劉旭

為推進(jìn)我國外匯管理改革，吸取有益經(jīng)驗(yàn)，本文對日本“外匯法”兩次重大修訂內(nèi)容及其前后經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行了研究。與此同時，日本“外匯法”涵蓋外匯管理、貿(mào)易和投資的立法模式，本外幣統(tǒng)一規(guī)范的立法思路以及法律域外適用條款的應(yīng)用等，也對日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了制度保障作用，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

按照日本“外匯法”1979年和1998年兩次重要修訂節(jié)點(diǎn)，日本的外匯管理改革進(jìn)程大體分為三個階段：管制期（1949年至1979年）、過渡期（1980年至1998年）和自由化時期（1999年至今）?？傮w看，日本“外匯法”自1949年以來，兩次重要修訂歷程與金融開放進(jìn)程相匹配，有效推動日本逐步實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資自由化，對于提振日本經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要作用。

1949年至1979年：日本修訂“外匯法”推動經(jīng)常賬戶實(shí)現(xiàn)可兌換

1949年日本制定了《外匯和對外貿(mào)易管理法》，具有高度管制特征。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本經(jīng)濟(jì)遭遇重創(chuàng)，外匯短缺。為提高外匯使用效率，日本制定了《外匯和對外貿(mào)易管理法》，同時廢除了《外匯管理法》，涵蓋外匯管理與對外貿(mào)易管理，包括本幣與外幣管理，將交易與匯兌環(huán)節(jié)統(tǒng)一在一部法律中。此部“外匯法”具有高度管制特征，僅允許貨物出口但也實(shí)施最低限度限制。除此以外，實(shí)施嚴(yán)格的外匯預(yù)算制和外匯集中制，并對各類資本交易實(shí)施限制和禁止。

實(shí)施外匯預(yù)算制，內(nèi)閣設(shè)立部長級委員會，負(fù)責(zé)編制外匯預(yù)算。經(jīng)內(nèi)閣理事會授權(quán)使用外匯預(yù)算資金的政府機(jī)構(gòu)，未經(jīng)理事會批準(zhǔn)，不得使用超過職權(quán)范圍的外匯預(yù)算額度。實(shí)施外匯集中制，嚴(yán)格管制居民持有外幣資產(chǎn)以及非居民持有本幣資產(chǎn)。居民有義務(wù)在特定地點(diǎn)或者以特定方式保管或登記對外支付工具以及外幣資產(chǎn)，或向外匯特別賬戶、日本銀行、外匯銀行等以本幣作為對價出售上述資產(chǎn)；非居民有義務(wù)在特定地點(diǎn)或者以特定方式保管或登記國內(nèi)支付方式以及以日元計(jì)價的本幣資產(chǎn)。實(shí)施資本交易限制和禁止，除另有規(guī)定外，明確不得從事證券投資、其他投資、房地產(chǎn)等交易。實(shí)施外匯指定銀行制度，經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的銀行，包括其營業(yè)場所和業(yè)務(wù)內(nèi)容，均須財政部批準(zhǔn)。

1964年日本實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，顯著提振日本經(jīng)濟(jì)貿(mào)易。1964年，日本成為國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡稱IMF）第八條款成員國并加入經(jīng)合組織（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD），當(dāng)年日本修訂了“外匯法”，取消了外匯預(yù)算制，外匯管理政策進(jìn)入逐步放松管制的調(diào)整時期。隨后，日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速增長階段。出口規(guī)模從1964年的2.4萬億日元升至1970年的7萬億日元，年均增長率為16.4%；GDP從1964年的29.5萬億日元增至1970年的73.3萬億日元，年均增長率為13.9%，經(jīng)濟(jì)總量逐步超過法國、英國和德國，成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國。

20世紀(jì)70年代，外部沖擊導(dǎo)致日本外匯管理改革進(jìn)程出現(xiàn)反復(fù)。后布雷頓森林體系時代，國際金融體系動蕩，外部沖擊頻發(fā)。在尼克松沖擊和石油危機(jī)的壓力下，日本終結(jié)了高速經(jīng)濟(jì)增長時代。這一時期，外匯管理改革進(jìn)程出現(xiàn)了反復(fù)。主要表現(xiàn)為：在資本流入時期，通過價格手段限制流入。1977年，為防止資金過度流入，日本貨幣當(dāng)局將非居民日元存款準(zhǔn)備金率調(diào)高至50%，并于次年再次調(diào)高至100%。在資本流出時期，實(shí)施部分資本管制措施，并通過價格手段鼓勵流入。1974年日元持續(xù)貶值，為限制資金過快流出，禁止本國居民購買短期外國證券，并規(guī)定銀行業(yè)不得進(jìn)行“非緊急”對外直接投資和融資；1979年，為應(yīng)對第二次石油危機(jī)，將非居民存款準(zhǔn)備金下調(diào)至零，吸引資金流入。

1980年至1998年：“外匯法”修訂進(jìn)一步推動了金融自由化進(jìn)程

1979年日本修訂“外匯法”將外商直接投資納入其中，外匯管理逐步放松允許開展資本交易。20世紀(jì)80年代初，日本貿(mào)易失衡加劇，在美國施壓下，日本逐步開放金融市場。在此背景下，日本于1980年實(shí)行新的“外匯法”，同時廢除《外國投資法》，將外商直接投資納入“外匯法”中。至此，日本“外匯法”涵蓋了貿(mào)易、投資和匯兌環(huán)節(jié)。該階段的“外匯法”基調(diào)為“以外匯、對外貿(mào)易和其他對外交易自由化為基礎(chǔ)，對對外交易實(shí)施最低限度的管理或調(diào)整”。在貿(mào)易方面，貨物貿(mào)易基本無限制，服務(wù)貿(mào)易須經(jīng)許可。在資本交易方面，允許開展對外直接投資、證券投資、其他投資等資本交易，但部分交易須經(jīng)政府許可并履行資本交易申告程序。在外商直接投資方面，外國投資者須履行報告申請程序，經(jīng)財政部審查后方可投資。在外匯指定銀行管理方面，增加對外匯綜合頭寸的管理內(nèi)容。

1979年“外匯法”有力推動對外貿(mào)易和對外直接投資高速增長。日本貿(mào)易順差從1980年的99億美元上升至1985年的近500億美元（約占美當(dāng)年貿(mào)易逆差的三分之一）；對外投資高速增長，從1980年到1985年，對外直接投資增長1.2倍，同期發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的增長率僅為52.8%；外匯儲備規(guī)模穩(wěn)步上升，1980年至1986年官方儲備資產(chǎn)從215.7億美元增至376.6億美元，年均增長率達(dá)到9.7%。

20世紀(jì)80年代的外部沖擊和國內(nèi)開放政策失誤導(dǎo)致金融改革目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。1984年5月，日本大藏省制定出臺《金融自由化與日元國際化的現(xiàn)狀與展望》，正式提出推動日元國際化的戰(zhàn)略目標(biāo)。但內(nèi)外部沖擊導(dǎo)致日元國際化目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。一方面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)泡沫化?！皬V場協(xié)議”后，日元大幅升值，日本采取了低利率的貨幣政策予以應(yīng)對，產(chǎn)生大量泡沫。1990年后，經(jīng)濟(jì)泡沫破裂，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“失去的十年”，日元國際化進(jìn)程也就此停滯。另一方面，過于快速開放國內(nèi)金融市場，離岸市場機(jī)制未能有效隔離風(fēng)險。1986年，為推進(jìn)日元國際化，日本設(shè)立東京離岸金融市場（Japan Offshore Market，簡稱JOM），滿足境外投資者持有日本資產(chǎn)的需求。在大規(guī)?？缇迟Y金套利需求的驅(qū)動下，境內(nèi)賬戶與離岸賬戶的隔離機(jī)制失效，出現(xiàn)了資金大進(jìn)大出現(xiàn)象，金融改革目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

1999年至今：日本進(jìn)入金融高度自由化時期，但仍保留必要的外匯管理手段

1998年修訂“外匯法”更名為《外匯和對外貿(mào)易法》，貿(mào)易與投資基本可自由進(jìn)行，但仍保留必要管理措施。20世紀(jì)90年代末，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)泡沫破裂，日本經(jīng)濟(jì)陷入停滯。為擺脫經(jīng)濟(jì)蕭條，日本政府對金融體制進(jìn)行了大刀闊斧的改革，全面開放金融市場，外匯管理也基本不設(shè)管制。1998年“外匯法”廢除了外匯指定銀行制度，絕大部分交易和支付均可自由開展，但也保留個別行政許可、事前與事中報告、要求銀行進(jìn)行客戶身份確認(rèn)、賬戶管理等措施。

圖1 2000-2006年日本進(jìn)出口金額與貿(mào)易差額（萬億日元）

關(guān)于個別行政許可，僅在個別情況下才可實(shí)施行政許可。如日本政府認(rèn)為交易妨礙其履行國際承諾，實(shí)施行政許可有助于日本維護(hù)國際和平或者有助于維護(hù)日本和平與安全時，可在交易或支付時實(shí)施行政許可。關(guān)于事前與事中報告，要求開展對外直接投資、外商直接投資、特定收購和訂立技術(shù)引進(jìn)協(xié)議時，須事前報告交易內(nèi)容、實(shí)施時間及法律規(guī)定事項(xiàng)；進(jìn)行證券投資、其他投資、房地產(chǎn)等資本交易時，只須在實(shí)施時報告即可，不必事前報告。關(guān)于要求銀行進(jìn)行客戶身份確認(rèn)，銀行應(yīng)當(dāng)首先確認(rèn)客戶已按規(guī)定獲得行政許可或已向監(jiān)管機(jī)關(guān)事前報告后，才能為客戶辦理付款等外匯業(yè)務(wù)；銀行為客戶辦理外匯業(yè)務(wù)，由境內(nèi)向境外付款時應(yīng)要求客戶出示證明客戶身份真實(shí)性的文件，必要時也須審核證明交易真實(shí)性的文件，以盡職確認(rèn)客戶身份的真?zhèn)我约敖灰椎哪康?。關(guān)于賬戶管理，銀行等金融機(jī)構(gòu)對非居民交易實(shí)施“特別國際金融交易賬戶”管理，主要用于非居民的存貸款、證券投資、其他投資等交易。

1998年“外匯法”實(shí)施后，日本經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇并進(jìn)入穩(wěn)定增長時期。在經(jīng)歷將近兩年的“陣痛期”后，對外貿(mào)易投資逐漸復(fù)蘇。從出口層面看，出口增速在1998年9月至1999年10月出現(xiàn)了長達(dá)13個月的連續(xù)負(fù)增長，2000年后出口金額逐漸恢復(fù)正向增長，2000年至2006年年均增長率高達(dá)7.8%。 從投資層面看，對外直接投資和外商直接投資在1997年至1999年均有不同幅度的下滑，2000年后逐漸平穩(wěn)并上升；直接投資收益和證券投資收益止跌回升，2000年至2006年年均增長率分別升至11.5%和12.8%。從外匯儲備層面看，1997年至2006年外匯儲備從2078.7億美元升至8749.4億美元，增長規(guī)模超過3倍。

日本現(xiàn)行“外匯法”基本沿用1998年“外匯法”框架與思路，仍保留必要的外匯管理。出于維護(hù)國家安全等考慮，在2002年、2004年和2017年“外匯法”修訂中分別加入了金融反恐、進(jìn)出口交易限制及外商直接投資安全審查等內(nèi)容。2019年最新修訂的“外匯法”以“三反”為主要目標(biāo)，體現(xiàn)了“負(fù)面清單”管理思路，保留個別行政許可、銀行客戶身份確認(rèn)、事前和事中報告等管理方式，確保完全可兌換條件下的跨境資金流動安全。

可借鑒的修訂經(jīng)驗(yàn)

日本“外匯法”的修訂歷程是“以改革促發(fā)展”的實(shí)踐，適時修訂可發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)增長的制度保障作用。日本“外匯法”兩次重大修訂的時間節(jié)點(diǎn)均處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期。1964年實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換以及1979年逐步自由化的修訂均助推了日本對外貿(mào)易和投資高速增長；1998年修訂確立了貿(mào)易投資自由化的基調(diào)，在經(jīng)歷將近兩年的“陣痛期”后，經(jīng)濟(jì)再次步入穩(wěn)步增長時期。日本“外匯法”從“嚴(yán)格管制”到“過渡期”再到“自由化”的修訂歷程，為迎來20世紀(jì)70年代和80年代的經(jīng)濟(jì)高速增長以及新世紀(jì)以來的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇，提供了政策支持與制度保障。

就我國而言，我國外匯管理改革歷程與其相似。1996年接受IMF第八條款并于同年修訂《外匯管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)下可兌換，為我國經(jīng)濟(jì)高速增長提供了制度保障。2001年加入WTO后，經(jīng)常項(xiàng)目順差持續(xù)擴(kuò)大，2005年后基本保持在千億美元以上規(guī)模。我們做出相關(guān)法律調(diào)整，也要立足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，擇機(jī)推進(jìn)修訂工作，逐步優(yōu)化營商環(huán)境，以期推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

外部形勢是影響改革進(jìn)程的重要因素，在修訂法律推進(jìn)改革時須充分考慮。在國內(nèi)放松管制、國際金融全球化和國際形勢變化的背景下，日本“外匯法”經(jīng)歷了歷次修訂。在立法層面，遵循逐步漸進(jìn)開放的立法思路，但在某一歷史時期也會做立法調(diào)整。如在“九一一”事件后，全球加強(qiáng)反恐怖融資監(jiān)管，2002年5月，日本“外匯法”要求金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對其客戶身份的確認(rèn)等；2004年，對對外付款施加限制；2017年10月，從安全角度出發(fā)，對與國家安全相關(guān)的外商直接投資等（向外國投資者出售股權(quán)等）進(jìn)行限制，并將外國投資者之間轉(zhuǎn)讓非上市公司股份納入事前審查；2019年11月，進(jìn)一步針對外商直接投資實(shí)施事前報告制度，并修訂事前審查內(nèi)容。就我國而言，做立法調(diào)整時也應(yīng)充分考慮外部環(huán)境，合理掌握開放節(jié)奏。

日本“外匯法”立法內(nèi)容對我的啟示

交易與匯兌環(huán)節(jié)統(tǒng)一于一個法律框架，有利于高效實(shí)現(xiàn)改革任務(wù)。經(jīng)過歷次修訂，日本“外匯法”逐步從外匯管理擴(kuò)展至對外貿(mào)易以及外商投資領(lǐng)域，是一部大而全的對外經(jīng)貿(mào)法律。相對應(yīng)我國來說，相當(dāng)于涵蓋了我國《外匯管理?xiàng)l例》《對外貿(mào)易法》和《外商投資法》等相關(guān)內(nèi)容。因統(tǒng)一于一部法律，日本在統(tǒng)籌交易與匯兌環(huán)節(jié)開放方面具有優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)交易與匯兌環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有助于更高效率地推進(jìn)改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)立法意圖。

就我國而言，立法分散于不同的法律，且面臨法律層級不同的問題。我國在做立法調(diào)整時，面臨更加復(fù)雜的局面。應(yīng)借鑒日本有益經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)前法律規(guī)定分散、管理職能分設(shè)條件下，要關(guān)注交易與匯兌環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)推進(jìn)改革開放，確保高效完成改革任務(wù)。從長遠(yuǎn)看，可參考日本經(jīng)驗(yàn)，探索外匯管理、貿(mào)易與投資統(tǒng)一于一部法律進(jìn)行規(guī)范，并相應(yīng)調(diào)高外匯法層級，從行政法規(guī)上升為法律。

本幣與外幣統(tǒng)一規(guī)范，更有利于一體監(jiān)管。日本“外匯法”自制定之初就涵蓋本幣與外幣交易，包括居民與非居民之間的本外幣交易、居民之間的外幣交易以及非居民之間的本幣交易。從日本經(jīng)驗(yàn)看，“外匯法”統(tǒng)一規(guī)范本外幣，有利于推進(jìn)本幣的國際使用。1949年日本“外匯法”將非居民持有本幣資產(chǎn)納入外匯集中制管理，實(shí)行嚴(yán)格管制。1979年修訂“外匯法”，允許非居民交易本幣證券。這一修訂有效拓展了非居民持有日元資產(chǎn)渠道，日元國際化得以順勢推進(jìn)。因此，在一部“外匯法”中統(tǒng)一規(guī)范本外幣，實(shí)施相同管理規(guī)則，有效避免了日后因政策協(xié)調(diào)產(chǎn)生的制度成本。就我國而言，可在做出相關(guān)法律調(diào)整時，推動實(shí)施本外幣一體監(jiān)管。

“外匯法”域外適用于日本公司及其海外分支機(jī)構(gòu)在海外的交易行為，有利于掌握境內(nèi)外資產(chǎn)負(fù)債整體情況。日本“外匯法”自1949年就確立了法律域外適用原則，該條款在歷次修訂中基本無變化，保持至今。一方面，日本“外匯法”管轄日本公司在海外從事與其相關(guān)的財產(chǎn)或業(yè)務(wù)的行為。另一方面，日本公司海外分支機(jī)構(gòu)的交易也須適用“外匯法”。根據(jù)日本銀行的解釋，日本公司的海外分支機(jī)構(gòu)與外國公司的交易行為，同一日本公司的海外分支機(jī)構(gòu)之間的交易行為，對日本公司的財產(chǎn)或業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響的，均適用日本“外匯法”。法律域外適用條款有利于日本政府對境內(nèi)外的資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行整體考量。

就我國而言，現(xiàn)行法律可域外適用于境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個人在境外的行為，尚未延伸至海外分支機(jī)構(gòu)在境外的行為。考慮當(dāng)前中資企業(yè)及其海外分支機(jī)構(gòu)已在海外持有大量資產(chǎn)負(fù)債，為確保海外資產(chǎn)安全以及掌握海外負(fù)債情況，可考慮參考日本經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)法律域外適用條款。