文/盧思睿（中南民族大學(xué) 湖北武漢 430070）

引言

政府作為國家行政機關(guān)，是國家治理和服務(wù)人民的重要主體。改革開放以來，我們國家不斷轉(zhuǎn)換政府職能，優(yōu)化政府職能，努力建設(shè)一個人民滿意的服務(wù)型政府。公共關(guān)系指的是一個社會組織與他所聯(lián)系的公眾之間的關(guān)系。政府公共關(guān)系就是指政府與人民群眾之間的關(guān)系。隨著改革的深入，黨和國家事務(wù)的增多，政府也不斷面臨著新的局勢新的問題。同時，由于公共關(guān)系學(xué)在我國仍然是一門新學(xué)科，發(fā)展歷史較短，經(jīng)驗較少。因此，我國政府公關(guān)理論和政府公關(guān)活動實踐中仍存在很多的問題和不足，其中法律問題便是一個重要的方面。因此，我們需要站在新時代的起點上，建立完善有效的渠道，加強政府與人民群眾的溝通，提高政府處理公關(guān)活動中法律問題的理論水平和實踐能力。

一、政府公關(guān)活動中的特征

從內(nèi)容上來看，政府公關(guān)活動是一國政府為了更好地實現(xiàn)某些目標(biāo)實施的人際交往或外交手段。其在性質(zhì)上、形式上和企業(yè)公關(guān)相似，是通過協(xié)商、溝通、妥協(xié)等方式達到多方相互了解、相互適應(yīng)、相互合作的目標(biāo)。和企業(yè)公關(guān)不同之處在于政府公關(guān)更需要重視形象的塑造，就像“師出有名”一樣，政府公關(guān)需要保持“正義”形象的同時達成某種目的，是一種管理活動、社交活動、外事活動。因此其具有以下特征：

1.人民利益原則

政府公關(guān)活動應(yīng)當(dāng)將人民利益放在首位，無論是對內(nèi)公關(guān)還是對外公關(guān)，政府公關(guān)活動都應(yīng)當(dāng)順從最廣大人民的共同利益，政府公關(guān)活動必須將人民利益作為行動首要原則。這與我國的基本國情、國體密切相關(guān)，在我國現(xiàn)有的政治體系下，政府的所有權(quán)力都是人民賦予的，政府的一切行為都應(yīng)當(dāng)忠于廣大人民，如果與廣大群眾的利益相悖，那么政府的行為不僅會受到人民質(zhì)疑，還會導(dǎo)致人們不理解政府、不信任政府、不支持政府，這會成為社會動蕩、國家安全問題的誘因，為避免這些問題的發(fā)生，政府在任何時候都應(yīng)當(dāng)將人民利益原則作為活動的首要原則。

2.明確目的性

政府的任何活動都具有一定的目的，這與政府的職能有關(guān)。政府能夠調(diào)用社會公共資源組織進行活動，即使是財政支持其也是來源于稅收政策，因此政府的任何活動都是建立在廣泛的公共資源基礎(chǔ)上，政府不能無故占用資源而不“干實事”，因此政府任何活動都應(yīng)當(dāng)具有明確的目的性，這是最大限度發(fā)揮公共資源作用的保障。政府公關(guān)活動是遵循人民利益、民族利益、國家利益展開的活動，其是為了給國民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，讓每一個人民都能夠在國家的庇護下幸福生活。政府公關(guān)活動的目的性應(yīng)當(dāng)明確，只有這樣才能夠保證政府公關(guān)活動的正當(dāng)性、合理性，而我國政府公關(guān)活動的目的主要集中于“和平目標(biāo)”“人民幸?！薄昂椭C發(fā)展”這三個方面。

3.信息的順通性

公關(guān)是建立在一定的信息支撐基礎(chǔ)上?？v觀我國政府的三種公關(guān)形式，無論是直接進行的雙向溝通還是以媒體平臺為紐帶的信息輿論交流亦或者由政府代表私下做出的協(xié)調(diào)、協(xié)商行為，這些公關(guān)活動都是建立在信息的基礎(chǔ)上，正確、順通的信息保障能夠為政府公關(guān)活動提供指導(dǎo)，讓政府在公關(guān)活動中取得有力地位，更好地實現(xiàn)公關(guān)目標(biāo)。

4.公關(guān)的廣泛性

我國政府公關(guān)活動主要有兩個層面，一個是對內(nèi)的公關(guān)，另外就是對外的公關(guān)。對內(nèi)的公關(guān)主要是為了達成政府和人民群眾之間的相互理解，對外公關(guān)則是為了達成我國和國際社會的利益平衡。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和全球化趨勢的日益顯著，政府公關(guān)活動發(fā)生的頻率越來越高，在時刻變化的局勢下政府想要樹立權(quán)威、贏得美譽，廣泛的公關(guān)行為是政府的唯一選擇。在未來的發(fā)展中，政府公關(guān)活動必然實現(xiàn)全領(lǐng)域的覆蓋，涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育、科研、軍事等各個領(lǐng)域，真正意義上實現(xiàn)廣泛的公關(guān)。

二、政府公關(guān)活動中存在的主要法律問題

1.政府公關(guān)活動主體不明確

政府公關(guān)活動主體是政府公關(guān)活動的主要責(zé)任人和直接執(zhí)行者，政府公關(guān)活動主體是否嚴格規(guī)范關(guān)系著政府公關(guān)活動的質(zhì)量和效率問題。由于我國公共關(guān)系學(xué)發(fā)展歷史不長，尚缺乏相關(guān)的實踐經(jīng)驗。因此，在政府公關(guān)活動中，仍然存在政府公關(guān)活動主體不明確這一基礎(chǔ)性問題。從我國政府目前機構(gòu)設(shè)置來看，具有處理政府公關(guān)關(guān)系職能的部門只有民政、信訪、新聞等少數(shù)部門，并且這些部門并不是僅僅執(zhí)行政府公關(guān)活動職能，而只是在主要執(zhí)行其本部門基本職能之外兼職承擔(dān)一部分政府公關(guān)職能。也就是說，目前在政府公關(guān)活動中沒有政府公關(guān)部門或機構(gòu)這樣專門明確的主體部門來專門履行政府公關(guān)活動這一職能。同時，在以上所提到的分散地執(zhí)行政府公關(guān)活動職能的部門中，由于主體設(shè)置不明確，導(dǎo)致這些部門在實際工作中往往存在職責(zé)不明、權(quán)力交叉、相互推諉的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致這些部門原本的部門職能難以有效執(zhí)行，也使得政府公關(guān)活動難以有效進行，更重要的是，這種相互推諉、效率低下極大的影響政府在人民群眾中的形象，降低政府的威信。另外，由于缺少專業(yè)的公共關(guān)系工作人員，其他代行政府公關(guān)活動的工作人員缺乏專業(yè)的公共關(guān)系知識和法律意識，這也會影響政府公關(guān)活動的結(jié)果。

2.政府公關(guān)活動程序不規(guī)范

行之有效的政府公關(guān)活動程序是提高政府公關(guān)活動效率的重要保障，也是政府公關(guān)活動的重要組成部分和實現(xiàn)公關(guān)目標(biāo)的重要途徑。同樣由于我國公共關(guān)系學(xué)發(fā)展歷程不長，政府公關(guān)活動實踐較少，所以我國政府公關(guān)活動流程或執(zhí)行程序還存在很多不完善不規(guī)范的地方。一些政府在處理政府公共關(guān)系時，常常忽視人民群眾的呼聲和看法，不善于傾聽人民群眾的意見和聲音，反而往往采用一些強制性的命令性的手段和方式，單向地向公關(guān)傳達政府的信息，忽視了人民群眾合法擁有的表達權(quán)。另外，一些政府在信息傳遞程序上透明度不高。一方面有些政府不能及時、快速地將政府信息或重要方針政策通過傳媒、輿論等傳遞給人民群眾，導(dǎo)致部分內(nèi)容信息的有效時間縮短，給人民群眾造成了麻煩；另一方面，某些政府做事機械，只把信息發(fā)布出去而不積極地向人民群眾進行宣傳和闡釋，沒有真正解決人民群眾的問題。政府公關(guān)活動程序的不規(guī)范往往影響政府信息的全面性、真實性、有效性和及時性，不僅影響政府公關(guān)活動的效率，也侵犯了人民群眾合法有用的知情權(quán)。

3.政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)中的法律問題

進入信息化時代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在各行各業(yè)中的應(yīng)用越來越廣泛。政府行政過程中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)處理問題也是現(xiàn)代行政管理的一個重要方面，更是促進政府與人民群眾之間形成良性互動的有效手段之一。因此，信息化條件下，網(wǎng)絡(luò)公關(guān)也成為了政府公關(guān)活動的重要組成部分，甚至有些時候由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的便捷性、快速性，提高了政府與人民群眾之間的交流效率，增強了政府公關(guān)的透明度，網(wǎng)絡(luò)公關(guān)在政府公關(guān)活動中發(fā)揮著更加重要的作用。但是，網(wǎng)絡(luò)是一把雙刃劍。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在給人們帶來便利的同時，也產(chǎn)生了一些問題。與現(xiàn)實生活相比，網(wǎng)絡(luò)生活更加難以管理和監(jiān)督，從而影響信息內(nèi)容的真實性等。另外，由于網(wǎng)絡(luò)公關(guān)要求較高的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平，因此存在信息安全或數(shù)據(jù)安全的問題，這些問題處理不當(dāng)很容易影響到政府利益或人民群眾的合法利益。所以，政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)中的法律問題同樣需要我們高度重視。

4.政府危機公關(guān)中的法律問題

同政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)一樣，政府危機公關(guān)也是適應(yīng)新的時代條件下新問題的出現(xiàn)而產(chǎn)生的政府公關(guān)活動中的新內(nèi)容。政府危機公關(guān)指的是政府在處理一些突發(fā)性的危機事件時展開的政府公關(guān)活動。重大危機事件的發(fā)生使各國政府開始有了危機公關(guān)的意識，開始注重提高政府的危機公關(guān)能力。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展以及社會的變遷發(fā)展，在傳統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了很多非傳統(tǒng)安全問題，國家和政府面臨的危機事件也隨之大大增加。由于危機事件的難以預(yù)測性和巨大的破壞性，危機事件一發(fā)生往往給整個社會都造成巨大的破壞，損害人民群眾生命財產(chǎn)安全和整個社會的共同利益，從而擾亂整個社會的秩序，造成社會混亂。因此，政府如何應(yīng)對危機事件，進行危機公關(guān)，是一個非常迫切且現(xiàn)實的問題，需要在法律上盡快做出明確規(guī)定。

三、針對政府公關(guān)活動中的法律問題的對策

1.設(shè)置政府公關(guān)機構(gòu)，明確政府公關(guān)活動主體

設(shè)置明確的政府公關(guān)部門是政府開展一切公關(guān)活動的首要前提。在對國家政府機構(gòu)進行改革時，要合理地配置政府各種職能，建立與各種職能相適應(yīng)的各種專門機構(gòu)。因此，在政府機構(gòu)設(shè)置方面，需要設(shè)置一個獨立的專門負責(zé)政府公關(guān)活動的部門，建立公關(guān)部門以專門處理政府的公關(guān)活動。專門的政府公關(guān)部門的建立可以有效避免以往職責(zé)不明、權(quán)力交叉、相互推諉現(xiàn)象帶來的弊端。同時，需要注意的是，設(shè)置專門的政府公關(guān)部門不能只做表面功夫，要在法律上對公關(guān)部門予以合法性的規(guī)定。這樣在法律上賦予公關(guān)部門合法性，也可以增加人民群眾對于政府公關(guān)部門的認可和支持，從而有助于公關(guān)部門更好執(zhí)行公關(guān)功能，為人民群眾做好服務(wù)。另外，專門的公關(guān)部門需要配備專門的公關(guān)人員，引進或者招聘符合條件的公關(guān)工作人員也是保障政府公關(guān)活動效果的重要保障。

2.公關(guān)機構(gòu)依法公關(guān)，規(guī)范政府公關(guān)活動程序

政府設(shè)置專門的公關(guān)部門之后，就需要對公關(guān)部門的工作程序作出明確的規(guī)定，從而保證公關(guān)部門按照一定的合理合法程序履行職能。在制定政府公關(guān)活動程序時，一方面，要考慮法律因素，保證公關(guān)活動程序首先是合法的；另一方面，要考慮公關(guān)活動因素，保證公關(guān)活動程序更要是有效的。另外，政府公關(guān)部門作為政府所有部門中的一部分，也應(yīng)該遵守政府部門依法行政的要求。從部門整體到工作人員個體，都要增強法律意識，依法行政、依法公關(guān)。

3.拓寬民意搜集渠道，彌補政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)不足

政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)不僅是政府適應(yīng)信息化時代的產(chǎn)物，更主要是傾聽人民群眾呼聲的需要，因此，要避免網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)生的弊端，可以拓寬其他的民意搜集渠道，以彌補政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)的不足之處。信訪部門是政府傾聽民意的直接渠道，是人民群眾主動向政府表達心聲和需要的過程。政府應(yīng)該重視信訪工作，以更好地了解民意。除了人民群眾主動找到政府表達，政府也可以主動向人民群眾搜集民意。政府相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)人可以主動深入基層，考察人民群眾生活中遇到的實際問題，并及時給予解決。

4.建立政府應(yīng)急機制，及時處理公共危機事件

政府必須重視各種公共危機事件，要建立各種應(yīng)急機制，提高政府部門應(yīng)對危機事件和風(fēng)險挑戰(zhàn)的能力，維持社會正常秩序，保障人民群眾的個體利益和整個國家社會的整體利益。由于公共危機事件涉及范圍一般較大，政府在處理公共危機事件時不僅要依法處理，更要本著實事求是的原則，將危機事件處理情況如實地告知人民群眾，這樣不僅可以促進政府危機公關(guān)的有效性和合理性，也能夠維護政府在人民群眾當(dāng)中的良好形象，樹立政府的威信。

5.建立法律規(guī)范，實現(xiàn)公關(guān)活動的規(guī)范化、制度化

法律規(guī)范能夠為政府公關(guān)活動提供一個可靠的外部保障，一方面法律能夠以公開的形式將政府公關(guān)活動的程序、內(nèi)容、依據(jù)、原則等關(guān)鍵信息確定下來，便于廣大群眾更加了解政府公關(guān)活動，從而有利于協(xié)調(diào)政府和廣大群眾的利益關(guān)系，爭取群眾的廣泛理解與配合，從而促進政府公關(guān)活動的順利展開。另一方面則是考慮到政府具有一般群眾所不具備的權(quán)利，為了避免政府在公關(guān)活動中濫用這些權(quán)利，我們需要通過外部規(guī)范對政府權(quán)利的運行進行限制，避免政府部門作出違背人民利益的公關(guān)行為，做到依法公關(guān)、合理公關(guān)，從而實現(xiàn)政府公關(guān)活動的正當(dāng)性、合理性和科學(xué)性。

為此，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手。首先，要加速政府公關(guān)活動相關(guān)立法，明確相應(yīng)法律規(guī)范，做到有法可依。具體來說包含三方面工作，分別是政府部門公關(guān)程序的法律制定、政府公關(guān)職務(wù)職責(zé)的規(guī)范規(guī)定、政府公關(guān)內(nèi)容的法律確認，分別從組織、人員、行為三方面對政府公關(guān)活動進行法律規(guī)范。其次，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方人文環(huán)境、社會環(huán)境以及發(fā)展現(xiàn)狀制定符合地方實際情況的政府公關(guān)規(guī)章制度或行動章程，確保對內(nèi)公關(guān)的合理性與規(guī)范性。同時這些規(guī)定、規(guī)章、章程應(yīng)當(dāng)予以公示，讓廣大群眾都了解政府公關(guān)相應(yīng)規(guī)定，發(fā)動廣大群眾共同參與到政府公關(guān)活動的監(jiān)督中來。最后，考慮政府公關(guān)活動的監(jiān)督與救濟制度的可行性。政府公關(guān)行為從根本上來說應(yīng)當(dāng)服務(wù)于廣大群眾的利益，但在實際生活中，某些地方政府或國際部門在公關(guān)活動中可能會損害到部分人民的利益，對于這些利益受損的人民我們應(yīng)當(dāng)為其開放申訴和救濟的渠道。公關(guān)雖然符合大多數(shù)人民利益，但小眾利益也是人民的利益，大眾利益和小眾利益沖突時，我們選擇大眾但應(yīng)當(dāng)對小眾予以補償。

通過法律規(guī)范將政府公關(guān)活動的程序和實體確定下來，從而構(gòu)建規(guī)范化的、制度化的政府公關(guān)行為管理體系，實現(xiàn)政府公關(guān)活動的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

四、結(jié)語

不可否認，政府公關(guān)活動已經(jīng)成為當(dāng)今構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。而政府依法公關(guān)是政府處理好政府公關(guān)活動的內(nèi)在要求和必要前提。政府依法公關(guān)不僅是政府依法行政的要求和重要內(nèi)容，也是豐富政府公關(guān)理論、豐富政府公關(guān)實踐、提高政府公關(guān)效率的具體要求。因此，探討政府公關(guān)活動中的法律問題既有重要的現(xiàn)實意義，也有深遠的歷史意義，需要我們一直堅持。