□ 劉鵬坤

（南開(kāi)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350）

依照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，其主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四類。我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，一些地區(qū)由本地政府指定特定慈善組織接收政府劃撥、其他慈善組織轉(zhuǎn)交、國(guó)內(nèi)外組織和個(gè)人捐贈(zèng)（受贈(zèng)人包括政府、該慈善組織、救災(zāi)實(shí)施機(jī)構(gòu)、受災(zāi)群眾等）物資。特定慈善組織，是指被政府或其部門指定參與突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的慈善組織，汶川地震時(shí)的中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、新冠肺炎疫情期間的武漢市紅十字會(huì)、鄭州洪澇災(zāi)害時(shí)的河南省慈善總會(huì)等皆屬此類組織。然而，對(duì)于政府介入慈善活動(dòng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及介入方式的妥當(dāng)性眾說(shuō)紛紜，地方政府將捐贈(zèng)物納入地方財(cái)政的“賣菜事件”、慈善組織管理捐贈(zèng)物的“手續(xù)費(fèi)事件”、物資調(diào)配過(guò)程中的“款物積壓事件”更是引發(fā)公眾質(zhì)疑，形成洶涌輿情。新時(shí)代，急需反思這一現(xiàn)象存在的制度性問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探尋特定慈善組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的法治化路徑。

一、特定慈善組織存在的相關(guān)制度性問(wèn)題

新冠肺炎疫情期間，民政部要求由特定慈善組織接收全國(guó)慈善組織為武漢市疫情防控工作募集的款物，除定向捐贈(zèng)外，原則上服從當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一調(diào)配。當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步要求所有物資必須通過(guò)該特定慈善組織。慈善組織參與救助活動(dòng)，顯示出我國(guó)民間慈善力量的巨大潛力，但同時(shí)也暴露出政府介入慈善活動(dòng)正當(dāng)性和合法性不足、特定慈善組織法律地位不明以及法律規(guī)范缺失等問(wèn)題。

（一）政府介入慈善活動(dòng)缺乏正當(dāng)性和合法性

其一，在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，政府基于公共管理職責(zé)對(duì)慈善力量信息不對(duì)稱、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足等問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)是必要的，但直接排除或限定特定慈善組織甚至直接介入慈善活動(dòng)，缺乏法律依據(jù)和正當(dāng)性基礎(chǔ)。一是慈善法律制度僅賦予政府管理、監(jiān)督和促進(jìn)的職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）第三十條規(guī)定：“發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開(kāi)展救助時(shí)，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時(shí)有序引導(dǎo)開(kāi)展募捐和救助活動(dòng)?！薄吨腥A人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十一條規(guī)定：“在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)或者境外捐贈(zèng)人要求縣級(jí)以上人民政府及其部門作為受贈(zèng)人時(shí)，縣級(jí)以上人民政府及其部門可以接受捐贈(zèng)，并依照本法的有關(guān)規(guī)定對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理?？h級(jí)以上人民政府及其部門可以將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)交公益性社會(huì)團(tuán)體或者公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位；也可以按照捐贈(zèng)人的意愿分發(fā)或者興辦公益事業(yè)，但是不得以本機(jī)關(guān)為受益對(duì)象?！薄吨腥A人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《紅十字會(huì)法》）第五條規(guī)定：“各級(jí)人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督?！笨梢?jiàn)，我國(guó)的慈善法律規(guī)范僅規(guī)定政府對(duì)慈善活動(dòng)有管理、監(jiān)督和促進(jìn)的職責(zé)。二是應(yīng)急管理法律制度僅賦予政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)的職責(zé)。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第三十四條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)?！薄吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）第九條第一款規(guī)定：“國(guó)家支持和鼓勵(lì)單位和個(gè)人參與傳染病防治工作。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)制度，方便單位和個(gè)人參與防治傳染病的宣傳教育、疫情報(bào)告、志愿服務(wù)和捐贈(zèng)活動(dòng)?！薄蹲匀粸?zāi)害救助條例》（以下簡(jiǎn)稱《救助條例》）第五條第二款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)單位和個(gè)人參與自然災(zāi)害救助捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等活動(dòng)?！笨梢?jiàn)，我國(guó)的應(yīng)急管理法律規(guī)范僅規(guī)定政府對(duì)慈善活動(dòng)有鼓勵(lì)、引導(dǎo)的職責(zé)。需要注意的是，雖然《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第十一條第一款規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府民政部門接受救災(zāi)捐贈(zèng)款物，根據(jù)工作需要可以指定社會(huì)捐助接收機(jī)構(gòu)、具有救災(zāi)宗旨的公益性民間組織組織實(shí)施”，但該項(xiàng)規(guī)定系政府指明向其捐贈(zèng)物資的途徑，且僅形成代為接收的保管關(guān)系，是政社合作的一種形式，未改變法律關(guān)系的性質(zhì)。綜上，無(wú)論慈善法律制度還是應(yīng)急管理法律制度均未賦予政府直接介入慈善活動(dòng)的權(quán)力。從“汶川地震”以來(lái)的慈善活動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，政府在指定慈善組織時(shí)既未進(jìn)行調(diào)查、考察、比選，也無(wú)明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，特定慈善組織集中于紅十字會(huì)、慈善總會(huì)等公辦慈善組織，尚無(wú)民間慈善組織被指定的案例。其實(shí)，民政部早在2012年就提出建立救災(zāi)捐贈(zèng)導(dǎo)向機(jī)制，“發(fā)生重特大自然災(zāi)害進(jìn)行社會(huì)捐贈(zèng)動(dòng)員，除政府有關(guān)部門依法直接接受捐贈(zèng)外，民政部門不再指定個(gè)別或少數(shù)公益慈善組織接受捐贈(zèng)”，但一些地方政府依然延續(xù)指定特定慈善組織的做法，一定程度上模糊了特定慈善組織的身份和社會(huì)功能。

其二，統(tǒng)一調(diào)配慈善物資缺乏法律依據(jù)和正當(dāng)性基礎(chǔ)。一是政府僅有權(quán)調(diào)配“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”接收的非定向捐贈(zèng)款物。依據(jù)《救助條例》和《管理辦法》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中可以組織募捐和接受捐贈(zèng)，并可以指定（被稱為“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”的）社會(huì)捐助接收機(jī)構(gòu)、具有救災(zāi)宗旨的公益性民間組織組織實(shí)施。同時(shí)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府相關(guān)部門有權(quán)統(tǒng)一調(diào)配其接受的捐贈(zèng)人無(wú)指定意向的款物。上述規(guī)定均以“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”代為接收的“以政府為受捐贈(zèng)人的無(wú)指定意向的款物”為限。突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，捐贈(zèng)物資來(lái)源復(fù)雜，包括政府劃撥、政府委托接收、其他慈善組織轉(zhuǎn)交、直接捐贈(zèng)、定向捐贈(zèng)等，形成的法律關(guān)系復(fù)雜多樣，然而實(shí)踐中政府及特定慈善組織對(duì)其均未予區(qū)分。二是政府無(wú)權(quán)調(diào)配特定慈善組織接收的其他款物。特定慈善組織除作為“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”接收的款物外，還可能接收公眾的直接捐贈(zèng)、未被指定的慈善組織轉(zhuǎn)交或定向捐贈(zèng)的物資。對(duì)于這些物資，政府若非基于法定事由和正當(dāng)程序，無(wú)權(quán)調(diào)配?！毒戎鷹l例》第二十四條第二款明確規(guī)定“定向捐贈(zèng)的款物，應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)人的意愿使用。政府部門接受的捐贈(zèng)人無(wú)指定意向的款物，由縣級(jí)以上人民政府應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌安排用于自然災(zāi)害救助；社會(huì)組織接受的捐贈(zèng)人無(wú)指定意向的款物，由社會(huì)組織按照有關(guān)規(guī)定用于自然災(zāi)害救助”，但在實(shí)際操作過(guò)程中，政府指定慈善組織時(shí)往往在公告中注明“除定向捐贈(zèng)外，原則上服從政府統(tǒng)一調(diào)配”。模糊的“原則上”其實(shí)表達(dá)的是“向特定慈善組織捐贈(zèng)等同于向政府捐贈(zèng)”的信息，從而將本應(yīng)由社會(huì)組織調(diào)配的捐贈(zèng)物資轉(zhuǎn)由縣級(jí)以上人民政府應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌安排。三是政府調(diào)配其他款物須履行法定程序。政府調(diào)配“以政府為受捐贈(zèng)人的無(wú)指定意向的款物”以外的其他款物應(yīng)當(dāng)符合物權(quán)制度、慈善制度、征收征用制度的規(guī)定，可能的途徑包括征收征用和慈善項(xiàng)目實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和應(yīng)急管理制度均確立了征收征用制度，國(guó)家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。如果政府調(diào)配物資的信息指向與慈善組織慈善項(xiàng)目的運(yùn)用方向一致，在不違背捐贈(zèng)人意愿、慈善目的前提下，慈善組織可以按照政府指示劃撥物資。但實(shí)踐中，一些地方政府進(jìn)行物資調(diào)配時(shí)既未證明符合慈善項(xiàng)目實(shí)施要求，也未按照征收征用程序進(jìn)行，從而引發(fā)社會(huì)質(zhì)疑。

（二）特定慈善組織的法律地位不明

新冠肺炎疫情初期，一些地方政府既希望慈善組織成為自己的幫手，又要“避免在疫情防治的過(guò)程中由于混亂，被某些人鉆空子”，因而陷入“治理邏輯和統(tǒng)治邏輯之間的角力”，對(duì)慈善組織秉持宏觀鼓勵(lì)、微觀防范的復(fù)雜態(tài)度。

其一，政府與特定慈善組織的法律關(guān)系較為模糊?！豆芾磙k法》并未明確特定慈善組織作為“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”的法律性質(zhì)以及與政府的法律關(guān)系，這使得地方政府和公眾甚至特定慈善組織自身對(duì)其法律地位的認(rèn)知出現(xiàn)偏差，極易誘發(fā)信任危機(jī)。一是現(xiàn)行法律規(guī)范未明確特定慈善組織的法律地位。從我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看，特定慈善組織作為“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”時(shí)僅負(fù)有代為接收、保管政府受捐贈(zèng)物資的職責(zé)，對(duì)捐贈(zèng)物資本身不享有權(quán)利，物資的處分仍由政府支配，其地位是保管法律關(guān)系中的保管人?，F(xiàn)行慈善法律制度和應(yīng)急管理制度對(duì)于特定慈善組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)僅作了原則性規(guī)定，缺乏具體規(guī)范。從這些原則性規(guī)定的內(nèi)容似可推斷出，特定慈善組織的法律地位仍是一般民事主體，屬于社會(huì)組織配合、支持政府活動(dòng)的范疇。二是指定慈善組織的公告未明確其法律地位。從我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)接受社會(huì)捐贈(zèng)的實(shí)踐來(lái)看，指定慈善組織的公告僅表達(dá)出“被指定的慈善組織是政府官方指定的代為接收捐贈(zèng)的途徑”，并未涉及該組織法律地位調(diào)整，也未明確其具體法律地位。從政府的權(quán)限看，政府也僅有權(quán)明確自己接受捐贈(zèng)的途徑，并無(wú)權(quán)限制其他受捐贈(zèng)人接受捐贈(zèng)的途徑或限制社會(huì)公眾向慈善組織捐贈(zèng)的途徑。特別是指定公告中“原則上服從政府統(tǒng)一調(diào)配”的模糊表達(dá)，不僅未能明晰特定慈善組織的法律地位，反而使慈善組織作為獨(dú)立法人的法律地位與被視為“政府部門的輔助協(xié)管組織、政府部門的下屬單位等”的現(xiàn)實(shí)境地之間的矛盾更加突出。三是特定慈善組織事實(shí)上的獨(dú)立性缺乏保障。我國(guó)慈善組織發(fā)展“官民二重性”的特點(diǎn)以及政府與社會(huì)組織合作“內(nèi)卷化、形式化、選擇性”的現(xiàn)實(shí)，促使政府傾向于選擇比較熟悉和容易把控的公辦慈善組織作為合作伙伴，甚至導(dǎo)致“一些社會(huì)組織采取了策略性的行為，犧牲了自身的部分獨(dú)立性來(lái)?yè)Q取合作機(jī)會(huì)”。這對(duì)于慈善組織的“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”功能的發(fā)揮更為有利，但也容易“侵蝕”其作為一般民事主體的獨(dú)立法律地位。另外，由于缺乏人力、場(chǎng)地等資源，疫情防控、物流管理等專業(yè)能力，特定慈善組織在實(shí)際運(yùn)作中往往依賴于政府機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)。

其二，特定慈善組織與捐贈(zèng)人關(guān)系易被混淆。特定慈善組織除與政府的關(guān)系外，還因獲得款物的途徑、捐贈(zèng)主體和捐贈(zèng)意圖等因素與捐贈(zèng)人形成不同類型的法律關(guān)系。一是與直接捐贈(zèng)人形成慈善捐贈(zèng)關(guān)系。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，政府在指定慈善組織的同時(shí)往往會(huì)公布該慈善組織接收捐贈(zèng)的銀行賬戶信息和聯(lián)系方式、需要的物資類型、郵寄地址等。除依照公告向政府捐贈(zèng)外，社會(huì)公眾還可以直接通過(guò)公告或者該慈善組織的其他募捐通道向其捐贈(zèng)物資，從而構(gòu)成一般的慈善捐贈(zèng)關(guān)系。二是與定向捐贈(zèng)人形成慈善基金關(guān)系。《民政部社會(huì)組織管理局、民政部慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司關(guān)于慈善組織、紅十字會(huì)依法規(guī)范開(kāi)展疫情防控慈善募捐等活動(dòng)指引》規(guī)定，慈善組織、紅十字會(huì)接收的定向捐贈(zèng)物資，按捐贈(zèng)人意愿委托送達(dá)或由捐贈(zèng)人直接送達(dá)最終使用單位?！逗笔〈壬茥l例》第十八條第三款規(guī)定：“捐贈(zèng)人可以向慈善組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)設(shè)立慈善基金，或者依法設(shè)立慈善信托，約定將慈善基金、慈善信托財(cái)產(chǎn)及其收益用于特定的慈善目的。”三是與其他慈善組織形成慈善捐贈(zèng)或委托代理關(guān)系。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，未被指定的慈善組織由于政府限制無(wú)法直接參加救助活動(dòng)，往往將募捐的款物再捐獻(xiàn)給特定慈善組織，或者委托其轉(zhuǎn)交給特定受益人。此時(shí)，特定慈善組織可與其他慈善組織形成慈善捐贈(zèng)關(guān)系或委托代理關(guān)系。然而實(shí)踐中，“原則上服從政府統(tǒng)一調(diào)配”的模糊表達(dá)使得特定慈善組織與捐贈(zèng)人之間不同類型的法律關(guān)系極易被混淆，從而出現(xiàn)“賣菜事件”“手續(xù)費(fèi)事件”等亂象。

（三）特定慈善組織的法律規(guī)范不完善

特定慈善組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)涉及民法、慈善法、應(yīng)急管理法等多個(gè)法律領(lǐng)域，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系，但相關(guān)制度供給顯著不足。

其一，不同部門、位階的法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性、銜接性。慈善組織的選任、運(yùn)行和監(jiān)督活動(dòng)，涉及數(shù)十部法律和數(shù)量眾多的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，但這些法律規(guī)范之間的銜接不暢。以作為特定慈善組織之一的基金會(huì)為例，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）確立了基金會(huì)作為獨(dú)立法人的民事主體地位，《慈善法》確立了基金會(huì)的慈善組織地位，《管理辦法》規(guī)定基金會(huì)可以作為“救災(zāi)捐贈(zèng)受贈(zèng)人”，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定了基金會(huì)的組織和監(jiān)管規(guī)范，但上述規(guī)范在法律概念、調(diào)整范圍等問(wèn)題上并不能完全銜接。如《管理辦法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《慈善法》《民法典》將基金會(huì)分別表述為“社會(huì)捐助接收機(jī)構(gòu)、公益性民間組織”“非營(yíng)利性法人”“非營(yíng)利性組織”“非營(yíng)利法人和捐助法人”，表面看似乎“含義相同、概念接近”，但難免會(huì)給慈善組織活動(dòng)在法律適用上造成一定困惑。而且，不同位階的法律規(guī)范之間未形成嚴(yán)密的邏輯體系。作為根本法的《憲法》、“基本法律”的《慈善法》、一般法律的《紅十字會(huì)法》，作為行政法規(guī)的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，作為地方性法規(guī)的《湖北省慈善條例》，作為規(guī)章的《管理辦法》等不同位階的法律規(guī)范對(duì)于特定慈善組織并無(wú)嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。即使在慈善法律體系內(nèi)部，《慈善法》的相關(guān)規(guī)定也以抽象規(guī)范居多，對(duì)于各類慈善組織的特殊性、具體制度的可操作性、特殊情況下的慈善活動(dòng)等較少涉及，重要法律概念缺乏明確界定造成的法律解釋多元化、與《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等下位法銜接和適用規(guī)則不明產(chǎn)生法律適用障礙等問(wèn)題比較突出。

其二，特定慈善組織缺乏明確具體、統(tǒng)一有效的運(yùn)行規(guī)范。以往，突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的直接責(zé)任者是政府，特定慈善組織參與應(yīng)急救助是對(duì)政府責(zé)任的臨時(shí)補(bǔ)充。但近年來(lái)，慈善組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)逐漸常態(tài)化，特定慈善組織缺乏明確具體、統(tǒng)一有效的運(yùn)行規(guī)范的問(wèn)題隨之凸顯。一是特定慈善組織缺乏明確具體的行為規(guī)范。2003年“非典”疫情后，已有學(xué)者提出制定應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的“特定捐贈(zèng)條例”，2016年出臺(tái)的《慈善法》雖將“救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害”納入慈善活動(dòng)的范圍，但未明確與突發(fā)公共事件救助相適應(yīng)的慈善募捐、公募資格獲取、慈善項(xiàng)目備案、慈善財(cái)產(chǎn)管理、慈善組織協(xié)作等內(nèi)容。另外，特定慈善組織種類復(fù)雜，包括紅十字會(huì)、慈善協(xié)會(huì)、基金會(huì)等，實(shí)踐中不同類型的慈善組織存在地域性差異、公募資格差異、專業(yè)能力差異，且活動(dòng)范圍、組織形式、運(yùn)作方式等也各有不同，應(yīng)適用不同的法律規(guī)范，享有不同的權(quán)利義務(wù)。但目前來(lái)看，不同類型的慈善組織尚缺乏平等協(xié)作、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行的規(guī)則基礎(chǔ)。二是特定慈善組織缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)督規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)慈善組織在監(jiān)管上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各類慈善組織適用不同監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管不足和監(jiān)管過(guò)度的情況同時(shí)存在?！洞壬品ā泛汀洞壬平M織信息公開(kāi)辦法》的實(shí)施雖然促進(jìn)了慈善組織信息公開(kāi)規(guī)則的統(tǒng)一，但在慈善組織認(rèn)定、公募資格管理、慈善財(cái)產(chǎn)管理與使用、監(jiān)管執(zhí)法等方面仍存在實(shí)質(zhì)差異。如對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管檢查方面，依然是《紅十字會(huì)法》《基金會(huì)年度檢查辦法》及《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》等多套規(guī)則并行。

二、明確特定慈善組織的受信地位及職責(zé)

特定慈善組織參與突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)，應(yīng)當(dāng)明晰其所處的不同法律關(guān)系，根據(jù)其法律地位、具體職責(zé)的差異，處理與政府、捐贈(zèng)人等主體的關(guān)系。

（一）特定慈善組織處于多類型的受信關(guān)系之中

受信關(guān)系是指社會(huì)生活中信任與被信任的關(guān)系，是最基本的社會(huì)關(guān)系之一。基于受信關(guān)系而產(chǎn)生的（實(shí)質(zhì)意義上的）受信法被譽(yù)為“衡平法對(duì)現(xiàn)代法律最偉大的貢獻(xiàn)之一”，從最初的信托關(guān)系，拓展到代理、公司、合伙、監(jiān)護(hù)等領(lǐng)域，甚至父母子女關(guān)系等領(lǐng)域，在公法和國(guó)際法領(lǐng)域亦有發(fā)展。

其一，抽象的受信關(guān)系及其特征。受信關(guān)系的本質(zhì)是委托人基于對(duì)受信人的信任，將其財(cái)產(chǎn)或權(quán)利交由受信人控制，從而自愿處于不利地位并對(duì)他人的行為有積極的期待。信任可以基于個(gè)體認(rèn)知、職業(yè)信賴或者制度信賴。在英美法系中，信義關(guān)系不是一個(gè)單一類別確定關(guān)系，而是以信托關(guān)系為基準(zhǔn)、以信任為核心不斷拓展的一系列社會(huì)關(guān)系的總稱，當(dāng)一方負(fù)有衡平法上或道義上為另一方利益而善意和適當(dāng)行事的義務(wù)時(shí)，則認(rèn)定構(gòu)成受信關(guān)系。一般認(rèn)為，抽象的受信關(guān)系具有以下特征：一是基于信任關(guān)系，二是伴隨著財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的讓與，三是受信人對(duì)受益人的重大利益享有裁量權(quán)，四是受信人可能濫用受信權(quán)利而損害委托人的利益。特定慈善組織接收捐獻(xiàn)的物資，正是基于政府、捐贈(zèng)人等主體的信任，并在慈善財(cái)產(chǎn)管理和分配中對(duì)“受益人及其受益內(nèi)容”享有（可能被濫用的）裁量權(quán)，并因此處于抽象的受信關(guān)系中。

其二，特定慈善組織所處的受信關(guān)系的類型化。根據(jù)受信關(guān)系的具體化程度的差異，受信關(guān)系大體上存在三種類型：一是前述抽象的受信關(guān)系；二是典型的受信法律關(guān)系。如信托關(guān)系是最典型、最全面、最高標(biāo)準(zhǔn)的受信關(guān)系，是以轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為條件的受信關(guān)系，受信人職責(zé)也最嚴(yán)格；三是具體的受信法律關(guān)系。除典型的受信關(guān)系外，實(shí)踐中還存在大量符合抽象受信關(guān)系特征但不以轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為條件，而是以轉(zhuǎn)移部分財(cái)產(chǎn)權(quán)能或其他權(quán)利為條件，并因其重要的社會(huì)價(jià)值而被納入具體法律規(guī)范的受信關(guān)系，如合伙關(guān)系、公司與董事的關(guān)系、保管關(guān)系、委托代理關(guān)系、監(jiān)護(hù)關(guān)系等。從特定慈善組織與政府、其他慈善組織等主體的關(guān)系來(lái)看，其所處的關(guān)系均屬于受信關(guān)系范疇，其中直接捐贈(zèng)和定向捐贈(zèng)屬于轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的典型的受信關(guān)系，政府委托接收、其他慈善組織委托轉(zhuǎn)交的財(cái)產(chǎn)屬于轉(zhuǎn)移部分財(cái)產(chǎn)權(quán)能的具體的受信關(guān)系。

（二）特定慈善組織的受信地位

特定慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所處的不同類型的受信法律關(guān)系，享有不同類型的受信權(quán)利，履行不同類型的受信義務(wù)，承擔(dān)不同類型的受信責(zé)任。

其一，特定慈善組織的典型受信人地位。特定慈善組織接收的向其直接捐贈(zèng)的物資屬于慈善組織享有所有權(quán)的慈善財(cái)產(chǎn)，“是類似信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立目的財(cái)產(chǎn)”，在慈善捐贈(zèng)法律關(guān)系中居于典型受信人地位。特定慈善組織接收的定向捐贈(zèng)物資，本質(zhì)上屬于委托人以特定財(cái)產(chǎn)設(shè)立的用于特定的慈善目的的專項(xiàng)基金。從《湖北省慈善條例》《上海市基金會(huì)專項(xiàng)基金管理辦法》等慈善立法實(shí)踐來(lái)看，定向捐的性質(zhì)等同于慈善信托，慈善組織居于典型受信人地位。

其二，特定慈善組織的具體受信人地位。特定慈善組織代替接收政府劃撥、以政府為受贈(zèng)人的國(guó)內(nèi)外捐助款物、未被指定的慈善組織委托其轉(zhuǎn)交的物資等，與政府形成保管關(guān)系，與其他慈善組織形成委托代理關(guān)系。無(wú)論保管關(guān)系還是委托代理關(guān)系（特別是無(wú)償?shù)模?，均屬于受信關(guān)系范疇。具體而言，在保管關(guān)系中，作為寄存人的政府基于對(duì)慈善組織的信任將劃撥或捐贈(zèng)給政府的款物交由其控制，并按照政府的指示進(jìn)行管理和處分；在委托代理關(guān)系中，作為委托人的其他慈善組織將募捐的物資交由其控制并按委托人的指示交由特定受益人。

（三）特定慈善組織的受信職責(zé)

受信義務(wù)發(fā)端于信托義務(wù)，并以其為基準(zhǔn)不斷擴(kuò)張適用范圍，逐漸演變?yōu)橐环N在所有受信關(guān)系中統(tǒng)一適用的行為標(biāo)準(zhǔn)。特定慈善組織應(yīng)根據(jù)其所處受信關(guān)系的類型承擔(dān)不同的受信職責(zé)。

其一，特定慈善組織的抽象受信人職責(zé)。抽象的受信人職責(zé)是所有受信關(guān)系中的受信人均應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，具有強(qiáng)烈的道德屬性和靈活性，體現(xiàn)為一系列的道德要求和原則性規(guī)范，一般表述為忠實(shí)、勤勉、謹(jǐn)慎、公平等。所謂忠實(shí)，即特定慈善組織應(yīng)當(dāng)忠于受信目的管理、處分受信財(cái)產(chǎn)，不得違信、損害受益人利益或自己牟利；所謂勤勉，即特定慈善組織應(yīng)當(dāng)親自處理受信事務(wù)，非特殊情形不得再行委托；所謂謹(jǐn)慎，即特定慈善組織應(yīng)當(dāng)盡到其所具備或宣稱具備的專業(yè)、技能和注意義務(wù)，其注意義務(wù)高于一般人的注意義務(wù)是專業(yè)慈善組織和慈善財(cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)；所謂公平，即特定慈善組織應(yīng)當(dāng)按照受信目的公平對(duì)待受益人，非基于正當(dāng)充足的理由不得差別對(duì)待同類受益人。

其二，特定慈善組織作為典型受信人的職責(zé)。典型受信人職責(zé)即信托受托人職責(zé)，可類推適用《中華人民共和國(guó)信托法》的規(guī)定，具體包括信托受托人權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容。在權(quán)利方面，典型受信人享有最全面、最自主的權(quán)利，主要包括對(duì)受信財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、管理和分配的自由裁量權(quán)等；在義務(wù)和責(zé)任方面，典型受信人負(fù)有最高標(biāo)準(zhǔn)的受信義務(wù)和最嚴(yán)格的受信責(zé)任，受信人未履行受信義務(wù)即產(chǎn)生受信責(zé)任。受信人的責(zé)任內(nèi)容包括違反受信目的、不當(dāng)管理、自己牟利、財(cái)產(chǎn)混同等，責(zé)任承擔(dān)方式包括賠償損失、退還收益、收益收繳、解除交易、懲罰或其他非金錢救濟(jì)等。

其三，特定慈善組織作為具體受信人的職責(zé)。在具體的受信關(guān)系中，受信人除須承擔(dān)抽象的受信職責(zé)（忠實(shí)、勤勉、謹(jǐn)慎、公平等），還應(yīng)承擔(dān)具體法律規(guī)范下的職責(zé)。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，特定慈善組織普遍放棄獲取報(bào)酬、管理費(fèi)等權(quán)利，其享有的自由裁量的受信權(quán)利較小，相應(yīng)地，其所負(fù)擔(dān)的受信義務(wù)和責(zé)任也得到限縮，這在具體受信法律規(guī)范中有所體現(xiàn)。如《民法典》規(guī)定的無(wú)償保管人（或委托人）免責(zé)的權(quán)利、緊急情況下為了維護(hù)寄存人（或委托人）的利益轉(zhuǎn)委托的權(quán)利、因不可歸責(zé)于自己的事由受到損失向寄存人（或委托人）請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利等，而且其承擔(dān)受信責(zé)任的范圍也相應(yīng)縮減，僅承擔(dān)濫用代理權(quán)的責(zé)任、法律規(guī)定或事先約定的保管物損失的賠償責(zé)任等。

三、特定慈善組織法治化路徑

（一）理順特定慈善組織的法律規(guī)范體系

其一，民法是特定慈善組織法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)?！埃ù箨懛ㄏ担┎还茉谀睦铮穹ǖ涠纪划?dāng)作整個(gè)法律制度的核心”，“不僅在保障私權(quán)的領(lǐng)域中發(fā)揮作用，而且規(guī)范公權(quán)力的行使”。特定慈善組織首先是一個(gè)獨(dú)立的民事主體，其行為規(guī)范仍應(yīng)符合民法理論。

其二，《慈善法》是特定慈善組織法律規(guī)范體系的核心。在慈善法律體系內(nèi)部，《慈善法》《紅十字會(huì)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)是特定慈善組織的主要組織規(guī)范、業(yè)務(wù)行為規(guī)范和監(jiān)督管理規(guī)范。其中，《慈善法》效力最高、規(guī)范最抽象、內(nèi)容最全面，其他單行法應(yīng)定位為《慈善法》的特別法和配套性制度，其法律概念、調(diào)整范圍、具體規(guī)則等不得與《慈善法》相違背。

其三，《應(yīng)急管理法》等是特定慈善組織法律規(guī)范體系的補(bǔ)充。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等應(yīng)急管理制度中應(yīng)當(dāng)增設(shè)突發(fā)公共事件中政府指定慈善組織的具體規(guī)則，明確其法律地位和職責(zé)。如在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十四條、《傳染病防治法》第九條、《救助條例》第五條均增設(shè)一款：“在必要時(shí)，政府應(yīng)急管理部門可以依法指定特定社會(huì)組織負(fù)責(zé)救助物資的接收、管理和分配。該特定社會(huì)組織的具體職責(zé)，由應(yīng)急管理部門確定”。

（二）健全特定慈善組織的選任和運(yùn)行機(jī)制

其一，建立特定慈善組織專業(yè)名錄制度。雖然一些民間慈善組織顯示出更專業(yè)的管理能力、更透明的信息披露和更好的社會(huì)聲譽(yù)，但被指定的慈善組織仍均為官辦慈善組織。突發(fā)公共事件應(yīng)中，對(duì)于公辦慈善組織與民間慈善組織在公募資格分配、財(cái)政支持力度、政社合作機(jī)會(huì)等方面的差別對(duì)待已引起廣泛的社會(huì)關(guān)注。筆者認(rèn)為，構(gòu)建科學(xué)、公正的選任機(jī)制是消除公眾疑慮，促進(jìn)慈善組織選任專業(yè)化、多元化、公平化的最優(yōu)選擇。具體而言，各級(jí)政府在制定突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案時(shí)，應(yīng)通過(guò)自主申報(bào)、第三方評(píng)估與主管部門審查相結(jié)合的方式，根據(jù)各慈善組織的資質(zhì)、人員數(shù)量和專業(yè)、業(yè)務(wù)范圍、項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)等，按照自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等劃分門類，建立慈善組織專業(yè)名錄。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，則根據(jù)該公共事件的類型和影響范圍，由國(guó)務(wù)院或省級(jí)民政部門根據(jù)各慈善組織登記地、主要活動(dòng)范圍、規(guī)模、運(yùn)營(yíng)能力等因素在特定門類名錄中選擇合適的慈善組織參與救助活動(dòng)。

其二，完善救災(zāi)物資捐贈(zèng)導(dǎo)向機(jī)制和統(tǒng)一調(diào)配制度。2016年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》提出“完善救災(zāi)捐贈(zèng)組織協(xié)調(diào)、信息公開(kāi)和需求導(dǎo)向等工作機(jī)制”，“建立健全應(yīng)急救援期社會(huì)物資、運(yùn)輸工具、設(shè)施裝備等的征用和補(bǔ)償機(jī)制”，但在抗疫中暴露出上述制度和機(jī)制仍不完善：新冠肺炎疫情救援所需物資多為專業(yè)的醫(yī)用物資，疫情初期由于缺乏高效的物資捐贈(zèng)信息導(dǎo)向，定點(diǎn)醫(yī)院和醫(yī)生不得不通過(guò)微信、微博等方式說(shuō)明需求物資的類型、標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)此，筆者建議，應(yīng)完善應(yīng)急管理法律。具體而言，政府在指定慈善組織時(shí)須明確物資需求信息匯總、發(fā)布、調(diào)整的責(zé)任主體并與慈善組織慈善項(xiàng)目信息披露相結(jié)合，確保信息內(nèi)容和渠道的統(tǒng)一性；明確將向特定慈善組織捐贈(zèng)的物資視為對(duì)政府的捐贈(zèng)，在符合捐贈(zèng)人意愿的前提下，優(yōu)先滿足政府救災(zāi)物資統(tǒng)一調(diào)配需求；明確應(yīng)急征用的適用范圍、主體權(quán)限、征用的客體范圍、征用程序、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序等。

（三）完善特定慈善組織的信息披露和監(jiān)督機(jī)制

其一，增設(shè)突發(fā)公共事件慈善項(xiàng)目信息披露的特別條款?，F(xiàn)行《慈善法》規(guī)定的常規(guī)披露頻率，已不符合突發(fā)公共事件信息披露的實(shí)際需求。基于現(xiàn)代信息技術(shù)使慈善信息披露的成本大幅下降，特別是區(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)用非常契合慈善活動(dòng)主體多元、慈善資金可追溯、慈善信息公開(kāi)評(píng)價(jià)的要求，可以考慮在《慈善法》中增設(shè)特別條款，明確特定慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況或民政部門的要求及時(shí)披露募捐情況和項(xiàng)目進(jìn)展情況。

其二，完善信息披露評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行慈善組織信息披露問(wèn)責(zé)制度屬于事后監(jiān)督，監(jiān)督和檢查成本較高。因此，應(yīng)完善慈善組織信息披露內(nèi)部和外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以彌補(bǔ)其在人員、技術(shù)等方面的局限性，將評(píng)估結(jié)果與慈善組織能否享受稅收優(yōu)惠、獲得政府購(gòu)買服務(wù)支持以及表彰獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤，以激勵(lì)特定慈善組織主動(dòng)披露信息。

其三，完善慈善組織參與公共衛(wèi)生治理的多元監(jiān)督機(jī)制。新冠肺炎疫情中，伴隨“互聯(lián)網(wǎng)＋公益慈善＋商業(yè)模式”的融合式創(chuàng)新，“多部門多對(duì)象交叉”“突發(fā)公共事件監(jiān)管能力不足”等問(wèn)題日趨凸顯，亟待構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督、第三方監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督協(xié)同的多元監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為，慈善組織的信息披露和查詢機(jī)制是保證監(jiān)督的前提，應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)，適時(shí)整合互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)資源，建立“國(guó)家慈善大數(shù)據(jù)平臺(tái)”，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)和現(xiàn)代物流技術(shù)對(duì)慈善項(xiàng)目備案、募捐、資金使用、項(xiàng)目進(jìn)程、信息披露等事項(xiàng)進(jìn)行全流程多元化監(jiān)督。