孫志剛

(國(guó)家核應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)支持中心，北京 100080)

俄羅斯是世界上最大的核能生產(chǎn)國(guó)之一，1948年就建成了第一臺(tái)工業(yè)研究核反應(yīng)堆，1954年在奧布寧斯克(Obninsk)建成第一座核電站，歷經(jīng)70多年的發(fā)展，已經(jīng)形成集鈾礦勘探、開采、核燃料加工制造于一體，核電站設(shè)計(jì)建造及運(yùn)行維護(hù)相結(jié)合，乏燃料后處理、核設(shè)施退役和放射性廢物管理一站式服務(wù)的完整核產(chǎn)業(yè)鏈。在經(jīng)歷1986年切爾諾貝利核事故對(duì)核能發(fā)展的重創(chuàng)停滯期，隨著俄羅斯核工業(yè)體系的改革和調(diào)整，其核能也迎來(lái)了新的、高速發(fā)展時(shí)期。截止到2021年底，俄羅斯共有11座核電站，38臺(tái)運(yùn)行機(jī)組，在運(yùn)裝機(jī)容量30.3 GWe，年發(fā)電2018億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的20.6%[1]。目前，俄羅斯在建3臺(tái)機(jī)組，核電站的年總發(fā)電量經(jīng)過(guò)數(shù)年的增長(zhǎng)將達(dá)到平穩(wěn)期，按照俄羅斯核能發(fā)展戰(zhàn)略及雙碳目標(biāo)，未來(lái)幾年將達(dá)到每年2 200～2 220億千瓦時(shí)，到2040年應(yīng)把核電在俄羅斯能源平衡中的比重從目前的20%提高到25%，為此將規(guī)劃逐步建設(shè)29臺(tái)機(jī)組[2]。

歷史上幾次社會(huì)影響廣泛核事故的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)證明，應(yīng)急管理是衡量一個(gè)國(guó)家治理水平以及有效管控各種重大危機(jī)能力的重要指標(biāo)。目前國(guó)際上主要有三種國(guó)家應(yīng)急管理模式：美國(guó)模式，總體特征為“行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”；日韓及新加坡模式，為“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會(huì)議制定對(duì)策，地方政府具體實(shí)施”；俄羅斯模式，是“以國(guó)家首腦為核心，聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，相應(yīng)部門為主力”，實(shí)行依靠國(guó)家行政管理體系的垂直管理[3]。每個(gè)國(guó)家都是在各自的管理體系框架下建立并形成各具特色的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，學(xué)習(xí)借鑒各個(gè)國(guó)家核應(yīng)急管理和應(yīng)急響應(yīng)支持技術(shù)的成功經(jīng)驗(yàn)是非常有意義的。

1 俄羅斯核應(yīng)急管理體制

1.1 俄羅斯國(guó)家應(yīng)急管理架構(gòu)

俄羅斯將應(yīng)急法律體系擺在基礎(chǔ)性地位，注重應(yīng)急管理法律體系的系統(tǒng)性，通過(guò)完善法律體系提高突發(fā)事件應(yīng)急管理的能力，圖1給出了俄羅斯應(yīng)急管理法規(guī)結(jié)構(gòu)。俄羅斯以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，通過(guò)了一系列旨在保障國(guó)家和公民免遭各種自然和突發(fā)性公共災(zāi)害的威脅和侵害的法律法規(guī)和行政條例，構(gòu)成了俄羅斯應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律體系。除了這些法律以外，俄羅斯緊急情況法律體系共包括150多部聯(lián)邦法律和規(guī)章、1 500多個(gè)區(qū)域性條例，以及數(shù)百個(gè)聯(lián)邦緊急情況管理部門發(fā)布的內(nèi)部命令、規(guī)定等。此外，俄羅斯還于2016年以總統(tǒng)令的形式批準(zhǔn)了《2030年前民防領(lǐng)域國(guó)家政策基本原則》，明確規(guī)定了俄羅斯2030年前在該領(lǐng)域國(guó)家政策的目標(biāo)、任務(wù)、優(yōu)先事項(xiàng)和落實(shí)機(jī)制[4]。需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，俄羅斯已經(jīng)建立了較為完備的應(yīng)急管理法律體系，確保俄羅斯應(yīng)急管理有法可依。

圖1 俄羅斯應(yīng)急法規(guī)結(jié)構(gòu)[4]

圖2給出了俄羅斯核應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)基本框架，其總體上體現(xiàn)與IAEA等相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相銜接，以此形成包括法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、條例、規(guī)章等一系列核安全與核應(yīng)急監(jiān)管體系，使得核應(yīng)急管理體制與國(guó)家應(yīng)急管理體制有機(jī)結(jié)合，除需特殊制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等外，總體上核事件應(yīng)急管理的法規(guī)體系與聯(lián)邦應(yīng)急管理相協(xié)調(diào)一致。

圖2 俄羅斯核應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)基本框架

應(yīng)急管理預(yù)案是俄羅斯應(yīng)急管理體系中重要的組成部分，緊急情況部負(fù)責(zé)預(yù)案的編制和實(shí)施。俄羅斯應(yīng)急管理體系“緊急事件”涵蓋人為突發(fā)事件、放射性物質(zhì)釋放事故、生化有害物質(zhì)釋放事故、自然災(zāi)害突發(fā)事件、公共安全以及軍事沖突與民防等。該預(yù)案是一系列文件的集合，主要包括對(duì)可能發(fā)生情況的評(píng)估、詳細(xì)解決方案的編制、民防隊(duì)伍行動(dòng)程序細(xì)則、重要操作任務(wù)制定和執(zhí)行的合理辦法、各部門的互動(dòng)順序、以及所有跟民防有關(guān)的組織和管理的工作內(nèi)容等[4]。

1994年，俄羅斯聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)通過(guò)《聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案》以后建立了“俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一國(guó)家緊急情況預(yù)防和響應(yīng)體系”(UEPRSS)[5]。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，根據(jù)2010年頒布的新版聯(lián)邦安全法，確定決策的核心為俄聯(lián)邦總統(tǒng)(如圖3所示)，總統(tǒng)下面有一個(gè)專職國(guó)家安全的重要機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦安全會(huì)議，由總統(tǒng)直接組建和領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家安全核心決策機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦安全會(huì)議直接指揮一個(gè)專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——緊急情況部和由16家單位組成的跨部門機(jī)構(gòu)“政府預(yù)防和消除緊急情況及消防安全委員會(huì)”，包括聯(lián)邦安全局、國(guó)防部、外交部、情報(bào)局、衛(wèi)生部、俄原子能集團(tuán)、聯(lián)邦邊防局等，目前共有成員48位。

圖3 俄羅斯應(yīng)急管理體系決策機(jī)制架構(gòu)[4]

UEPRSS應(yīng)急管理由區(qū)域和功能兩個(gè)子系統(tǒng)組成[6]。區(qū)域子系統(tǒng)位于俄聯(lián)邦各級(jí)政府，由行政區(qū)劃范圍對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)組成，分為五個(gè)層級(jí)，即聯(lián)邦層級(jí)、聯(lián)邦主體層級(jí)(州、直轄市、共和國(guó)、邊疆區(qū)等)、地區(qū)層級(jí)、地方層級(jí)和設(shè)施層級(jí)，每一個(gè)層級(jí)都有自身相應(yīng)的應(yīng)急職責(zé)和功能，逐級(jí)負(fù)責(zé)，垂直管理。功能子系統(tǒng)位于衛(wèi)生部、俄航天集團(tuán)、俄原子能集團(tuán)等聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在分管領(lǐng)域?yàn)閼?yīng)急救災(zāi)工作提供專業(yè)支持。所有UEPRSS的子系統(tǒng)都包括：協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，民防與突發(fā)事件綜合管理機(jī)構(gòu)，日常管理機(jī)構(gòu)，資源、財(cái)政和物質(zhì)儲(chǔ)備系統(tǒng)，通訊、預(yù)警和信息支持系統(tǒng)等[5]。

這樣就形成了以總統(tǒng)為決策核心，從中央到地方，逐步建立了不同級(jí)別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性的管理職能機(jī)構(gòu)。由此可見，俄羅斯應(yīng)急管理組織體系突出了決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)的協(xié)同合作，總統(tǒng)和聯(lián)邦安全會(huì)議具有決策的強(qiáng)勢(shì)，緊急情況部有獨(dú)立隊(duì)伍的支持，有層級(jí)分明的垂直管理模式，保證了應(yīng)急管理的高效、快捷[4]。

1.2 緊急情況部：俄羅斯應(yīng)急行政管理的核心平臺(tái)

俄羅斯處置突發(fā)事件的核心執(zhí)行機(jī)構(gòu)是緊急情況部。該部門的前身早在蘇聯(lián)時(shí)期就已成立，原名為“緊急事務(wù)國(guó)家委員會(huì)”。1990年成立俄羅斯救援隊(duì)，1991年將救援隊(duì)納入俄羅斯緊急事務(wù)國(guó)家委員會(huì)。同年，該委員會(huì)與隸屬于國(guó)防部的蘇聯(lián)民防司令部合并，成立了俄羅斯聯(lián)邦民防事務(wù)、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果國(guó)家委員會(huì)。1994年該委員會(huì)更名為緊急情況部，成為俄羅斯聯(lián)邦政府的組成部門。2002年俄羅斯國(guó)家消防部門從內(nèi)務(wù)部整體劃出，成為緊急情況部的下屬部門[3]。該部的基本任務(wù)是消除災(zāi)害事故后果，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、技術(shù)事故和災(zāi)難類突發(fā)事件的預(yù)防和救援工作。

緊急情況部?jī)?nèi)設(shè)二十余個(gè)職能司和專業(yè)職能管理局，同時(shí)設(shè)置國(guó)家危機(jī)管理中心、指揮控制中心、特殊危險(xiǎn)救援中心、空中救援中心等專職機(jī)構(gòu)，并設(shè)立了8個(gè)區(qū)域中心(其布局如圖4所示)。此外，在俄羅斯85個(gè)聯(lián)邦主體設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)[4]。

圖4 俄羅斯EMERCOM區(qū)域中心、核電站和俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心分布[4]

在俄羅斯，緊急情況部的日常值守協(xié)調(diào)功能主要由直屬的國(guó)家危機(jī)管理中心擔(dān)負(fù)，其運(yùn)作模式分為“日常運(yùn)作模式”、“高度警備模式”、“緊急情況模式”，表1給出了不同模式狀況下各方力量和管理機(jī)構(gòu)開展的主要活動(dòng)。緊急情況部的統(tǒng)一信息網(wǎng)自動(dòng)接收來(lái)自聯(lián)邦、各地區(qū)的信息，一旦發(fā)生突發(fā)事件，緊急情況部就立即將信息上呈給總統(tǒng)，總統(tǒng)召開聯(lián)邦安全會(huì)議，會(huì)議根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展情況啟動(dòng)緊急決策機(jī)制，由政府預(yù)防和消除緊急情況及消防安全委員會(huì)來(lái)決定是否將俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一國(guó)家預(yù)防和消除緊急情況系統(tǒng)轉(zhuǎn)入“高度警備”模式或“緊急情況”模式(聯(lián)邦級(jí)別)。由聯(lián)邦行政當(dāng)局負(fù)責(zé)人決定是否將功能子系統(tǒng)轉(zhuǎn)入“高度警備”模式或“緊急情況”模式。在這一過(guò)程中，安全會(huì)議秘書直接向總統(tǒng)匯報(bào)形勢(shì)分析、預(yù)測(cè)和行動(dòng)方案，由總統(tǒng)最終決策后再由安全會(huì)議秘書負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)，應(yīng)急行動(dòng)部門執(zhí)行決策，投入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中。為保證完成相關(guān)任務(wù)，國(guó)家危機(jī)管理中心下設(shè)有應(yīng)急響應(yīng)、運(yùn)作與分析、信息通訊等部門，并在全國(guó)各區(qū)域設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，從而形成了條理順暢、結(jié)構(gòu)清晰的指揮應(yīng)對(duì)體系，向上對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，中間聯(lián)絡(luò)政府部門，向下統(tǒng)籌各聯(lián)邦主體，具有層級(jí)清晰、反應(yīng)靈敏、運(yùn)作迅速的特點(diǎn)。

表1 UEPRSS體系不同運(yùn)作模式各方力量和管理機(jī)構(gòu)開展的主要活動(dòng)

1.3 俄原子能集團(tuán)：俄羅斯核行業(yè)應(yīng)急管理的核心平臺(tái)

俄羅斯作為世界核能大國(guó)，自1945年建立核工業(yè)體系以來(lái)，歷經(jīng)了70余年發(fā)展。鑒于核工業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性行業(yè)的屬性，俄聯(lián)邦政府認(rèn)為核工業(yè)的發(fā)展成就將決定國(guó)家的地位。經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)型、醞釀，2007年俄聯(lián)邦頒布《俄原子能集團(tuán)法》，撤銷俄聯(lián)邦國(guó)家原子能署，其原有職能由新成立的俄原子能集團(tuán)繼承，具有雙重屬性，既是企業(yè)主體，參與并協(xié)調(diào)下屬企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)又行使核行業(yè)政府主管職能，屬于“政企合一”性質(zhì)的特殊單位。俄原子能集團(tuán)總經(jīng)理由俄聯(lián)邦總統(tǒng)直接任命，具體業(yè)務(wù)受俄聯(lián)邦政府管轄。俄原子能集團(tuán)賦予的職能逐步形成涵蓋采礦、核燃料、核電、核設(shè)施退役、乏燃料和放射性廢物處置、核武器、應(yīng)用和基礎(chǔ)科學(xué)、核與輻射安全、核動(dòng)力破冰船、核醫(yī)學(xué)及復(fù)合成材料等多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

1986年切爾諾貝利核事故雖然重創(chuàng)了蘇聯(lián)時(shí)期的核能發(fā)展，但是對(duì)核突發(fā)事件應(yīng)急處置過(guò)程中逐步完善應(yīng)急體制、機(jī)制和法律體系都起到了推動(dòng)作用。在推進(jìn)核工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，為確保核工業(yè)安全，保護(hù)工作人員、公眾和領(lǐng)土免受可能發(fā)生的緊急情況和核事故的影響，2010年11月俄羅斯批準(zhǔn)“關(guān)于俄原子能集團(tuán)管轄并列入其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的各單位(設(shè)施)預(yù)防和消除緊急情況功能子系統(tǒng)的指令”，實(shí)現(xiàn)了核應(yīng)急管理體系與國(guó)家應(yīng)急管理體系的有機(jī)結(jié)合。俄原子能集團(tuán)建立并有效運(yùn)行核行業(yè)預(yù)防和消除緊急情況功能子系統(tǒng)(以下簡(jiǎn)稱行業(yè)系統(tǒng))(圖5為行業(yè)系統(tǒng)示例)。

圖5 行業(yè)系統(tǒng)示例

行業(yè)系統(tǒng)涵蓋核燃料循環(huán)、核能、核武器綜合體、核材料運(yùn)輸、放射性廢物處理等所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域。行業(yè)系統(tǒng)分為兩個(gè)層級(jí)暨國(guó)家層面和設(shè)施層面。國(guó)家層面綜合管理由俄原子能集團(tuán)總經(jīng)理負(fù)責(zé)，副總經(jīng)理負(fù)責(zé)行業(yè)系統(tǒng)的運(yùn)行協(xié)調(diào)，核和輻射安全司作為常設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)能力建設(shè)和運(yùn)行管理，俄原子能集團(tuán)緊急情況中心作為日常管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)信息保障、實(shí)施日常監(jiān)測(cè)和快速響應(yīng)。設(shè)施層面綜合管理由設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，常設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)由設(shè)施單位下設(shè)的授權(quán)部門負(fù)責(zé)，日常管理由俄羅斯核能康采恩公司緊急情況中心、值班調(diào)度部門負(fù)責(zé)。該行業(yè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是俄原子能集團(tuán)預(yù)防和消除緊急情況及消防安全委員會(huì)[7]。

行業(yè)系統(tǒng)的主要任務(wù)是：策劃活動(dòng)，組織和開展在其權(quán)限范圍內(nèi)的緊急情況預(yù)防工作，包括消防安全和應(yīng)急響應(yīng)領(lǐng)域的工作；在和平和國(guó)防目的利用原子能過(guò)程中，完善預(yù)防和消除緊急情況的應(yīng)對(duì)措施和技術(shù)體系；制定、監(jiān)管和完善行業(yè)系統(tǒng)運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)、組織和方法依據(jù)；確保各組織、管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、行業(yè)系統(tǒng)人力和物力具備所需的專業(yè)培訓(xùn)水平及在緊急情況下做好采取行動(dòng)的準(zhǔn)備；建立財(cái)政和物資渠道，改進(jìn)行業(yè)系統(tǒng)的通信、通知和信息保證系統(tǒng)；收集、處理、分析、統(tǒng)計(jì)和交流關(guān)于緊急情況預(yù)防活動(dòng)狀態(tài)的相關(guān)信息，評(píng)估所采取措施的充分性和有效性；完善事故和緊急情況下決策的科學(xué)技術(shù)支持系統(tǒng)；完善應(yīng)急救援部門和應(yīng)急救援編隊(duì)的組織機(jī)構(gòu)，并根據(jù)最新科技成果為其配備專用的裝備和設(shè)備，其中包括機(jī)器人設(shè)備；根據(jù)國(guó)際公約就公司職權(quán)范圍內(nèi)的問(wèn)題履行俄羅斯聯(lián)邦在核與輻射事故(應(yīng)急情況)準(zhǔn)備和響應(yīng)方面的義務(wù)[8]。

1.4 應(yīng)急垂直管理模式的特點(diǎn)

建立了以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會(huì)議為中樞，以緊急情況部為平臺(tái)，形成了逐步拓展到聯(lián)邦、聯(lián)邦主體(州、直轄市、共和國(guó)、邊疆區(qū)等)、地區(qū)、地方和設(shè)施五個(gè)層級(jí)應(yīng)急管理體制機(jī)構(gòu)，逐級(jí)負(fù)責(zé)，垂直管理。這種由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的垂直應(yīng)急管理模式，能較好地樹立權(quán)威、調(diào)動(dòng)資源并妥善處置。

應(yīng)急管理的客體主要是突發(fā)事件，往往涉及整個(gè)社會(huì)的方方面面，是衡量一個(gè)國(guó)家或政府綜合治理能力的重要指標(biāo)。緊急情況部作為俄羅斯聯(lián)邦政府的強(qiáng)力部門之一，在跨部門綜合協(xié)調(diào)方面具有很大的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)并舉，可以有效地減少跨地區(qū)、跨部門資源的調(diào)動(dòng)交叉管理和推諉扯皮產(chǎn)生的內(nèi)耗。

海量的應(yīng)急資源由聯(lián)邦層面的緊急情況部掌握，這樣的體制更加有利于全國(guó)各地應(yīng)急管理體制和應(yīng)急技術(shù)體系的體系化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，避免因地方政府重視程度不同而產(chǎn)生應(yīng)急管理體制和響應(yīng)能力差異化。

2 俄羅斯核應(yīng)急技術(shù)支持體系分析

2.1 俄原子能集團(tuán)緊急情況中心與應(yīng)急技術(shù)中心

俄原子能集團(tuán)緊急情況中心是行業(yè)系統(tǒng)常設(shè)機(jī)構(gòu)，履行行業(yè)系統(tǒng)日常管理，保持常備狀態(tài)和緊急情況下應(yīng)急響應(yīng)。圖6描述了俄原子能集團(tuán)緊急情況中心在行業(yè)系統(tǒng)中的作用和地位。

圖6 俄原子能集團(tuán)緊急情況中心在行業(yè)系統(tǒng)的作用和地位

從應(yīng)急技術(shù)支持角度，行業(yè)系統(tǒng)的應(yīng)急力量包括預(yù)警力量和響應(yīng)力量。預(yù)警力量，主要從事預(yù)警監(jiān)測(cè)和核查潛在危險(xiǎn)設(shè)施及鄰近區(qū)域的自然環(huán)境狀態(tài)等。應(yīng)急響應(yīng)力量，用于快速響應(yīng)和開展救援和其他緊急工作。俄原子能集團(tuán)緊急情況中心則是預(yù)警力量的核心，最重要的任務(wù)是監(jiān)測(cè)特殊材料安全生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)妮椛?、環(huán)境、技術(shù)參數(shù)及其他參數(shù)狀態(tài)，以預(yù)防緊急情況并消除核事故的后果。俄原子能集團(tuán)緊急情況中心對(duì)集團(tuán)設(shè)施的技術(shù)狀況和安全情況進(jìn)行7×24小時(shí)監(jiān)測(cè)，其中包括核電站、擁有核研究設(shè)施的企業(yè)、核燃料循環(huán)和核武器綜合體企業(yè)以及Atomflot公司的核動(dòng)力船舶等。在緊急情況模式下，俄原子能集團(tuán)緊急情況中心與應(yīng)急救援部門的應(yīng)急救援隊(duì)、應(yīng)急技術(shù)中心、技術(shù)支持單位(包括俄羅斯庫(kù)爾恰托夫研究院，俄羅斯科學(xué)院核動(dòng)力安全發(fā)展研究所、Typhoon科學(xué)生產(chǎn)聯(lián)合體、俄羅斯衛(wèi)生部生物醫(yī)學(xué)署緊急醫(yī)療輻射和劑量測(cè)定中心等)及俄原子能集團(tuán)所屬的科研院所等單位合作，聯(lián)合開展數(shù)據(jù)收集、信息分析、組織專家開展技術(shù)研判和提出應(yīng)急救援措施方案等工作。

俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心作為國(guó)家級(jí)核應(yīng)急響應(yīng)與救援力量，是聯(lián)邦級(jí)常備專職專業(yè)應(yīng)急救援單位，負(fù)責(zé)在放射性材料運(yùn)輸、核能、核燃料循環(huán)等領(lǐng)域突發(fā)事件救援，其總部位于圣彼得堡，下設(shè)4個(gè)分部，圖4給出了俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心機(jī)構(gòu)分布情況。此外，俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心還建立了特有的EPRON水下救援技術(shù)行動(dòng)中心(位于莫斯科州塞梁基諾地區(qū))，負(fù)責(zé)水下核事故救援任務(wù)。同時(shí)，在總部、分部及EPRON水下救援技術(shù)行動(dòng)中心中均設(shè)置應(yīng)急救援隊(duì)(共6支)。另外，俄原子能集團(tuán)在薩羅夫市全俄實(shí)驗(yàn)物理研究院和斯涅任斯克市全俄技術(shù)物理研究院建立專業(yè)應(yīng)急技術(shù)中心。

2.2 應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)能力

根據(jù)IAEA Part 7要求2[9]，政府必須在營(yíng)運(yùn)組織、地方、地區(qū)和國(guó)家一級(jí)并酌情在國(guó)際一級(jí)為進(jìn)行核或輻射應(yīng)急的預(yù)測(cè)、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)作好充分準(zhǔn)備。結(jié)合我國(guó)對(duì)核應(yīng)急能力建設(shè)與保持、核事故應(yīng)對(duì)處置主要措施、科技創(chuàng)新等相關(guān)內(nèi)容闡述[10]，從以下幾個(gè)方面梳理俄羅斯核突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)的技術(shù)能力。

(1)信息與分析

俄原子能集團(tuán)建立了預(yù)警和信息保障系統(tǒng)，其綜合信息系統(tǒng)如圖7[11]所示，包括應(yīng)急相關(guān)基礎(chǔ)信息、核設(shè)施工況和運(yùn)行分析信息、輻射狀況信息、輿情分析等。

圖7 俄原子能集團(tuán)緊急情況中心的信息系統(tǒng)

(a)信息支持：收集、處理來(lái)自各部門和其他信息源的數(shù)據(jù)，通過(guò)GIS(地理信息系統(tǒng))實(shí)現(xiàn)可視化信息處理。

(b)分析支持：在俄原子能集團(tuán)中心已投運(yùn)最新版的JRODOS決策支持系統(tǒng)，評(píng)估緊急情況事發(fā)地的放射性狀況，并預(yù)測(cè)其發(fā)展；評(píng)估工作區(qū)域大小和限制進(jìn)入的情況；評(píng)估人員撤離工作區(qū)時(shí)間；根據(jù)輻射探測(cè)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)一步評(píng)估和預(yù)測(cè)情況。

(2)專業(yè)力量

行業(yè)系統(tǒng)應(yīng)急的專業(yè)化力量重點(diǎn)體現(xiàn)在預(yù)警和響應(yīng)兩個(gè)方面。預(yù)警力量，主要從事預(yù)警監(jiān)測(cè)和核查潛在危險(xiǎn)設(shè)施及鄰近區(qū)域的自然環(huán)境狀態(tài)等。應(yīng)急響應(yīng)力量，用于快速響應(yīng)和開展救援和其他緊急工作。國(guó)家級(jí)救援力量根據(jù)任務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化劃分，圣彼得堡俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心及其相關(guān)分部，負(fù)責(zé)放射性材料運(yùn)輸、核能、核燃料循環(huán)等領(lǐng)域，薩羅夫全俄實(shí)驗(yàn)物理研究院和斯涅任斯克全俄技術(shù)物理的應(yīng)急技術(shù)中心負(fù)責(zé)核武器綜合體領(lǐng)域，克拉斯諾卡緬斯克市的準(zhǔn)軍事化礦山救援隊(duì)負(fù)責(zé)采礦企業(yè)事故。同時(shí)，在核材料及其產(chǎn)品的運(yùn)輸過(guò)程中各應(yīng)急技術(shù)中心根據(jù)所在地理位置，執(zhí)行區(qū)域應(yīng)急救援職能，例如新沃羅涅日市分部負(fù)責(zé)西南和南部地區(qū)，謝韋爾斯克市分部負(fù)責(zé)西伯利亞地區(qū)等。此外，俄羅斯特有EPRON應(yīng)急救援和水下技術(shù)中心，負(fù)責(zé)水下核事故救援任務(wù)。

俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心救援隊(duì)伍調(diào)用的力量有：

1)實(shí)時(shí)響應(yīng)：總部、摩爾曼斯克分部、新沃洛涅日分部和謝韋爾斯克分部救援行動(dòng)組；

2)第一梯隊(duì)：總部、摩爾曼斯克分部、新沃洛涅日分部和謝韋爾斯克分部的主要力量；

3)第二梯隊(duì)：EPRON水下救援技術(shù)行動(dòng)中心和格拉佐夫分部救援隊(duì)伍；

4)后備力量：應(yīng)急技術(shù)中心救援隊(duì)的所有后備力量。

俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心必須確保應(yīng)急救援隊(duì)的人力和物力、管理機(jī)構(gòu)處于常備狀態(tài)，隨時(shí)做好核輻射危險(xiǎn)設(shè)施及核材料和放射性物質(zhì)運(yùn)輸期間的事故響應(yīng)及其后果消除工作。此外，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府 1997 年 11 月頒布的第 1479 號(hào)法令《關(guān)于緊急救援服務(wù)、應(yīng)急救援隊(duì)和救援人員的認(rèn)證》以及其他監(jiān)管法律，俄原子能集團(tuán)在所屬院校及相關(guān)高等院校開展應(yīng)急救援隊(duì)伍專業(yè)化培訓(xùn)。應(yīng)急救援隊(duì)管理人員、參與應(yīng)急救援和其他緊急情況工作的官員和專家的培訓(xùn)在莫斯科核能高級(jí)培訓(xùn)研究院進(jìn)行，救援人員在圣彼得堡核專業(yè)職業(yè)教育學(xué)院、奧布寧斯克跨行業(yè)特殊培訓(xùn)中心等機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)。培訓(xùn)教師主要來(lái)自俄原子能集團(tuán)、聯(lián)邦醫(yī)學(xué)生物中心、俄羅斯科學(xué)院核安全所等專業(yè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)培訓(xùn)結(jié)果，中央機(jī)構(gòu)認(rèn)證委員會(huì)和企業(yè)單位認(rèn)證委員會(huì)對(duì)救援人員的狀態(tài)進(jìn)行認(rèn)證，并授予相應(yīng)資格。

(3)技術(shù)支持

俄羅斯建立了門類齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的技術(shù)支持體系，包括俄羅斯科學(xué)院、俄羅斯庫(kù)爾恰托夫研究院、Typhoon科學(xué)生產(chǎn)聯(lián)合體、衛(wèi)生部生物醫(yī)學(xué)署緊急醫(yī)療輻射和劑量測(cè)定中心以及俄原子能集團(tuán)所屬的水壓設(shè)計(jì)局、全俄核電站運(yùn)行研究所、物理與能源研究院等相關(guān)單位，根據(jù)專業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)和能力特點(diǎn)，各專業(yè)院所承擔(dān)不同領(lǐng)域救援任務(wù)。例如俄羅斯科學(xué)院所屬核安全研究所重點(diǎn)負(fù)責(zé)分析、預(yù)測(cè)緊急情況發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)模；評(píng)估和預(yù)測(cè)放射性后果及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響；提出對(duì)居民、環(huán)境的保護(hù)建議；制定消除事故后果的建議；擬定保護(hù)居民、環(huán)境的方案等。

(4)救援裝備

俄原子能集團(tuán)應(yīng)急響應(yīng)與救援單位配備技術(shù)水平先進(jìn)的系統(tǒng)和裝備，包括輻射和劑量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，移動(dòng)分析綜合設(shè)施，通信和數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)，緊急救援工程設(shè)備，機(jī)器人裝備等。輻射監(jiān)測(cè)和探測(cè)設(shè)備主要包括：移動(dòng)和便攜式輻射探測(cè)系統(tǒng)；放射源遠(yuǎn)距離探測(cè)系統(tǒng)；移動(dòng)式污染場(chǎng)繪制系統(tǒng)；劑量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；空氣、土壤和底部沉積物采樣設(shè)備；移動(dòng)和固定分析實(shí)驗(yàn)室；輻射探測(cè)和放射性生態(tài)監(jiān)測(cè)船等。

俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心救援隊(duì)伍配備：人員洗消和特殊處理設(shè)施；應(yīng)急救援設(shè)備和工具，例如不同用途的機(jī)器人綜合體、無(wú)人機(jī)等；水下技術(shù)工程設(shè)備，包括“WaterMaster”吸泥機(jī)、挖泥船、水下遙控裝置、潛水裝置；生活設(shè)備：食宿、衛(wèi)生、休息設(shè)備(集裝箱、帳篷、野外廚房、洗滌和衛(wèi)生站、通用發(fā)電站)等。此外，俄原子能集團(tuán)還建立了移動(dòng)式指揮綜合體，可以根據(jù)需要在突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)建立臨時(shí)指揮所構(gòu)，該指揮機(jī)構(gòu)包括：指揮部模塊、現(xiàn)場(chǎng)通訊模塊、輻射探測(cè)和勘察模塊、物資保障車輛及現(xiàn)場(chǎng)生活模塊。

(5)通訊保障

俄原子能集團(tuán)緊急情況中心與應(yīng)急技術(shù)中心、核電站、技術(shù)支持中心、救援隊(duì)伍以及俄羅斯核能康采恩公司之間建立了統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換。俄原子能集團(tuán)應(yīng)急技術(shù)中心救援隊(duì)伍配備了通信聯(lián)絡(luò)和數(shù)據(jù)傳輸設(shè)備、超短波通信設(shè)備、短波通信設(shè)備、移動(dòng)通訊設(shè)備、衛(wèi)星通訊設(shè)備、廣播通訊設(shè)備。這為事故應(yīng)急響應(yīng)，提供了充分且有保障的通訊手段，實(shí)現(xiàn)各種信息及時(shí)可達(dá)。

(6)后果消除

俄原子能集團(tuán)應(yīng)急響應(yīng)力量在消除事故后果方面，重點(diǎn)實(shí)施以下工作：為制定決策方案提供初始數(shù)據(jù)，采取緊急措施控制事故范圍，將事故后果盡量最小化，保護(hù)公眾和環(huán)境；制定方案并實(shí)施消除事故后果惡化的措施；在輻射危險(xiǎn)的條件下，在危險(xiǎn)設(shè)施的衛(wèi)生防護(hù)區(qū)和輻射監(jiān)測(cè)區(qū)，參與組織和進(jìn)行緊急救援工作；為受事故影響的人員提供醫(yī)療急救，并將其從事故現(xiàn)場(chǎng)撤離；研判核與輻射設(shè)施及核材料和放射性物質(zhì)運(yùn)輸事件和事故情況的發(fā)展趨勢(shì)；與清除緊急情況后果的俄原子能國(guó)家集團(tuán)救援單位以及與其他救援力量做好協(xié)調(diào)；監(jiān)測(cè)參與事故后果清理的救援人員的累積劑量，并在必要時(shí)對(duì)其進(jìn)行醫(yī)療干預(yù)；在工作區(qū)域和事故現(xiàn)場(chǎng)拍攝照片和視頻圖像。

3 對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理和技術(shù)支持體系發(fā)展的若干啟示

(1)開展核應(yīng)急與國(guó)家總體應(yīng)急系統(tǒng)銜接模式研究

應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，有效地實(shí)施應(yīng)急處置是一個(gè)國(guó)家先進(jìn)性的具體表現(xiàn)。俄羅斯緊急情況部建立了國(guó)家統(tǒng)一的應(yīng)急系統(tǒng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)俄國(guó)內(nèi)各類事故處置與救援工作，核事故應(yīng)急是其中的一個(gè)功能子系統(tǒng)，在事故具體處置過(guò)程中，保持與國(guó)家應(yīng)急系統(tǒng)的銜接，有效地促進(jìn)了常規(guī)應(yīng)急與核應(yīng)急之間的協(xié)作。我國(guó)為加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，于2018年成立應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)指導(dǎo)國(guó)內(nèi)各地區(qū)各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援等。核應(yīng)急作為國(guó)家應(yīng)急系統(tǒng)的組成部分之一，可積極研究和借鑒俄羅斯常規(guī)應(yīng)急與核應(yīng)急協(xié)作的既有做法和成功經(jīng)驗(yàn)，做好兩者之間的有機(jī)銜接和協(xié)同配合。進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)我國(guó)核應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

(2)加強(qiáng)核與輻射突發(fā)事件預(yù)警與監(jiān)測(cè)體系建設(shè)

俄羅斯國(guó)家法規(guī)指出突發(fā)事件預(yù)防為一套由俄聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)、俄羅斯主體行政機(jī)關(guān)、地方自治政府和UEPRSS機(jī)構(gòu)一起進(jìn)行的預(yù)防措施，形成了監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、安全數(shù)據(jù)庫(kù)與安全培訓(xùn)體系的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制。俄原子能集團(tuán)緊急情況中心履行國(guó)家核行業(yè)預(yù)警與監(jiān)測(cè)的職能。為24小時(shí)不間斷監(jiān)測(cè)各企業(yè)和設(shè)施的現(xiàn)狀，評(píng)估其核與輻射安全，以及有效管理應(yīng)對(duì)自然和人為性質(zhì)的核輻射危險(xiǎn)設(shè)施突發(fā)事件和緊急情況的響應(yīng)措施，在俄原子能集團(tuán)緊急情況中心專門設(shè)立監(jiān)測(cè)和應(yīng)急響應(yīng)部門，并建立了覆蓋全面、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要工作內(nèi)容包括：24小時(shí)監(jiān)測(cè)核輻射危險(xiǎn)設(shè)施及其周邊區(qū)域的輻射環(huán)境狀況；特殊材料、核材料和放射性物質(zhì)運(yùn)輸安全的監(jiān)督；獲取當(dāng)前在運(yùn)行業(yè)設(shè)施的運(yùn)行報(bào)告。隨著我國(guó)核工業(yè)的快速發(fā)展，核應(yīng)急工作面臨的形勢(shì)愈加復(fù)雜，及時(shí)準(zhǔn)確掌握各型核設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)，有針對(duì)性地做好各種預(yù)案，需要認(rèn)真汲取切爾諾貝利和福島核事故的教訓(xùn)，將核應(yīng)急管理工作關(guān)口進(jìn)一步前移，建立主動(dòng)探知型的核應(yīng)急預(yù)警與監(jiān)測(cè)體系。

(3)積極促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)信息與資源共享

俄原子能集團(tuán)注重核應(yīng)急相關(guān)信息收集，強(qiáng)化對(duì)信息處理與統(tǒng)籌，突出對(duì)信息的分析和應(yīng)用，形成了信息監(jiān)控全面、單位間協(xié)同有力、共享應(yīng)用高效的新型數(shù)字化平臺(tái)。核應(yīng)急管理、應(yīng)急響應(yīng)與決策的核心是信息。核應(yīng)急信息是一種跨部門、跨地域、綜合復(fù)雜的信息，存在著海量的監(jiān)測(cè)與監(jiān)控信息、部門間交互信息、時(shí)空地理信息，同時(shí)也具有突發(fā)性、動(dòng)態(tài)性、及時(shí)性、不全面性的大數(shù)據(jù)典型特征。目前，我國(guó)存在著信息孤島、重復(fù)建設(shè)、各自為政等問(wèn)題，難以適應(yīng)核應(yīng)急管理跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享、系統(tǒng)集成和業(yè)務(wù)協(xié)同的需求。需要建立高效的協(xié)同機(jī)制，打破固有的部門界限、行業(yè)壁壘，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)信息和資源共享。

(4)加強(qiáng)技術(shù)體系能力建設(shè)及隊(duì)伍保持與聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)

俄羅斯在切爾諾貝利核事故救援經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步研制和配備了陸地、水上和空中輻射監(jiān)測(cè)和救援裝備。具有移動(dòng)式指揮方艙、去污洗消車、應(yīng)急通訊車、生活保障車等系列化現(xiàn)場(chǎng)指揮裝備，可依據(jù)需要設(shè)置臨時(shí)指揮所。同時(shí)研制了各型履帶式機(jī)器人及小型無(wú)人機(jī)，實(shí)施輻射探測(cè)，以及裝備了適應(yīng)俄羅斯極端雪災(zāi)天氣的專用除雪機(jī)械車和特型鏟車。特別是，裝配了完善的水上核應(yīng)急救援設(shè)備，具有潛水裝置、抽水除泥機(jī)械、各型輻射監(jiān)測(cè)船只及水下救援訓(xùn)練裝備等系統(tǒng)化救援裝備。

俄羅斯的核應(yīng)急管理與響應(yīng)建立了有層次的常設(shè)機(jī)構(gòu)體系，形成并保持了專業(yè)性強(qiáng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急響應(yīng)和救援隊(duì)伍，其日常工作做到隨時(shí)待命狀態(tài)，從而盡可能做到應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間縮短、各項(xiàng)工作得到全面協(xié)調(diào)執(zhí)行、各部門間既有分工又相互協(xié)調(diào)、救援隊(duì)伍行動(dòng)和操作熟練。我國(guó)已經(jīng)成為核能應(yīng)用大國(guó)，核應(yīng)急技術(shù)支持體系建設(shè)與隊(duì)伍能力保持，是核工業(yè)健康、安全、穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，“十四五”期間應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化該方面的建設(shè)，形成符合核工業(yè)發(fā)展需要核應(yīng)急能力體系。

4 結(jié)語(yǔ)

無(wú)需置疑世界各國(guó)都會(huì)把如何不斷強(qiáng)化、完善和提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制、機(jī)制作為政府的重要工作之一，各國(guó)由于其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治體制的不同也都形成各自特色的應(yīng)急管理體系。俄羅斯作為核技術(shù)應(yīng)用強(qiáng)國(guó)，70余年來(lái)在核應(yīng)急法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)編制、新型核設(shè)施應(yīng)急能力建設(shè)、核應(yīng)急救援隊(duì)伍專業(yè)化等方面積累了較好的經(jīng)驗(yàn)且成果豐富。同時(shí)，俄羅斯的這種垂直應(yīng)急管理模式有其鮮明特點(diǎn)，其中以俄原子能集團(tuán)為代表的行業(yè)系統(tǒng)，即建立了體系完備、功能完整、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國(guó)家核應(yīng)急系統(tǒng)，又與國(guó)家應(yīng)急管理體制能夠有機(jī)結(jié)合，其應(yīng)急管理法制體系、管理體制與響應(yīng)機(jī)制安排以及在具體實(shí)施方面的做法都值得我們深入研究和借鑒，特別是針對(duì)我國(guó)的薄弱領(lǐng)域，如對(duì)空間堆、浮動(dòng)堆等新堆型的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急響應(yīng)和救援技術(shù)等。