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        長沙市開發(fā)園區(qū)節(jié)約集約用地考核研究
        ——以瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

        2022-10-27 13:56:28寧艷梅
        中國資源綜合利用 2022年8期
        關(guān)鍵詞:考核

        寧艷梅,王 紅

        (長沙永信土地房地產(chǎn)評估測繪有限公司,長沙 410007)

        2013年,為構(gòu)建長沙市節(jié)約集約用地長效機制,科學指導節(jié)約集約用地工作,長沙市人民政府制定并在全市六區(qū)三縣市實施《長沙市建設(shè)用地節(jié)約集約利用考核辦法》。考核辦法分成兩個層面。一是水平考核,指標體系涉及土地利用狀況、用地效益和管理績效等15個指標;二是措施考核,從土地利用規(guī)劃和計劃執(zhí)行情況、土地利用管理、土地利用動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等12項措施進行考核。為落實最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度,2021年,長沙市人民政府對2013年版節(jié)地考核辦法進行修訂,并下發(fā)《長沙市節(jié)約集約用地考核辦法》,從規(guī)劃引導、用途管制、土地供應(yīng)、開發(fā)利用、動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等環(huán)節(jié)設(shè)置考核標準,指導開發(fā)園區(qū)土地實施全生命周期管理,系統(tǒng)提升園區(qū)土地集約利用水平。

        1 修訂后節(jié)地考核辦法的創(chuàng)新性

        1.1 水平考核

        1.1.1 指標體系的設(shè)置符合國家、省市新要求

        修訂后的節(jié)地考核辦法設(shè)置的開發(fā)園區(qū)土地水平考核指標體系堅持精明增長理念,為建設(shè)精美長沙提供土地保障。對比2013年版節(jié)地考核指標體系,本次水平考核設(shè)置的指標體系中,用地結(jié)構(gòu)新增了居住用地率、公共管理與公共服務(wù)用地率,以促進園區(qū)與城市的產(chǎn)城融合,提高園區(qū)職工的生活質(zhì)量;市場配置新增了經(jīng)營性土地招拍掛率、周轉(zhuǎn)用地供應(yīng)率,以提高園區(qū)土地的市場化配置水平;產(chǎn)業(yè)效益新增了工業(yè)用地地均稅收,以實現(xiàn)“畝產(chǎn)論英雄”到“畝均論英雄”的轉(zhuǎn)變,助推園區(qū)土地集約高效利用。

        1.1.2 指標標準的設(shè)置符合園區(qū)整體水平

        修訂后的節(jié)地考核辦法水平考核指標體系保留了工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度、工業(yè)用地產(chǎn)出強度、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度三個投入產(chǎn)出指標。全面收集長沙市5個國家級園區(qū)2019年工業(yè)用地固定資產(chǎn)、工業(yè)用地產(chǎn)出等數(shù)據(jù),分析國家級園區(qū)投入強度和產(chǎn)出效益等指標。2019年,長沙市國家級開發(fā)園區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度平均值為7 244萬元/hm,最高值達到8 818萬元/hm(長沙國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)),最低為6 042.84萬元/hm(寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū));工業(yè)用地產(chǎn)出強度平均值為10 834萬元/hm,最高為18 666萬元/hm(望城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)),最低為7 163.44萬元/hm(寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū));高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度平均值為15 759萬元/hm,最高為17 147萬元/hm(長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)),最低為11 163萬元/hm(寧鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū))。工業(yè)用地地均稅收平均值為458萬元/hm,最高為586萬元/hm(長沙國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)),最低為393.69萬元/hm(長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū))。

        綜上,修訂后的節(jié)地考核辦法在設(shè)置產(chǎn)出強度指標標準的過程中充分考慮長沙市開發(fā)園區(qū)的實際產(chǎn)出水平,較2013年版指標標準有大幅度提高,有效激勵園區(qū)采取措施提高土地產(chǎn)出效率,提高單位土地利用效益。對比新舊考核辦法,新節(jié)地考核辦法將工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度標準值從2 700萬元/hm提高到6 500萬元/hm,提升141%,較2016年湖南省人民政府確定的國家級開發(fā)園區(qū)投資強度3 750萬元/hm,高出73.33%;工業(yè)用地產(chǎn)出強度標準值從4 500萬元/hm提高到8 000萬元/hm,提升78%;高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度標準值從6 000萬元/hm提高到14 000萬元/hm,提升133%。新設(shè)置的工業(yè)用地地均稅收標準為450萬元/hm,與湖南省人民政府確定的地均稅收標準保持一致。

        1.2 工作措施考核

        新節(jié)地考核辦法實施全生命周期管理,從規(guī)劃引導、用途管制、土地供應(yīng)、開發(fā)利用、動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等環(huán)節(jié)設(shè)置工作措施考核內(nèi)容,以發(fā)揮節(jié)地標準的利劍來管控土地利用,激勵各考核對象落實部、省市節(jié)地要求,運用新的節(jié)地技術(shù)來助推園區(qū)土地高效利用。從工作措施考核內(nèi)容來看,一是充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃管控作用,體現(xiàn)在強化開發(fā)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的控制引導,嚴格執(zhí)行國土空間規(guī)劃,實施“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的用途管制制度;二是完善工業(yè)用地管理機制,體現(xiàn)在全面實行“凈地”供應(yīng),嚴格按照承諾制規(guī)定時間供地;創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式,鼓勵“標準地+承諾制”供應(yīng)和工業(yè)用地彈性供應(yīng)。

        2 瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)節(jié)地考核結(jié)果

        瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(簡稱瀏陽經(jīng)開區(qū))成立于1997年,現(xiàn)有各類注冊企業(yè)700余家,其中,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)有100多家。

        2.1 水平考核結(jié)果

        對比新舊考核辦法中水平考核指標及設(shè)置標準,對考核指標進行一一對應(yīng)后,得出瀏陽經(jīng)開區(qū)2020年度節(jié)地考核水平分值為91.93分,較2019年度節(jié)地考核水平分值92.43分低了0.5分。相比2013年版節(jié)地考核辦法,指標標準值的提高對瀏陽經(jīng)開區(qū)節(jié)地水平考核沒有影響,分值低的主要原因是用地結(jié)構(gòu)得分低,僅占標準得分的69.72%。主要體現(xiàn)在兩個方面。一是考核指標內(nèi)涵的變化,導致用地結(jié)構(gòu)涉及的四個考核指標現(xiàn)狀值測算的分母從已建成的城鎮(zhèn)建設(shè)用地變成已變更的城鎮(zhèn)建設(shè)用地,分母增大,分子變化幅度不大,導致考核現(xiàn)狀值變小;二是增設(shè)了居住用地率和公共管理與公共服務(wù)用地率。

        2.2 工作措施考核結(jié)果

        依據(jù)2013年版節(jié)地考核辦法確定工作措施考核內(nèi)容,瀏陽經(jīng)開區(qū)2019年度節(jié)地措施考核要求為:在嚴格執(zhí)行供地政策環(huán)節(jié),以出讓方式供應(yīng)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB 50137—2011)中規(guī)定的公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地的,國家級開發(fā)區(qū)每個得1.5分,最高分為3分。根據(jù)2019年度土地出讓臺賬,瀏陽經(jīng)開區(qū)出讓土地中無公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地,故本項工作措施考核得分為0分,其他考核項均為滿分。

        新節(jié)地考核辦法確定的工作措施考核內(nèi)容中,瀏陽經(jīng)開區(qū)不得分項為:考核年工業(yè)項目按“標準地+承諾制”方式供應(yīng)的,每個計1分,最高分為3分。因為2020年度瀏陽經(jīng)開區(qū)沒有按“標準地+承諾制”方式供應(yīng)的工業(yè)項目,所以本項得分為0分。對于新增的規(guī)劃引導、用途管制、土地供應(yīng)環(huán)節(jié)的凈地供應(yīng)、彈性供應(yīng)等措施考核,瀏陽經(jīng)開區(qū)均按節(jié)地考核辦法要求進行落實。對于瀏陽經(jīng)開區(qū)而言,新節(jié)地考核辦法對其考核結(jié)果的影響主要體現(xiàn)在水平考核層面的用地結(jié)構(gòu)指標考核。對于“標準地+承諾制”改革,瀏陽經(jīng)開區(qū)作為省級“標準地”改革試點單位,在2021年度的措施考核中有效落實。

        3 開發(fā)園區(qū)節(jié)地考核的優(yōu)化措施

        3.1 改善園區(qū)用地結(jié)構(gòu)

        為建設(shè)精美長沙,實現(xiàn)精明增長,助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,開發(fā)園區(qū)在國土空間規(guī)劃編制中應(yīng)科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,優(yōu)化現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu),合理配置產(chǎn)業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地及居住用地比重,優(yōu)化園區(qū)用地空間布局。統(tǒng)籌園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,鼓勵產(chǎn)城融合發(fā)展,拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。鼓勵園區(qū)土地多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用,引導企業(yè)探索以工業(yè)為主導、功能適度混合集聚的產(chǎn)業(yè)用地新模式。鼓勵園區(qū)提高單一用途產(chǎn)業(yè)用地中其他產(chǎn)業(yè)用途混合比例。對于一般性工業(yè)項目,建議生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施占總計容建筑面積的比例提高至15%。

        3.2 提高產(chǎn)業(yè)用地市場化配置水平

        按照新節(jié)地考核辦法水平考核中市場配置的考核指標標準,結(jié)合工作措施考核中凈地供應(yīng)、彈性供應(yīng)及“標準地+承諾制”供應(yīng)的有關(guān)要求,若企業(yè)在土地有償使用合同承諾達到工業(yè)項目建設(shè)用地引導相關(guān)指標,優(yōu)先使用標準地考核標準,其適用交地即開工、容缺受理、先建后驗等優(yōu)化政策。同時,要推行工業(yè)用地彈性供應(yīng)。針對園區(qū)企業(yè)生命周期,繼續(xù)推行長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等彈性供應(yīng)。另外,要推行“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要,推行“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌,提高園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地市場化配置水平,促進園區(qū)土地集約高效利用。

        3.3 實施產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理

        新節(jié)地考核辦法措施考核從規(guī)劃引導、用途管制、土地供應(yīng)、開發(fā)利用、動態(tài)監(jiān)測及土地執(zhí)法等園區(qū)土地管理環(huán)節(jié)設(shè)置了考核舉措。一是把好項目準入關(guān)。落實國家產(chǎn)業(yè)政策,防止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè),嚴格實行用途管制,嚴禁以招商引資為名違法違規(guī)圈占土地。二是把好土地出讓關(guān)。堅持對項目用地實行供地量與建筑密度、容積率掛鉤,在土地出讓合同中落實工業(yè)用地開發(fā)要求,明確土地開發(fā)建設(shè)、固定資產(chǎn)投資強度等指標標準。三是建立工業(yè)用地綜合效益評價指標體系,每年或定期對企業(yè)進行綜合評價,對達標企業(yè)及時給予獎勵或政策優(yōu)惠,對不達標企業(yè)采取責令限期整改、追究違約責任、取消優(yōu)惠政策和引導退出等措施。

        4 結(jié)論

        長沙市節(jié)地考核辦法修訂后,其創(chuàng)新性體現(xiàn)在水平考核與工作措施考核兩個方面。本文結(jié)合具體案例,分析了開發(fā)園區(qū)節(jié)地考核結(jié)果,并提出了開發(fā)園區(qū)節(jié)地考核的優(yōu)化措施。未來,長沙市要改善園區(qū)用地結(jié)構(gòu),提高產(chǎn)業(yè)用地市場化配置水平,實施產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理。

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