xiàng)目投融資難題，降低融資成本，緩解政府的近期資金壓力，提高財(cái)政資金的使用效率；又能推動(dòng)政府部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向社會資本方有效轉(zhuǎn)移，從而降低政府方風(fēng)險(xiǎn)。

采用PPP模式引進(jìn)優(yōu)質(zhì)社會資本，充分發(fā)揮社會資本先進(jìn)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)向社會資本方合理轉(zhuǎn)移，社會資本方（項(xiàng)目公司）通過項(xiàng)目自身收益及政府可行性缺口補(bǔ)助獲取合理的投資收益，實(shí)現(xiàn)社會資本投資經(jīng)營的“物有所值”。

4.2.5 吸引社會資本參與能力分析

甬舟鐵路位于長三角地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，旅游資源豐富，旅游客流量大，近年來游客數(shù)量穩(wěn)增長，且寧波市、舟山市承載的國家使命較多，項(xiàng)目客流穩(wěn)定、潛力較大，且具有世界級跨海大橋和跨海隧道，具有較大技術(shù)攻關(guān)難度和較好的投資價(jià)值，對社會資本有充分的吸引力，有利于調(diào)動(dòng)社會資本的投資積極性［17-19］。

項(xiàng)目所包含的3座海上特大型公鐵合建橋梁及特長海底隧道對具備設(shè)計(jì)、施工等能力的大型央企具有較大吸引力。

4.3 專家評審

根據(jù)發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號文［1］要求，完成《甬舟鐵路PPP可行性論證》，組織并邀請鐵路、工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、金融、法律等相關(guān)專家對報(bào)告進(jìn)行評審。

經(jīng)專家組評審，甬舟鐵路采用PPP模式，符合國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加大引入社會資本力度，促進(jìn)公共服務(wù)水平提升的精神；引入社會資本參與甬舟鐵路建設(shè)，對推進(jìn)高速鐵路建設(shè)、增加傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施有效供給具有積極意義；項(xiàng)目適宜采用PPP模式實(shí)施。

5 結(jié)論

通過上述可行性分析得出如下結(jié)論：

（1）甬舟鐵路屬于市場不能有效配置資源的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營收入不能完全覆蓋項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營成本及社會資本合理回報(bào)，屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，采用政府資本金注入并授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分運(yùn)營補(bǔ)貼的投資方式合理可行，符合《政府投資條例》及相關(guān)政策規(guī)定。

（2）假設(shè)產(chǎn)出績效相同的前提下，經(jīng)測算分析，該項(xiàng)目采用PPP模式較傳統(tǒng)模式可節(jié)約全生命周期成本，提高公共服務(wù)供給效率。

（3）甬舟鐵路項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施，政府財(cái)政承受能力在財(cái)政部規(guī)定的PPP項(xiàng)目承受范圍內(nèi)。

（4）采用PPP模式，可通過建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等技術(shù)及商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向社會資本方有效轉(zhuǎn)移，針對政府方自留風(fēng)險(xiǎn)可通過制定有效的風(fēng)險(xiǎn)控制措施消除和降低政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，較傳統(tǒng)模式可降低政府方風(fēng)險(xiǎn)或支出責(zé)任。

（5）甬舟鐵路作為舟山市第1條鐵路，項(xiàng)目客流穩(wěn)定、潛力較大，具有較大的投資價(jià)值，對社會資本有充分的吸引力。且通過引進(jìn)優(yōu)質(zhì)社會資本方參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，可提高公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率。

基于上述結(jié)論分析可知，甬舟鐵路項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施符合國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、浙江省及鐵路行業(yè)政策要求，順應(yīng)國家體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，有利于建設(shè)服務(wù)型政府，能充分發(fā)揮社會資本投融資、建設(shè)、運(yùn)營優(yōu)勢，能夠創(chuàng)新投融資機(jī)制、拓寬融資渠道、提供公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，甬舟鐵路項(xiàng)目推薦采用PPP模式實(shí)施。