高亞林

作為“地方自治之母”的英國，其地方自治傳統(tǒng)一直是學(xué)界關(guān)注的話題，有關(guān)研究主要集中在英國地方自治的歷史梳理、制度分析、中央地方關(guān)系建構(gòu)和對他國地方治理的借鑒等方面。這些研究都取得了豐碩的成果，但也有需要進一步擴展研究的領(lǐng)域。本文現(xiàn)就地方自治傳統(tǒng)對英國現(xiàn)代國家建構(gòu)的影響和挑戰(zhàn)作一探討。

一、地方自治傳統(tǒng)與英國現(xiàn)代國家建構(gòu)

學(xué)界關(guān)于地方自治的含義有著豐富的論述，地方自治是一個相對概念，是相對于中央集權(quán)的一種政治模式。有學(xué)者認為地方自治與某地區(qū)公民的利益有關(guān)，“自治是指地方公共團體自己處理本地區(qū)市民的公共事務(wù)。換言之，是地區(qū)通過政治行政機構(gòu)，自己決定自己的利益?！薄艾F(xiàn)代自治是在復(fù)雜的社會經(jīng)濟政治網(wǎng)絡(luò)中，地方政府機構(gòu)根據(jù)地區(qū)居民的意向而提出的利益主張和實現(xiàn)這一利益主張的行為?！庇袑W(xué)者認為“地方自治是一套關(guān)于地方自我管理、決策的制度、法律和規(guī)范以及圍繞規(guī)范展開的各種政府行為和相關(guān)主體間的互動模式”。

學(xué)界有關(guān)地方自治的研究成果非常豐富，可總結(jié)如下：首先，地方自治的主體是地方公共團體或地方政府；其次，地方自治要在法律或中央政府授予的權(quán)限之內(nèi)實施；再次，地方自治的客體是本地區(qū)居民的事務(wù)和利益；最后，地方自治具有一定的自治程序。由此可見，地方自治是地方政府或地方公共團體在國家法律允許范圍和中央政府授予的權(quán)限內(nèi)，按照特定自治程序，自主管理本地區(qū)的居民事務(wù)，決定本地區(qū)居民利益的政治活動。

英國地方自治歷史悠久，有學(xué)者認為英國的地方自治是“地方居民在本區(qū)域內(nèi)，在威斯敏斯特議會授權(quán)的權(quán)力范圍內(nèi)，既能擺脫中央政府對地方事務(wù)的干涉，又能按照本地居民的意愿，自由地實現(xiàn)自我管理地方公共事務(wù)，自主處理本地區(qū)事務(wù)”。學(xué)界關(guān)于英國地方自治傳統(tǒng)的研究，主要集中在以下幾個方面：第一，對英國地方自治不同歷史時期的歷史梳理。如孫宏偉的《英國地方自治體制研究》論述了英國地方自治傳統(tǒng)的文化淵源、歷史沿革與變革以及地方自治發(fā)展的影響因素和未來預(yù)測。陳日華的《中古英格蘭地方自治研究》主要探究了中古時期英國村莊、市鎮(zhèn)和郡不同層次的地方自治及其影響，此類研究成果還有李培鋒的《中世紀前期英國的地方自治形態(tài)》等。第二，從法律、制度等不同切入點對英國地方自治的分析。從法律視角的研究主要有程漢大的《英國地方自治：法治運行的三個階段》、陳日華的《憲政的縱向維度：中古晚期英國地方自治制度》等，從制度角度的研究有孫宏偉和譚融的《論英國地方自治體制的發(fā)展與變革》，從郡區(qū)制、自治市制度、地方法庭制度和治安法官制度等角度研究英國地方自治體制的變革等。第三，研究英國地方自治對中國的啟示和借鑒意義。如徐登峰研究英國地方自治對我國村民自治的啟示等。第四，將英國地方自治與國家進行關(guān)聯(lián)研究。這種研究只有陳日華的《英法民族國家形成中的地方自治因素》，他認為英國是地方自治基礎(chǔ)上的民族國家，國家與地方是充滿張力的互惠統(tǒng)一的關(guān)系，國家是小的共同體基于共同的利益訴求、文化認同和情感認同而組成的一個更大的命運共同體。

地方自治傳統(tǒng)在英國的國家建構(gòu)過程中起著非常關(guān)鍵的作用，在國家建構(gòu)的語境中研究英國地方自治傳統(tǒng)是必要的?，F(xiàn)代國家建構(gòu)是一個非常重要的研究領(lǐng)域，經(jīng)過馬克思·韋伯、安東尼·吉登斯、波奇、查爾斯·蒂利、福山、斯特雷耶等學(xué)者的研究論述，現(xiàn)代國家建構(gòu)已經(jīng)形成完備的理論體系?，F(xiàn)代國家建構(gòu)有著豐富的內(nèi)涵，學(xué)界至今沒有形成較有共識的定義?，F(xiàn)代國家擁有固定的領(lǐng)土和邊界、國家主權(quán)、統(tǒng)一的政府、現(xiàn)代官僚體制、完備的制度體系以及民族和人民，現(xiàn)代國家建構(gòu)就是將現(xiàn)代國家的各指標因素不斷確立、發(fā)展和完善的過程，如領(lǐng)土邊界的確定和捍衛(wèi)、國家主權(quán)的確定、中央政府和地方政府及其關(guān)系的確立、現(xiàn)代官僚體制和公務(wù)員體制的建立和完善，以及中央地方關(guān)系和稅收等制度體系的完善，增強人民對國家的認同等都屬于現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要內(nèi)容。其中，中央地方關(guān)系制度的改革和完善是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。一方面，現(xiàn)代國家建構(gòu)需要建立統(tǒng)一的中央政府，統(tǒng)籌管理全國事務(wù)，并建立各層級的地方政府，在中央授權(quán)范圍內(nèi)管理地方具體事務(wù)，同時還要協(xié)調(diào)中央和地方之間的關(guān)系，使全國上下形成統(tǒng)一的有機體，既能上通下達，又能保證中央和地方的發(fā)展活力。另一方面，現(xiàn)代國家建構(gòu)不可能脫離國家發(fā)展的歷史和傳統(tǒng)，需要遵從本國的歷史發(fā)展規(guī)律和政治傳統(tǒng)。英國是非常注重傳統(tǒng)的國家，且地方自治傳統(tǒng)有著非常悠久的歷史，所以英國現(xiàn)代國家建構(gòu)中的地方自治傳統(tǒng)主要體現(xiàn)在地方政府建構(gòu)、中央與地方關(guān)系的建構(gòu)過程中。

鑒于英國地方自治傳統(tǒng)歷史太過悠久，最早可以追溯到羅馬占領(lǐng)不列顛時期，如麥克法蘭所說，英國的現(xiàn)代性綿延一千年沒有間斷，“16世紀以前，一種既集中又下放(devolved)的混合權(quán)力體系已在英格蘭運行了500年，16世紀以后又擴張到世界其他地區(qū)。這是一種間接統(tǒng)治(indirect rule)體系?！薄坝w系，無論是在帝國時期的印度實施，還是在英國本土實施，總是傾向于鼓勵民眾參與地方問題的討論，用當(dāng)代流行語來說，是鼓勵民眾對那些影響一個人日常生活的問題或多或少‘當(dāng)家作主’。這種體系在英國有力地運行了好幾百年，至今仍在運行。”十九世紀地方政府改革是英國現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中的重要環(huán)節(jié)。本文以十九世紀英國地方政府改革為切入點，研究英國現(xiàn)代國家建構(gòu)中的地方自治傳統(tǒng)在地方政府改革中扮演什么角色，并如何影響了英國的地方政府改革和英國現(xiàn)代國家建構(gòu)。

二、英國十九世紀地方政府改革中的地方自治傳統(tǒng)

十九世紀改革前，在地方政府建制方面，英國一直保持著明顯的地方自治特征。英國的地方政府經(jīng)歷了從盎格魯—撒克遜時期到十九世紀之間的“‘自下而上’的地方政治制度的形成時期”，從盎格魯—撒克遜時期開始基于自治傳統(tǒng)形成了郡區(qū)制、自治市制和教區(qū)制?？^(qū)制主要由郡、百戶區(qū)、十戶區(qū)組成。自治市制主要是在城市區(qū)域?qū)嵤┑牡胤秸沃贫?，?jīng)過長期發(fā)展，成為與郡區(qū)制并行的地方結(jié)構(gòu)。教區(qū)制由最初宗教性質(zhì)的教區(qū)發(fā)展而來，從最初和牧師以及教區(qū)居民的宗教組織體制逐漸發(fā)展成具有國家政治功能的地方管理制度，其轉(zhuǎn)變主要是從都鐸時期賦予教區(qū)濟貧功能開始的。十九世紀改革前的英國中央地方關(guān)系比較簡單，地方自治成分較多，中央對地方的管理和控制較為薄弱，主要表現(xiàn)為中央設(shè)立或安排專門職位對地方官員和事務(wù)進行檢查和監(jiān)督，如讓法官巡回審判，都鐸時期設(shè)立治安法官，是對郡的長官進行監(jiān)督的工具?？^(qū)制中的長官郡長和郡守雖由國王或賢人議會選任，但也都是從郡中挑選，一般挑選德高望重的地方鄉(xiāng)紳，中央對地方監(jiān)控比較困難，只得設(shè)立法官巡回審判制，以監(jiān)督郡的工作。自治市的自治權(quán)比較大，城市都是自行選擇市政官員，“市長或城守也是財力雄厚，多被富有家族壟斷。市議會由比較富有的人操縱，是一種寡頭政治?！敝醒雽ψ灾问泻徒虆^(qū)的控制更為薄弱，呈現(xiàn)出高度的地方自治的特色。

十九世紀地方政府改革使得英國近現(xiàn)代地方政府制度形成，其主要通過幾部改革法的頒布而進行，“1830—1880是英國地方政府改革和發(fā)展的實質(zhì)性階段?！S著選舉權(quán)的擴大，地方政府體制改革的第一次高潮也出現(xiàn)了。1834年的《濟貧法》改革、1847年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革法》、1848年和1875年的衛(wèi)生改革、1870年的《公共教育法》等相繼出臺，確立起英國地方政府新的管理體制。地方行政機構(gòu)不再由中央任命，而由地方選舉產(chǎn)生。上述每一個立法都規(guī)定建立一個互相分開并均由地方選舉產(chǎn)生的地方行政機構(gòu)?！薄?888年和1894年頒布的《地方政府條例》和1899年頒布的《倫敦政府條例》，標志著英國近代政府體制的形成，也基本上奠定了現(xiàn)代英國地方政府制度的格局?！钡胤秸母镅永m(xù)了英國的地方自治傳統(tǒng)。

首先，十九世紀英國地方政府改革延續(xù)了地方自治傳統(tǒng)?！暗胤秸币辉~是在英國十九世紀地方政府改革中產(chǎn)生的，地方政府建制中的自治傳統(tǒng)主要體現(xiàn)在三個方面。第一，在地方建制方面，建立了新的三級地方政府管理體系，第一級是郡、郡級自治市和倫敦郡，第二級是市區(qū)、鄉(xiāng)區(qū)、非郡級自治市、都市自治市、倫敦城，第三級是教區(qū)。這種地方政府建制延續(xù)了英國歷史上的三層地方政府體系，且三級地方政府機構(gòu)都具有自治性質(zhì)。第二，改革法規(guī)定英國各級地方設(shè)立議會，主要有郡議會、自治市議會、大倫敦議會和教區(qū)議會等，“這些議會標志著英國地方自治體制具有了現(xiàn)代化和規(guī)范化的特征?！痹谶@種地方政府的建構(gòu)中，民選地方政府和民選地方議會，一定程度上體現(xiàn)了時代進步的民主精神，同時也是英國地方自治傳統(tǒng)的明顯體現(xiàn)。第三，在地方政府的官員選任和官員責(zé)任方面，“官員和議員由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，而非由上級任命，當(dāng)選官員和議員應(yīng)對選民而非對上級負責(zé)。這種體制在當(dāng)時盡管難免具有階級和時代局限性，可仍在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了民主精神，有助于民眾對官員的選擇、監(jiān)督和更換。”這種民選而非上級任命的官員選任方式，以及民選官員對選民負責(zé)的責(zé)任制，也是對英國地方自治傳統(tǒng)的保留和發(fā)展。

其次，十九世紀英國地方政府改革中的中央地方關(guān)系建構(gòu)體現(xiàn)了地方自治傳統(tǒng)。中央地方關(guān)系主要體現(xiàn)在中央對地方的管控以及地方對中央的職責(zé)方面?！坝捎谟鴽]有成文憲法，中央與地方政府之間的關(guān)系并沒有明確的法律規(guī)定，這使得中央與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系有很大的不確定性，表現(xiàn)出‘易變、模糊、復(fù)雜和交互作用’等特點?！笔攀兰o英國地方政府改革中的各個法案雖然沒有明確規(guī)定中央與地方的關(guān)系，但確立了具有地方自治傳統(tǒng)的中央地方關(guān)系。第一，加強了中央對地方的管控，地方政府改革本身就是中央加強對地方管控的表現(xiàn)。中央通過立法、財政等方法管控地方，“這種新的地方政府的權(quán)力是受約束的”，“在與中央的關(guān)系中，存在著一種持久的不對稱現(xiàn)象，中央擁有一種對法律方面有利條件的實際上的控制權(quán)?！敝醒胪ㄟ^立法、財政等手段統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國各個地方的利益和事務(wù)需求，結(jié)束了地方分散的自治局面，使國家成為一個從上而下的統(tǒng)一整體。第二，十九世紀地方政府改革保留了英國的地方自治傳統(tǒng)，由地區(qū)居民選舉產(chǎn)生地方議會和政府就是居民自治的體現(xiàn)，民選官員和議員對本地區(qū)的選民負責(zé)，給予地方政府一定的自治權(quán)，處理本地區(qū)事務(wù)，這體現(xiàn)了英國地方自治傳統(tǒng)的傳承。第三，經(jīng)過十九世紀地方政府改革，英國初步建立了現(xiàn)代中央地方關(guān)系制度，確立了“有限的地方自治”的中央地方關(guān)系。威爾遜將之稱為“部分自治”，英國地方政府處于隸屬地位，雖然“地方議會對如何提供服務(wù)或是否該這樣做，具有很大的發(fā)言權(quán)。但是這種自由裁量權(quán)沒有得到保障，它可以被減少和被回收”。這種有限的地方自治是對英國地方自治傳統(tǒng)的延續(xù)。第四，政黨在改革后的中央地方關(guān)系中扮演重要角色。“英國地方政府進行改革之時，正是該國兩黨制度形成、確立和議會一再實行改革之際。所以，因地方政府改革所出現(xiàn)的職位變動和空缺就成了兩黨爭奪的對象?！钡胤秸蔀檎h競爭和施展政治抱負的場域，若某一政黨在某地方處于領(lǐng)導(dǎo)地位，則其黨派的政治目標和追求也會在該地方得到表現(xiàn)。同樣，國家執(zhí)政黨的政治訴求在該黨執(zhí)政的地方也能順利執(zhí)行。改革之后的這種新型中央地方關(guān)系，既體現(xiàn)了地方政府制度的進步，也尊重和保留了地方自治傳統(tǒng)，形成了具有英國特色的地方政府制度。

三、地方自治傳統(tǒng)：英國現(xiàn)代國家建構(gòu)的特色與挑戰(zhàn)

地方自治傳統(tǒng)在十九世紀英國地方政府改革中的體現(xiàn)和傳承，成為英國現(xiàn)代國家建構(gòu)的特色。

首先，英國有著悠久的個人主義傳統(tǒng)，其地方自治在英國現(xiàn)代國家建構(gòu)中具有居民自治的特色。有很多研究英國地方自治的學(xué)者提到英國個人主義傳統(tǒng)的影響，麥克法蘭系統(tǒng)梳理了英國個人主義的起源，并說“個人主義反映在個人私有財產(chǎn)權(quán)的概念上、個人的政治與法律自由上、個人應(yīng)與上帝直接交流的觀點上”?！?832年議會改革后，現(xiàn)代地方自治制度開始形成，地方居民逐漸取得對地方政府的主導(dǎo)權(quán)，地方政府法的逐漸發(fā)展完善推進了郡的分權(quán)化與民主化的改革，居民自治進一步實現(xiàn)?！本用褡灾问堑胤阶灾蔚闹饕獌?nèi)容，“居民自治是指地方事務(wù)由本地居民或者代議機關(guān)來決定和進行管理?！?834年頒布的《濟貧法》規(guī)定人民選舉產(chǎn)生委員會，這種選舉會帶來選民責(zé)任，居民自治和選民責(zé)任密不可分，個人主義主導(dǎo)的居民自治及其選民責(zé)任，使英國現(xiàn)代國家最基本的組成單位就是每個公民個人，每個人依據(jù)政治和法律上的自由表達自己的政治訴求維護自己的利益，使英國現(xiàn)代國家建構(gòu)具有了個人主義的特色。

其次，地方政府是英國現(xiàn)代國家建構(gòu)的基層政府制度，也是居民自治的組織，具有對地區(qū)居民和國家的雙重責(zé)任。一方面，地方政府是國家進行基層統(tǒng)治的機構(gòu)，是現(xiàn)代國家的重要基礎(chǔ)組成單位，有義務(wù)促進現(xiàn)代國家的維系和政策推行，并將地方訴求傳達給中央，利于中央實施全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度和政策，維護中央政權(quán)的合法性。另一方面，地方政府要服務(wù)本地區(qū)居民，處理的具體事務(wù)。地方政府最接近地方人民和地方事務(wù)，不但能夠靈活應(yīng)對地方事務(wù)和居民訴求，還能影響居民生活，塑造居民環(huán)境，為居民提供良好的服務(wù)。“地方政府是不能被僅僅看作一個機制工具的。相反，它是人民表達自己的組織，并且人民的權(quán)力不是來自于中央，而是由一個國家每個地區(qū)的公民自己保留的，其目的是為自己提供必要的地方服務(wù)。”

地方自治傳統(tǒng)也給英國現(xiàn)代國家建構(gòu)帶來挑戰(zhàn)。第一，個人主義的傳統(tǒng)在保證公民自由和公民權(quán)利的同時，帶來了現(xiàn)代國家建構(gòu)中統(tǒng)治效率的問題，也就是派伊所說的整合危機。面對社會中的不同利益組合，“它們基本上都不是互動的，它們最多是各自向政府提出其獨立的要求。政府必須同時對付所有這些要求。而與此同時，政府本身可能就是不很統(tǒng)一的。其結(jié)果就是，整個政治體系中一般施政水平的低下?！崩缬娜窆?，在重要政治事件決策上不僅存在效率問題，還使最終決定權(quán)脫離中央政府的控制，削弱中央政府掌控國家的能力。第二，在地方自治傳統(tǒng)深厚的英國，現(xiàn)代國家建構(gòu)會面臨合法性危機和貫徹危機。派伊認為合法性危機是“因為一切統(tǒng)治的努力都會受到來自不同人不同原因的挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)人無法獲得具有合法權(quán)威的全面的支配權(quán)力”。貫徹危機包括“政府深入社會與推行基本政策的問題”。政黨對英國地方政府的占領(lǐng)，影響全國性政策的貫徹或政策執(zhí)行的長久性，“全國性政黨在威斯敏斯特的定期輪換支持了地方當(dāng)局，因為地方當(dāng)局期望有爭論的政策3年或4年后將被推翻。”地方接受自己并不認同的政策，以期待中央當(dāng)局輪換以后可以將政策更改，或者挑戰(zhàn)英國政策的貫徹和穩(wěn)定性。如英國的地方自治傳統(tǒng)會對英國的現(xiàn)代國家建構(gòu)帶來合法性危機和貫徹危機的挑戰(zhàn)。

四、對我國的啟示

英國現(xiàn)代國家建構(gòu)中的地方自治傳統(tǒng)對我國地方政府建設(shè)和處理中央地方關(guān)系有一定的借鑒意義。第一，各國政府建設(shè)和制度建構(gòu)要遵循各國的歷史傳統(tǒng)和具體國情，而不能一味地照搬照抄。英國之所以被稱為“地方自治之母”，并形成具有明顯地方自治特色的中央地方關(guān)系，與其地方自治的歷史傳統(tǒng)和其特有的政治、社會、文化傳統(tǒng)等有密切關(guān)系。每個國家都有根植于自己的歷史文化底蘊和具體國情，要立足本國具體國情進行國家建構(gòu)和政治改革。我們要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅定“四個自信”(即道路自信、理論自信、制度自信、文化自信)，建設(shè)符合我國國情的政治制度，發(fā)展完善具有中國特色的中央地方關(guān)系。第二，要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。如果只有高度的地方自治，就像改革前英國松散且高度的地方自治，那么國家就不能成為強有力的現(xiàn)代國家，不利于現(xiàn)代國家建構(gòu)和國家意志的執(zhí)行；如若建設(shè)高度的中央集權(quán)，又會扼殺地方的積極性?，F(xiàn)代國家建構(gòu)中的地方自治應(yīng)保持適當(dāng)?shù)姆秶幚砗眉瘷?quán)與分權(quán)的關(guān)系，這樣能促進現(xiàn)代國家建構(gòu)。第三，現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中要處理好地方自治的自律和活力之間的關(guān)系。松村岐夫認為，“現(xiàn)代國家的自治論是集權(quán)化和自治二律背反的問題。在集權(quán)化時代，一方面要求必須提高地方政府的服務(wù)水平(活動量)，另一方面地方政府要求確保自律性，兩者之間產(chǎn)生矛盾?！还苋绾巫月?，不進行相當(dāng)數(shù)量的活動，是不能發(fā)揮地方自治機能的。不管進行多少活動，如果都是按照中央的指令來辦，本身也就不存在自治?！痹诩訌娭醒雽Φ胤降念I(lǐng)導(dǎo)和控制的基礎(chǔ)上，還要給予地方適當(dāng)范圍的自治權(quán)，激發(fā)地方的活力，中央和地方聯(lián)動起來，共同促進現(xiàn)代國家建構(gòu)的良性發(fā)展。