1 代建管理制度現(xiàn)狀

自2004年國務院全面提倡推行代建制以來［1］，全國各地在非經(jīng)營性政府投資項目建設上試行代建制管理，各地總計出臺40多份《政府投資項目代建制管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。

采取代建制的基本要求方面，結合各《辦法》基本要求（表1～3），大部分地區(qū)規(guī)定政府投資項目采取代建其投資總額應為500萬元以上，其中多個地區(qū)同時要求政府投資占比應達50%以上。另外，對投資總額的要求近年有升高的趨勢。

表1 僅要求代建項目概算下限的地區(qū)

表2 僅要求代建項目政府投資占比的地區(qū)

表3 同時要求代建項目概算下限和政府投資占比的地區(qū)

上海、深圳、杭州關于代建費率的標準和財政部規(guī)定的要求詳見表4。其中深圳市寶安區(qū)和杭州市的代建費率全面高于財政部的規(guī)定。上海工程總概算小于等于5億元的項目，其代建費率大于財政部要求；而工程概算大于5億元的項目，代建費率則小于財政部要求。

表4 代建管理費取費標準（中央及各地）

代建費收取標準是政府投資代建項目激勵機制的核心內(nèi)容，也是影響代建制效果好壞的重要因素。較低的代建費不利于代建制健康發(fā)展，影響市場的良性發(fā)展［2］。上述三地的代建費率較財政部的規(guī)定均作了不同程度的提高，僅上海把大項目的代建費率調(diào)整到低于財政部要求；另外，這三地均屬于國內(nèi)發(fā)達城市，經(jīng)濟規(guī)模在國內(nèi)處于領先地位，其做法在全國范圍具有借鑒意義。獎勵方面，因為審計的關系，個別城市有經(jīng)濟獎勵條款，但是具體實施有一定困難。

各地也嘗試提出了一些新的舉措，包括：推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險 制 度（2017—2018年 深 圳 市、2018年東莞市等），上海、北京等城市要求住宅工程項目，尤其是保障性住宅項目全面投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險，并由保險公司委托風險管理機構的方式對工程建設實施風險管理。引入設計咨詢審查單位（2015年廈門市），部分結余工程費用用于代建機構承擔經(jīng)濟責任、組織和管理項目等開支（2015年貴州省貴安新區(qū)），資質(zhì)評審與市場準入扶持獎勵措施（2015年廈門市），增設資金監(jiān)管賬戶進行監(jiān)督（2017年深圳市福田區(qū)），設立代建行業(yè)協(xié)會（2017年湖南?。┑?。

2 各地代建制成功經(jīng)驗分析

全國范圍代建制推廣效果有差異，其中浙江省和廣州市、深圳市等效果良好，其經(jīng)驗總結如下：

1）采取國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與的市場模式。國有企業(yè)和民營企業(yè)參與政府投資項目代建，各有優(yōu)劣。對于沒有顯著經(jīng)濟效益或者關乎國家戰(zhàn)略的項目，國有企業(yè)參與代建具備天然優(yōu)勢。但是，由于項目效益與管理人員不掛鉤，工作積極性降低，對項目的實施效果不利，民營企業(yè)則沒有上述弊端。因此，從國家安全、民生和市場發(fā)展角度看，采取混合式的國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與代建是一種非常合適的模式：一方面國有企業(yè)保持長效工作狀態(tài)，使其管控水平維持在較高水準；另一方面，民營企業(yè)通過競爭不斷提升技術水平，刺激代建市場不斷發(fā)展。

2）培育優(yōu)秀民營代建企業(yè)。民營企業(yè)因為直面市場競爭，在優(yōu)勝劣汰的環(huán)境下，會采取搭建企業(yè)代建體系、提升質(zhì)量標準、激勵創(chuàng)新、優(yōu)化人才梯隊體系等措施提升競爭力。因此，通過建立健全監(jiān)督和約束機制，引導民營企業(yè)提升硬實力，提升管理水平和管控效益，促進代建行業(yè)不斷迭代和優(yōu)化。

3）根據(jù)實際調(diào)整代建費率。在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，財建〔2016〕504號文件要求的代建費率與當?shù)氐木用袷杖胨讲幌嗥ヅ?，適當提高代建費率，有利于激活優(yōu)秀民營企業(yè)活力。實踐證明，杭州、廣州和深圳的調(diào)整適應當?shù)貙嵡椋浞旨せ盍怂{城、綠城、濱江、招商等一批優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)，這些優(yōu)秀民營企業(yè)的參與顯著提高了當?shù)卣顿Y項目水平和效益。見圖1。

圖1 藍城集團代建的保障房項目

4）推行全過程代建模式。將項目從立項開始交予代建單位管理直至缺陷責任期結束，各類需求等信息可直接對接。

5）引入潛在質(zhì)量缺陷保險。潛在質(zhì)量缺陷保險能夠有效監(jiān)控代建項目的工程質(zhì)量和工程安全，實現(xiàn)風險轉移［3］。

3 代建制實施的主要問題

代建制實施十多年并未如預期在全國全面鋪開，說明其存在系統(tǒng)問題，主要如下：

1）代建主體地位不明確，法律權責地位條款缺失以及政策不健全［4］。代建主體地位不明確，體現(xiàn)在推行代建制區(qū)域政府各職能部門涉及代建項目表格缺少代建欄，其對應軟件系統(tǒng)同樣缺失代建選項。法律權責地位條款缺失，主要體現(xiàn)為當代建單位失責，其產(chǎn)生的經(jīng)濟損失遠大于其收取的代建費，賠償能力不夠，缺乏相應的法律條款予以明確。最后，政策不健全，體現(xiàn)在目前政策文件仍不健全，相應的政策及配套機制有待完善。

2）代建費用偏低［5］。全國范圍，參照財政部〔2016〕504號文件執(zhí)行為主。根據(jù)調(diào)研，蘇州市采用以工程總概算為基礎的累進費率計價，即使是做得較好的單位也只能基本覆蓋成本，代建單位入不敷出。深圳制定了市級政府投資項目市場化代建管理費總額控制數(shù)費率標準，工程總概算5億元以下3%的費率略高于財政部文件標準，代建單位也只能是基本持平。所以，對于以政府投資項目代建為核心業(yè)務的企業(yè)來說，其生存環(huán)境惡劣，大部分難以為繼。

3）代建單位能力參差不齊［6］。在尚無優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)的區(qū)域，主管部門缺乏信心，有些主管部門為避免犯錯，強制要求國有單位成立下屬代建企業(yè)，因?qū)嵙τ邢蓿Ч皯n，對推行代建制造成困擾。所以，當?shù)厝狈?yōu)質(zhì)代建企業(yè)，整體代建水平較弱，是代建制推行難的另外一個重要原因。

4 代建制推廣優(yōu)化建議

基于代建制實施存在的問題，筆者認為可以從政策制度、代建市場、市場秩序、代建單位激勵、建設模式五個方面進行完善提升。

4.1 完善代建制制度支撐

完善代建制管理辦法及配套文件。完善的法律法規(guī)和政策制度體系是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，應完成相應法律法規(guī)及配套文件更新，進一步明確代建單位的權利和義務、代建單位的法律地位、代建項目的取費標準、實施過程等問題，營造規(guī)范有序、公平競爭的代建市場環(huán)境，為代建制的順利運行提供政策保障。

嚴格落實各主體責任。在法律法規(guī)中全面落實各方主體的責任、內(nèi)容及標準，平衡各方“責權利”之間的關系。強化代建單位的建設期法人地位，同時承擔相應的經(jīng)濟和法律責任，制定政府投資項目代建方案模板用以配合代建制改革的新探索。

4.2 培育、優(yōu)化代建市場

優(yōu)秀代建企業(yè)的技術管理水準通過一系列的支撐體系才能得以實現(xiàn)。對于代建市場不成熟、缺乏優(yōu)秀代建企業(yè)的省市，通過自我培養(yǎng)本地優(yōu)秀代建企業(yè)難以實現(xiàn)，可以采取“幫、扶、帶”的模式，通過引入藍城、綠城、招商等優(yōu)秀代建企業(yè)，采取合營、共營、引進等模式，扶持本地潛力企業(yè)快速成長，提升本地代建水準，培育代建市場成熟度。

推廣混合的代建市場模式。所謂的混合模式，是指國有企業(yè)尤其是當?shù)厥?、區(qū)下屬國有城投企業(yè)和民營企業(yè)共同參與代建市場。浙江省和深圳市的代建市場就是這種模式，運行良好，效果顯著，可以發(fā)揮國有和民營企業(yè)的各自優(yōu)勢。對于政府投資項目，其中具有經(jīng)濟效益的項目可以采取市場化競爭模式選取優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)，提高當?shù)卮ㄐ袠I(yè)水準，促使國有代建企業(yè)提高水平；對于經(jīng)濟效益不明顯、關乎民生和地區(qū)戰(zhàn)略的項目，由國有企業(yè)參與代建，發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢。

4.3 規(guī)范代建市場秩序

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。部分地區(qū)代建行業(yè)的快速發(fā)展已經(jīng)具備了成立行業(yè)協(xié)會的條件。建立行業(yè)協(xié)會通過章程和規(guī)章制度實施自我管理和約束，維護市場經(jīng)營秩序；同時協(xié)調(diào)政府和企業(yè)之間的關系，向企業(yè)宣傳和解讀相關政策，向政府反映企業(yè)的訴求；為企業(yè)提供各種服務和培訓，定期發(fā)布行業(yè)信息，制定行業(yè)標準和規(guī)范，提供法規(guī)政策咨詢和技術咨詢服務。

建立協(xié)同監(jiān)管平臺，創(chuàng)新監(jiān)管措施。以代建市場主體信用分類監(jiān)管、日常監(jiān)管等工作為基礎，整合相關政府部門對代建市場主體監(jiān)管的實際要求，統(tǒng)一制定出臺一系列協(xié)同監(jiān)管的管理制度和辦法，并基于代建庫建設統(tǒng)一的協(xié)同監(jiān)管平臺如行業(yè)協(xié)會等，支撐政府方、委托方、公眾等相關部門聯(lián)合使用動態(tài)履約平臺，在同一平臺上對代建主體實施綜合監(jiān)管。

4.4 加強代建單位激勵、約束機制

明確代建管理費取費標準及獎勵。從深圳、廈門、上海、杭州等地的經(jīng)驗看，根據(jù)需要適當提高代建管理費標準或者采用浮動費率，更能確保優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的代建服務。同時滿足投資可控、工期可期及質(zhì)量優(yōu)良這三個條件的，代建單位或代建團隊可以獲得項目獎勵金。

強化精神激勵，建立標桿企業(yè)庫。代建單位所承擔的代建項目獲得國家級、省級和市級建筑工程獎項的，報政府審定后可對代建單位及其團隊、個人進行榮譽表彰，將獎勵落實到個人，使激勵效果最大化，同時將代建單位納入委托單位的優(yōu)質(zhì)代建企業(yè)名錄（標桿企業(yè)庫）。

4.5 完善工程建設模式

勘察、設計、監(jiān)理、咨詢等企業(yè)加入代建行業(yè)?？辈?、設計、監(jiān)理、咨詢是參與全過程工程咨詢的主要企業(yè)，分析全過程工程咨詢與全過程代建的差異，其主要區(qū)別在于全過程代建增加了項目管理的內(nèi)容。因此，上述企業(yè)具備全過程代建的主要能力，可以把這些企業(yè)納入到代建行業(yè)，提升代建行業(yè)的競爭水平，同時也能擴充上述企業(yè)的業(yè)務范圍。事實上，國內(nèi)如蘇州等城市，已經(jīng)把五洲等監(jiān)理單位納入到本地的代建企業(yè)名錄庫中。

全過程工程咨詢代建模式。對于建設單位來說，除了全過程工程咨詢服務外，高標準的項目管理是亟需的一塊服務內(nèi)容。監(jiān)理對項目管理的要求，屬于合規(guī)的底線要求，代建企業(yè)對項目管理是高標準要求。因此可以結合實際需求，實施全過程工程咨詢代建模式，全面滿足項目高標準要求。

5 結語

政府投資項目采取代建制，有利于建管分離，可有效防止腐敗行為，并能提高項目整體質(zhì)量。就浙江、廣州和深圳等地的實踐效果和經(jīng)驗看，成效顯著。但是就全國范圍，目前代建制推廣的深度和廣度還不夠，效果也未如預期，這與當?shù)靥厥獾那闆r密不可分。各地可以參考國內(nèi)幾個先進省市的做法，引入優(yōu)秀代建企業(yè)，采取“幫、扶、帶”的方法培養(yǎng)、扶植本地優(yōu)秀代建企業(yè)，相信代建制可以在全國的政府投資項目中發(fā)揮作用，明顯提高政府投資項目水準，實現(xiàn)“民、政、企、社會”的多贏局面。