丁志強（恒實建設(shè)管理股份有限公司， 江西 南昌 330096）

0 引 言

PPP模式就是政府與社會資本合作的一種運作模式，其拓展至建筑行業(yè)后，不僅有效緩解了政府在保障性住房和基礎(chǔ)性工程建設(shè)等方面的資金短缺問題，還參與到了社會基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，提高了社會資本的利用率，對建筑行業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用。目前，PPP模式仍處于探索和發(fā)展階段，現(xiàn)階段管理模式下的投資綜合效益與社會效益還存在諸多問題。針對這樣的情況，本文通過對某大型文體藝術(shù)中心PPP項目建設(shè)過程中影響投資綜合效益的質(zhì)量、進度、投資成本及風(fēng)險進行分析，總結(jié)大型復(fù)雜工程項目以往建設(shè)管理模式的經(jīng)驗與不足，對大型復(fù)雜工程項目建設(shè)管理組織模式設(shè)計提出合理化建議。

1 工程概況

1.1 基本情況

某文體藝術(shù)中心PPP項目（以下簡稱“本項目”）總投資4.5億元，占地面積300 000 m2（450畝）。項目共分三個建設(shè)板塊，第一部分是新建文體藝術(shù)中心及市民廣場，投資3.3億元，占地面積21 385.79 m2，總建筑面積47 973.12 m2，由影（?。┰?、工人文化宮、圖書館、稅務(wù)辦事中心、行政服務(wù)中心、展覽館、體育館、文化館、獨立的地下人防等構(gòu)成一體的“城市大型文體綜合功能體集群建筑”（如圖1所示）；第二部分是東湖公園，占地面積約96 666.67 m2（145畝），投資約6 000萬元，主要包括人工湖、假山、涼亭等；第三部分是周邊配套4條4.2 km道路建設(shè)，投資約6 000萬元。東湖公園、文體藝術(shù)中心、市民廣場中心線在同一個軸線上，連成景觀帶。

圖 1 文體藝術(shù)中心功能分布圖

本項目結(jié)構(gòu)型式：地基基礎(chǔ)均為樁基礎(chǔ)；劇院主體為框剪結(jié)構(gòu)，體育館游泳池為大跨度鋼結(jié)構(gòu)與混凝土組合結(jié)構(gòu)，其余各樓棟為混凝土框架結(jié)構(gòu)；體育館、劇院舞臺及觀眾廳屋蓋均采用螺栓球網(wǎng)架空間結(jié)構(gòu)。

1.2 項目管理的重點難點分析

本項目因受工期、資金成本、團隊綜合素質(zhì)和能力等諸多因素的局限和制約，呈現(xiàn)出高復(fù)雜性和強風(fēng)險性的特點，管理難度較大，有如下特點。

（1）項目涉及專業(yè)多，涵蓋土建工程、人防工程、鋼結(jié)構(gòu)工程、幕墻工程、舞臺設(shè)備、暖通空調(diào)、機電安裝、電梯、智能化、消防工程、精裝修工程、園林綠化、道路及給排水等。

（2）復(fù)雜工程多，包括7.25 m超高超重鋼混凝土空腹桁架梁施工、30.3 m高懸環(huán)梁支撐體系、大跨度裝配式空間鋼結(jié)構(gòu)屋蓋、預(yù)應(yīng)力無梁樓蓋、止水帷幕施工、超大面積幕墻施工及大型升降舞臺等。

（3）危大工程多，有劇院11 m深基坑、臺倉底板1.5 m厚大體積混凝土施工、29 m高大支模、15 m高滿堂架、超高空間網(wǎng)架安裝、體育館鋼結(jié)構(gòu)屋蓋整體吊裝、超大重型鋼梁吊裝、工人文化宮異形曲面外腳手架搭設(shè)施工以及群塔作業(yè)等。

（4）平面管理難度大。土方工程近80萬m3，作業(yè)面涉及三大施工區(qū)，文體中心包含8個單位工程，樁基1 000根，作業(yè)點、面多，路線長，管理難度大。

（5）干擾因素多，包括征地拆遷、苗木遷移、砂石漲價、鋼材漲價、設(shè)計變更頻繁及疫情影響嚴重等。

2 項目整體策劃

本項目符合國家關(guān)于深化文化體制改革及推動社會主義文化大發(fā)展、大繁榮的要求，有利于促進當(dāng)?shù)氐木裎拿鹘ㄔO(shè)，滿足本地區(qū)域及周邊區(qū)域的體育活動場地需求，促進當(dāng)?shù)伢w育事業(yè)的發(fā)展，完善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，改善民生，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。經(jīng)評估，項目的各項指標(biāo)均表現(xiàn)較好，項目總投資收益率可達13.7%，財務(wù)評價的各項指標(biāo)均高于行業(yè)平均水平，項目的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益較好，因此當(dāng)?shù)卣疀Q定采取PPP項目建設(shè)模式和BOT運作方式，向社會公開招標(biāo)。

2.1 管理組織模式

當(dāng)?shù)卣鞴茴I(lǐng)導(dǎo)牽頭成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組，由國資委通過市場招標(biāo)引入兩家投資方組成項目管理公司，其中之一是施工總包方。同時委托當(dāng)?shù)卣聦賳挝话l(fā)展投資公司為代建單位，負責(zé)設(shè)計、監(jiān)理、機電設(shè)備招標(biāo)及辦理報批報建手續(xù)，并派人常駐施工現(xiàn)場參與施工管理。

2.2 目標(biāo)策劃

（1）質(zhì)量目標(biāo)：確保省優(yōu)質(zhì)工程“杜鵑花”獎，力爭國家魯班獎。

（2）進度目標(biāo)：24個月完成。

（3）投資控制目標(biāo)：控制在4.5億元以內(nèi)。

3 管理成效與復(fù)盤分析

3.1 管理成效

（1）招采策劃整體較成功。招采工作委托某知名咨詢公司嚴格按市場化招標(biāo)運作，中標(biāo)施工單位非常有實力，質(zhì)量安全意識強；設(shè)計單位、監(jiān)理單位均為知名企業(yè)，設(shè)計單位設(shè)計圖紙質(zhì)量高、交付進度合理，監(jiān)理單位事前控制得力，現(xiàn)場監(jiān)督管理工作出色。

（2）本項目質(zhì)量安全目標(biāo)策劃明確，質(zhì)量安全管理成績顯著。開工伊始，由業(yè)主單位牽頭，監(jiān)理單位、施工單位積極配合，共同制定了創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程及綠色建筑施工整體策劃方案。項目推行“樣板先行”，設(shè)置原材料展示區(qū)，工序樣板示范區(qū)，以及主體結(jié)構(gòu)、二次結(jié)構(gòu)、精裝修、幕墻、球形網(wǎng)架等工程實體樣板示范區(qū)，對關(guān)鍵工序和關(guān)鍵隱蔽工程實施舉牌驗收制度等標(biāo)準化措施；推行綠色建造方式，積極應(yīng)用可循環(huán)利用的新材料和新工藝；應(yīng)用BIM模擬、VR體驗、遠程視頻監(jiān)控、塔吊智能化引導(dǎo)、揚塵實時監(jiān)控及互聯(lián)網(wǎng)管理等先進管理技術(shù)，做到“安全第一，綠色施工”。項目開工3年來，未發(fā)生任何質(zhì)量安全事故，并多次得到當(dāng)?shù)卣百|(zhì)量安全監(jiān)督部門的好評，2021年5月被當(dāng)?shù)卣鞴懿块T評為質(zhì)量、安全文明示范觀摩工地。

（3）施工準備工作做得充分，報批報建及時。本項目提前一年委托代建單位當(dāng)?shù)匕l(fā)展投資公司辦理前期審批及后續(xù)報批報建手續(xù)，該單位隸屬于發(fā)改委，對項目前期手續(xù)比較熟悉，對報建總體進度把控較好。

（4）風(fēng)險策劃管理到位。政府工程風(fēng)險防范意識都較強，雖然有部分征地拆遷未解決，但未出現(xiàn)與村民糾紛及阻工現(xiàn)象；農(nóng)民工資保障有力，也無糾紛發(fā)生；雖然期間發(fā)生新冠病毒肺炎疫情，工地有大量的湖北民工，但在當(dāng)?shù)卣膸椭拢椖坎刻幹玫卯?dāng)，未發(fā)生一起疫情感染病例，確保了工地的生產(chǎn)安全。

3.2 存在的問題分析

（1）由于前期方案設(shè)計對使用單位功能需求調(diào)研不足，劇院及其余樓棟的精裝修設(shè)計、劇院舞臺設(shè)計、機電設(shè)備安裝等方案被反復(fù)修改，加上受2020年新冠病毒肺炎疫情的影響，期間出現(xiàn)多次返工與停工。項目自2019年2月正式進入施工階段，至2022年4月文體藝術(shù)中心已基本完工；配套市政部分東湖公園于2020年底完工，除了1 km市政道路因征地拆遷的問題暫停施工以外，其余3.2 km道路于2021年底完工，工期共計延誤420 d。項目實際進度完成情況，具體見圖2。

圖 2 項目實際進度完成情況

（2）項目溝通成本大、協(xié)調(diào)工作困難。工程參建單位多，業(yè)主管理單位有國資委、PPP項目管理公司和發(fā)展投資公司3家，另外有使用單位8家，設(shè)計單位4家，總包及分包單位10家，造成溝通協(xié)調(diào)困難，意見難以統(tǒng)一，這也是工期延誤的一個因素。

（3）施工總包單位申報結(jié)算金額5.0億元，在部分市政道路甩項1 500萬元的情況下已超概算5 000萬元。其中：精裝修增加造價3 000萬元（劇院占其中80%～90%），舞臺設(shè)備增加造價2 000萬元，其他設(shè)備采購增加造價1 500萬元。如需繼續(xù)完成暫停的市政道路工程還需增加造價1 500萬元，將超出15%的概算，達6 500萬元。

（4）政府下屬的代建單位缺乏技術(shù)與管理的專業(yè)人才，在前期策劃與方案設(shè)計過程中論證不足，設(shè)計方案與施工方案都存在很多可優(yōu)化空間。比如，本項目所處地塊地質(zhì)情況較好，文體藝術(shù)中心建筑高度僅31 m，上部荷載不大，完全可以淺基礎(chǔ)代替樁基礎(chǔ)；文體藝術(shù)中心、配套東湖公園及市政道路土方施工中填方總量70萬m3，挖方總量10萬m3，土方平衡可優(yōu)化的空間很大；人防區(qū)域獨立設(shè)置在文體藝術(shù)中心南面的市民廣場地下，如設(shè)置在文體藝術(shù)中心的文化宮、圖書館、行政中心等地下室（此處均未設(shè)置地下室），既可節(jié)約大量的外購?fù)练?，又可?jié)省大量施工成本；施工過程中的一些專項方案的技術(shù)、組織措施也有較多可優(yōu)化之處，如劇院臺倉底板的抗浮錨桿施工中，實際臺倉抗浮計算體積并不大，只要上到二層主體結(jié)構(gòu)，就能滿足抗浮荷載要求，又是在下半年的枯水季節(jié)組織施工，抗浮錨桿基本沒有發(fā)揮作用。

（5）決策程序多、時間過長，影響決策效率。凡涉及到設(shè)計方案、設(shè)計變更、簽證等事項的確定，須向代建單位、業(yè)主單位及使用單位溝通匯報，重大事項還須上報政府領(lǐng)導(dǎo)小組決策。各種二次深化設(shè)計方案溝通、定板的程序多且時間長，造成招標(biāo)采購工作無法正常進行，如體育館游泳池的恒溫恒濕設(shè)備、劇院及其余樓棟的精裝修、劇院舞臺設(shè)備及暖通空調(diào)設(shè)備等一系列深化設(shè)計方案遲遲確定不了。

（6）缺乏項目建設(shè)全過程的整體項目管理思路，前期策劃、方案設(shè)計、招采管理、施工管理各階段缺乏整體關(guān)聯(lián)性，各種技術(shù)、專業(yè)前后對接存在很大的偏差。比如土建結(jié)構(gòu)與外裝修設(shè)計的專業(yè)銜接的問題，文體藝術(shù)中心外觀整體設(shè)計均使用金屬屋蓋，除了劇院與體育館采用鋼結(jié)構(gòu)網(wǎng)架空間結(jié)構(gòu)外，其余樓棟土建結(jié)構(gòu)屋面上部都未考慮外裝金屬屋蓋的支撐體系，只能在外裝修方案中增設(shè)鋼結(jié)構(gòu)梁柱支撐。這樣不僅增加了施工難度，又增加了工程造價。

3.3 PPP工程管理成效不足的原因分析

從上述存在的問題不難看出，本項目工程進度嚴重滯后，工程造價大大超出概算，這在政府PPP工程管理中是通病，究其原因，是政府部門對大型復(fù)雜工程PPP項目建設(shè)管理組織設(shè)計不科學(xué)，管理策劃普遍存在如下問題。

（1）項目前期策劃缺乏科學(xué)性、規(guī)范性、嚴謹性。大型復(fù)雜工程PPP項目策劃方案中的前期設(shè)計和施工方案如果沒有達到一定的科學(xué)嚴謹程度，需求調(diào)研不到位，功能設(shè)計不完善，則無法達到深度的規(guī)范性科學(xué)要求。項目出資方、建設(shè)方、管理方、使用方四者主體不統(tǒng)一，導(dǎo)致政府投資建設(shè)項目策劃方案容易頻繁變化，造成設(shè)計變更、簽證工作量多，從而使項目工程實際造價與中標(biāo)造價總金額相差較大，進而增加政府投資成本，拖延項目完成工期。

（2）政府缺乏PPP模式專業(yè)的項目管理人員。項目管理對管理人員的專業(yè)性、技術(shù)性要求很高，特別是大型復(fù)雜工程需要有高素質(zhì)、能把握全局的項目管理人員。符合要求的政府投資項目建設(shè)管理人才在政府部門非常匱乏，不能適應(yīng)PPP項目管理模式的需求。

（3）PPP項目社會合作方在前期策劃中參與不足。項目的前期方案設(shè)計、立項、招標(biāo)都是由政府主導(dǎo)策劃的，而PPP項目社會合作方基本是被動地接受，沒有深入到前期項目策劃之中，設(shè)計方案無法滿足各使用單位的全部需求，等到實際施工時才發(fā)現(xiàn)設(shè)計方案的缺陷與不足，對項目質(zhì)量、進度甚至投資綜合效益都可能造成不小的影響。

（4）項目決策程序不科學(xué)。PPP項目建設(shè)全過程中，政府往往過于強勢，社會合作方往往處于弱勢地位，前期投資決策的相關(guān)成果文件對后期的項目建設(shè)指導(dǎo)作用也不大，基本上是用于通過政府的審批和項目立項。建設(shè)過程中的關(guān)鍵方案需逐級匯報由領(lǐng)導(dǎo)拍板，“長官意識”代替專家決策，決策程序過多、時間過長。

（5）項目管理組織設(shè)計存在缺陷。由于國家對代建單位沒有專業(yè)資質(zhì)的要求，政府投資項目往往直接交給下屬企（事）業(yè)單位實施項目代建，但政府部門的相關(guān)專業(yè)與技術(shù)人員卻無法滿足現(xiàn)代項目管理的要求，項目管理組織設(shè)計存在諸多缺陷。

通過上述分析，我們認識到完善的管理策劃對大型復(fù)雜工程的建設(shè)實施與管理成效將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。所有的大型復(fù)雜工程，都是一項系統(tǒng)的綜合性復(fù)雜工程，其所涉及的范圍十分廣泛，包括的項目內(nèi)容多且涉及的專業(yè)廣，主要依靠政府自身的建設(shè)管理力量顯然是不夠的，政府也不可能長期擁有如此多的專業(yè)人員，因此建設(shè)管理組織設(shè)計應(yīng)該更多地考慮向社會購買專業(yè)的全過程項目管理服務(wù)或綜合性工程咨詢服務(wù)，來彌補政府在項目管理中專業(yè)技術(shù)力量不足的短板。

4 結(jié) 語

成功的項目管理需要系統(tǒng)的管理理論與方法對項目進行策劃、組織、協(xié)調(diào)與管理，“大政府、小市場”的管理模式需要改變，應(yīng)該更多地依靠專業(yè)的社會管理資源，以增強政府投資決策的科學(xué)性。只有制定科學(xué)完備的項目策劃方案、健全項目的造價監(jiān)督管理體系，才能全面地提升政府投資項目的管理成效，創(chuàng)造更大的社會效益。