查漢輝

(武漢大學(xué)法學(xué)院,武漢 430000)

1 引言

自“星鏈”(Starlink)衛(wèi)星開始部署以來,航天器接近事件大幅增加。2021年,“星鏈”衛(wèi)星更是數(shù)次機(jī)動到中國空間站軌道高度,導(dǎo)致中國空間站不得不兩次實(shí)施“預(yù)防性碰撞規(guī)避控制”。當(dāng)前,美國太空探索技術(shù)公司(SpaceX)已經(jīng)向外空發(fā)射了2000多顆“星鏈”衛(wèi)星,這相當(dāng)于過去所有年份人類發(fā)射衛(wèi)星總數(shù)的十分之一。而隨著越來越多國家的政府和航天企業(yè)參與到低軌小衛(wèi)星星座建設(shè)計劃的制定和實(shí)施中來,近地軌道空間將變得更為擁擠,增加了空間物體碰撞事故發(fā)生的可能性。因此,對低軌小衛(wèi)星星座的建設(shè)活動進(jìn)行規(guī)范和限制迫在眉睫。

空間物體的登記是協(xié)調(diào)各國行動的重要工具,對于外空活動的安全和長期可持續(xù)性而言,空間物體的適當(dāng)?shù)怯浿陵P(guān)重要。但現(xiàn)行空間物體登記制度難以應(yīng)對低軌小衛(wèi)星星座帶來的挑戰(zhàn),這體現(xiàn)在諸多方面,如《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》(以下簡稱《登記公約》)沒有規(guī)定星座該如何登記;現(xiàn)行空間物體登記制度難以滿足空間交通管理的需求;低軌小衛(wèi)星星座的不斷部署使《登記公約》的有效施行將面臨更多障礙等?；诖?本文將立足于低軌小衛(wèi)星星座區(qū)別于傳統(tǒng)空間物體的特點(diǎn),揭示其復(fù)雜構(gòu)型和龐大規(guī)模給空間物體登記制度制造的難題,并就如何應(yīng)對這些難題提出初步方案。

2 現(xiàn)行空間物體登記制度及其缺陷

2.1 現(xiàn)行空間物體登記制度的構(gòu)成

現(xiàn)行空間物體登記制度主要由《關(guān)于各國探索和利用包括月球與其他天體在內(nèi)外層空間活動的原則條約》(以下簡稱《外空條約》)和《登記公約》的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成?！锻饪諚l約》第8條規(guī)定空間物體的登記國應(yīng)對該物體及其所載人員保有管轄權(quán)和控制權(quán)。《登記公約》將該條進(jìn)一步具體化,其核心條款是第2條和第4條,確立了國家在國內(nèi)保持登記冊以登入空間物體并向聯(lián)合國秘書長提供相關(guān)信息的義務(wù)?，F(xiàn)行登記制度主要有以下三大特點(diǎn)。

一是自愿登記與強(qiáng)制登記相結(jié)合。聯(lián)大于1961年通過了第1721B(XVI)號決議,請發(fā)射空間物體的國家向聯(lián)合國秘書長遞交登記資料,由此確立了空間物體的自愿登記制度。由于該決議不具有強(qiáng)制性,且未具體規(guī)定各國應(yīng)提交哪些信息,1974年聯(lián)大第3235號決議通過了《登記公約》。公約與聯(lián)大第1721B(XVI)號決議構(gòu)成獨(dú)立但相互補(bǔ)充的體系,有些尚未加入公約的國家,如菲律賓、埃及等,仍根據(jù)第1721B(XVI)號決議自愿提交登記信息。

二是整體呈現(xiàn)碎片化傾向。就登記事項(xiàng)而言,除了《登記公約》確立的空間物體登記制度外,還包括開普敦公約體系確立的對空間資產(chǎn)國際利益的登記,以及國際電信聯(lián)盟(ITU)《無線電規(guī)則》項(xiàng)下衛(wèi)星頻率和軌道位置的登記,相較而言,《登記公約》要求各國履行的義務(wù)是一般意義上的,而后兩者能發(fā)揮的作用比較局限。

三是硬軟法兼顧,近來硬法停滯、軟法活躍是外空規(guī)則制定的一大特點(diǎn)。就空間物體登記而言,聯(lián)合國平臺通過了第62/101號決議《關(guān)于加強(qiáng)國家和政府間國際組織登記空間物體的做法的建議》(以下簡稱第62/101號決議)、《有關(guān)小型和超小型衛(wèi)星的空間物體登記和頻率管理導(dǎo)則》、《外層空間活動長期可持續(xù)性準(zhǔn)則》(以下簡稱《LTS準(zhǔn)則》)等軟法文件,在實(shí)踐中為空間物體的登記提供了重要指導(dǎo)。

2.2 現(xiàn)行空間物體登記制度的缺陷

現(xiàn)行登記制度在實(shí)施過程中遇到很多問題,如空間物體未登記或未及時登記、各國提交的登記信息難以協(xié)調(diào)一致等,其核心原因在于《登記公約》中很多表述比較籠統(tǒng)。

從登記客體來看,公約第1條只是界定了“空間物體”的范圍,未明確其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,從而引發(fā)了無功能物體是否需要登記等諸多爭議。一些國家將“空間物體”解釋為包括無功能性物體,如火箭末級和碎片,因而會向聯(lián)合國提供發(fā)射時和發(fā)射后產(chǎn)生的所有無功能空間物體的資料。而也有國家只考慮提供關(guān)于有效載荷的資料。這使得在造成損害時,特別是空間物體解體后的碎片造成損害時,將難以確定其發(fā)射國。

從登記主體來看,公約第2條第1款規(guī)定“發(fā)射國”有義務(wù)登記空間物體,但“發(fā)射國”的界定并不清晰,尤其是關(guān)于“促使發(fā)射”的含義缺乏權(quán)威解釋。此外,公約第2條第2款還規(guī)定在空間物體有兩個以上發(fā)射國時,各國應(yīng)共同決定由哪一國進(jìn)行登記,但公約沒有規(guī)定發(fā)射國之間缺少約定或無法達(dá)成一致該如何處理。在實(shí)踐中,美國、法國、俄羅斯等國家在幫助其他國家的政府或私有實(shí)體發(fā)射空間物體時,不會將相關(guān)物體登入其國家登記冊,而是默認(rèn)由該物體的所有者或經(jīng)營者國家進(jìn)行登記。然而,如果相關(guān)國家未進(jìn)行登記,將導(dǎo)致登記的缺位。此外,空間物體還可能被多個發(fā)射國重復(fù)登記。

從登記內(nèi)容來看,公約第4條規(guī)定了登記國應(yīng)向聯(lián)合國秘書長提供的信息,但該條中“在切實(shí)可行的范圍內(nèi)盡速”(as soon as practicable)、“一般功能”(general function)、“其他信息”(other information)等用語十分模糊。這導(dǎo)致各國提供的登記信息詳略不一、參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)各異。就基本軌道參數(shù)而言,有些國家提供中間(駐留)軌道的參數(shù),而有些國家只提供最后運(yùn)行軌道的參數(shù)。關(guān)于空間物體的功能,各國作出說明的程度也不盡相同,有的用兩個字籠統(tǒng)概之,而有的則詳盡地說明了任務(wù)目標(biāo)、科研有效載荷和無線電頻率等。

3 低軌小衛(wèi)星星座對現(xiàn)行空間物體登記制度的挑戰(zhàn)

3.1 低軌小衛(wèi)星星座的法律屬性不明

目前尚無關(guān)于低軌小衛(wèi)星星座的統(tǒng)一稱謂與定義。ITU將與“星鏈”類似規(guī)模的星座稱為“巨 型 星 座”(mega-constellation)。2019年,美國政府發(fā)布新的《軌道碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐》,將“由100顆或更多航天器組成的星座”稱為“大型星座”(large-constellation)。這些稱謂揭示了低軌小衛(wèi)星星座規(guī)模龐大的特點(diǎn)。

低軌小衛(wèi)星星座還具有如下特征:首先,作為其組成部分的衛(wèi)星體積微小、在軌壽命短,新衛(wèi)星的發(fā)射與舊衛(wèi)星的退役十分頻繁;其次,區(qū)別于作為個體執(zhí)行空間任務(wù)的衛(wèi)星,星座中各衛(wèi)星在統(tǒng)一控制下協(xié)作完成空間任務(wù),星座中的衛(wèi)星個體不具有獨(dú)特性,往往屬于同一類型并具有相同功能;最后,衛(wèi)星星座的構(gòu)型呈現(xiàn)復(fù)雜性和多樣化,不同的衛(wèi)星星座在構(gòu)型上有很大差異,這具體體現(xiàn)在有關(guān)星座的軌道類型、軌道平面數(shù)量、各平面上的衛(wèi)星數(shù)量、各衛(wèi)星相互關(guān)系等諸多方面。

低軌小衛(wèi)星星座的法律屬性也并不清晰。這一問題取決于低軌小衛(wèi)星星座與“空間物體”概念之間的關(guān)系,并將決定如何將現(xiàn)行登記制度適用于低軌小衛(wèi)星星座。

《登記公約》第1條界定了“空間物體”的范圍——“‘空間物體’一詞包括一個空間物體的組成部分以及空間物體的發(fā)射載器及其零件”,但該條并未明確“空間物體”的特征與內(nèi)涵。因此,有學(xué)者從低軌小衛(wèi)星星座的上述特征出發(fā),基于星座中衛(wèi)星之間的協(xié)作關(guān)系及衛(wèi)星星座的復(fù)雜構(gòu)型,將星座整體視為“一個空間物體”,而將星座中的衛(wèi)星視為該空間物體的“組成部分”,從而為衛(wèi)星星座和星座中衛(wèi)星的雙軌登記提供理論依據(jù)。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為星座作為一個整體不具有法律意義,其中的衛(wèi)星應(yīng)作為獨(dú)立的“空間物體”分別進(jìn)行登記。

從現(xiàn)行登記實(shí)踐來看,將整個星座視為一個空間物體進(jìn)行登記的國家和組織非常少。日本于1998年向聯(lián)合國秘書長遞交關(guān)于“ETS-VII”的信息,“EST-VII”包括“Chaser”和“Target”兩顆衛(wèi)星。歐洲航天局(ESA)于2000年向聯(lián)合國秘書長提供關(guān)于“Cluster II”的登記信息時,將名為“Rumba”“Tango”“Salsa”和“Samba”的四顆衛(wèi)星聯(lián)合登記為“Cluster II”。2007年聯(lián)大通過了第62/101號決議,建議“在聯(lián)合發(fā)射若干空間物體的情況下,每個空間物體應(yīng)分別登記”。此后各國家和組織的實(shí)踐趨于一致,都是將星座中衛(wèi)星分別進(jìn)行登記,并未提交與星座整體相關(guān)的信息。

3.2 根據(jù)現(xiàn)行登記制度進(jìn)行星座登記不足以實(shí)現(xiàn)該制度的立法目的

現(xiàn)行登記制度僅適用于一個空間物體的登記,并未對多個衛(wèi)星組成的星座該如何登記作出規(guī)定。如前所述,按照現(xiàn)行規(guī)則與實(shí)踐,星座中的衛(wèi)星應(yīng)分別予以登記。對于幾顆或幾十顆衛(wèi)星組成的星座而言,這樣的做法尚且可行,但低軌小衛(wèi)星星座中衛(wèi)星數(shù)量眾多,其構(gòu)型呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜性,在適用現(xiàn)行登記制度時勢必會產(chǎn)生一些難題。

《登記公約》序言指出空間物體登記的主要目的是協(xié)助辨認(rèn)空間物體,并有助于探索和利用外層空間的國際法的施行與發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)行登記制度進(jìn)行星座登記將不足以實(shí)現(xiàn)該立法目的:首先,低軌小衛(wèi)星星座中衛(wèi)星數(shù)量眾多,如果只是對星座中的衛(wèi)星分別加以登記而不是將星座視為一個整體進(jìn)行管理,將導(dǎo)致登記信息十分龐雜,可能出現(xiàn)空間物體登記混亂、錯誤與重復(fù)的情形。其次,星座中各衛(wèi)星在統(tǒng)一控制下協(xié)作完成空間任務(wù),如果只遞交有關(guān)個體衛(wèi)星的信息,將無法確定該衛(wèi)星與星座中其他衛(wèi)星之間的關(guān)系。最后,如果有關(guān)國家和組織不提交有關(guān)衛(wèi)星星座的軌道類型、軌道平面數(shù)量、軌道上衛(wèi)星的數(shù)量等信息,其他國家和組織在操作空間物體穿過該星座所在軌道時,將缺乏對潛在交會的合理預(yù)測、準(zhǔn)備與應(yīng)對。由此可見,與低軌小衛(wèi)星星座整體相關(guān)的信息的缺失將不利于空間物體的識別,甚至?xí)蟠笤黾优鲎诧L(fēng)險,從而有損于登記的根本目的。

縱觀美國向聯(lián)合國秘書長提交的有關(guān)“星鏈”衛(wèi)星的信息,基本符合《登記公約》第4條第1款的要求,但是否依照公約第4條第2款和第3款履行了義務(wù)還有待商榷。從這些信息來看,一方面,“星鏈”衛(wèi)星與作為個體執(zhí)行空間任務(wù)的衛(wèi)星并無二致,尤其是在“一般功能”方面將其描述為“從事氣象或通信之類空間技術(shù)實(shí)際應(yīng)用和利用的航天器”,完全無法體現(xiàn)“星鏈”衛(wèi)星與該星座中其他衛(wèi)星的協(xié)作關(guān)系另一方面,通過這些信息無法勾描出“星鏈”星座的復(fù)雜構(gòu)型,根據(jù)SpaceX公司向美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)提交的申請資料,“星鏈”衛(wèi)星將部署在328～614km軌道高度的75個軌道面上,各軌道平面的傾斜角及其中分布的衛(wèi)星數(shù)量并不相同。因此,由于公約沒有規(guī)定小衛(wèi)星星座該如何登記,各國的外空活動將越來越不透明,其他國家在追蹤和監(jiān)測空間物體方面也將面臨巨大挑戰(zhàn)。

3.3 現(xiàn)行登記制度難以應(yīng)對低軌小衛(wèi)星星座的管理難題

隨著低軌小衛(wèi)星星座不斷部署,以密集陣列運(yùn)行的小衛(wèi)星涌入近地軌道空間,導(dǎo)致在軌運(yùn)行的空間物體遭遇碰撞可能性大大增加,空間交通管理面臨著巨大挑戰(zhàn)。

面對星座的管理難題,空間物體登記理應(yīng)發(fā)揮一定作用。2018年4月,在聯(lián)合國外空委法律小組委員會會議上,有代表團(tuán)提出要建立“全面的空間交通管理機(jī)制”,其中包括要“加強(qiáng)登記程序”?！禠TS準(zhǔn)則》的準(zhǔn)則A.5更是明確指出“對空間物體的適當(dāng)?shù)怯浭强剂客鈱涌臻g活動的安全和長期可持續(xù)性的一個關(guān)鍵因素”。

然而,由于《登記公約》設(shè)定的登記門檻很低,現(xiàn)行登記制度很難為預(yù)防碰撞和監(jiān)測空間碎片產(chǎn)生提供切實(shí)幫助,甚至可能構(gòu)成一種法律上的限制。一方面,公約第4條第1款規(guī)定了登記國應(yīng)向聯(lián)合國秘書長提供的空間物體的基本軌道參數(shù),包括交點(diǎn)周期、傾斜角、遠(yuǎn)地點(diǎn)和近地點(diǎn)。這些信息僅能用于確定空間物體所在軌道,無法界定該物體的實(shí)際位置與運(yùn)動。各國和組織只能依賴于自身的空間態(tài)勢感知系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)避碰目的。但目前尚不存在覆蓋全球的空間態(tài)勢感知系統(tǒng),任何一個國家或組織都無法憑借自身的技術(shù)實(shí)現(xiàn)對人類發(fā)射的所有空間物體的準(zhǔn)確認(rèn)知。低軌小衛(wèi)星星座中的衛(wèi)星數(shù)量龐大、體積微小,使得監(jiān)測和追蹤工作更難以進(jìn)行。在這一背景下,確有必要考慮對現(xiàn)行登記制度加以完善,應(yīng)對碰撞和空間碎片產(chǎn)生的風(fēng)險。

另一方面,基于公約規(guī)定,各國和組織沒有及時更新軌道參數(shù)的義務(wù),也不必報告因原來的空間物體解體所產(chǎn)生的空間碎片的軌道參數(shù),隨著時間推移,在聯(lián)合國登記的空間物體軌道參數(shù)越來越難以反映真實(shí)狀況。SpaceX公司的“星鏈”衛(wèi)星在發(fā)射入軌時,并不會直接進(jìn)入預(yù)定軌道,而是先被送入300km左右的軌道,之后通過推進(jìn)器逐漸爬升至550km左右的預(yù)定軌道。通常情況下,美國只向聯(lián)合國提供最終軌道的相關(guān)參數(shù),而初始軌道參數(shù)、爬升的高度等信息則會被忽略?！靶擎湣毙l(wèi)星在升軌或降軌過程中會影響其他國家的外空活動,但囿于公約所設(shè)定的登記門檻很低,國家或航天企業(yè)可能以其相關(guān)活動符合公約規(guī)定為由拒絕提供更具體的數(shù)據(jù)信息。

3.4 現(xiàn)行登記制度實(shí)施過程中遇到的問題將會更為嚴(yán)峻

根據(jù)聯(lián)合國外層空間事務(wù)司的統(tǒng)計,目前人類發(fā)射入外空的空間物體中有1300多顆尚未在聯(lián)合國登記,其中就包括近300顆“星鏈”衛(wèi)星?？臻g物體未登記或拖延登記的原因有很多:一是國際登記沒有具體的時間表,各國往往在空間物體發(fā)射的幾個月甚至幾年后才會向聯(lián)合國遞交相關(guān)信息;二是當(dāng)合作發(fā)射存在多個發(fā)射國時,在未共同決定、無約定時容易造成登記國的缺位;三是有些國家沒有通過有關(guān)國內(nèi)立法或國內(nèi)立法不充分,允許衛(wèi)星在未批準(zhǔn)、未登記的情況下運(yùn)行四是一些國家發(fā)射的衛(wèi)星具有軍事用途,可能出于國家安全的考慮而不愿對其進(jìn)行登記。

從實(shí)踐來看,低軌小衛(wèi)星星座的不斷部署將使這一問題更為嚴(yán)峻。低軌小衛(wèi)星數(shù)量龐大,國家或組織在國內(nèi)登記及向聯(lián)合國呈遞信息時可能會有所遺漏。同時,由于低軌衛(wèi)星的體積小、在軌“壽命”短,國家或組織傾向于不登記這些衛(wèi)星,甚至有些國家拒絕承認(rèn)一些微型衛(wèi)星是空間物體,以避免承擔(dān)繁雜的登記義務(wù)。目前外空事務(wù)司和國際電信聯(lián)盟已經(jīng)認(rèn)識到這一問題的嚴(yán)重性,并于2015年共同起草了《有關(guān)小型和超小型衛(wèi)星的空間物體登記和頻率管理導(dǎo)則》,以期對小衛(wèi)星的登記活動進(jìn)行規(guī)范,但該導(dǎo)則的大部分內(nèi)容是對現(xiàn)有規(guī)則的重述,很難發(fā)揮明確指引作用。

4 應(yīng)對建議與中國的舉措

4.1 低軌小衛(wèi)星星座整體登記機(jī)制的構(gòu)建

由于低軌小衛(wèi)星星座本身是復(fù)雜而單一的系統(tǒng),其中的衛(wèi)星個體沒那么重要,各衛(wèi)星組成的整體更有價值,有不少學(xué)者提議應(yīng)將其視為一個整體,在一份申請表和同一行政程序中進(jìn)行登記,而非分別登記。這樣做可以簡化登記流程,大大減輕各國和外空事務(wù)司在維持登記冊方面的負(fù)擔(dān),但也會面臨諸多難題,例如:如何將該做法與現(xiàn)行規(guī)則和實(shí)踐相協(xié)調(diào)?如何應(yīng)對星座中的衛(wèi)星需要在不同國家登記的情況?星座相關(guān)信息需要頻繁更新該怎么辦?

首先,可以通過條約解釋協(xié)調(diào)整體登記做法與現(xiàn)行規(guī)則和實(shí)踐之間的沖突,基于“空間物體”概念的擴(kuò)大解釋,將衛(wèi)星星座視為一個空間物體,而星座中的衛(wèi)星則視為該空間物體的組成部分。已經(jīng)有學(xué)者根據(jù)《維也納條約法公約》第31條,從條約用語的通常含義、上下文和目的與宗旨揭示了這一解釋的合理性。聯(lián)大第62/101號決議建議在聯(lián)合發(fā)射若干空間物體的情況下,每個空間物體應(yīng)分別登記,這是“為了實(shí)現(xiàn)空間物體的最完整登記”,防止有國家或組織在聯(lián)合發(fā)射多個空間物體時只登記其中的部分物體。然而,隨著空間技術(shù)的迅速發(fā)展,如果只是分別登記星座中的衛(wèi)星,而忽略星座中各衛(wèi)星的協(xié)作關(guān)系和低軌小衛(wèi)星星座的復(fù)雜構(gòu)型,反而有悖于聯(lián)大第62/101號決議的初衷。

其次,如果有多個國家參與低軌小衛(wèi)星星座的建設(shè),使得星座中的衛(wèi)星需要在不同國家進(jìn)行登記,可以由一個國家代表各國向聯(lián)合國提交該星座的信息。問題在于《登記公約》第4條明確規(guī)定應(yīng)由“登記國”向聯(lián)合國秘書長提交信息,這里的“登記國”是指將空間物體登入其國內(nèi)登記冊的發(fā)射國。那么國內(nèi)登記和向聯(lián)合國提交登記信息的國家是否必須是同一國家呢?實(shí)際上,國內(nèi)登記和國際登記的目的不同,前者主要是用于明確對空間物體享有管轄權(quán)和控制權(quán)的國家,進(jìn)而在損害發(fā)生時界定責(zé)任國;后者的作用則體現(xiàn)在促進(jìn)透明度和協(xié)調(diào)各國行動方面。本文認(rèn)為由一個國家向聯(lián)合國提交星座的信息,并在登記表中注明參與低軌小衛(wèi)星星座建設(shè)的國家,更有利于上述目的的達(dá)成。關(guān)于各國之間責(zé)任的分?jǐn)?、登記事?xiàng)的具體安排等,可以參考國際空間站的合作模式通過一特定協(xié)議作出妥善安排。

最后,將低軌小衛(wèi)星星座視為一個整體進(jìn)行登記,不意味著小衛(wèi)星就不需要登記,而應(yīng)將其視為該星座的“組成部分”登入登記冊。在低軌小衛(wèi)星星座建設(shè)過程中,衛(wèi)星的發(fā)射與替換十分頻繁,相關(guān)國家和組織應(yīng)以更及時、更充分的方式將低軌小衛(wèi)星星座的登記表提交給聯(lián)合國。登記表中應(yīng)包含星座中衛(wèi)星數(shù)量、軌道平面的數(shù)量、每一軌道面上衛(wèi)星的數(shù)量及這些衛(wèi)星之間的位置關(guān)系等數(shù)據(jù),并應(yīng)涵蓋《登記公約》第4條的規(guī)定及聯(lián)大64/101號決議建議提交的附加信息。

4.2 完善現(xiàn)行登記制度以應(yīng)對空間交通管理難題

隨著近地軌道空間日益擁擠,為避免和監(jiān)測碰撞以及產(chǎn)生新的空間碎片,有必要對現(xiàn)行登記制度加以完善。完善現(xiàn)行登記制度的路徑主要有兩條:其一,通過議定書的形式對《登記公約》條文進(jìn)行修正,強(qiáng)制性地要求各國和組織提交關(guān)于空間物體軌道位置的更精確信息,如空間物體在其預(yù)定軌道上的位置和運(yùn)動、空間物體在軌壽命結(jié)束后的位置信息等。在很多學(xué)者看來,為適應(yīng)外空活動的新發(fā)展,對公約進(jìn)行修正勢在必行。然而,從國際空間法的發(fā)展現(xiàn)狀來看,通過這種方式來完善現(xiàn)行登記制度可能會面臨重重阻礙。基于五大外空條約之間的關(guān)聯(lián)性,對《登記公約》的修正勢必會涉及對其他外空條約的修訂,由此將引發(fā)諸多爭議,反而不利于應(yīng)對新技術(shù)帶來的挑戰(zhàn)。其二,通過聯(lián)大決議等軟法文件在實(shí)踐中對各國登記做法加以規(guī)范。聯(lián)大第62/101號決議建議各國應(yīng)考慮向秘書長提交附加資料,包括空間物體運(yùn)行狀態(tài)的任何變化、衰變或重返的大致日期、將空間物體移至廢棄軌道的日期和實(shí)際狀況等?！禠TS準(zhǔn)則》明確表明各國和組織在辦理空間物體登記時應(yīng)及時提供有助于外空活動長期可持續(xù)性的信息。盡管聯(lián)大第62/101號決議、《LTS準(zhǔn)則》等軟法文件僅屬于建議性質(zhì),不具有法律約束力,但由于有利于航天器運(yùn)行安全,通常會得到遵守。對于如何應(yīng)對小衛(wèi)星星座的登記問題,這些文件具有十分重要的參考和借鑒作用。

本文認(rèn)為,盡管《登記公約》用語模糊,但尚不存在原則性問題,接下來可以借助聯(lián)合國平臺通過的文件進(jìn)一步細(xì)化空間物體的登記要求,如建議國家和組織盡可能提交關(guān)于空間物體更確切的位置信息;為應(yīng)對小衛(wèi)星難以預(yù)料的升軌或降軌機(jī)動,建議國家和組織在空間物體軌道參數(shù)改變后及時向聯(lián)合國更新相關(guān)信息;如果小衛(wèi)星并非直接發(fā)射到預(yù)定軌道,而是從初始軌道爬升至預(yù)定軌道,建議國家和組織提交初始軌道參數(shù)、采取爬升行動的具體時間等。在實(shí)踐中,俄羅斯一直堅(jiān)持向聯(lián)合國秘書長告知其空間物體經(jīng)歷的各階段軌道參數(shù),并提交最終運(yùn)行軌道的參數(shù),該做法為其他國家樹立了榜樣。

4.3 有效實(shí)施空間物體登記制度的若干建議

現(xiàn)行登記制度在實(shí)施過程中面臨諸多問題,如空間物體未登記或拖延登記、登記信息不充分、“方便國”等,低軌小衛(wèi)星星座建設(shè)活動的不斷開展將進(jìn)一步加劇這些問題。本文認(rèn)為,可以通過采取下列措施增強(qiáng)空間物體的登記實(shí)踐。

首先,有必要加強(qiáng)外層空間事務(wù)司在維持《射入外層空間登記冊》方面的作用,充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)、指導(dǎo)與管理職能。一方面,外空事務(wù)司可以根據(jù)低軌小衛(wèi)星星座的特征和空間技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r,對其發(fā)布的示范登記表進(jìn)行更新,鼓勵相關(guān)國家和組織及時向其提供關(guān)于空間物體的更精確信息,還可以通過問卷、核對表等形式統(tǒng)一和規(guī)范各國和組織的登記做法。另一方面,由于《登記公約》與《無線電規(guī)則》所要求的技術(shù)參數(shù)是相似的,具有基本的兼容性,國際電信聯(lián)盟和外空事務(wù)司應(yīng)以更緊密的協(xié)作關(guān)系增強(qiáng)這種兼容性。

其次,鑒于《登記公約》沒有關(guān)于對各國的履約情況進(jìn)行核查的規(guī)定,有必要加強(qiáng)對空間物體登記的管理。目前外空事務(wù)司在監(jiān)督各國登記實(shí)踐方面發(fā)揮了一定作用,如外空事務(wù)司會對國家提供的登記數(shù)據(jù)與其監(jiān)測到的信息是否相符進(jìn)行審查,以確保信息的技術(shù)有效性。然而,僅僅依靠外空事務(wù)司顯然不足以實(shí)現(xiàn)對數(shù)量龐大的小衛(wèi)星的登記情況的核查。有必要建立更完善的機(jī)制,使得各國和組織有機(jī)會對其他國家和組織的登記情況進(jìn)行監(jiān)督,同時,公眾和專家也可以向外空事務(wù)司提出意見,以便糾正空間物體重復(fù)登記、疏忽登記等情況。有學(xué)者提議建立國際核查機(jī)制,依托現(xiàn)有的技術(shù)手段和設(shè)施,并通過國際數(shù)據(jù)中心,促進(jìn)信息的共享與交換。而這一機(jī)制將建立在國家之間更為緊密合作與協(xié)作的基礎(chǔ)上。

最后,低軌小衛(wèi)星星座規(guī)模龐大,相關(guān)數(shù)據(jù)信息更新頻繁,各國和政府間國際組織應(yīng)打破在空間物體發(fā)射后幾個月甚至幾年才向聯(lián)合國提交登記信息的習(xí)慣做法。2014年歐空局發(fā)布新的“空間物體登記政策”,明確規(guī)定空間物體在發(fā)射或狀態(tài)改變后一個月內(nèi)向聯(lián)合國通報,各國和組織可以效仿這一做法,為國際登記設(shè)定具體時間表。同時,各國應(yīng)盡可能地協(xié)調(diào)各自的國家登記冊,強(qiáng)化對私有實(shí)體的監(jiān)督與管理,可以要求私有實(shí)體在空間物體預(yù)計發(fā)射前六個月、發(fā)射并進(jìn)入軌道后、運(yùn)行狀態(tài)改變后、預(yù)計返回或失效前六個月、返回后等多個關(guān)鍵時間點(diǎn)提供信息。

4.4 中國的應(yīng)有舉措

當(dāng)前,中國也在大力推動低軌小衛(wèi)星星座的建設(shè)發(fā)展。2016年我國航天科技集團(tuán)推出“鴻雁衛(wèi)星星座通信系統(tǒng)”,預(yù)計將由300多顆低軌小衛(wèi)星組成,并于2018年12月發(fā)射了該星座的首顆衛(wèi)星?！耙粠б宦贰背h的提出更是為低軌小衛(wèi)星星座的發(fā)展注入了巨大的推動力。而我國尚未出臺航天法,空間物體的登記制度并不健全。從硬實(shí)力來看,與美國相比,我國的空間態(tài)勢感知能力尚有差距。在現(xiàn)階段國際機(jī)制構(gòu)建主導(dǎo)權(quán)的爭奪中,我國也處于不利地位。因此,結(jié)合《2021年中國的航天》白皮書,對于如何規(guī)制低軌小衛(wèi)星星座的登記活動,提出如下建議:

其一,中國作為《外空條約》和《登記公約》締約國,在建設(shè)低軌小衛(wèi)星星座過程中,應(yīng)當(dāng)主動遵循有關(guān)空間物體登記的規(guī)則,并以實(shí)際行動加以落實(shí)。除了根據(jù)《登記公約》第2條和第4條建立國家登記冊并將空間物體的相關(guān)信息呈遞給聯(lián)合國外,還應(yīng)在實(shí)踐中積極貫徹落實(shí)聯(lián)大第62/101號決議、《LTS準(zhǔn)則》等軟法文件的要求。目前,中國向聯(lián)合國提交信息的時限一般是在空間物體發(fā)射后的1～2年時間,在聯(lián)合發(fā)射多個空間物體時存在一部分空間物體未登記的情況。此外,我國提交的登記文件也存在不充分、缺乏統(tǒng)一性等問題。面對低軌小衛(wèi)星星座帶來的巨大挑戰(zhàn),我國應(yīng)重視并切實(shí)解決上述問題。

其二,中國應(yīng)積極完善國內(nèi)的空間物體登記政策,促進(jìn)其與國際登記制度進(jìn)行更好的銜接。2001年外交部和原國防科工委發(fā)布《空間物體登記管理辦法》,基本符合《登記公約》的要求,特別是第12條設(shè)定了國際登記的具體時限。該管理辦法的主要問題包括對一些重要術(shù)語沒有進(jìn)行解釋和界定,如第4條“從事發(fā)射或促使發(fā)射”、第7條“主要所有者”等,以及對未盡到登記義務(wù)的主體,沒有規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。中國可以借鑒各國和組織在管理空間物體登記方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),因地制宜,對《空間物體登記管理辦法》進(jìn)行適當(dāng)修訂。

其三,鑒于低軌小衛(wèi)星星座構(gòu)型復(fù)雜,相關(guān)的數(shù)據(jù)信息更新頻繁,可以考慮對低軌小衛(wèi)星星座建立整體登記機(jī)制,以便管理和實(shí)現(xiàn)更完整的登記。此外,為確保及時更新相關(guān)數(shù)據(jù),已經(jīng)有國家和組織將空間物體登記與監(jiān)測和追蹤空間物體的數(shù)據(jù)庫相結(jié)合,并通過專門網(wǎng)站進(jìn)行公布。對中國而言,國內(nèi)登記冊所載信息應(yīng)定期對外公布并確保公眾能夠方便地獲取,而對于我國監(jiān)測到的其他數(shù)據(jù),可以在保證國家安全的前提下適當(dāng)公開。

綜上所述,中國應(yīng)按照《登記公約》履行義務(wù),積極參照有關(guān)軟法文件開展空間物體登記制度設(shè)計和實(shí)踐,增強(qiáng)我國管理小衛(wèi)星登記的能力。此外,我國還應(yīng)積極參與空間交通管理、空間環(huán)境治理等國際議題討論和機(jī)制構(gòu)建。在低軌小衛(wèi)星星座不斷部署的形勢下,空間碎片環(huán)境日趨復(fù)雜,而應(yīng)對空間交通治理難題離不開有效的國際合作,未來中國也應(yīng)秉承“共商共建共享”的理念,在外空領(lǐng)域推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,共同應(yīng)對低軌小衛(wèi)星星座帶來的挑戰(zhàn)。

5 結(jié)語

與《登記公約》通過時的情形相比,人類探索和利用外空的方式發(fā)生了很大改變,空間技術(shù)的進(jìn)步促成了低軌小衛(wèi)星星座建設(shè)的蓬勃發(fā)展。然而,由于低軌小衛(wèi)星星座構(gòu)型復(fù)雜、規(guī)模龐大,現(xiàn)行登記制度難以對其進(jìn)行規(guī)范和限制,也無法為空間交通管理提供切實(shí)幫助,長此以往,空間物體登記的目的將越來越難以達(dá)成,外層空間活動的安全和長期可持續(xù)也將面臨不利影響。因此,對現(xiàn)行空間物體登記制度加以完善并促進(jìn)其有效實(shí)施勢在必行。

完善現(xiàn)行空間物體登記制度必將是一個復(fù)雜而漫長的過程,不可一蹴而就。在國際層面,聯(lián)合國外層空間事務(wù)司應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮重要作用,引導(dǎo)國家和組織對低軌小衛(wèi)星星座適用整體登記機(jī)制,提供關(guān)于空間物體的更完善信息。在國內(nèi)層面,國家應(yīng)積極制定并完善本國航天立法和相關(guān)政策,更及時、更充分、更有效地向聯(lián)合國遞交登記信息。