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        包容審慎監(jiān)管:論新基建監(jiān)管框架構(gòu)建的過渡性和開放性

        2022-10-26 04:10:36胡仙芝劉海軍
        社會觀察 2022年3期

        文/胡仙芝 劉海軍

        《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》)系統(tǒng)擘畫了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的宏偉藍圖,明確指出要“統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)基礎設施和新型基礎設施建設,打造系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系。新型基礎設施建設(簡稱新基建)是傳統(tǒng)基礎設施的擴充與延伸,對恢復國民經(jīng)濟、確保社會穩(wěn)定意義重大。以人工智能、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等新技術(shù)為支柱的新基建領域不可避免需要面對壟斷與數(shù)據(jù)安全等問題,必須對新基建嚴加監(jiān)管;新基建具有新技術(shù)、新高度、新領域、新模式、新業(yè)態(tài)、新治理等“六新”特征,“舊”監(jiān)管無法適用“新”基建,新問題應當遵循新制度。本文在“對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實施包容審慎監(jiān)管”原則基礎上,按照“主體同一化、對象差異化、模式智能化、評價去中心化”基本邏輯,遵循“因業(yè)施策、分類治理”基本原則,旨在對新基建監(jiān)管框架作出理論闡釋。

        新型基礎設施建設的基本含義及其重要意義

        新基建指以數(shù)字化、信息化和融合性為特點的信息基礎設施,以及對于傳統(tǒng)基礎設施的數(shù)字化改造。新基建頂層設計不斷優(yōu)化,支持政策密集出臺,逐步形成政府主導、行業(yè)協(xié)會引導、企業(yè)集中攻關(guān)的新基建發(fā)展良好勢頭。

        (一)新型基礎設施建設的基本含義

        新基建的官方定義為:以新發(fā)展理念為引領,以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動,以信息網(wǎng)絡為基礎,面向高質(zhì)量發(fā)展需要,提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務的基礎設施體系,分為信息基礎設施、融合基礎設施和創(chuàng)新基礎設施等三大類。“十四五”新型基礎設施建設規(guī)劃表述為:新型基礎設施是以信息網(wǎng)絡為基礎,以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動,提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等方面的基礎性、公共性服務,其內(nèi)涵隨著新技術(shù)的成熟應用而不斷拓展。

        目前較為統(tǒng)一的認識是:新基建對應于傳統(tǒng)基建而言,一方面是用以支撐數(shù)字化、信息化等新興領域發(fā)展所需的軟硬件環(huán)境;另一方面則是對傳統(tǒng)城市建設、軌道交通等公共服務設施等的升級改造,是一種新舊融合、虛實結(jié)合、軟硬整合的資源系統(tǒng)。

        (二)新型基礎設施建設的重要意義

        首先,新基建具有新的戰(zhàn)略高度和發(fā)展前景。傳統(tǒng)基建對經(jīng)濟增長、就業(yè)提高與生產(chǎn)率提升等發(fā)揮顯著促進效能,新基建秉承這一屬性,被稱為數(shù)字經(jīng)濟之基。從我國供需兩側(cè)調(diào)適性變化情況來看,固定投資更多轉(zhuǎn)向新基建,通過新基建項目激發(fā)新的經(jīng)濟增長點,實現(xiàn)穩(wěn)增長與優(yōu)結(jié)構(gòu)共同推進。

        其次,新基建惠及更多新興領域和傳統(tǒng)行業(yè)。新基建激發(fā)了資本投資的倍增效應,通過信息化改造傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè),涌現(xiàn)出一大批新的產(chǎn)業(yè)模式和生產(chǎn)樣態(tài)。既有5G基站等支撐性的物理類工程建設,又有人工智能等創(chuàng)造性的應用類系統(tǒng)開發(fā),還涉及智慧城市、鄉(xiāng)村振興和數(shù)字政府等全局性社會治理難題,范圍廣、內(nèi)容雜、規(guī)格高。

        最后,新基建激發(fā)更大融合效應和驅(qū)動效能。通過引導新的投資方向、引領新的消費需求,以數(shù)據(jù)這一新的生產(chǎn)要素為媒介,實現(xiàn)數(shù)據(jù)鏈、供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈相互貫通的“鏈式”發(fā)展。通過引入新的管理方式、借助新的智慧手段,對數(shù)字政府建設和政務數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩方面提供強大推力。

        新型基礎設施建設的獨特屬性呼喚包容審慎新監(jiān)管

        國家明確提出“推進監(jiān)管能力現(xiàn)代化”的遠景目標,要健全“以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制,推進線上線下一體化監(jiān)管”“強化要素市場交易監(jiān)管,對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實施包容審慎監(jiān)管”等,對于新基建等重點領域監(jiān)管提出新的要求。

        第一,政府監(jiān)管的主要方式及特點決定了新基建監(jiān)管依然帶有過渡性。我國監(jiān)管模式經(jīng)歷了從管制型向治理型轉(zhuǎn)變,形成了多元主體合作、多樣化和差異性策略并舉的監(jiān)管范式,并逐步構(gòu)建起黨的領導、制度保障、技術(shù)支撐、共建共治的現(xiàn)代化監(jiān)管格局。對于新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的監(jiān)管,主要采取包容審慎原則,即在守住底線的前提下鼓勵創(chuàng)新、待發(fā)現(xiàn)問題時嚴加懲戒,目前基本實現(xiàn)了包容創(chuàng)新、審慎監(jiān)管及有效監(jiān)管三方面的有機統(tǒng)一。政府依然處于主導地位,對于新基建的監(jiān)管,也會經(jīng)歷一段漸進式變革的“陣痛期”。

        第二,相關(guān)行業(yè)監(jiān)管的實踐與經(jīng)驗為新基建監(jiān)管提供了參照和借鑒?;ヂ?lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)催生出以數(shù)字化和信息化為特征的新行業(yè),“平臺+政府”“企業(yè)自主+行業(yè)協(xié)同”“多元參與共同監(jiān)管”等新模式應運而生。不同行業(yè)監(jiān)管模式略有差異,但基本秉持包容審慎開放性原則,相關(guān)政策能否順利落地,重點在于如何調(diào)和包容與審慎的比重,這也成為新基建監(jiān)管最大的難點。

        第三,對比新基建發(fā)展與監(jiān)管模式演變,構(gòu)建現(xiàn)代化的監(jiān)管框架有一定可能性。新基建是國家自上而下推動的戰(zhàn)略工程,要將現(xiàn)有監(jiān)管的成熟特性向新基建延伸。監(jiān)管主體具有同一性,相應的監(jiān)管責任可以直接繼承和延續(xù)。監(jiān)管模式隱含映射性,可在移植總體框架基礎上,根據(jù)不同類別對象和治理環(huán)境變化作出微調(diào)。監(jiān)管評價突出全面性,可以探索第三方評估、大數(shù)據(jù)評估和智能化評估向新基建監(jiān)管領域覆蓋。

        “繼承+創(chuàng)新”——著力構(gòu)建新基建監(jiān)管框架的基本思路

        堅持“干中學”的開放態(tài)度,借鑒現(xiàn)有監(jiān)管的成功經(jīng)驗,結(jié)合并強化監(jiān)管職責要求,有選擇地繼承監(jiān)管手段,漸進式創(chuàng)新監(jiān)管模式與評價機制,逐步打造前期布局、中期融合、后期監(jiān)管的新基建發(fā)展格局。

        (一)根據(jù)對象、職能和等級來設定監(jiān)管主體

        新基建的監(jiān)管主體構(gòu)建可以直接借鑒治理型現(xiàn)代市場監(jiān)管框架,也就是說,可以用“帶格式”粘貼——“一鍵復制”監(jiān)管主體。監(jiān)管主體類型在新基建領域基本保持原貌,只在種類和數(shù)量上有所增減,新基建監(jiān)管更多注意各類主體間的權(quán)重分配,清晰劃分各自權(quán)責與監(jiān)管邊界即可。

        一是面向?qū)ο蟠_定責任主體。新基建的監(jiān)管主體將依然以黨和政府為主導,但具體部門職能應當擴充或調(diào)整,要更多施行法治支撐和制度保障下的公開監(jiān)督。如改變以往按照工程建設項目申報信息化類事項的“舊”基建監(jiān)管方式,探索專項審批與專門監(jiān)督相結(jié)合的新路子。通過責任清單和權(quán)力清單制度等,杜絕以往監(jiān)管中政府多部門角色定位不準、職責主次不分等問題。

        二是依據(jù)內(nèi)容明確職能權(quán)屬??砂垂δ茴悇e和性質(zhì)不同逐步增加其他監(jiān)管力量,對三類新基建分類監(jiān)管、分級施策。信息類新基建以企業(yè)和相應的行業(yè)協(xié)會自主監(jiān)管為主,政府實行以“監(jiān)管”為對象的“二次”監(jiān)管。融合類新基建由政府、企業(yè)、市場三者共同監(jiān)管,“誰審批、誰負責”轉(zhuǎn)為“誰建設、誰負責”,依據(jù)經(jīng)濟效益和社會效益指標主動調(diào)適實現(xiàn)“自動”監(jiān)管。創(chuàng)新類新基建要發(fā)揮政府、國有企業(yè)、科研院所集中合力,以知識產(chǎn)權(quán)歸屬者作為監(jiān)管主體,以防止侵權(quán)為目的實現(xiàn)“維權(quán)”式監(jiān)管。

        三是聚焦重心配置監(jiān)管等級。未來將出現(xiàn)不同性質(zhì)企業(yè)、多個行業(yè)協(xié)會、各種類型用戶及更多社會組織共同監(jiān)管的情況,多元主體權(quán)力分配和利益均衡決定監(jiān)管效能。應當將黨的領導作為最高監(jiān)督權(quán)威嵌入監(jiān)管制度體系,以資金或勞動力投入最多一方作為執(zhí)行主體,其他力量按投入比例分級監(jiān)督,構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督與事項監(jiān)管一體推進的現(xiàn)代化監(jiān)督體系。

        (二)分類精準識別監(jiān)管對象

        新基建監(jiān)管的目標對象總體相同,但形態(tài)和樣貌帶有數(shù)字化和信息化等新特點。須重新篩選新基建的監(jiān)管對象,對于平臺經(jīng)濟等監(jiān)管對象及其新問題,去除原來套路和陳舊格式,重新“人工識別”監(jiān)管對象(比作“純文本”粘貼,即將監(jiān)管對象重新打亂、識別)。

        一是更新分類依據(jù)。如果將新基建看作公路,數(shù)據(jù)則是馳騁之上的交通工具。對于公路的管理實則是對車輛、駕駛者及汽車制造商三類對象的監(jiān)管。以此為參考,可根據(jù)數(shù)據(jù)要素在新基建不同階段、不同領域的不同狀態(tài)來確定監(jiān)管對象,分為數(shù)據(jù)使用者、數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)基礎設施提供者三大類,以此為脈絡繼續(xù)細化分類,代替?zhèn)鹘y(tǒng)監(jiān)管以資本流轉(zhuǎn)為邏輯的線性路徑。

        二是統(tǒng)一標準規(guī)范。《數(shù)據(jù)安全法》特別提到要“組織制定并適時修訂有關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)、產(chǎn)品和數(shù)據(jù)安全相關(guān)標準”。在降低對民營企業(yè)行業(yè)準入門檻的同時,將數(shù)據(jù)標準化、數(shù)據(jù)歸屬權(quán)和使用權(quán)等作為新基建監(jiān)管的基本底線,按《國家標準化發(fā)展綱要》“實施新型基礎設施標準化專項行動”要求,盡快制定各類標準。

        三是歸納監(jiān)管內(nèi)容。新基建是一種新老并存、萬物互聯(lián)的新樣態(tài),更多工作將由機器或數(shù)據(jù)代替人類完成,監(jiān)管對象是“物”或“數(shù)”。監(jiān)管內(nèi)容要按照機器屬性區(qū)分,實現(xiàn)“物以類聚”向“類以物聚”轉(zhuǎn)變,將新舊經(jīng)濟、公私企業(yè)、大小項目等差別化對象轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一識別符號,按照數(shù)據(jù)、算法和關(guān)鍵基礎設施等不同類型實施定制化、個性化監(jiān)管。

        (三)智能化現(xiàn)代化支撐監(jiān)管模式

        將基于區(qū)塊鏈信任的監(jiān)管模式移植到新基建監(jiān)管中,這種監(jiān)管模式的“智能移植”,可以被形象地比作“圖片式”粘貼。

        一是以知識化的制度體系為基礎。系統(tǒng)梳理現(xiàn)有各級各類制度并列出制度目錄,區(qū)分不同領域、不同地區(qū),篩選出適合新基建監(jiān)管所需的具體制度。綜合利用大數(shù)據(jù)和智能識別等技術(shù)構(gòu)建制度數(shù)據(jù)庫,通過自然語言和知識圖譜等方法提高辨識性,將龐雜的制度體系“碎片化”為可被學習和理解的“教科書”“說明書”等可視化數(shù)據(jù)。

        二是以網(wǎng)絡化的行政體制為主干。進一步深化監(jiān)管體制改革,下大力氣解決以往條塊分割的體制詬病。政府內(nèi)部從整體上優(yōu)化機構(gòu)設置,明確各部門權(quán)責邊界,確定或新成立新基建責任單位,杜絕政出多門、政出無門等問題。打造以政府為主的多元合作監(jiān)管框架,強調(diào)中央政府的制度引導者和技術(shù)輔助者地位,地方政府和平臺企業(yè)則扮演制度執(zhí)行者與創(chuàng)新探索者角色。

        三是以鏈條化的運行機制為紐帶。將數(shù)據(jù)要素深度嵌入監(jiān)管各環(huán)節(jié)各階段,以“監(jiān)管鏈”形式建立跨部門、跨行業(yè)、跨領域一體化協(xié)同監(jiān)管平臺,借助可信區(qū)塊鏈支撐實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享,促進各類監(jiān)管主體協(xié)調(diào)聯(lián)動。將制度宣貫、自主學習、組織監(jiān)督等傳統(tǒng)職能交由人機交互系統(tǒng),從信息公開、知識學習及產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈融合等多角度實現(xiàn)“人治”向“數(shù)治”轉(zhuǎn)變。

        (四)多措并舉提升監(jiān)管評價

        引入第三方評估和技術(shù)化手段,對新基建監(jiān)管采取全方位、多角度的綜合評判,為優(yōu)化相關(guān)制度提供依據(jù)。這種“去中心化”的監(jiān)管評價,用計算機術(shù)語比喻就是“鏈接式”粘貼。

        一是行政監(jiān)管加強“事前”風險評估。在新基建“事前”階段發(fā)揮法律法規(guī)及政府審慎的剛性約束,采取部際聯(lián)席會議制度等具體舉措,及時預警風險隱患,對政策執(zhí)行風險作出預判。通過公共政策征詢等制度,預估新基建可能存在的各類風險,在潛伏期和萌芽期提前實施針對性對策,防止風險放大和擴散。

        二是專業(yè)評估實現(xiàn)“事中”動態(tài)優(yōu)化。借鑒常用的定向委托或公開招標等方式,依托科研院所或高校院系、專業(yè)評估單位等第三方專業(yè)力量,對新基建監(jiān)管制度執(zhí)行情況作出客觀評價,發(fā)現(xiàn)問題及時優(yōu)化調(diào)整。利用構(gòu)筑于數(shù)據(jù)中心與物聯(lián)網(wǎng)等新基建實體的區(qū)塊鏈信任,建立專家評估系統(tǒng)和知識問答系統(tǒng),檢測偏差并提出警告,實現(xiàn)新基建監(jiān)管過程的自動化糾錯與反饋。

        三是自我整改提升“事后”監(jiān)管效能。催生數(shù)據(jù)要素驅(qū)動下新基建發(fā)展的內(nèi)生動力,在完善監(jiān)管制度和政策的同時,積極探索無人駕駛、金融科技等重點領域和高技術(shù)行業(yè)相互監(jiān)督的“內(nèi)循環(huán)”監(jiān)管框架,打破事前、事后的嚴格界限,以查處懲戒和糾偏問責為重心,實現(xiàn)新基建大體系的自我監(jiān)管。

        四是智能評判貫穿全周期全過程。凸顯數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)的開源特性,構(gòu)建智慧社會包容兼顧、剛?cè)岵摹巴ㄓ眯浴遍_放監(jiān)管評價體系,改變市場監(jiān)管單一模式,從安全監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、效率監(jiān)管等多維度考量。探索以數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)或技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為標準的新基建監(jiān)管評判機制,以監(jiān)管覆蓋面或可及性、滿意度與公平性為指標,檢驗監(jiān)管制度執(zhí)行力。在跨領域跨部門綜合執(zhí)法、多主體協(xié)同監(jiān)管運行機制基礎上,加強各類民間組織、協(xié)會商會、社會公眾及新聞媒體的動態(tài)監(jiān)督。

        綜上所述,新基建具有不同以往的融合性與綜合性特點,既可繼承傳統(tǒng)管理方法的成功經(jīng)驗,也可遵循技術(shù)治理創(chuàng)新的基本規(guī)律,與之相關(guān)的制度規(guī)定與約束機制便有了過渡性和開放性特征。對于新平臺等新經(jīng)濟樣態(tài)的“包容審慎監(jiān)管”通常是時間順序上的“分段施策”?!鞍荨笔侵笧槟切┎挥|碰安全底線、“未知大于已知”的新業(yè)態(tài)發(fā)展開辟“綠色通道”;“審慎”則有“邊觀察、邊糾正”的意蘊,要給新業(yè)態(tài)一定的考察周期,當發(fā)展態(tài)勢觀察不清的時候,對新生事物不能“一棒子打死”,應允許其有一定的發(fā)展,但要死守安全防線?!鞍輰徤鳌笔菍π聵I(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式等新生事物發(fā)展監(jiān)管采取的基本原則和兩種態(tài)度,“事前包容、事中監(jiān)管、事后審慎”,形成了新基建的監(jiān)管框架,其應用在新經(jīng)濟新行業(yè)中的成功實踐,為實現(xiàn)內(nèi)外雙循環(huán)的新基建監(jiān)管奠定了基礎。

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