羅進輝（博士生導師），黃澤悅（博士），向元高（博士）

一、引言

“民無商不活，國無商不興”。無論是為富國強兵實行重商政策的先秦諸侯割據時期，還是為鞏固“國本”重農抑商的封建大一統(tǒng)時期，商業(yè)都是維系社會生活的關鍵，催生了中國政商關系的萌芽。改革開放以來，中國共產黨以經濟建設為中心創(chuàng)造出的經濟發(fā)展奇跡離不開中國企業(yè)的成長，政商互動在其中的作用更是不可忽視。政商關系是當代中國特色社會主義建設和國家治理現代化進程中的重要內容，宏觀上涉及政府與市場的邊界問題，微觀上包含政府與企業(yè)、政府官員與企業(yè)家之間的互動。與歐美等國“有限政府”和日本“關系依存”型的政商關系模式不同，在中國悠久的政商關系歷史下，有機結合社會主義制度和市場經濟兩方面優(yōu)勢，打造“有為政府”與“有效市場”的辯證統(tǒng)一是新時期中國構建“親清”新型政商關系的基本邏輯和發(fā)展目標。

隨著中國經濟進入新常態(tài)和高質量發(fā)展階段，傳統(tǒng)政商關系在帶來經濟增長的同時，也直接或間接地產生了諸多弊端，例如腐敗、區(qū)域市場分割、產能過剩、產業(yè)結構不合理等，已經無法適應當前經濟發(fā)展的新要求。2016年3月4日，習近平總書記首次提出“親清”新型政商關系。經過六年來對親清政商關系的構建，各地的政商關系逐漸改善，但仍然存在“頑疾”，甚至出現了一些新的問題。在宏觀層面，雖然政商關系總體向好，但是地區(qū)之間仍然很不平衡，由此導致東西部城市之間的差距不減反增，不利于區(qū)域間更高質量的協調發(fā)展。此外，當前一些地方政府和部門仍然存在通過行政手段干預經濟、片面追求速度或規(guī)模、發(fā)展方式粗放等問題，妨礙了地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產業(yè)轉型和綠色發(fā)展。在微觀層面，親清政商關系氛圍下廣大政府官員積極為民營企業(yè)熱誠服務、排憂解難，得到了民營企業(yè)家的肯定和支持。但是，政商“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”等現象仍然存在，公平有效的市場環(huán)境并未完全建立，“轉型的火山”“市場的冰山”和“融資的高山”仍然是民營企業(yè)實現高質量發(fā)展亟需沖破的約束和桎梏。而在反腐敗建設和整治“四風”的持續(xù)高壓下，政府責任的擴展導致政府官員為避免承擔行為失范成本而產生了“為官不為”的避責行為，政商關系“清而不親”。與此同時，部分不法商人仍想通過不正當手段謀取利益，“圍獵”領導干部，使“不親不清”的政商關系改頭換面、藏得更深。

因此，在新發(fā)展格局下，全面梳理現有親清政商關系的研究成果，回顧親清政商關系提出的背景和內涵，總結和評價親清政商關系構建的內在邏輯和經濟后果，對在新時代構建和發(fā)展親清政商關系，進而促進我國經濟實現高質量發(fā)展具有重要的理論意義和實踐價值。在后續(xù)的內容安排中，本文將依次對有關親清政商關系的緣起和內涵、構建邏輯和經濟后果的文獻進行梳理和提煉，并試圖在最后給出較為客觀的評價和拓展方向。

二、親清政商關系的緣起和內涵

政商關系的變化和發(fā)展有其相對應的政治和經濟背景。親清政商關系是與傳統(tǒng)政商關系相對應的概念，是政商關系在新時期的發(fā)展目標和經濟實現高質量發(fā)展的重要制度保障。本文結合中國經濟發(fā)展的不同階段，梳理親清政商關系的緣起，并歸納親清政商關系內涵和評價的相關研究，如圖1所示。

圖1 親清政商關系的緣起和內涵

（一）親清政商關系的緣起

自新中國成立以來，以改革開放為分水嶺，政商關系表現出不同的性質與特征。改革開放前，政商關系主要表現為“政企合一”。社會主義“三大改造”將政商關系逐漸簡化為政府與國營企業(yè)和集體企業(yè)之間的關系。政府按照計劃向經濟部門下達指標，提供相應的生產資料，實行統(tǒng)收統(tǒng)支。此時，政商關系以行政管理為主導。在這種政商關系下國家集中力量優(yōu)先快速地發(fā)展重工業(yè)，為鞏固新中國政權、逐步建立獨立完整的工業(yè)體系和國民經濟體系奠定了基礎。但是，這一階段的行政僵化日益嚴重，經濟發(fā)展喪失活力。改革開放后，中國政商關系經歷了由政企合一向市場化改革的漸變調整過程。

1.1978～1992年是計劃與市場相結合階段。在這一階段，政府放權讓利，擴大了國有企業(yè)的經營自主權，對國有企業(yè)由直接管理轉變?yōu)殚g接管理，同時將民營經濟視為公有制經濟的有益補充，重建與民營企業(yè)的互動關系，民營企業(yè)得到了恢復和發(fā)展。

2.1992～2013年是市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用階段。1992年黨的十四大確立了市場在資源配置中的基礎性作用。1994年后，國有企業(yè)以建立現代企業(yè)制度為方向，逐漸實現自主經營、自負盈虧，政府逐步退出管理，轉變?yōu)槌鲑Y人。而黨的十五大和十六大先后強調了非公有制經濟在社會主義市場經濟中的重要地位，為促進民營經濟發(fā)展消除了制度性障礙。在這一探索和調整時期，由于正式制度建設的不足，政商關系隨著政府與市場力量的權衡相繼表現出以權力尋租、官商勾結和裙帶關系為主的政治庇護、政企合謀等基于不平等權力或資源依賴的特殊互惠特征，主要以非正式關系維系。同時，隨著市場力量的增強，地區(qū)層面也存在“官場+市場”雙重競爭機制驅動下契約式的“政績—業(yè)績”交換互惠，政商關系更加制度化和正式化。

3.2013年之后是市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用階段。隨著經濟進入高質量發(fā)展階段，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出市場的決定性作用，并要求完善產權保護制度，政商關系從“以政府為中心”轉變?yōu)椤耙允袌鲋黧w為中心”。改革開放后，民營企業(yè)成長為市場的重要力量，貢獻了國家稅收的50%，國內生產總值、固定資產投資以及對外直接投資的60%，高新技術企業(yè)數量的70%，城鎮(zhèn)就業(yè)的80%，對新增就業(yè)的貢獻率達到了90%；而傳統(tǒng)的政商關系在經濟高質量發(fā)展中卻抑制了民營企業(yè)發(fā)展的活力，也產生了權力尋租等國家治理問題。2016年3月4日，習近平總書記在看望參加全國政協十二屆四次會議的民建、工商聯委員時，首次使用“親”和“清”兩個字概括并系統(tǒng)闡述了新型政商關系。自此，親清政商關系正式成為新時代中國政商關系的構建目標和治國理政方針。

（二）親清政商關系的內涵

親清政商關系是一種政府與民營企業(yè)家身份平等、彼此獨立、各盡其職、合作共贏的非人格化、非依附型全新政商關系，要求政府與民營企業(yè)的交往“親而有度，清而有為”。這既是對政府官員的要求，也是對民營企業(yè)家的倡導。政府在與民營企業(yè)互動的過程中既要“有作為”，積極服務，解決困難，又要“守規(guī)矩”，清白純潔，不以權謀私；民營企業(yè)既要積極主動地與政府交流，敢講真話，共謀發(fā)展，又要光明正大搞經營，潔身自好，遵紀守法。

為了更深入地理解親清政商關系的內涵，學術界從不同視角進行了闡述。張國清等從權力與資本關系的角度展開討論，認為政商關系本質上是公權和資本的邊界問題，前者具有公共性，立足于公共利益，而后者具有私人性，以經濟效益最大化為宗旨，二者的對立沖突是政商關系“親而不清”和“清而不親”的主要根源。政商關系的“親清論”即為對公權與資本關系的重構，推動二者在界限清晰的同時達成命運共同體理念，實現雙贏；而溝通二者的橋梁是包括法治和道德在內的制度或規(guī)則。陳碩穎和楊揚通過對比古今中外的政商關系，認為“親清”新型政商關系的“新”在于將現代市場經濟的資本運行規(guī)律和社會主義的價值取向作為指導基礎，資本親近政府但遠離政治，即與政府合作但不干預規(guī)則的制定。楊典認為，親清政商關系的構建根本上是綜合性國家治理體系和治理能力現代化的問題，政府治理是根本，市場治理是關鍵，社會治理是依托，即打造法治型、服務型政府，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并發(fā)揮行業(yè)協會、商會和產業(yè)聯盟等社會組織的作用。從馬克思主義政治經濟學的視角，張開認為，社會主義初級階段下構建親清政商關系的前提在于民營（非公）資本具有的生產力和生產關系“二重性”。若僅關注其“中性”的生產力屬性，則會導致政商關系“不親不清”；若只關注其“剝削”的生產關系屬性，則會誘發(fā)“資本外逃”。從統(tǒng)一戰(zhàn)線的角度出發(fā)，楊衛(wèi)敏認為，中國政商關系表面上是政府與企業(yè)的關系，更深層次上是中國共產黨與非公經濟人士的關系。因此，親清政商關系不是互惠互利的利益合作關系，而是基于法治的服務與被服務關系，是黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線內的摯友、諍友關系。這些研究都有效推進了對親清政商關系內涵的理解。

（三）親清政商關系的評價體系

1.綜合評價指標。對政商關系的親近和清白程度進行有效度量，是構建親清政商關系的重要內容，據此可以了解政商關系的現狀和問題，評價親清政商關系構建的效率和效果。在親清政商關系評估的相關研究中，最具影響力的是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系與產業(yè)發(fā)展研究中心發(fā)布的《中國城市政商關系排行榜》。該報告于2017年末首次發(fā)布，創(chuàng)建了一套政商關系健康指數評價體系，旨在解決如何構建新型政商關系，以及如何評價新型政商關系的問題。評價體系從“親近”“清白”兩個維度出發(fā)，構建了政府對企業(yè)的關心、政府對企業(yè)的服務、企業(yè)的稅收負擔等3個“親近”一級指標，政府廉潔度、政府透明度等2個“清白”一級指標，并進一步細分出11個二級指標、17個三級指標，對不同指標賦予差異化的權重，綜合計算出親清政商關系總指數、親近指數和清白指數。截至2021年，該指數已對全國290多個地級以上城市的新型政商關系構建情況進行了評估排名?，F有對親清政商關系經濟后果的實證研究大多基于該報告。

另有文獻結合親清政商關系的具體內涵，使用王小魯等構建的市場化指數中的子指標“政府與市場的關系”來表征政商關系的健康程度。此外，全國工商聯發(fā)布的《萬家民營企業(yè)評價營商環(huán)境報告》中也包含對政商關系的評價。褚紅麗基于“中國私營企業(yè)調查”和世界銀行“中國企業(yè)環(huán)境調查”數據，從產權保護、市場準入、融資環(huán)境、公共服務水平和基礎設施完備度等五個方面構建了“親”環(huán)境的度量指標，并用其對以企業(yè)招待費進行度量的“清”關系進行了實證分析。結合地區(qū)特有情境，江陰市委統(tǒng)戰(zhàn)部江陰市委黨校聯合課題組采用問卷的方式，從對政商關系的認識、政商交往行為、政務服務水平和企業(yè)家政治參與等四個方面直接了解和評價當地親清政商關系構建的成效。陳壽燦和徐越倩針對浙江省政商關系構建了“親清指數”，加入了浙江政務服務力、企業(yè)活躍度、親近感知度、廉潔感知度等地方特色指標和數據。

2.單一維度指標。除了直接針對親清政商關系進行度量的《中國城市政商關系排行榜》，一些權威研究報告中也涉及了親清政商關系中的某些維度。

在“親近”指標方面，影響力較大的是南洋理工大學2010年起發(fā)布的“連氏中國服務型政府指數”。該指數旨在考察公眾和企業(yè)對公共服務與政府管理的滿意度，包括服務型政府公眾視角、服務型政府企業(yè)視角和基本公共服務三大維度，分別包含5、4、10個子維度，并報告了各個子維度的城市排名。此外，世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》（

Doing Business

）從開辦企業(yè)、登記財產、執(zhí)行合同三個維度對中國30個重要城市的營商環(huán)境進行了評估，主要考察地方的政府服務效率與營商便利度。

在“清廉”指標方面，清華大學2012年起每年發(fā)布的《中國市級政府財政透明度研究報告》通過財政信息公開情況來反映政商交往過程中政府透明度的建設情況。截至2021年，指標體系包含全口徑財政信息公開內容、一站式財政信息發(fā)布方式、用戶友好型財政信息服務界面等三大原則，以及列入公共預算的機構公開情況、市級政府預算與預算執(zhí)行公開情況、其他重要的財政信息公開情況和預算績效與項目績效公開情況等五大部分內容。該報告也是《中國城市政商關系排行榜》的重要數據來源之一。

三、親清政商關系的構建邏輯

在厘清親清政商關系緣起、內涵和評價體系的基礎上，現有文獻圍繞如何構建親清政商關系展開了大量研究。從構建邏輯看，親清政商關系的構建需要宏觀制度的引導和保障，同時需厘清微觀參與主體的行為動因和外在約束。從宏觀正式制度、微觀政府官員和民營企業(yè)角度，并結合多元主體共治理念歸納親清政商關系構建內在邏輯的相關研究如圖2所示。

圖2 親清政商關系的宏微觀構建邏輯

（一）宏觀制度層面的構建邏輯

從宏觀層面來看，在政治經濟學的視角下，政商關系是權力與資本的關系，親清政商關系要想推動發(fā)揮社會主義公共權力的優(yōu)越性和資本的效率性兩方面優(yōu)勢，需要以法治和道德明晰權力和資本的界限。在西方經濟學的視角下，政商關系根植于政府與市場的關系，通常被置于經濟自由主義、國家干預主義和統(tǒng)合主義的討論之中，親清政商關系則是“有為政府”與“有效市場”的有機結合。要想實現政商關系的“親近”和“清白”，不僅需要加強德治和法治，而且需要對政府和市場的角色進行重新定位。

現有研究認為，傳統(tǒng)政商關系走向畸形的重要原因之一是政府掌握大量資源而權力未受到有效監(jiān)督，這一定程度上是因為轉型時期正式制度的不完善和執(zhí)行的不到位。因此，親清政商關系的構建需要以制度對權力進行規(guī)范和引導。在最根本的制度層面，首先需要明晰的是政府和市場、權力和資本的邊界。對此，褚紅麗從產權保護、市場準入、融資環(huán)境、公共服務水平和基礎設施完備度等五個方面對親清政商關系的現狀進行分析，發(fā)現公共服務水平和基礎設施完備度等硬性環(huán)境在普遍意義上已經不再是阻礙政商關系發(fā)展的主要因素，而市場準入、融資環(huán)境和產權保護對親清政商關系的影響則依次增大。

1.產權保護方面。劉燦認為，建立健全法治體系能為企業(yè)產權和企業(yè)家生命財產提供有力的保障；而加強對企業(yè)產權和企業(yè)家生命財產的保護是構建親清政商關系的基礎，能夠削弱企業(yè)家的尋租動機，使其安心謀發(fā)展。對此，周澤將等發(fā)現，《國有資產法》對民營企業(yè)轉制后的產權合理性進行了清晰的界定，一定程度上減輕了民營企業(yè)合法身份認同不足的問題，提高了民營企業(yè)的風險承擔水平。楊瑞龍和侯方宇也認為，產權明晰是產業(yè)政策發(fā)揮作用的條件之一，政府不應輕易行使創(chuàng)造并重新界定產權的權力，同時企業(yè)也要自覺或在政府的幫助下完善產權制度。在制度執(zhí)行層面，吳超鵬和唐菂發(fā)現，政府對知識產權保護的執(zhí)法力度越大，企業(yè)研發(fā)溢出損失和外部融資約束越小，因而更有意愿開展研發(fā)創(chuàng)新活動。但馮天麗和井潤田發(fā)現，致力于支持非公有制經濟發(fā)展的國務院“非公36條”非但沒有減少民營企業(yè)對外部制度環(huán)境的擔憂，反而使民營企業(yè)家更深切地感知到政府對制度和企業(yè)組織合法性的深刻影響，因而建立政治聯系的意愿變得更強。因此，產權保護需要以正式的法律制度進行確認并確保執(zhí)行，保證政策的確定性、透明性和穩(wěn)定性，減少企業(yè)家的顧慮，以真正降低民營企業(yè)在合法性方面對政府的依賴。

2.融資環(huán)境方面。陳耿等發(fā)現：金融體系市場化水平的提升弱化了針對民營企業(yè)的信貸歧視；而在政府職能轉變和更為市場化的信貸政策下，政府干預和政治聯系不再顯著影響民營企業(yè)的貸款可得性和資本結構，政府的隱性擔保和民營企業(yè)自身的經營風險逐漸成為影響銀行信貸決策的主要因素。但是，董驥等具體到2019年第二季度開始的金融供給側結構性改革卻發(fā)現，盡管這一政策減少了對中小微企業(yè)和科技創(chuàng)新型企業(yè)的信貸歧視，但對民營企業(yè)的信貸歧視卻沒有顯著改變。因此，在親清政商關系的構建中，需要進一步推進金融市場化改革。

3.市場準入方面。行政壟斷形成的超額利潤是民營企業(yè)通過政商關系尋租的重要誘因，也由此產生了政府行為扭曲和對公平競爭的損害。因此，反行政壟斷的諸多舉措，例如《反壟斷法》、公平競爭審查制度、市場準入負面清單制度等的推行，都對防止政府行為扭曲、優(yōu)化政商關系、明確政府與市場的界限具有重要意義。而要在市場準入方面實現有效市場和有為政府的有機結合，則需要放寬市場準入，強化競爭政策。

（二）微觀主體層面的構建邏輯

在微觀層面，親清政商關系涉及政府和企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）兩個基本主體。現有研究發(fā)現，在政治集權和經濟分權相結合的“中國式分權”帶來的地方政府間競爭模式下，政府官員的政治晉升和經濟利益很大程度上取決于地方經濟和社會福利的發(fā)展狀況，這兩個方面成為政府在政商互動中重要的行為動因。同時，政府行為還受到監(jiān)察力度、反腐敗建設等正式制度和歷史文化、媒體和公眾監(jiān)督等非正式制度的約束。對于民營企業(yè)和企業(yè)家，為了提升組織合法性，獲取稀缺戰(zhàn)略資源，設立黨組織（組織型嵌入）、獲取政治身份（身份型嵌入）和引入國有股權（資本型嵌入）等制度嵌入，以及建立私人關系（關系型嵌入）和慈善捐贈（公益型嵌入）等非制度嵌入成為民營企業(yè)構建政商關系網絡的主要方式。

作為理性的經濟人，地方政府和官員維系政商關系、干預企業(yè)經營的行為源于企業(yè)創(chuàng)造的經濟發(fā)展活力、就業(yè)崗位等社會福利對其政治晉升和經濟利益的影響；民營企業(yè)主動建立政治聯系的內在動因則是謀求政治庇護和獲取戰(zhàn)略資源，其本質是尋求穩(wěn)定、公平的經營發(fā)展環(huán)境。因此，在具體的利益權衡上，地方政府和民營企業(yè)是否都能在親清政商關系中獲得更多的收益，或者固守傳統(tǒng)的政商關系是否將付出更高的成本，會影響二者構建親清政商關系的努力程度。

對地方政府而言，內部的政治激勵與利益兼容同政府官員的政治晉升和經濟利益密切相關。因此，政府官員會依據地方政府間競賽的項目和上級政府的注意力而選擇性履行職能。近年來，對環(huán)境保護的重視使地區(qū)環(huán)境績效逐漸被納入地方官員考核體系之中。但是，蔣德權等、張軍等發(fā)現，在現有的官員考核指標中，與職能轉變、工作流程、顧客和效益等服務型政府相關的考核維度尚未被完全吸納，當前的考核仍然更加偏重于地方政府的經濟績效。因此，盡快將親清政商關系的建立和發(fā)展具體化、指標化，并將其納入政府官員政治晉升考核體系，是激勵政府官員積極構建親清政商關系的重要內容。此外，萬廣華和吳一平、寇鐵軍和胡望舒等均發(fā)現，增加公務員的工資對反腐敗具有積極的影響，說明“高薪養(yǎng)廉”可能在一定程度上成為構建親清政商關系的一種具體思路。

在外部的市場約束方面，打破市場分割、促進要素的自由流動，有助于利用企業(yè)“用腳投票”的市場機制，限制地方政府官員的權力任性，增強地方政府構建親清政商關系的動機。中央巡視、政府審計、反腐敗建設等監(jiān)察舉措則極大地增加了政府官員通過“不清”的政商關系獲取私人利益的成本，有助于提升政商關系的清白度。

對于民營企業(yè)而言，一方面，現有研究認為，企業(yè)要想在市場競爭中立于不敗之地，關鍵在于從成本控制、市場拓展、研發(fā)創(chuàng)新等方面提升核心競爭力，保持企業(yè)的自主性，而非依靠畸形的政商關系，走“旁門左道”。肖土盛等發(fā)現，企業(yè)風格與政府環(huán)境具有一定的適配性，“關系導向型”民營企業(yè)更傾向于到政府清廉度低的環(huán)境中進行異地并購，而“市場導向型”民營企業(yè)則更傾向于選擇政府清廉度高的環(huán)境。這意味著民營企業(yè)的“關系導向”會給予“不清白”政府以扭曲的激勵，不利于親清政商關系的構建。因此，構建親清政商關系需要民營企業(yè)清白經營。另一方面，民營企業(yè)也需要與政府保持適度親近。合理的親近有利于幫助政府官員找準支持民營企業(yè)發(fā)展的工作重點與突破口，進行科學決策，進而在錦標賽晉升體系下快速做出政績，這一過程也提升了政府的服務質量和服務能力。由于制度層面的聯結更加顯性，更容易受到制度和契約等正式制度的約束，而非制度層面的聯系則較難受到監(jiān)督和制衡，從而更容易引發(fā)政企雙方的尋租行為，因此，在親清政商關系的構建中，民營企業(yè)可以主要以政治身份或以社團組織的形式在制度框架內合法、有序、自主地建立政治聯系，并通過提升政治活動的正外部性，即創(chuàng)造就業(yè)機會、稅收和推動地方經濟增長，促進政商之間良性的互利互惠。對此，肖煒誠認為，黨組織建設是構建親清政商關系的具體路徑之一，這種常態(tài)化、組織化和制度化的政治參與機制能有效糾正民營企業(yè)通過尋租獲取利益的偏好。

此外，某一主體單一化治理所帶來的治理主體相互獨立、治理機制無法有效銜接、治理行為無法互動等現象將造成社會治理的碎片化，限制親清政商關系構建的效果。除了依靠直接或間接的政治聯系，政府難以有效掌握企業(yè)的困境與訴求，同時企業(yè)也無法及時了解政府的新政策與規(guī)章制度，以配合政府開展相應的經營活動。因此，在親清政商關系的構建中，需要打造多元主體共治的治理格局，例如發(fā)揮行業(yè)協會、商會、媒體和公眾等的治理作用。相較于政府來說，行業(yè)協會、商會對行業(yè)或商業(yè)內部事務更具信息優(yōu)勢與資源優(yōu)勢，可以協助政府扮演公共服務供給的輔助性角色，其在制定自律規(guī)范、構建社會信用體系、識別會員企業(yè)不恰當行為等方面也能較為迅速和全面地展開管理。除此之外，相較于企業(yè)個體獨立行動的低效率以及可能引發(fā)的行賄受賄等官商勾結行為，行業(yè)組織統(tǒng)一行動的效率更高、效果更可靠。而隨著信息技術和媒體網絡的發(fā)展，社會公眾在監(jiān)督政商關系中的作用不斷顯現，甚至出現由“權威主導”向“草根主導”發(fā)展的趨勢。社會監(jiān)督具有較強的針對性和時效性，但數字時代網絡環(huán)境本身的分散性和非規(guī)范性往往會帶來極高的治理成本，使監(jiān)督效果大打折扣，因此需要合理引導利用。

四、親清政商關系的經濟后果

對政商關系的理解應遵循馬克思主義唯物史觀，不能脫離相應的環(huán)境。政商關系在經濟社會發(fā)展的不同階段會表現出不同特征，其經濟后果也會隨之存在差異。在經濟轉軌和治理轉型時期，正式制度尚不完善，以政府為主導的傳統(tǒng)政商關系對企業(yè)而言是一種極其重要的政治資源，因此產生了十分豐富的研究成果。例如，研究發(fā)現，政治聯系有助于企業(yè)獲得融資便利、獲取政府補貼、進入管制行業(yè)、減輕稅收負擔，進而提升企業(yè)財務績效和市場價值。企業(yè)業(yè)績的增長則進一步帶動了地區(qū)GDP的增長，助力官員晉升。但是，傳統(tǒng)政商關系也會給企業(yè)帶來很高的政治成本，加重政府對公司生產經營的干預，惡化信息環(huán)境，抑制企業(yè)創(chuàng)新，最終損害企業(yè)價值。對地區(qū)而言，則會造成資源錯配，產生市場分割，導致整個行業(yè)和市場創(chuàng)新總量的損失和生產效率的降低。由此可見，在政府掌握大量資源而權力未受到有效監(jiān)督時，“清”的不足會導致扭曲性的“親”。這種扭曲的“庇護—附庸”式政商關系會損害地區(qū)和企業(yè)的長遠健康發(fā)展。因此，隨著經濟社會進入高質量發(fā)展階段，政商關系的構建方向轉變?yōu)椤坝H清”，其經濟后果進一步受到關注。既有文獻主要從親清政商關系總體以及“放管服”改革、反腐敗建設等具體措施角度，對親清政商關系影響地區(qū)經濟和微觀企業(yè)高質量發(fā)展的問題進行了探討，具體如圖3所示。

圖3 親清政商關系的經濟后果

（一）親清政商關系與地區(qū)經濟

在地區(qū)經濟高質量發(fā)展方面，現有研究發(fā)現，親清政商關系在改善市場環(huán)境、提高投資質量、促進經濟轉型等方面都發(fā)揮著重要作用。從地區(qū)整體的政商關系來看，現有研究認為，健康的政商關系可以規(guī)范政府官員和企業(yè)家的交往行為、降低制度性交易成本、營造規(guī)范友善的市場環(huán)境。此外，面對以往粗放的經濟發(fā)展模式造成的地區(qū)產能過剩、投資質量不高等問題，侯方宇和楊瑞龍通過構建基于企業(yè)資產專用性的委托代理模型分析政商關系與產能過剩的關系，認為親清政商關系可以降低地方政府的信息租金，提高產業(yè)政策治理投資“潮涌現象”的有效性。不僅如此，親清政商關系對地區(qū)吸引高質量的外商直接投資也會產生積極影響。例如，馮偉、竇大鵬和匡增杰發(fā)現，親清政商關系可以通過提升地區(qū)創(chuàng)新水平、增強企業(yè)發(fā)展活力、降低企業(yè)經營成本和風險等途徑吸引外商直接投資。其中，“親近”的作用更為明顯，而“清白”可能具有長期效應，需要經歷時間的檢驗。

作為構建親清政商關系的具體舉措，“放管服”改革和反腐敗建設受到的關注最多。隨著“放管服”改革中政府職能轉變逐漸顯示出內生性、注重效能、以服務對象為中心和制度化，董志強等發(fā)現，提高政務效率可以改善投資環(huán)境，增強外資企業(yè)對中國政府的信任感。廖福崇、鄭國楠和劉誠發(fā)現，行政審批制度改革、建立許可服務大廳等一系列“放管服”改革措施提供了制度化的政商交往方式，促進了部門之間的協作，對提高政商關系的親近度和清白度都有積極影響，優(yōu)化了城市的營商環(huán)境。反腐敗建設則是提升政商關系清白度的重要舉措。黃亮雄等、田利輝和王可第、鄧慧慧和劉宇佳都發(fā)現了反腐敗建設對地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的正外部性，即緩解地區(qū)腐敗關聯企業(yè)以外的其他企業(yè)研發(fā)的融資約束，可以改善地區(qū)創(chuàng)新環(huán)境，提升地區(qū)創(chuàng)業(yè)意愿，提振地方市場信心，進而優(yōu)化營商環(huán)境，重塑地區(qū)公平的競爭格局。但是，若要通過增強地區(qū)公眾的公平感知和政治信任促進地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，則需要進一步的激勵措施。汪鋒等構建了反映腐敗、反腐敗和經濟增長之間關系的內生經濟增長條件收斂模型，將反腐立案數分解為反腐力度和反腐程度兩個要素，并結合地方黨報對腐敗的報道，發(fā)現反腐敗對地方經濟具有長期的積極影響。

（二）親清政商關系與微觀企業(yè)

親清政商關系影響企業(yè)高質量發(fā)展的相關研究在企業(yè)投資效率和質量、創(chuàng)新活動、社會責任等方面均有所發(fā)現。張敏認為，親清政商關系有利于企業(yè)理解政策導向、行業(yè)發(fā)展和經營規(guī)范，降低信息成本，洞察新的機會，從而增強企業(yè)家的創(chuàng)新導向、前瞻性和風險偏好。利用《中國城市政商關系排行榜》新型政商關系數據，莊旭東和張翼飛發(fā)現：親清政商關系可以約束政府權力，通過提高信息披露質量和商業(yè)信用水平提高企業(yè)的投資效率；細化來看，政府關心、服務、廉潔、透明的作用更加明顯，而政府征稅方面的改善則未能有效影響企業(yè)投資效率。趙曉陽和衣長軍發(fā)現，親清政商關系能夠增強混合所有制改革的積極影響，有效紓解民營企業(yè)“脫實向虛”的困境。管考磊、周俊等、蔣長流等發(fā)現，政商關系“親近”和“清白”使企業(yè)將節(jié)省的尋租費用投入到創(chuàng)新活動中，打破了企業(yè)創(chuàng)新的政治資源詛咒，并增加了企業(yè)的銀行貸款、政府補助和稅收優(yōu)惠，從而增加了企業(yè)尤其是民營企業(yè)的創(chuàng)新產出。江炎駿和許德友發(fā)現，親清政商關系總指數、親近指數、清白指數越高，越有利于民營企業(yè)了解政府對企業(yè)社會責任的要求和期望，民營企業(yè)也越有動機通過履行社會責任向市場傳遞聲譽信號，因而企業(yè)社會責任水平越高，且“清白”對企業(yè)社會責任的促進作用強于“親近”。

在提高政商關系清白度的反腐敗建設方面，現有研究普遍認為，腐敗治理能幫助企業(yè)擺脫對非生產性政治關聯的過度依賴，使其更好地投入到生產性的市場戰(zhàn)略中。例如，黨力等、王健忠和高明華認為，建立政治聯系和提高創(chuàng)新能力在企業(yè)資源配置中相互替代，反腐敗行動增加了企業(yè)謀求政治聯系的相對成本，轉而促進了企業(yè)的創(chuàng)新投入。此外，企業(yè)不再有動機通過會計操縱和報表粉飾過度地建立政治聯系，盈余管理會明顯減少。Xu和Yano則認為，企業(yè)創(chuàng)新活動的增加更多地源于反腐敗行動后政府對企業(yè)掠奪的減少，而非企業(yè)尋租活動的減少。最終來看，這一系列改善都有助于提高企業(yè)總體績效。但是，黃少卿等發(fā)現：反腐后上市公司的整體業(yè)績普遍下滑，暗示了反腐高壓下政府官員不作為的現象；但法治環(huán)境下服務型政商關系會減輕這種不利影響，反映出建設親清政商關系的必要性。

類似地，在政商關系親近度方面，王璐等使用雙重差分法進行研究，發(fā)現行政審批制度改革可以降低市場進入和運營壁壘，通過營造競爭性的市場環(huán)境降低企業(yè)價格加成水平。鄧悅等從市場評價的角度研究了“放管服”改革績效，發(fā)現市場對于“放管服”改革的評價整體不高。減少政府監(jiān)督抽查和增加行政審批在線辦理等放管結合與優(yōu)化服務方面的改革能通過促進創(chuàng)新有效提升企業(yè)績效，但減少行政審批等簡政放權方面的改革則沒有達到預期效果，并且具有較大的地區(qū)差異性。特別地，黃送欽等利用民營企業(yè)調查問卷中民營企業(yè)家成功建言獻策的基本情況進行研究，發(fā)現“企業(yè)家+官員”合作獻策可以提升政商關系親近度，有助于增強政府官員與民營企業(yè)家的信息互通，幫助民營企業(yè)從小型金融機構獲得貸款，提升民營企業(yè)家的身份地位、政治覺悟和發(fā)展信心，最終在經濟行為上表現為促進企業(yè)增加投資。

（三）親清政商關系的作用邊界

親清政商關系在不同的情境和條件下對地區(qū)經濟和企業(yè)發(fā)展的影響程度不同，其經濟后果存在一定的作用邊界。

首先是地區(qū)特征，具體包括市場化程度和城市行政級別等。在宏觀層面構建親清政商關系的重要內容之一是明確政府和市場的邊界。在市場化程度較低的地區(qū)，政府對經濟活動的行政干預較多，親清政商關系的構建賦予了企業(yè)更大的經營自主權，更能激發(fā)企業(yè)家精神，增加企業(yè)投資，優(yōu)化公司治理，提高企業(yè)績效和市場價值。而在不同級別的城市中，由于省會城市或副省級城市通常會為了強化政治或文化中心地位而轉移經濟職能，加之勞動力成本較高，親清政商關系對地區(qū)經濟和企業(yè)高質量發(fā)展的積極影響相比于非省會、非副省級城市而言不太明顯。

其次是企業(yè)的產權性質。國有企業(yè)的產權歸屬使其具有天然的政治聯系。與之相比，民營企業(yè)在經濟轉型時期更有動機通過主動建立政治聯系進行尋租，甚至發(fā)展為腐敗。因此，親清政商關系的構建及其具體舉措阻斷了民營企業(yè)的尋租機制，促使民營企業(yè)將資源和精力轉移到生產創(chuàng)新活動中，進而促進企業(yè)的高質量發(fā)展。類似地，與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)面臨嚴重的融資歧視和不公平的競爭環(huán)境。親清政商關系則可以糾正資源錯配，改善營商環(huán)境，因而對民營企業(yè)突破發(fā)展瓶頸，進而實現高質量發(fā)展的促進作用更加明顯。但從高管激勵機制來看，由于國有企業(yè)高管激勵本質上是政府官員考核與晉升機制的延續(xù)，薪酬契約被一定程度扭曲，因而相對于民營企業(yè)來說更難實現激勵相容，因此，親清政商關系的構建尤其是反腐新政將有效地增強國有企業(yè)高管的激勵效果。

與企業(yè)產權性質相關聯的還有企業(yè)原有的政治資源。對于先前沒有政治聯系的企業(yè)而言，親清政商關系的構建使之能更公開透明地獲得原本只能通過向政府尋租獲得的關鍵戰(zhàn)略資源，因而更有利于促進企業(yè)的發(fā)展。對于存在傳統(tǒng)政治聯系的企業(yè)，尤其是高腐敗企業(yè)而言，通過尋租獲取的資源利用效率整體偏低，提升空間更大。親清政商關系的構建一方面促使這些企業(yè)轉變資源投入方向，另一方面幫助其提高資源利用效率，進而改善公司績效。因此，田利輝和王可第發(fā)現，反腐對創(chuàng)新的促進效應并不會受到企業(yè)原有政治資源的影響。

五、總結與展望

（一）總結

中國政商關系源遠流長，自新中國成立以來也經歷了較大變遷。隨著傳統(tǒng)政商關系的弊端逐漸放大，與新時期中國經濟社會發(fā)展相適應的親清政商關系被正式提出并受到了廣泛的研究關注。本文從親清政商關系的內涵、評價、構建邏輯和經濟后果等方面對現有文獻進行了梳理并發(fā)現：①現有文獻主要從權力與資本、國家治理能力、馬克思主義政治經濟學和統(tǒng)一戰(zhàn)線等視角闡述了親清政商關系的內涵。②現有影響最廣、在實證分析中最常用的親清政商關系評價指標是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院構建發(fā)布的《中國城市政商關系排行榜》。③在構建親清政商關系時，需要在制度層面明確政府和市場、權力和資本的邊界，同時將親清政商關系納入官員考核體系，結合市場和國家治理方式激勵和約束政府行為；民營企業(yè)則需要提升核心競爭力，并積極主動與政府合作獻策，通過制度化的方式與政府保持關聯；同時，發(fā)揮行業(yè)協會、商會、媒體和公眾的力量，實現親清政商關系構建中的多元主體共治。④以往研究發(fā)現，傳統(tǒng)政商關系是一把“雙刃劍”，針對親清政商關系經濟后果的研究則更多地展現出其正面作用。對于地區(qū)發(fā)展而言，現有研究發(fā)現，親清政商關系在優(yōu)化營商環(huán)境、吸引外資、促進地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經濟增長等方面都具有積極影響；對于企業(yè)發(fā)展而言，現有研究表明，親清政商關系有利于提升企業(yè)投資效率，抑制“脫實向虛”，增加創(chuàng)新活動，強化企業(yè)社會責任，但對于是否提升了企業(yè)績效則仍然存在分歧。

（二）展望

當前正處于新型政商關系的構建時期，與過去對傳統(tǒng)政商關系的豐富討論相比，而今對親清政商關系的研究仍然很不充分，本文認為可以從以下四個方面進行拓展和深化：

1.傳統(tǒng)政商關系與親清政商關系的差異?！坝H清”新型政商關系的“新”是與傳統(tǒng)政商關系的“舊”相對應的?，F有親清政商關系內涵的研究從不同視角詮釋了這種“新”，包括但不限于公權和資本的命運共同體關系、社會主義價值觀和市場經濟運行規(guī)律的有機結合、多元主體共治等。除此以外，基于其他視角進行闡述仍然存在很大空間。例如：基于制度基礎觀，傳統(tǒng)政商關系的形成和發(fā)展產生于正式制度不完善的轉型時期，主要依靠個人之間的非正式關系維系，由于較為隱性而難以受到監(jiān)督，容易發(fā)展得“不親不清”；而“親清”新型政商關系的構建伴隨著正式制度的建設，更加強調組織層面正式關系的維系，更為顯性和制度化。但親清政商關系并不是完全否定非正式政商關系的存在，而是在保證政商制度化互動的同時，規(guī)范非正式關系。

2.親清政商關系構建中“度”的把握。在宏觀層面，明確政府和市場的邊界已經獲得研究共識。但政府和市場的邊界究竟在哪里？黨的十八屆三中全會指出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！边@在全局上為明確政府的權責指明了方向。但是，在政商互動頻繁的地區(qū)層面，親清政商關系構建過程中的重點難點和著力點都存在差異，因此政府和市場的邊界還需要根據地區(qū)實際情況進行進一步討論、明晰和細化。同樣值得注意的是，政府與市場的關系并非靜態(tài)的、一成不變的，而是一個隨著經濟社會發(fā)展需要不斷調整的動態(tài)過程。因此，如何根據具體需要動態(tài)調整政府的權責，也需要方法論的引導。

而親清政商關系構建和實施的具體過程，歸根結底面對的是微觀層面上的“人”，即政府官員和民營企業(yè)家。因此，親清政商關系的構建不能僅停留在“頂天”的層面，更應該“立地”，在微觀視角下更全面系統(tǒng)地探討政府和企業(yè)雙方利益關系的平衡?，F有研究在親清政商關系對企業(yè)績效的影響方面尚存有分歧，尤其是“清白”方面，這意味著在當前親清政商關系構建的實踐中個體對親清“度”的把握不準確，因而容易走向另一個極端。對此，全國多地已經建立起親清政商關系正負兩面清單，這增強了親清政商關系構建時的可操作性。但清單無法窮盡政商之間的交往行為，因此，在明確“紅線”和“底線”的同時，如何建立合理的容錯機制值得探討。

3.評價指標體系存在進一步拓展的空間。當前實踐和學術研究中使用最廣泛的親清政商關系評價指標體系是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市政商關系排行榜》。該報告涵蓋“親”和“清”兩個維度，覆蓋城市范圍廣，較為中立和客觀。但是，在使用時也需要注意各年之間評價指標和數據來源的變化。此外，現有評價指標體系大都將重點放在政府層面，缺少企業(yè)和社會層面的指標（全國工商聯《萬家民營企業(yè)評價營商環(huán)境報告》則重點關注民營企業(yè)的評價）。這一方面源于全國層面上企業(yè)對親清政商關系的反饋機制尚不完備，另一方面則是限于數據的可得性。這無疑不利于從多元主體角度全面地評價政商關系，導致理論構念與實踐過程的脫節(jié)。因此，綜合現有評價指標體系的優(yōu)勢，進一步增加企業(yè)反饋和行業(yè)協會、媒體、公眾等社會力量的評價，將會對定量地衡量政商關系親清度，以及發(fā)現并有針對性地解決親清政商關系構建中的問題有所裨益。

4.結合發(fā)展需要，全面系統(tǒng)地研究親清政商關系的經濟后果。當前針對傳統(tǒng)政商關系的研究十分豐富，但對親清政商關系經濟后果的研究還很不充分且較為零散。親清政商關系不是傳統(tǒng)政商關系的反面，而是對政商關系更為全面的討論，并且傳統(tǒng)政商關系和親清政商關系是不同發(fā)展階段的產物，而不同階段的發(fā)展需求也存在差異，因此，不能簡單地將傳統(tǒng)政商關系經濟后果的反面直接作為親清政商關系的影響。例如，現階段以高質量發(fā)展為目標，現有對親清政商關系影響高質量發(fā)展的研究主要關注創(chuàng)新和開放兩個方面，未來可更多地關注和研究區(qū)域間的協調發(fā)展、城市綠色發(fā)展和企業(yè)綠色轉型、共享發(fā)展成果等方面。除此以外，在政商關系“親清化”的過程中，親清政商關系在傳統(tǒng)政商關系經濟后果中的調節(jié)效應能更直觀地展現政商關系改善的作用效果，也值得進行深入探討。