●程慶棟

伴隨著國家區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，區(qū)域協(xié)同立法愈發(fā)受到實務(wù)界和理論界的重視。在實踐層面，東北三省、京津冀、長三角等區(qū)域內(nèi)的地方立法機(jī)關(guān)對協(xié)同立法進(jìn)行了諸多探索。在理論層面，盡管理論界對區(qū)域協(xié)同立法的諸多內(nèi)容尚未達(dá)成共識，但已經(jīng)從兩種路徑對區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行了廣泛研究。在一般化的路徑上，理論界對區(qū)域協(xié)同立法的理論模式與實踐樣態(tài)，區(qū)域協(xié)同立法遇到的制度障礙及其應(yīng)對策略，區(qū)域立法中的協(xié)調(diào)機(jī)制等問題進(jìn)行了探討?！?〕參見宋方青、朱志昊：《論我國區(qū)域立法合作》，載《政治與法律》2009年第11期，第19頁；韓業(yè)斌：《區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，載《法學(xué)》 2021年第2期，第146頁；陳?。骸秴^(qū)域一體化背景下的地方立法協(xié)調(diào)初探》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第5期，第2頁。在個別化的路徑上，理論界對具體區(qū)域、具體領(lǐng)域中開展的協(xié)同立法進(jìn)行了研究?！?〕參見焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，載《法學(xué)》2016年第3期，第40頁；高桂林、姚銀銀：《大氣污染聯(lián)防聯(lián)治中的立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，載《法學(xué)雜志》2014年第8期，第26頁。最近，區(qū)域協(xié)同立法在制度層面也取得了突破性進(jìn)展。2022年新修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第10條第3款、第49條第3款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。這是國家首次以法律的形式明確肯定了協(xié)同立法的法律地位。總之，無論是在實踐層面、理論層面還是制度層面，區(qū)域協(xié)同立法正在蓬勃發(fā)展。

然而，作為地方立法領(lǐng)域的新興事物，區(qū)域協(xié)同立法的一些基礎(chǔ)性問題并沒有得到充分闡釋?！霸趨^(qū)域協(xié)同立法方面，不少地方把具體的工作已經(jīng)做在前面，但對協(xié)同工作的法理基礎(chǔ)以及憲法法律上的空間，卻缺乏必要的論證?！薄?〕劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019年第4期，第67頁。區(qū)域協(xié)同立法正式“進(jìn)入”我國法律文本后，它在我國立法體制中究竟處于何種位置，有著怎樣的權(quán)力空間？在它的立法空間內(nèi)，啟動、運行區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)遵循何種規(guī)則？闡明區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)力空間與運行規(guī)則，以處理好它所面臨的立法層級關(guān)系為基礎(chǔ)。如果將地方立法機(jī)關(guān)獨自進(jìn)行的立法活動稱為“單獨立法”，將上級立法機(jī)關(guān)就跨行政區(qū)域事務(wù)專門進(jìn)行的立法活動稱為“統(tǒng)一立法”，那么，區(qū)域協(xié)同立法與單獨立法、統(tǒng)一立法之間是何種關(guān)系？這些問題的答案并不清晰。本文嘗試對這些問題進(jìn)行研究，力圖在理順區(qū)域協(xié)同立法與單獨立法、統(tǒng)一立法之關(guān)系的基礎(chǔ)上，廓清區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)力空間，明晰區(qū)域協(xié)同立法的運行規(guī)則，以期對立法實踐有所助益。

一、區(qū)域協(xié)同立法所面臨的立法層級困境

在我國法律明確規(guī)定協(xié)同立法之前，協(xié)同立法并沒有統(tǒng)一的稱謂。2022年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》出臺后，“協(xié)同立法”才成為正式的法律概念?；谕庋臃秶牟煌瑓f(xié)同立法有狹義和廣義之分。在狹義上，區(qū)域協(xié)同立法是指若干地方立法機(jī)關(guān)基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，在達(dá)成合意的基礎(chǔ)上，圍繞特定事項進(jìn)行合作，分別制定、認(rèn)可、變動在內(nèi)容上相互協(xié)調(diào)的條款或者規(guī)范性法律文件的活動。在廣義上，區(qū)域協(xié)同立法是指地方立法機(jī)關(guān)為了確保區(qū)域協(xié)同立法的進(jìn)行所采取的各項措施的總稱，除了狹義概念所指涉的內(nèi)容外，還包括簽訂關(guān)于協(xié)同立法的協(xié)議，就立法規(guī)劃和年度立法計劃征求其他地方立法機(jī)關(guān)的意見，立法工作經(jīng)驗交流等內(nèi)容。這些措施更多的是一種加強(qiáng)交流和溝通的日常工作機(jī)制，本身并不是區(qū)域協(xié)同立法的直接內(nèi)容。本文在狹義上使用區(qū)域協(xié)同立法的概念。

近年來，在如火如荼開展的過程中，區(qū)域協(xié)同立法也在諸多方面表現(xiàn)出了不同程度的困境，呈現(xiàn)出“繁榮”與“困境”并存的局面。其中，區(qū)域協(xié)同立法的層級關(guān)系困境尤其值得關(guān)注。

（一）區(qū)域協(xié)同立法的事項范圍缺乏明確界定

作為地方立法中的一種新事物，區(qū)域協(xié)同立法對自身的調(diào)整對象有著特定要求。換言之，并不是所有的地方立法事項均適合開展協(xié)同立法。目前，區(qū)域協(xié)同立法的事項范圍缺乏明確界定，地方立法機(jī)關(guān)在哪些事項上需要進(jìn)行協(xié)同立法，在哪些事項上不需要進(jìn)行協(xié)同立法，并不清晰。這一問題自協(xié)同立法誕生之初便已經(jīng)存在。例如，關(guān)于道路運輸車輛收費的協(xié)同立法。由于東北三省對道路運輸車輛收費的立法規(guī)定各異，有些地方收費高，有些地方收費低，于是，在東北三省區(qū)域內(nèi)，有些車主便不在本地給車輛落籍，而是舍近求遠(yuǎn)到收費低的異地給車輛落籍。由此造成行政區(qū)劃內(nèi)車輛養(yǎng)路費的大量流失?！?〕參見錢昊平：《立法協(xié)作：東北三省的嘗試》，載《人大建設(shè)》2006年第10期，第41頁。為了解決這一問題，三地謀求進(jìn)行協(xié)同立法。但在這一事例中，道路運輸車輛收費這一事項并不適合開展協(xié)同立法，通過協(xié)同立法謀求三省統(tǒng)一的正當(dāng)性難以證成。因為，區(qū)域協(xié)同立法產(chǎn)生了壓制地方競爭的效果。地方差異會促進(jìn)地方競爭。當(dāng)三地政府在收費方面存在明顯差異時，人們就會“用腳投票”，流向能夠提供更優(yōu)越的公共服務(wù)的行政區(qū)域，這會促進(jìn)政府之間展開競爭，激勵政府提供更優(yōu)越的公共服務(wù)，更有利于公民權(quán)利的實現(xiàn)。再如，我國不同地方實行的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)并不一致，并且，對不符合規(guī)定的生活垃圾分類投放行為，處罰也不盡相同。有觀點認(rèn)為，應(yīng)通過區(qū)域協(xié)同立法的方式謀求分類標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一?！?〕參見蒲曉磊：《開展區(qū)域協(xié)同立法統(tǒng)一垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)》，載《法治日報》2021年1月12日，第7版。特定區(qū)域內(nèi)的地方立法機(jī)關(guān)是否有必要對此進(jìn)行協(xié)同立法？不見得。因為，垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的影響范圍僅限于本行政區(qū)域。一個行政區(qū)劃無論采用何種垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，幾乎不會影響到其他行政區(qū)劃，對此進(jìn)行協(xié)同立法的必要性不足。

（二）區(qū)域協(xié)同立法的趨同程度沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)域協(xié)同立法追求各個行政區(qū)劃的法規(guī)規(guī)定相一致，從而實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，區(qū)域協(xié)同立法并不要求各個行政區(qū)劃的規(guī)定在每一個立法項目中都實現(xiàn)完全一致。那么，區(qū)域協(xié)同立法在具體項目進(jìn)行過程中究竟該“趨同”到何種程度？立法實踐對這一問題的演繹各不相同。有的協(xié)同立法項目追求完全一致。云貴川三省人大常委會對赤水河流域保護(hù)進(jìn)行共同立法。共同立法是在協(xié)同立法的基礎(chǔ)上，更多反映共同意志、共同行動、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等重大事項，要求法規(guī)文本的“同一化”和法規(guī)生效的“同步化”，是一種更高層次的同步、統(tǒng)一和相互認(rèn)同?！?〕參見貴州省人大常委會辦公廳課題組：《實現(xiàn)流域協(xié)同立法到共同立法的實踐與探索——以云貴川三省赤水河流域保護(hù)共同立法為例》，載貴州人大網(wǎng)，http://www.gzrd.gov.cn/xwzx/rdjj/49536.shtml，2022年6月2日訪問。有的協(xié)同立法項目追求主要內(nèi)容一致。廣東省潮州市、汕頭市、揭陽市就潮劇保護(hù)進(jìn)行協(xié)同立法。但三地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，潮劇的隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)、資金投入上存在很大差距，三市各自的關(guān)注點、需求也存在差異。體現(xiàn)地方特色與謀求局部統(tǒng)一之間存在較為強(qiáng)烈的緊張關(guān)系。為了解決這一問題，廣東省人大常委會為其確定了“協(xié)同確定主要制度，允許保留地方特色”的工作方式?！?〕參見章寧旦：《廣東探索文化領(lǐng)域地方協(xié)同立法 破解區(qū)域差異難題共護(hù)文化遺產(chǎn)》，載《法治日報》2022年1月11日，第7版。有的協(xié)同立法項目只追求部分內(nèi)容一致。長三角區(qū)域三省一市就大氣污染防治問題進(jìn)行協(xié)同立法，三省一市在各自的條例中均以專章的形式規(guī)定了大氣污染防治協(xié)作的內(nèi)容，但條例其他部分的內(nèi)容則存在較大差別。區(qū)域協(xié)同立法在趨同程度方面追求完全一致、主要內(nèi)容一致還是部分內(nèi)容一致，應(yīng)當(dāng)有一個客觀標(biāo)準(zhǔn)加以衡量。如果沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)，各地對趨同程度的追求和確定可能會充滿任意性。

（三）選擇協(xié)同立法抑或統(tǒng)一立法欠缺理性規(guī)則

1.部分協(xié)同立法涉嫌超出了功能界限，侵入了統(tǒng)一立法的空間。協(xié)同立法只是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各項手段中的一種，它能夠解決特定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，但并不能“包治百病”。區(qū)域協(xié)同立法的功能是有界限的。國家層面的立法實踐已然考慮到區(qū)域協(xié)同立法的功能界限問題?！堕L江保護(hù)法》便是例證。長江流經(jīng)11個省級行政區(qū)劃，并且，長江流域的規(guī)劃、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等問題匯集到一起，使長江流域的立法事務(wù)變得極為復(fù)雜。這已經(jīng)超出了協(xié)同立法的功能界限，于是，上級立法機(jī)關(guān)便直接進(jìn)行了統(tǒng)一立法。但在地方層面，在區(qū)域協(xié)同立法備受追捧的氛圍中，人們主要考慮的仍是如何推動開展區(qū)域協(xié)同立法，區(qū)域協(xié)同立法自身的功能界限問題沒有引起足夠重視。例如，武漢城市圈就公共交通一體化進(jìn)行協(xié)同立法，共9個設(shè)區(qū)的市參與。再如，福建省共有9個設(shè)區(qū)的市，閩江流經(jīng)其中的三明市、南平市等7個設(shè)區(qū)的市。閩江流域水生態(tài)環(huán)境的立法保護(hù)問題，由7個設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法。在這兩個事例中，協(xié)同立法的參與主體數(shù)量眾多，協(xié)同立法是否已經(jīng)超出了功能界限，由省級人大常委會進(jìn)行統(tǒng)一立法是否更加合適，值得進(jìn)一步討論。

2.在重合的立法空間內(nèi)，究竟是該實行統(tǒng)一立法，還是由各地協(xié)同立法，存在不同認(rèn)識。在我國，凡是下級立法機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行立法的事項，上級立法機(jī)關(guān)都能夠進(jìn)行立法。由此延伸出來的問題是，凡是下級立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行協(xié)同立法的事項，上級立法機(jī)關(guān)均可以進(jìn)行統(tǒng)一立法。在九龍江流域保護(hù)協(xié)同立法的過程中，有觀點認(rèn)為，由省進(jìn)行統(tǒng)一立法，制度設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有利于做好頂層設(shè)計，而且立法效率較高，能夠減少協(xié)同立法在協(xié)商磨合中的各種成本；但也有觀點認(rèn)為，省級立法較為宏觀，由各設(shè)區(qū)的市進(jìn)行協(xié)同立法，能夠根據(jù)上下游的實際情況精準(zhǔn)施策，規(guī)定更具有可操作性，并且經(jīng)過各方充分博弈，有利于提高協(xié)同立法的實效性?！?〕參見吳黎靜：《協(xié)同立法的探索與思考》，載福建省人大常委會法制工作委員會編：《福建地方立法理論與實踐（2018-2021）》，福建人民出版社2021年版，第112頁。實踐中，不同地方的選擇也各不相同。例如，清江流經(jīng)湖北省恩施自治州和宜昌市，針對清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，兩地并沒有開展協(xié)同立法，而是由湖北省人大常委會直接制定了《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。資江流經(jīng)湖南省婁底市、邵陽市和益陽市，針對資江流域的立法保護(hù)問題，湖南省人大常委會并沒有進(jìn)行統(tǒng)一立法，而是由3個設(shè)區(qū)的市進(jìn)行協(xié)同立法，制定保護(hù)資江的條例。同樣是水環(huán)境保護(hù)，同樣所涉及的主體較少，各省采用統(tǒng)一立法還是采用協(xié)同立法的選擇各不相同。

（四）上級立法機(jī)關(guān)工作指導(dǎo)的強(qiáng)度難以把握

上級立法機(jī)關(guān)對下級立法機(jī)關(guān)開展的協(xié)同立法進(jìn)行指導(dǎo)，對于保障協(xié)同立法的順利進(jìn)行具有重要意義。但問題在于，上級立法機(jī)關(guān)進(jìn)行工作指導(dǎo)的強(qiáng)度該如何把握，從而既保證工作指導(dǎo)發(fā)揮實質(zhì)作用，又避免工作指導(dǎo)演變成命令？這一問題在立法實踐中已經(jīng)充分顯現(xiàn)。例如，為了解決“一山三治”的問題，江西省萍鄉(xiāng)市、宜春市、吉安市就武功山進(jìn)行協(xié)同立法。在協(xié)同立法的過程中，江西省人大常委會提供了“全方位”的指導(dǎo)。江西省人大常委會先是與三市人大常委會等部門協(xié)商確定立法模式；隨后，江西省人大法制委、省人大常委會法工委印發(fā)了《萍鄉(xiāng)、宜春和吉安武功山區(qū)域發(fā)展協(xié)同立法工作方案》，明確了總體要求、協(xié)同模式、工作機(jī)構(gòu)、工作方式和工作安排等內(nèi)容；江西省人大常委會法工委還起草了協(xié)同立法具體條文模板《江西武功山風(fēng)景名勝區(qū)——××景區(qū)條例》，其中包含30條協(xié)同條款，要求三市在此條文模板的基礎(chǔ)上進(jìn)行立法?！?〕參見方維芳：《三地協(xié)同立法共建“大武功山”》，載《新法制報》2021年10月8日，第1版。在此事例中，省級人大常委會進(jìn)行了較高強(qiáng)度的工作指導(dǎo)，這種做法是否超過了必要的限度，值得進(jìn)一步研究。

二、區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境可能造成的不利影響

如果不能妥當(dāng)處置，區(qū)域協(xié)同立法的層級關(guān)系困境可能會給區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展造成不利影響。這些不利影響主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）加劇了協(xié)同立法與單獨立法之間的緊張關(guān)系

我國國土面積遼闊，各地政治經(jīng)濟(jì)文化差異巨大，即使一省內(nèi)部各個設(shè)區(qū)的市之間也存在較大差別。因此，有必要賦予地方立法權(quán)，讓地方權(quán)力機(jī)關(guān)結(jié)合實際情況來處理地方性事務(wù)。對此，彭真曾指出：“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應(yīng)千差萬別的具體情況，不是掛一漏萬，就是主觀主義，實踐證明不行?！薄?0〕彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第60頁。差異性、多樣性是地方立法得以存在的客觀條件。地方立法以體現(xiàn)這種差異性和多樣性為使命，“地方特色是地方立法存在的價值所在，沒有特色的地方立法猶如沒有靈魂的軀殼”?！?1〕石佑啟：《論地方特色：地方立法的永恒主題》，載《學(xué)術(shù)研究》2017年第9期，第45頁。區(qū)域協(xié)同立法的價值追求卻不一樣。協(xié)同立法追求的是“同”，即欲使某事務(wù)在若干行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)定一致，〔12〕參見周澤夏：《區(qū)域協(xié)同立法：定位、特色與價值》，載《河北法學(xué)》2021年第11期，第91頁。但普通地方立法（單獨立法）追求的是“異”，即根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，解決本地所特有的問題。二者在價值取向上存在方向性的緊張關(guān)系。協(xié)同立法開展的程度越深入，一致性的效果便越好，地方特色的存在空間便越小，二者之間的緊張關(guān)系便愈發(fā)明顯。區(qū)域協(xié)同立法只有在適當(dāng)?shù)那樾?、適當(dāng)?shù)某潭乳_展，協(xié)同立法與單獨立法之間的緊張關(guān)系才能得到緩解。但目前，由于協(xié)同立法的事項范圍缺乏明確界定，趨同程度也沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)，部分地方立法機(jī)關(guān)在開展協(xié)同立法時沒有妥當(dāng)處置協(xié)同立法與單獨立法的關(guān)系。有的地方對不滿足協(xié)同立法啟動條件的項目開展協(xié)同立法，浪費了立法資源；有的地方在協(xié)同立法過程中片面追求較高程度的一致性，影響了單獨立法發(fā)揮自身功能。

（二）削弱了區(qū)域協(xié)同立法存在的必要性

在立法實踐中，由于各級立法機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限存在重合，加之上級立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)缺乏必要的克制，上級立法機(jī)關(guān)的立法擠壓下級立法機(jī)關(guān)的立法空間的現(xiàn)象愈發(fā)明顯。“在中央立法不斷發(fā)展和完善的條件下，地方立法的自主空間、創(chuàng)新功能和體現(xiàn)地方特色的作用發(fā)揮也必然面臨更多的來自上位法的制約?！薄?3〕封麗霞：《地方立法的形式主義困境與出路》，載《地方立法研究》2021年第6期，第72頁。區(qū)域協(xié)同立法也可能面臨基本類似的情形。如果上級立法機(jī)關(guān)缺乏必要克制，侵入?yún)f(xié)同立法的權(quán)力空間，產(chǎn)出大量關(guān)于跨行政區(qū)域事務(wù)的統(tǒng)一立法，既會壓縮區(qū)域協(xié)同立法賴以生存的權(quán)力空間，也會削弱區(qū)域協(xié)同立法存在的必要性。畢竟，在實現(xiàn)一致性的客觀效果方面，統(tǒng)一立法可以“取代”協(xié)同立法。此外，區(qū)域協(xié)同立法如果超出了功能界限，強(qiáng)行對某些事項進(jìn)行協(xié)同立法，自身存在的必要性也難以得到證成。

（三）損害了區(qū)域協(xié)同立法的實效性

協(xié)同立法不是不同立法機(jī)關(guān)共同的立法行為，而是不同立法機(jī)關(guān)共同的意志行為?！?4〕參見賀海仁：《我國區(qū)域協(xié)同立法的實踐樣態(tài)及其法理思考》，載《法律適用》2020年第21期，第71頁?！白陨隙隆钡赝苿娱_展協(xié)同立法，可能會損害協(xié)同立法的實效性。當(dāng)上級立法機(jī)關(guān)推動下級立法機(jī)關(guān)開展協(xié)同立法時，協(xié)同立法的最終結(jié)果便已經(jīng)被預(yù)先設(shè)定，即協(xié)同立法一定會出臺，而且會在短時間內(nèi)出臺。結(jié)果被預(yù)先設(shè)定后，為了保證協(xié)同立法順利出臺，一些意見分歧較大、協(xié)調(diào)困難的矛盾，可能會被掩蓋起來，不體現(xiàn)在協(xié)同立法的法規(guī)文本之中。由于沒有真正解決問題而只是掩蓋了問題，協(xié)同立法的質(zhì)量可能會受到損害。“各州，如同個人一樣，往往非常勉強(qiáng)地接受對它們不利的裁決?！薄?5〕［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第36頁。各方主體內(nèi)心不能真正認(rèn)可、贊同協(xié)同立法的內(nèi)容，對貫徹執(zhí)行協(xié)同立法的積極性不高，最終也影響了協(xié)同立法的實效性。只有具有共同的立法需求和共同的立法意愿，地方立法機(jī)關(guān)才會就有關(guān)問題進(jìn)行充分、深入的溝通和協(xié)商。實現(xiàn)協(xié)同機(jī)制的長效運行，問題的關(guān)鍵在于調(diào)動地方政府的自主性，培育協(xié)同主體間自愿協(xié)同的意愿及能力?！?6〕參見戴亦欣、孫悅：《基于制度性集體行動框架的協(xié)同機(jī)制長效性研究——以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為例》，載《公共管理與政策評論》2020年第4期，第15頁。

（四）影響了區(qū)域協(xié)同立法的合法性

上級立法機(jī)關(guān)的工作指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把握好限度，否則，極易影響區(qū)域協(xié)同立法的合法性。人大、政府與上級國家機(jī)關(guān)的關(guān)系不同。上下級政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，上級國家行政機(jī)關(guān)強(qiáng)行推動、要求、命令數(shù)個下級政府開展區(qū)域合作，制定區(qū)域行政協(xié)議，不會存在合法性問題。但上級人大與下級人大之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。早在1984年，彭真就指出：“全國人大常委會對省級人大常委會，是法律監(jiān)督關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；有些方面有指導(dǎo)作用，有些方面是工作聯(lián)系?！薄?7〕彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第235頁。除了通過制定法律、法規(guī)、決議和決定外，上級人大不得直接向下級人大下達(dá)命令，更不得干預(yù)、侵犯下級人大依法行使職權(quán)。在代議制民主制下，代表機(jī)構(gòu)不論地位高低都是代表人民在本地區(qū)內(nèi)決定一切事務(wù)的最高機(jī)關(guān)?！?8〕參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第251頁。上級人大只能建議、指導(dǎo)下級人大開展協(xié)同立法，不能強(qiáng)行推動、要求、命令下級人大開展協(xié)同立法。如果上級人大工作指導(dǎo)的強(qiáng)度超出了必要限度，演變成為強(qiáng)制性的要求或者命令，便背離了不同層級人大之間的關(guān)系邏輯，也會使下級人大所代表的本地區(qū)人民的意志屈從于上級人大的意志，區(qū)域協(xié)同立法可能會面臨合法性不足的質(zhì)疑。

三、區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境的成因分析

導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法上述困境的成因是多方面的，其中，制度原因是根本原因，現(xiàn)實原因是直接原因。

1.立法權(quán)限劃分不清的客觀環(huán)境滋生了協(xié)同立法的層級關(guān)系困境。不同主體之間的立法權(quán)限劃分不清，一直以來都是我國立法體制優(yōu)化過程中所面臨的最大難題。盡管《立法法》等法律嘗試劃清不同主體之間的立法權(quán)限，但不同主體彼此之間的立法權(quán)限始終處于比較模糊的狀態(tài)。一方面，《立法法》對省級人大及其常委會的立法權(quán)限只作了原則性規(guī)定，因此，中央與地方之間的立法權(quán)限劃分較為籠統(tǒng)、概括。另一方面，2015年《立法法》第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，但由于相關(guān)概念不確定程度較高，〔19〕參見李小萍：《對設(shè)區(qū)市立法權(quán)限之“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的界定》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期，第44頁。省、設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限劃分也處于十分模糊的狀態(tài)。此外，不同層級立法主體在行使立法權(quán)過程中的動態(tài)關(guān)系也處于不明了的狀態(tài)。例如，按照《立法法》的規(guī)定，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)進(jìn)行批準(zhǔn)時，只進(jìn)行合法性審查，但實踐中，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市的立法計劃、立法過程、立法文本進(jìn)行“全過程控制”?！?0〕參見冉艷輝：《省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審批權(quán)的界限》，載《法學(xué)》2020年第4期，第79-80頁。區(qū)域協(xié)同立法的層級關(guān)系困境與我國中央、地方立法關(guān)系存在的困境是一脈相承的。在既有立法主體之間的立法權(quán)限劃分不清、動態(tài)關(guān)系不明的前提下，要想厘清區(qū)域協(xié)同立法所面臨的層級關(guān)系頗有難度。

2.外生性的動力來源加劇了協(xié)同立法的層級關(guān)系困境?！拔覈膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化并不是市場的自發(fā)秩序，而是國家通過公權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)的?！薄?1〕葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，載《中國社會科學(xué)》2012年第8期，第107-108頁。推動開展區(qū)域協(xié)同立法的動力來源主要是外生性的而非內(nèi)生性的。部分地方立法機(jī)關(guān)之所以開展協(xié)同立法，不是由于地方內(nèi)在需求的自發(fā)驅(qū)動，而是由于上級立法機(jī)關(guān)自上而下的推動。這在設(shè)區(qū)的市層面表現(xiàn)得尤為明顯。在省級立法機(jī)關(guān)的大力推動下，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)主要考慮的問題不是要不要開展協(xié)同立法，而是如何盡快推進(jìn)協(xié)同立法，讓協(xié)同立法按時出臺。在此情境中，區(qū)域協(xié)同立法的事項范圍、功能界限等問題可以暫時擱置一邊，協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的形式選擇問題也不再成為問題。為了保障協(xié)同立法的出臺，省級立法機(jī)關(guān)也會加大對協(xié)同立法的指導(dǎo)力度。于是，區(qū)域協(xié)同立法遭遇前述層級關(guān)系困境便不難理解了。

3.地方立法機(jī)關(guān)普遍缺乏實踐經(jīng)驗，無法妥當(dāng)應(yīng)對協(xié)同立法的層級關(guān)系困境。對于多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)而言，協(xié)同立法是剛剛興起的新事物，地方立法機(jī)關(guān)開展協(xié)同立法普遍處于“摸著石頭過河”的探索階段。實踐中，地方立法機(jī)關(guān)開展的協(xié)同立法，非常容易擁有一個“開創(chuàng)先例”“全國首個”的身份。例如，江西省萍鄉(xiāng)市、宜春市、吉安市就武功山進(jìn)行的協(xié)同立法，是全國首個山岳型協(xié)同立法；廣東省潮州市、汕頭市、揭陽市就潮劇保護(hù)進(jìn)行的協(xié)同立法，開創(chuàng)了全國在文化領(lǐng)域協(xié)同立法的先例。面對區(qū)域協(xié)同立法這一新事物，人們對區(qū)域協(xié)同立法的事項范圍、趨同程度、形式選擇、指導(dǎo)強(qiáng)度等問題，尚未有清晰的認(rèn)識。即使部分區(qū)域嘗試解決這些問題，相關(guān)做法也尚未充分理性化。

四、疏解區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境的前提與理論基礎(chǔ)

（一）疏解困境的前提是科學(xué)認(rèn)識協(xié)同立法的“層級”關(guān)系

區(qū)域協(xié)同立法在我國立法體制中不是一個獨立的實體。2015年《立法法》普遍授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，設(shè)區(qū)的市在我國立法體制中成為了一個獨立層級，我國的立法體制由過去的中央、省兩級變成了中央、省、市三級。各級各類主體的立法權(quán)限、立法形式都是相對明確的。實踐中，協(xié)同立法的運作模式是：區(qū)域內(nèi)的地方立法機(jī)關(guān)在立項、起草、論證的過程中加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，形成成熟的文本后，由各個地方立法機(jī)關(guān)按照法定的立法程序各自表決通過。這一運作模式被2022年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》所確認(rèn)。該法規(guī)定區(qū)域發(fā)展合作機(jī)制是在“總結(jié)地方實踐經(jīng)驗和做法”基礎(chǔ)上進(jìn)行的?！?2〕參見王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）〉的說明》，第十三屆全國人民代表大會第五次會議，2022年3月5日。這一運作模式?jīng)]有變動我國的立法體制。區(qū)域協(xié)同立法沒有塑造出獨立的立法主體，也沒有塑造出獨立的立法形式，所以它在我國立法體制中沒有獨立地位。

區(qū)域協(xié)同立法是地方立法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行橫向交流與合作的法律機(jī)制。立法體制是立法權(quán)配置的宏觀結(jié)構(gòu)，立法機(jī)制是立法權(quán)行使的微觀方式?！?3〕參見宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國地方立法權(quán)配置的理論與實踐研究》，法律出版社2018年版，第264頁。按照《立法法》等法律的規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，只能在本行政區(qū)域內(nèi)實施，效力不能超出本行政區(qū)域。同一層級的立法機(jī)關(guān)在地位上是相互獨立、相互平等的。由于它們之間不存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，更不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此，它們之間的關(guān)系比較自由，更多地體現(xiàn)為交流與合作的關(guān)系。〔24〕參見林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第24頁。區(qū)域協(xié)同立法便是立法機(jī)關(guān)在行使立法職權(quán)方面進(jìn)行橫向交流與合作的具體方式。對于地方國家機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系，我國歷來的傳統(tǒng)主要是以非規(guī)范化的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。毛澤東曾指出：“省市和省市之間的關(guān)系，也是一種地方和地方的關(guān)系，也要處理得好。我們歷來的原則，就是提倡顧全大局，互助互讓?！薄?5〕中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第33頁。因此，我國憲法和法律并沒有明確規(guī)定地方國家機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系。地方國家機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系，不具有與縱向關(guān)系相并列的法律地位。

作為一項行使立法權(quán)的法律機(jī)制，區(qū)域協(xié)同立法對縱向立法權(quán)行使機(jī)制具有重大影響，是縱向立法權(quán)行使機(jī)制的重要補(bǔ)充。在我國，中央、省、市三級立法機(jī)關(guān)縱向上的權(quán)限劃分，呈現(xiàn)出了上級立法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍完全覆蓋下級立法機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的樣態(tài)。這一立法權(quán)限劃分方式所帶來的弊端是不同層級立法機(jī)關(guān)之間存在大量重疊的立法事項。對于這些重疊的立法事項，要么由上級立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，要么由下級立法機(jī)關(guān)獨自行使立法權(quán)，要么由二者分別行使立法權(quán)。這樣的權(quán)力行使方式容易導(dǎo)致諸多問題，如上級立法機(jī)關(guān)與下級立法機(jī)關(guān)在立法項目上容易“撞車”；上級立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)缺乏必要克制，擠壓了下級立法機(jī)關(guān)的立法空間。但更重要的是，這樣的權(quán)力行使方式還存在結(jié)構(gòu)性的不足，因為它所涉及的主體始終只是上級立法機(jī)關(guān)和單個的下級立法機(jī)關(guān)，〔26〕參見陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論建構(gòu)》，人民出版社2014年版，第29-30頁。主要針對具有“整體性”的事務(wù)和具有“個體性”的事務(wù)，無法有效針對具有“局部性”的事務(wù)?！熬植啃浴钡氖聞?wù)，在很大程度上都是單個的下級立法機(jī)關(guān)無法有效處理而上級立法機(jī)關(guān)又不宜直接處理的事務(wù)。區(qū)域協(xié)同立法針對具有“局部性”的事務(wù)，它的出現(xiàn)有效解決了縱向立法權(quán)行使機(jī)制的“痛點”，彌補(bǔ)了縱向立法權(quán)行使機(jī)制的結(jié)構(gòu)性不足。

將區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)嵌到縱向立法權(quán)行使機(jī)制中，會形成單獨立法、協(xié)同立法和統(tǒng)一立法的層次結(jié)構(gòu)。三者之間的關(guān)系便成為了需要加以研究的新課題。三者之間的關(guān)系可以從層級、狀態(tài)兩個角度進(jìn)行解析。在層級角度，首先是協(xié)同立法與單獨立法的關(guān)系。協(xié)同立法的事項范圍問題、趨同程度問題屬于這一關(guān)系的范疇。其次是協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的關(guān)系。協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的形式選擇問題、指導(dǎo)強(qiáng)度問題屬于這一關(guān)系的范疇。在狀態(tài)角度，協(xié)同立法需要處理的層級關(guān)系既可能表現(xiàn)為靜態(tài)關(guān)系，也可能表現(xiàn)為動態(tài)關(guān)系。靜態(tài)關(guān)系體現(xiàn)為立法主體間的法律關(guān)系和制度關(guān)系；動態(tài)關(guān)系體現(xiàn)為立法主體間的互動關(guān)系和調(diào)控關(guān)系?！?7〕參見林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第68頁。事項范圍問題、形式選擇問題，整體上屬于靜態(tài)關(guān)系的范疇；趨同程度問題、指導(dǎo)強(qiáng)度問題屬于動態(tài)關(guān)系的范疇。在雙重標(biāo)準(zhǔn)的縱橫交織下，區(qū)域協(xié)同立法的層級關(guān)系形成了如下分類圖景。如表1所示。

表1 區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系的分類圖景

（二）輔助原則可以作為疏解協(xié)同立法層級關(guān)系困境的理論基礎(chǔ)

在單獨立法、協(xié)同立法和統(tǒng)一立法的層次結(jié)構(gòu)中，協(xié)同立法處于中間位置，因此，區(qū)域協(xié)同立法的身份具有相對性。在協(xié)同立法與單獨立法關(guān)系的范疇中，二者是局部與個體的關(guān)系。協(xié)同立法代表著統(tǒng)一性，單獨立法代表著多樣性。在協(xié)同立法與統(tǒng)一立法關(guān)系的范疇中，二者是局部與整體的關(guān)系。協(xié)同立法代表著多樣性，統(tǒng)一立法則代表著更高程度的統(tǒng)一性。為了妥善處理多樣性與統(tǒng)一性之間的矛盾，理順協(xié)同立法和單獨立法、統(tǒng)一立法之間的關(guān)系，引入輔助原則恰當(dāng)其時。

作為一種理念，輔助原則有著悠久的歷史，但直到1931年，天主教社會思想家才正式使用了“輔助原則”一詞。輔助原則主要被用來處理不同層級主體之間的關(guān)系。它的核心理念是：事務(wù)應(yīng)當(dāng)由能夠成功實現(xiàn)目標(biāo)的最小單位去處理，如果低層級主體能夠圓滿實現(xiàn)目標(biāo)，則高層級主體不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)，只有低層級主體不能夠圓滿實現(xiàn)目標(biāo)時，高層級主體才能進(jìn)行干預(yù)?！?8〕See Ken Endo, The Principle of Subsidiarity: From Johannes Althusius to Jacques Delors, The Hokkaido Law Review, 1994, 44（6）:641.輔助原則既限制了干預(yù)，又需要干預(yù)；既表達(dá)了高層級主體的消極角色，又表達(dá)了高層級主體的積極角色。由于同時具備消極和積極兩種面向，輔助原則看起來有些模糊不清和自相矛盾。〔29〕See Gráinne De Búrca, The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, Journal of Common Market Studies, 1998, 36（2）:218.但與其說輔助原則內(nèi)置了這樣一種矛盾，不如說恰恰是因為這種矛盾的存在才導(dǎo)致了輔助原則的出現(xiàn)。輔助原則的貢獻(xiàn)在于為這種矛盾的解決塑造了一個分析框架，〔30〕See Paolo G. Carozza, Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights Law, The American Journal of International Law, 2003, 97（1）: 52.矛盾雙方在這一框架內(nèi)互動博弈，始終維持一種動態(tài)平衡。

在輔助原則制度化的過程中，歐盟率先正式接納了輔助原則，將它作為調(diào)整歐盟與成員國關(guān)系的準(zhǔn)則。歐盟的《馬斯特里赫特條約》第3b款規(guī)定：“在不屬于共同體專屬權(quán)限的領(lǐng)域，根據(jù)輔助原則，只有在成員國無法充分實現(xiàn)所提議行動的目標(biāo)，或者由于所提議行動的規(guī)?；蛐Ч?，共同體能更好地實現(xiàn)時，共同體才能采取行動?！陛o助原則在國內(nèi)法中也有諸多體現(xiàn)?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》第23條規(guī)定以輔助原則為基礎(chǔ)處理德國與歐盟的關(guān)系：“為了建立一個統(tǒng)一的歐洲，德意志聯(lián)邦共和國應(yīng)參與歐洲聯(lián)盟的發(fā)展，該聯(lián)盟致力于民主、社會和聯(lián)邦原則，法治原則和輔助原則，并保證基本權(quán)利的保護(hù)水平與本《基本法》所提供的保護(hù)水平相當(dāng)?！薄兑獯罄埠蛧鴳椃ā返?18條明確規(guī)定了輔助原則：“行政職能由市鎮(zhèn)行使，除非為了確保統(tǒng)一實施而根據(jù)輔助、分化和相稱的原則交由省、大都市和區(qū)或國家行使?！?/p>

我國憲法、法律雖然沒有明確規(guī)定輔助原則，但部分規(guī)定也體現(xiàn)了輔助原則的精神和實質(zhì)?！缎姓S可法》第13條的規(guī)定體現(xiàn)了輔助原則的精神?！?1〕《行政許可法》第13條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！薄稇椃ā返?條第4款規(guī)定了兩個積極性原則，既強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又強(qiáng)調(diào)地方的積極性、主動性。鑒于改革開放以來權(quán)力集中的弊端仍較為突出，《憲法》第3條第4款的解釋應(yīng)當(dāng)特別注重地方的積極性和主動性。在這一意義上，輔助原則的理念在某些方面也符合我國憲法的特定價值意涵?！?2〕參見于文豪：《區(qū)域協(xié)同治理的憲法路徑》，載《法商研究》2022年第2期，第52頁。當(dāng)下，諸多研究者認(rèn)可了輔助原則，主張要適當(dāng)吸納輔助原則的合理內(nèi)容。有研究者指出，輔助原則在我國可謂是一項“呼之欲出”的行政法一般原則?！?3〕參見章志遠(yuǎn)：《邁向公私合作型行政法》，載《法學(xué)研究》2019年第2期，第145-146頁。也有研究者認(rèn)為：“借鑒歐洲輔助性原則的若干觀念對于重構(gòu)我國央地關(guān)系及其法制化，應(yīng)當(dāng)具有積極的意義?！薄?4〕李旭東：《地方法制原理引論》，中國民主法制出版社2016年版，第173-186頁。具體到區(qū)域協(xié)同立法問題上，有研究者主張將輔助原則引入我國區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域，以更好地解決區(qū)域協(xié)同立法存在的問題。〔35〕參見曾娜：《從協(xié)調(diào)到協(xié)同：區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的實踐路徑》，載《西部法學(xué)評論》2020年第2期，第61頁；韓業(yè)斌：《區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，載《法學(xué)》2021年第2期，第154頁。

輔助原則能夠為協(xié)同立法在縱向立法關(guān)系中的地位提供理論支撐。從輔助原則的核心要義出發(fā)，不難推導(dǎo)出輔助原則實際上包含“自助”“互助”“幫助”三個層次?！白灾笔侵甘聞?wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由低層級主體獨自進(jìn)行處理。輔助原則強(qiáng)調(diào)事務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先交由低層級主體來處理，實際上是強(qiáng)調(diào)社會團(tuán)體或者政治組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的創(chuàng)造力和首創(chuàng)精神來解決自己遭遇的難題。“互助”是指如果低層級主體不能獨自圓滿完成任務(wù)，則低層級主體之間應(yīng)當(dāng)展開合作，通過互相幫助來圓滿完成任務(wù)?！皫椭笔侵傅蛯蛹壷黧w通過合作仍不能圓滿完成任務(wù)時，高層級主體才能進(jìn)行干預(yù)。區(qū)域協(xié)同立法體現(xiàn)的是輔助原則當(dāng)中的“互助”意涵。地方立法機(jī)關(guān)在單獨行使立法權(quán)無法圓滿完成目標(biāo)時，首先應(yīng)當(dāng)考慮的是與其他地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法合作，謀求實現(xiàn)目標(biāo)。只有在通過合作立法的方式仍然無法圓滿完成目標(biāo)時，才能由上級立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)以圓滿完成目標(biāo)。輔助原則始終秉持一種“自下而上”的邏輯，地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行單獨立法仍是首要選擇。在單獨立法能夠解決問題時，協(xié)同立法不宜進(jìn)行干涉，只有當(dāng)單獨立法無法有效解決問題時，才能進(jìn)行協(xié)同立法。同理，在協(xié)同立法能夠解決問題時，統(tǒng)一立法不宜進(jìn)行干涉，只有當(dāng)協(xié)同立法無法有效解決問題時，才能由上級立法機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一立法。

五、疏解區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境的具體方案

輔助原則確立了單獨立法、協(xié)同立法和統(tǒng)一立法依次出場的順序。但作為規(guī)范性原則，輔助原則只提供了理論指導(dǎo)和行進(jìn)方向，疏解協(xié)同立法層級關(guān)系困境的具體方案仍需進(jìn)一步明確。

（一）界定跨行政區(qū)域事務(wù)以明確協(xié)同立法的事項范圍

在劃分區(qū)域協(xié)同立法與單獨立法的事項范圍時，基于輔助原則的要求，應(yīng)當(dāng)將盡可能多的事項配置給單獨立法，只有單獨立法無法有效解決的事項才應(yīng)當(dāng)配置給協(xié)同立法。單獨立法無法有效解決的事務(wù)主要是“跨行政區(qū)域事務(wù)”?！?6〕“跨行政區(qū)域事務(wù)”概念有一定的規(guī)范依據(jù)。我國《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《旅游法》等法律均使用了“跨行政區(qū)域”的表述。

跨行政區(qū)域事務(wù)是地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，這是界定跨行政區(qū)域事務(wù)的前提。在這一前提下，立法事項的影響范圍超出了本行政區(qū)域，影響到了其他行政區(qū)劃，即可界定為跨行政區(qū)域事務(wù)。對于我國中央與地方立法事項劃分的標(biāo)準(zhǔn)，存在著“影響范圍”還是“重要程度”的爭論。我國《立法法》第8條采用了“重要程度”標(biāo)準(zhǔn)。但在確定協(xié)同立法的事項范圍方面，應(yīng)當(dāng)將立法事項的“影響范圍”作為標(biāo)準(zhǔn)。一者，將“影響范圍”作為標(biāo)準(zhǔn)，抓住了跨行政區(qū)域事務(wù)的核心和本質(zhì)；二者，將“影響范圍”作為劃分立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，客觀性強(qiáng)，更符合立法權(quán)限劃分法治化與科學(xué)化的要求。〔37〕參見封麗霞：《中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“重要程度”還是“影響范圍”？》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第5期，第47頁。在此標(biāo)準(zhǔn)下，影響范圍沒有超出本行政區(qū)域的立法事項，是單獨立法的調(diào)整對象，只有影響范圍超出本行政區(qū)域的那些立法事項，才可能是區(qū)域協(xié)同立法的調(diào)整對象。立法事項所產(chǎn)生的影響，既可以是正面影響，如不同行政區(qū)域內(nèi)上下游產(chǎn)業(yè)需要合理銜接；也可以是負(fù)面影響，如行政區(qū)劃采取的地方保護(hù)主義措施。立法事項所產(chǎn)生的影響，既可以以無形物的形式超出行政區(qū)劃范圍，如營商環(huán)境、文化傳承等，也可以以有形物的形式超出行政區(qū)劃范圍，如山川、湖泊等。如果立法事項的影響范圍沒有超出本行政區(qū)域，地方立法機(jī)關(guān)仍要進(jìn)行協(xié)同立法，片面謀求區(qū)域內(nèi)的一致性，則可能會損害個體之間的差異性、多樣性?！罢嬲慕y(tǒng)一是建立在尊重差異的基礎(chǔ)上。離開了對多樣性、對各個組成部分的深入研究和正確認(rèn)識，統(tǒng)一就是病態(tài)和虛弱的?！薄?8〕葛洪義：《作為方法論的“地方法制”》，載《中國法學(xué)》2016年第4期，第117頁。

立法事項的影響“外溢”后，單一地方主體往往不愿意或者無法憑借自身力量有效解決相關(guān)問題，事務(wù)的處理需要多個行政區(qū)劃進(jìn)行合作。例如，上游對河流的利用會影響到下游的水質(zhì)。在下游看來，是上游導(dǎo)致了河流水質(zhì)的下降，上游的行政區(qū)劃應(yīng)該補(bǔ)償下游的行政區(qū)劃；但在上游看來，上游在提升河流水質(zhì)過程中需要調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、關(guān)停污染企業(yè)、搬遷群眾等，需要付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本，而下游卻白白受益，下游的行政區(qū)劃應(yīng)該補(bǔ)償上游的行政區(qū)劃。雙方均不愿意單獨解決這一事務(wù)。河流水質(zhì)的維護(hù)與提升只能靠上下游行政區(qū)劃的通力合作才能實現(xiàn)。

（二）劃定功能界限以確立選擇協(xié)同立法、統(tǒng)一立法的規(guī)則

遵循輔助原則的精神，在確定區(qū)域協(xié)同立法與統(tǒng)一立法的邊界時，應(yīng)當(dāng)將盡可能多的事項配置給協(xié)同立法，只有協(xié)同立法無力解決的事項才應(yīng)當(dāng)配置給統(tǒng)一立法。協(xié)同立法無力解決的事項主要是指那些超出協(xié)同立法功能界限的事務(wù)。因此，問題的關(guān)鍵便在于劃定協(xié)同立法的功能界限。

明確協(xié)同立法的功能界限可以從參與主體的數(shù)量、事務(wù)復(fù)雜程度兩個方面進(jìn)行。一方面，當(dāng)參與主體的數(shù)量多到一定程度時，便不適合再開展協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法是一項非常耗費時間和精力的立法活動，較單獨立法，它的立法成本更高昂。進(jìn)行協(xié)同立法，既需要不同行政區(qū)劃之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，也需要同一行政區(qū)劃內(nèi)部立法工作班子與人大常委會之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，人大常委會與同級黨委政府之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。這一過程頗為繁瑣。以人大常委會與同級黨委政府之間的溝通和協(xié)調(diào)為例。區(qū)域協(xié)同立法的協(xié)商結(jié)果要報同級黨委、政府決定，協(xié)商要進(jìn)行多次，報批也要反復(fù)多次，正如有的地方立法工作者所言：“地市協(xié)調(diào)起來很麻煩，市委市政府要敲定這些。怎么可能因為這些事情不斷地麻煩市委？”〔39〕與CHB的座談，2021年10月20日，F(xiàn)Z市人大常委會。隨著協(xié)商的進(jìn)行，產(chǎn)生的大量信息使協(xié)商的成本和風(fēng)險不斷增加，協(xié)商失敗的可能性也在不斷增加。并且，參與協(xié)同立法的主體數(shù)量越多，多個行政區(qū)劃之間進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的效率便越低。當(dāng)參與協(xié)同立法的主體數(shù)量多到一定程度時，各個行政區(qū)劃之間通過溝通、協(xié)商達(dá)成一致便已無可能。這一臨界點便為協(xié)同立法的功能界限。參與協(xié)同立法的主體數(shù)量以多少個為宜？無論提出何種數(shù)字，答案均會面臨缺乏“數(shù)字理性”的質(zhì)疑。目前，絕大多數(shù)協(xié)同立法的參與主體數(shù)量沒有超過4個，這或許可以作為實踐經(jīng)驗加以總結(jié)提煉并供參考。

另一方面，跨行政區(qū)域事務(wù)表現(xiàn)得極為復(fù)雜，也不適合再開展協(xié)同立法。事務(wù)較為復(fù)雜，意味著其背后所涉及的利益關(guān)系也較為復(fù)雜。在開展區(qū)域協(xié)同立法的過程中，各個地方立法機(jī)關(guān)的主要關(guān)切仍然是本行政區(qū)域利益的最大化。例如，流域水生態(tài)環(huán)境橫向補(bǔ)償機(jī)制難以建立就是因為地方對利益分配難以達(dá)成共識。“雖然川渝兩地在轄區(qū)范圍內(nèi)均建立了流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但因意見分歧太大，跨省市流域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制至今尚未建立?！薄?0〕重慶市人大城環(huán)委課題組：《關(guān)于川渝兩地嘉陵江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法研究》，載重慶市人民代表大會制度研究會網(wǎng)站，https://www.cqrd.gov.cn/zhiduarticle?id=231994268262469，2022年6月8日訪問。正是因為尚未達(dá)成共識，所以川渝兩地的協(xié)同立法無法實質(zhì)解決這一問題。地方本位主義在協(xié)同立法開展過程中是始終存在且無法消除的。當(dāng)區(qū)域內(nèi)各個行政區(qū)劃的利益關(guān)系極為復(fù)雜時，各個行政區(qū)劃對利益分配達(dá)成一致的可能性極低，這可能也超出了協(xié)同立法的功能界限，不宜再開展協(xié)同立法。

區(qū)域協(xié)同立法的功能界限是統(tǒng)一立法與協(xié)同立法的“分水嶺”。功能界限之外，屬于統(tǒng)一立法的權(quán)力空間，協(xié)同立法不應(yīng)當(dāng)再介入；功能界限之內(nèi)，才是協(xié)同立法的權(quán)力空間。但這一空間并非是專屬的立法空間，并不具有排他性，而是被統(tǒng)一立法的立法空間所包含。在重合的立法空間內(nèi)，上級立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持自制的立場，對自身立法權(quán)的發(fā)動保持克制。在有實際需要時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇協(xié)同立法的形式，由下級立法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)同立法，只有在協(xié)同立法無法圓滿完成任務(wù)的情形下，上級立法機(jī)關(guān)才能進(jìn)行統(tǒng)一立法。

（三）秉持自制的立場以理順三者之間的動態(tài)關(guān)系

上文通過明確區(qū)域協(xié)同立法的事項范圍和功能界限，理順了協(xié)同立法與單獨立法、統(tǒng)一立法的靜態(tài)關(guān)系，廓清了區(qū)域協(xié)同立法的立法空間。輔助原則對于理順三者之間的動態(tài)關(guān)系，明確區(qū)域協(xié)同立法的運行規(guī)則同樣具有指導(dǎo)意義。輔助原則秉持謙抑的理念，強(qiáng)調(diào)的是高層級組織對低層級組織、國家對個人的節(jié)制態(tài)度。在低層級社會團(tuán)體或者政治組織能夠圓滿完成任務(wù)時，高層級主體不能進(jìn)行干預(yù)。在高層級主體不得不進(jìn)行干預(yù)的情形下，其干預(yù)也應(yīng)當(dāng)維持在與達(dá)到目的相適應(yīng)的最低程度，即高層級主體的干預(yù)程度應(yīng)當(dāng)符合比例原則?；谶@一要求，理順協(xié)同立法與單獨立法、統(tǒng)一立法之間的動態(tài)關(guān)系可以從以下兩個方面著手。

1.協(xié)同立法對趨同程度的追求，應(yīng)當(dāng)以滿足基本需要為限。區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)以“必要”為限，無序或過度的地方跨域合作同樣會威脅國家的憲制框架穩(wěn)定?！?1〕參見張彪：《地方政府跨域合作的合憲性問題與制度進(jìn)路》，載《南京社會科學(xué)》2016年第8期，第90頁。對區(qū)域協(xié)同立法的趨同程度作這般要求，不僅是基于理論原則的規(guī)范主張，也有著堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。實踐中，不同區(qū)域內(nèi)各個行政區(qū)劃之間存在著明顯的差異，協(xié)同立法的趨同程度應(yīng)當(dāng)符合這一實際。以京津冀環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法為例，河北省人均GDP僅為北京的41.2%、天津的38.2%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致京津冀三地對環(huán)境保護(hù)的動力不同，對環(huán)境治理投入的承受能力也大小有別?！?2〕參見孟慶瑜：《論京津冀環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機(jī)制》，載《政法論叢》2016年第1期，第125頁。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，保護(hù)環(huán)境的需求越強(qiáng)烈，財政能力越能負(fù)擔(dān)起相應(yīng)的支出，但經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)則未必。趨同程度過高可能會不符合實際情況。如何判斷協(xié)同立法所追求的趨同程度是否與基本需要相適應(yīng)？“趨同程度”相對容易量化，通過統(tǒng)計協(xié)同立法的相關(guān)條款即可得出相關(guān)數(shù)據(jù)。難點在于如何把握“基本需要”和“相適應(yīng)”。由于“基本需要”“相適應(yīng)”在實踐中難以精確計量，所以，趨同程度與基本需要之間是否相適應(yīng)，需要綜合考慮立法意圖、事務(wù)性質(zhì)、客觀條件等因素，憑借實踐智慧和實踐經(jīng)驗進(jìn)行把握。特別需要指出的是，共同立法追求同一文本、同時審議、同時公布、同時實施，對一致性的追求達(dá)到了極致，應(yīng)當(dāng)滿足更嚴(yán)苛的啟動條件，承擔(dān)更高程度的必要性論證義務(wù)?！叭绻ㄟ^地方協(xié)同立法能實現(xiàn)區(qū)域一體化目標(biāo)的，則不必啟動地方共同立法。”〔43〕葉必豐：《論地方人大的共同立法》，載《政治與法律》2021年第3期，第25頁。共同立法應(yīng)當(dāng)僅在極個別的情況下才能啟動和運用。

2.上級立法機(jī)關(guān)對開展協(xié)同立法的工作指導(dǎo)強(qiáng)度，應(yīng)當(dāng)維持在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。在規(guī)范意義上，上級立法機(jī)關(guān)要求下級立法機(jī)關(guān)開展協(xié)同立法，只能通過法律、法規(guī)、決議、決定的形式進(jìn)行。除此之外，上級立法機(jī)關(guān)只能采用溫和建議的方式推動下級立法機(jī)關(guān)開展協(xié)同立法。在實際工作中，上級立法機(jī)關(guān)不宜直接要求下級立法機(jī)關(guān)將協(xié)同立法項目列入立法規(guī)劃和年度立法計劃；不宜在協(xié)同立法進(jìn)行過程中對進(jìn)度時序作出明確安排；不宜在協(xié)同立法開展過程中利用自身的地位優(yōu)勢要求下級立法機(jī)關(guān)的協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些內(nèi)容。上級立法機(jī)關(guān)對協(xié)同立法的工作指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)更加注重通過資源支持、利益協(xié)調(diào)、信任強(qiáng)化、加強(qiáng)監(jiān)督等方式進(jìn)行，而不應(yīng)該過分關(guān)注協(xié)同立法的結(jié)果，更不應(yīng)該強(qiáng)制推動進(jìn)行協(xié)同立法。

六、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法的層級關(guān)系困境主要表現(xiàn)為四個方面：事項范圍缺乏明確界定；趨同程度沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)；選擇協(xié)同立法抑或統(tǒng)一立法欠缺理性規(guī)則；上級立法機(jī)關(guān)工作指導(dǎo)的強(qiáng)度難以把握。導(dǎo)致上述困境的原因是多方面的：立法權(quán)限劃分不清的客觀環(huán)境滋生了層級關(guān)系困境；外生性的動力來源加劇了層級關(guān)系困境；地方立法機(jī)關(guān)普遍缺乏實踐經(jīng)驗，無法妥當(dāng)應(yīng)對層級關(guān)系困境。疏解層級關(guān)系困境的前提是科學(xué)認(rèn)識區(qū)域協(xié)同立法的“層級”關(guān)系。協(xié)同立法是地方立法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行橫向交流與合作的法律機(jī)制，是縱向立法權(quán)行使機(jī)制的重要補(bǔ)充。以此為前提，將其內(nèi)嵌到縱向立法權(quán)行使機(jī)制中，才會形成單獨立法、協(xié)同立法和統(tǒng)一立法的層次結(jié)構(gòu)。疏解層級關(guān)系困境的理論基礎(chǔ)是輔助原則。應(yīng)當(dāng)以輔助原則為理論支撐，明確單獨立法、協(xié)同立法、統(tǒng)一立法依次出場的順序。疏解層級關(guān)系困境的具體方案是：通過界定跨行政區(qū)域事務(wù)，明確協(xié)同立法的事項范圍；通過劃定協(xié)同立法的功能界限，確立選擇協(xié)同立法抑或統(tǒng)一立法的理性規(guī)則；通過秉持自制的立場，理順單獨立法和協(xié)同立法、統(tǒng)一立法之間的動態(tài)關(guān)系。