趙 彪

引言

區(qū)域均衡發(fā)展是關(guān)系國家經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的戰(zhàn)略命題，解決區(qū)域分化和區(qū)域差距擴大問題已成為新時代中國發(fā)展的重大課題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局?！翱たh治，則天下安”，縣級政區(qū)是國家治理的空間基礎(chǔ)，處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣一級工作好壞，關(guān)系國家興衰安危，科學(xué)合理的縣級行政區(qū)劃設(shè)置，對于化解新發(fā)展格局構(gòu)建中的各種矛盾具有重要意義。構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是事關(guān)全局的系統(tǒng)性、深層次變革，是以全國統(tǒng)一大市場基礎(chǔ)上的國內(nèi)大循環(huán)為主體，不是各地都搞自我小循環(huán)。不同于市場和資源“兩頭在外”的發(fā)展格局，新發(fā)展格局更加注重國內(nèi)市場的作用，是以內(nèi)需為主導(dǎo)的、開放的、建立在國內(nèi)大市場基礎(chǔ)上的發(fā)展模式。面對構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系與全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢的戰(zhàn)略機遇，縣級政區(qū)在人居環(huán)境、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等方面仍然存在諸多短板弱項，亟須系統(tǒng)性的思考與改革。

1 城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是構(gòu)建新發(fā)展格局的突出堵點

當(dāng)前，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題，是發(fā)展不平衡不充分的問題。其中，發(fā)展不平衡是各區(qū)域各領(lǐng)域各方面存在失衡現(xiàn)象，制約了整體發(fā)展水平提升，包括城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和區(qū)域發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問題已成為構(gòu)建新發(fā)展格局的突出堵點。

1.1 空間維度：東西不平衡與南北不平衡問題重疊交織

新中國成立初期，中國在實踐中逐漸形成了生產(chǎn)力均衡布局理論。改革開放以后，更加強調(diào)優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)，這也造成了“東西不平衡”的發(fā)展問題。1979—1991年，沿海與內(nèi)地相比，國民生產(chǎn)總值的絕對差距擴大了10倍以上，人均國民生產(chǎn)總值的絕對差距擴大了4.4倍。進入21世紀(jì)以來，中國相繼實施了西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興以及中部崛起等戰(zhàn)略，東、中、西三大板塊發(fā)展協(xié)調(diào)性得以明顯提升，但中西部與東部地區(qū)之間的發(fā)展差距依然存在。與此同時，近年來，南北不平衡問題也變得日益突出。2012—2019年，北方經(jīng)濟占全國比重由42.9%降至35.4%，南北方經(jīng)濟總量差距由14%增至29%，南北方人均GDP之比由0.97擴大至1.30，南北差距明顯拉大。

究其原因，這與自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)分工等多種因素密切相關(guān)。在自然環(huán)境方面，以“地形”和“降水”分別作為橫軸和縱軸畫出直角坐標(biāo)系，可以看出，中國總體存在著由南向北降水逐漸減少的特征，而由東向西則存在著地形起伏越來越大的特征，這就使得華北地區(qū)更多面臨缺水的問題，而西部地區(qū)則主要面臨地形的問題。近年來，隨著交通條件的日益改善，西南地區(qū)的發(fā)展?jié)摿χ鸩降靡葬尫?，而西北地區(qū)仍受河谷地形、缺水等問題的影響，工業(yè)化和城市化的發(fā)展成本仍然較高。西北地區(qū)的幾個中心城市相距較遠，除蘭州與西寧之間相距約220 km外，其他中心城市之間的距離多在500 km以上，中心城市和城市群的發(fā)展成本也相對較高，這也是西北和西南發(fā)展差距有所擴大的重要原因。在產(chǎn)業(yè)分工方面，北方地區(qū)多處于產(chǎn)業(yè)鏈中上游，以重化工業(yè)、能源原材料、裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等國內(nèi)需求的依賴程度較高；而南方地區(qū)則多處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游，以輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)、高端制造等產(chǎn)業(yè)為主，在滿足國內(nèi)需求的同時，受國際貿(mào)易的影響較大，南方與北方之間尚未在產(chǎn)業(yè)分工的基礎(chǔ)上形成經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的“內(nèi)循環(huán)”，這也是南北差距擴大的重要因素。總之，實現(xiàn)東中西、南北協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動北方尤其是西北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的重要一環(huán)。

1.2 規(guī)模維度：人口過度集聚與集聚能力不足同時存在

現(xiàn)代經(jīng)濟聚集效應(yīng)很強，經(jīng)濟活動及就業(yè)越來越向大城市集中。中國正在由高速增長階段逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，資本積累的速度大大放緩。從2013年開始，中國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了經(jīng)濟增速的“三個反超”，分別是大中城市對中小城市的反超、消費型城市對投資型城市的反超、服務(wù)型城市對工業(yè)型城市的反超。這表明以服務(wù)和消費為基本特征的大城市，已經(jīng)取代以投資和工業(yè)為基本特征的中小城市，成為經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場。2013年以后，人口流動規(guī)律發(fā)生了明顯分化，特大城市和大城市人口持續(xù)流入，中心城市的人口增速遠超其所在省份的平均人口增速，而部分中小城市卻面臨著明顯的人口集聚能力不足的問題。與此同時，各地紛紛出臺“強省會”措施，如《廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出：“發(fā)揮廣州、深圳‘雙核聯(lián)動、比翼雙飛’的作用。強化廣州省會城市功能，提升國家中心城市和綜合性門戶城市發(fā)展能級?！痹诋a(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中的過程中，中心城市與城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，已成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵平衡點和高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源?？傊鎸θ丝诹鲃于厔葑兓斐傻某鞘幸?guī)模變動，如何有效促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，對培育形成更多新的增長點和增長極，打通生產(chǎn)、分配、消費、流通、消費各個環(huán)節(jié)，加強國內(nèi)不同區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈關(guān)聯(lián)水平，逐步形成“雙循環(huán)”新發(fā)展格局具有重要意義。

1.3 體制維度：行政區(qū)與功能區(qū)兩套管理體系相互影響

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%增長到2021年的64.72%。與此同時，中國行政管理體制也出現(xiàn)了“行政區(qū)”和“功能區(qū)”兩套體系，行政區(qū)與行政區(qū)、行政區(qū)與功能區(qū)之間存在多重體制摩擦，這也是構(gòu)建新發(fā)展格局重要的淤點和堵點。具體而言，在行政區(qū)與行政區(qū)關(guān)系方面，以省際邊界地區(qū)為例，由于省級邊界和地級邊界長期穩(wěn)定等原因，許多省級邊界地區(qū)的中心城市與腹地分離，普遍存在發(fā)展滯后的問題。如黃淮海平原地區(qū)。在行政區(qū)與功能區(qū)關(guān)系方面，以城市新區(qū)為例，由于沒有正式的行政區(qū)劃代碼，新區(qū)多實行管委會體制，更加注重招商引資、土地開發(fā)、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟職能，社會管理、公共服務(wù)等方面相對較弱。如蘭州新區(qū)雖然已整建制代管轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但中川、秦川等鎮(zhèn)的人大、武裝、精準(zhǔn)脫貧等事務(wù)還與永登縣有關(guān)系，人大代表、政協(xié)代表還歸永登縣人大或政協(xié)管理，在新區(qū)買房、工作的群眾，許多事情還需要到永登縣或皋蘭縣辦理?？傊?，要通過“有效制度供給”更好發(fā)揮政府的作用，進而“讓市場在資源配置中起決定性作用”，以制度創(chuàng)新不斷增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

2 新發(fā)展格局下推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵切入點

2.1 以中部地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展破解空間失衡問題

2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有全局性意義”，中部地區(qū)是破解“南北不平衡”與“東西不平衡”發(fā)展問題的關(guān)鍵。具體而言：一是推動統(tǒng)一的國內(nèi)大市場的形成，中部地區(qū)地處京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)和成渝雙城經(jīng)濟圈四大增長極之間，是中國的人口大區(qū)、交通樞紐、經(jīng)濟腹地和重要市場，具有明顯的經(jīng)濟地理優(yōu)勢，加快中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，是提升“四極”之間的聯(lián)系水平、塑造國內(nèi)統(tǒng)一大市場的必然要求；二是推動“京津冀—中原—長江中游—粵港澳”南北向中國經(jīng)濟“脊梁”的形成，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，多是東西向的或位于四大增長極內(nèi)部的，加快中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，對于強化南北向的經(jīng)濟聯(lián)系，引導(dǎo)中國經(jīng)濟區(qū)域戰(zhàn)略從“橫向布局”向“縱向布局”轉(zhuǎn)變，促進網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋、優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局的形成具有重要意義；三是推動西部地區(qū)全面開放新格局的形成，中部地區(qū)是西北與華北、西北與華中、西南與華北（東北）、西南與華東地區(qū)之間聯(lián)系的必經(jīng)之地，加快中部地區(qū)發(fā)展有利于充分發(fā)揮中部地區(qū)承東起西、溝通南北的地理優(yōu)勢，推動形成西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和全面開放新格局。

2.2 以新增長極和動力源培育破解規(guī)模失衡問題

對于超大城市人口過度集聚和部分中小城市人口集聚能力不足的問題，可通過培育新的增長極和動力源的方式進行破解。習(xí)近平總書記指出：“中西部有條件的省區(qū)，要有意識地培育多個中心城市，避免‘一市獨大’的弊端”。具體而言：中心城市發(fā)展水平較高、經(jīng)濟實力較強的城市群要重點關(guān)注城市群次中心城市的發(fā)展，如四川省提出了“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的發(fā)展戰(zhàn)略，宜賓、綿陽、南充、達州等城市將獲得更多的發(fā)展機遇；中心城市發(fā)展水平有限的城市群要重點關(guān)注城市群中心城市的發(fā)展，如蘭州市近年來的發(fā)展正在步入快車道，隴南、甘南、臨夏和定西等地紛紛向蘭州新區(qū)移民，2018年以來，蘭州全市凈增人口16萬余人，近兩年蘭州新區(qū)經(jīng)濟總量平均增長16.2%，持續(xù)領(lǐng)跑國家級新區(qū)。要著重培育北方地區(qū)、省際交界地區(qū)中心城市的發(fā)展，重點關(guān)注宜昌、贛州、南陽等區(qū)位優(yōu)越、人口密集城市的發(fā)展問題。此外，還應(yīng)重視部分發(fā)展?jié)摿^大的中小城市。

2.3 以中心城市有效制度供給破解體制失衡問題

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。制度供給的優(yōu)化帶來的是解放生產(chǎn)力的巨大“引擎”與紅利，“有效制度供給”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵切入點，一定意義上而言，在轉(zhuǎn)軌過程中，“制度高于技術(shù)”。當(dāng)前，中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，正在成為中國城鎮(zhèn)化新階段發(fā)展的重點。中心城市有效制度供給對于增強經(jīng)濟和人口承載能力意義重大，是落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心空間載體和重要著力點。本研究認為，中心城市是理順行政區(qū)與功能區(qū)關(guān)系的關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上，按照“中心城市—都市圈—城市群”和“中心城市—次中心城市—中小城市”的梯次性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，基于城市群思維統(tǒng)籌推進市轄區(qū)空間優(yōu)化布局，摒棄“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局部思維，在空間維度方面要從城市自發(fā)需求轉(zhuǎn)向全國戰(zhàn)略布局引領(lǐng)的提升，實現(xiàn)從“單一城市”向“城市群”的轉(zhuǎn)變；在體制維度方面要從局部性變化向全面結(jié)構(gòu)性優(yōu)化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)從“單一層級改革”向“結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化”的轉(zhuǎn)變，推動構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局。

3 改革開放以來縣級行政區(qū)劃調(diào)整特征及局限性

3.1 以東部地區(qū)為主，導(dǎo)致中部縣級行政區(qū)轉(zhuǎn)型相對滯后

對1978年后縣級行政區(qū)劃調(diào)整狀況進行梳理，截至2021年末，本研究共統(tǒng)計出1 114個調(diào)整案例，包括縣、縣級市、市轄區(qū)、旗、行委、特區(qū)、工農(nóng)區(qū)之間的各種轉(zhuǎn)換，如縣縣（縣級市、市轄區(qū)）合并、撤縣（縣級市）設(shè)區(qū)等。以地級及地級以上城市為基本單元，匯總每個城市的調(diào)整總量，并基于該指標(biāo)進行熱點分析。由圖1A可以看出，改革開放以來，中國縣級行政區(qū)劃調(diào)整明顯呈現(xiàn)出向東部地區(qū)集聚的特征，尤其是環(huán)渤海地區(qū)和長三角地區(qū)，縣級行政區(qū)劃調(diào)整較為頻繁，西部的成渝地區(qū)也是縣級政區(qū)調(diào)整的熱點地區(qū)，中部地區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整總量則明顯少于周邊地區(qū)。就具體類型而言，中國在1983年、1993年間經(jīng)歷了兩次撤縣設(shè)市的高峰期，中部地區(qū)在此期間也經(jīng)歷了大規(guī)模的撤縣設(shè)市調(diào)整，且多分布在鄭州、武漢等中心城市周邊（圖1B）。然而經(jīng)過30年的快速發(fā)展，中部地區(qū)市轄區(qū)設(shè)置水平卻相對滯后，由圖1C和1D可以看出，中部處于撤縣設(shè)區(qū)和撤市設(shè)區(qū)的稀疏區(qū)，這表明中部地區(qū)在經(jīng)歷了撤縣設(shè)市等區(qū)劃調(diào)整高峰期后，并未及時推動縣、縣級市向市轄區(qū)的轉(zhuǎn)型，這就造成少數(shù)中心城市被縣級市“圍城”的現(xiàn)象十分明顯，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本、城市更新成本和行政管理成本快速上升的問題尤為突出。

圖1 1978年以來縣級政區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的空間特征

3.2 以副省級及以上城市為主，導(dǎo)致新增長極培育相對緩慢

據(jù)統(tǒng)計，1978年以來，平均每個地級市（含地區(qū)、自治州、盟，下同）開展了2.94次縣級行政區(qū)劃調(diào)整，而副省級及以上城市（含副省級城市和直轄市，下同）為9.37次，平均每個城市縣級政區(qū)調(diào)整次數(shù)比地級市多6.43次。就撤縣設(shè)市調(diào)整而言，共統(tǒng)計到451次調(diào)整案例，其中副省級及以上城市共39例，與地級市相比，平均每個副省級及以上城市撤縣設(shè)區(qū)次數(shù)比地級市多0.75次。就撤縣（市）設(shè)區(qū)而言，地級市與副省級及以上城市的差距更加明顯，平均每個副省級及以上城市調(diào)整4.21次，而平均每個地級市僅調(diào)整了1.38次，副省級及以上城市的調(diào)整次數(shù)是地級市的3倍以上。由此可知，改革開放以來，中國縣級行政區(qū)劃調(diào)整主要集中在副省級及以上的城市，尤其是撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整的集聚程度更高，與副省級及以上城市相比，地級市撤縣（市）設(shè)區(qū)的差距要大于撤縣設(shè)市。加之，縣級行政區(qū)劃調(diào)整還包括撤區(qū)設(shè)縣、撤銷區(qū)并入縣等類型，若去除這類“反向調(diào)整”案例，地級市與副省級及以上城市的差距將變得更大。而隨著近年來人口向中心城市加速集聚，中西部非副省級省會城市市轄區(qū)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)問題正變得日益突出，嚴重影響了新動力源和增長極的培育進程。

3.3 以整建制調(diào)整為主，導(dǎo)致制度供給的有效性相對不足

改革開放以來，縣級政區(qū)調(diào)整以整建制調(diào)整為主，包括撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤旗設(shè)市、撤特區(qū)設(shè)縣、工農(nóng)區(qū)改縣級市等多種類型，約占總量的73.4%，加之地級市設(shè)立初期多采用“一縣改一區(qū)（多區(qū)）”的方式進行，這就容易導(dǎo)致行政區(qū)劃制度供給有效性相對不足的問題。如在地級市設(shè)立初期，多采取切塊設(shè)市的方式進行，“縣包圍市”的特征十分明顯，若采用整建制調(diào)整的方式進行調(diào)整，仍然無法改變中心城區(qū)被郊區(qū)包圍的“蛋黃結(jié)構(gòu)”。習(xí)近平總書記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議上指出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與全面深化改革、落實新發(fā)展理念是相通的，核心是體制機制創(chuàng)新，最終目標(biāo)是形成經(jīng)濟增長新機制”。改革開放40多年的歷程基本遵循了從解決商品、服務(wù)供給到更加注重企業(yè)供給、制度供給，破解制度束縛，推動制度創(chuàng)新這樣一條逐步升級的軌道發(fā)展。提升縣級政區(qū)的“有效制度供給”，是加快疏通國內(nèi)大循環(huán)的堵點、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。

4 面向新發(fā)展格局的中國縣級行政區(qū)劃改革建議

4.1 分類指導(dǎo)：提高行政區(qū)劃資源供給的有效性

中國區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模龐大，區(qū)域發(fā)展分化明顯，轉(zhuǎn)型成功的繁榮與轉(zhuǎn)型停滯的低迷并存，深入研究適合中國國情的縣級政區(qū)設(shè)置，是中國經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要?？h級行政區(qū)劃設(shè)置問題的產(chǎn)生原因存在較大差異，包括自然地形、設(shè)區(qū)模式、開發(fā)強度等多重因素。因此，縣級政區(qū)改革也要分區(qū)域、分階段、分類型推進。中國不同區(qū)域、不同規(guī)模城市，面臨的發(fā)展問題也存在較大差異，在具體改革的過程中，要結(jié)合不同區(qū)域的發(fā)展實際，科學(xué)合理利用行政區(qū)劃調(diào)整的政策工具，因地制宜、分類指導(dǎo)做好縣級行政區(qū)劃改革工作。形成規(guī)模擴容與空間收縮相結(jié)合、規(guī)模調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變相結(jié)合、區(qū)劃調(diào)整與體制改革相結(jié)合的分類指導(dǎo)機制，針對不同區(qū)域面臨的問題提出相應(yīng)的調(diào)整策略，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

4.2 突出重點：為優(yōu)勢地區(qū)拓展更大的發(fā)展空間

要更加強調(diào)區(qū)域視角的重要性，探索單一城市區(qū)劃改革對城市群發(fā)展的影響，著重滿足那些人口密度大、人口增量大的城市的規(guī)模擴容和結(jié)構(gòu)調(diào)整需求。依托新政策、新技術(shù)、新應(yīng)用跳出現(xiàn)有資源稟賦的約束，為當(dāng)前城市發(fā)展問題探索更多的科學(xué)解決方案，重點解決中心城市市轄區(qū)規(guī)模不適度和結(jié)構(gòu)不合理問題。培育發(fā)展多個中心城市是解決現(xiàn)有超大城市“大城市病”的重要方式，中心城市的發(fā)展對于周邊中小城市也具有重要意義，“大城市病”的緩解直接關(guān)系中小城市的發(fā)展。中心城市的區(qū)劃調(diào)整是上位規(guī)劃，只有先調(diào)整中心城市行政區(qū)劃，城市群內(nèi)部的次一級區(qū)劃調(diào)整才能進行。中心城市行政區(qū)劃界線的劃定落實，將成為城市群協(xié)調(diào)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本保證。在做好中心城市市轄區(qū)優(yōu)化設(shè)置工作的基礎(chǔ)上，要高度重視中小城市行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置的重要作用，中小城市是中心城市發(fā)展的必要支撐。探索以中心城市市轄區(qū)規(guī)模優(yōu)化為突破口，破除阻礙資源要素流動的體制機制障礙，降低盲目通過區(qū)劃調(diào)整來擴大規(guī)模的風(fēng)險，推進科學(xué)合理的城市化格局的構(gòu)建。

4.3 系統(tǒng)推進：創(chuàng)新行政區(qū)與功能區(qū)的行政體制

城市群是一個復(fù)雜的動態(tài)的巨系統(tǒng)，是由相互作用、相互依賴的各方面、各環(huán)節(jié)結(jié)合形成的具有特定功能的有機整體。每一座城市都是一個不可分割的整體，系統(tǒng)性是城市群的典型屬性。要將縣級行政區(qū)劃改革與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局這個更宏大的系統(tǒng)進行對接，將行政區(qū)劃視作一種資源，不拘泥于某個城市、城市群，也不局限于撤縣（市）設(shè)區(qū)、區(qū)縣重組，要在進行大規(guī)模的文獻調(diào)研、實地考察和數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，對行政區(qū)與功能區(qū)進行系統(tǒng)思考，探究縣級行政區(qū)劃設(shè)置對城市和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響機制，為促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度創(chuàng)新方向?？h級行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，有利于降低潛在增長極發(fā)展的體制成本，科學(xué)合理地供給城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施，改善城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、人口城市化滯后于土地城市化、戶籍人口城鎮(zhèn)化率大幅低于常住人口城鎮(zhèn)化率等問題。

5 結(jié)語

縣是中國行政區(qū)劃體系中最悠久最穩(wěn)定的一級，是更加適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟形態(tài)的行政區(qū)劃建制。隨著城鄉(xiāng)二元分割逐漸轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縣在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等社會治理方面內(nèi)在能力不足的問題日漸凸顯，因此改革開放以后縣級行政區(qū)劃調(diào)整開始大規(guī)模出現(xiàn)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問題已成為中國構(gòu)建新發(fā)展格局的突出堵點，包括東西不平衡與南北不平衡問題重疊交織、人口過度集聚與集聚能力不足同時存在、行政區(qū)與功能區(qū)兩套管理體系相互影響等問題。為此，應(yīng)以中部地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展破解空間失衡問題，以新增長極和動力源培育破解規(guī)模失衡問題，以中心城市有效制度供給破解體制失衡問題。但通過行政區(qū)劃調(diào)整過程和特征分析發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，縣級行政區(qū)劃調(diào)整存在以東部地區(qū)為主、以副省級及以上城市為主和以整建制調(diào)整為主的三大特征，不同程度上影響著中部地區(qū)的發(fā)展、新增長極的培育和制度供給有效性的提升，進而不利于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建。最后，本研究提出了分類指導(dǎo)、突出重點和系統(tǒng)推進的改革思路，為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定堅實的體制機制基礎(chǔ)。