□文/陳 琳 陳前利 何多嬌 夏依拉·艾木都拉 何潭靜潔

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院（法學(xué)院）；2.新疆維吾爾自治區(qū)土地學(xué)會(huì) 新疆·烏魯木齊）

［提要］ 塔克拉瑪干沙漠位于新疆南部塔里木盆地，是世界第二、中國最大的沙漠。該區(qū)荒漠化治理成為生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體，是生態(tài)文明、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和迫切需要，也是“兩山”理念踐行之舉。通過案例研究不同主體間面對沙漠治理過程中存在的問題，總結(jié)不同的治理模式，提出促進(jìn)沙漠治理可持續(xù)性建議，為該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

目前，國內(nèi)很多學(xué)者從環(huán)境、生態(tài)、技術(shù)和土地等學(xué)科角度對沙漠治理進(jìn)行大量研究，取得豐富成果。然而，現(xiàn)有的研究仍很少從治理主體角度出發(fā)進(jìn)行治理機(jī)制與治理模式研究，尤其是在“綠水青山就是金山銀山”生命共同體理念下研究不同主體治理效果及存在的問題，是當(dāng)前優(yōu)化生態(tài)治理模式亟待解決的學(xué)術(shù)問題，對推動(dòng)沙漠治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文就塔克拉瑪干沙漠治理過程中不同主體治理案例進(jìn)行系統(tǒng)分析和歸納，結(jié)合協(xié)同治理理論提出沙漠治理優(yōu)化對策建議。

一、案例分析：不同主體治沙模式

近年來，在新時(shí)代黨的治疆方略的正確指引下，援疆、駐疆干部和各界各族人民的團(tuán)結(jié)奮斗下，南疆脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利，綠化面積不斷擴(kuò)大，荒漠化總體得到有效遏制，沙漠產(chǎn)業(yè)取得一定成效，人居環(huán)境不斷改善。本文選取南疆地區(qū)政府主導(dǎo)下的個(gè)人、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)三個(gè)典型案例，按照“治理內(nèi)容—經(jīng)驗(yàn)總結(jié)—不足之處”的分析框架，分析各主體在沙漠治理模式中的成效和不足。（圖1）

圖1 分析框架圖

（一）多元主體沙漠治理之個(gè)人——以和靜縣為例

1、模式分析。和靜縣主要分布中心有大型沙源地，沙丘向城內(nèi)綿延長達(dá)8 公里，并且每年伴隨有8 級(jí)以上大風(fēng)天氣，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)危害。1984 年初，農(nóng)民付志周開始依靠自己的力量每年種植300～500 畝的楊樹，并成功制服了流沙。和靜縣沙漠邊緣地區(qū)現(xiàn)已種植2，600 畝防護(hù)林帶，整治沙化土地約1.2 萬畝，保護(hù)近15.8 萬畝耕地。2018 年11 月付志周獲得表彰，并授予全國三北防護(hù)林工程建設(shè)40 周年綠色長城先進(jìn)獎(jiǎng)?wù)隆?/p>

2、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。付志周作為治沙過程中個(gè)人主體，起初僅因農(nóng)民對土地的熱愛之情，與親人共同投身于治沙事業(yè)，憑“世上無難事，只要肯登攀”的精神鼓舞自己，動(dòng)員家人一同參與，通過日積月累的堅(jiān)持與投入，在沙漠邊緣逐漸形成了小規(guī)模的防護(hù)林帶。付志周通過個(gè)人的努力帶來了有形的成果，并鼓舞了同村的居民加入其中。個(gè)人在生態(tài)環(huán)境治理中主要起到精神感召作用，發(fā)揮“愚公移山”精神，當(dāng)取得一定的成效，就會(huì)感染周圍的群體參與其中，從而使個(gè)人力量得到壯大。在生態(tài)治理過程中，需要優(yōu)秀個(gè)人發(fā)揮領(lǐng)頭作用，并且對優(yōu)秀個(gè)人的表彰，激發(fā)了社會(huì)責(zé)任感，充分發(fā)揮模范帶頭作用。

3、不足之處。防沙治沙全民參與程度較低，這與生態(tài)治理工程具有很強(qiáng)的公益性，經(jīng)濟(jì)效益較低有關(guān)。沙漠治理工程成本較高，國家在工程施工時(shí)所投入的資金補(bǔ)貼已經(jīng)不能夠滿足逐年上升的造林費(fèi)用，喬木造林實(shí)際成本與“三北”喬木造林補(bǔ)助相差約1，000 元/畝。治沙政策補(bǔ)貼僅能保障前期費(fèi)用，后續(xù)維護(hù)管理缺乏保障措施與鞏固措施，使得群眾僅靠微薄補(bǔ)貼無法長期堅(jiān)持沙漠治理工程。

（二）塔克拉瑪干沙漠治理多元主體之企業(yè)——以新疆沙漠棗業(yè)有限公司為例

1、模式分析。策勒縣位于新疆最南部，昆侖山脈的北麓，塔克拉瑪干沙漠南緣地區(qū)，綠洲前沿地帶有嚴(yán)重的流沙肆虐。沙漠棗業(yè)有限公司為扶貧精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)龍頭企業(yè)，采取“企業(yè)公司+生產(chǎn)基地+個(gè)體農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，公司采取“一邊治沙、一邊種棗”的策略，11 年來沙漠棗業(yè)有限公司將防風(fēng)治沙與經(jīng)濟(jì)效益牢牢結(jié)合在一起，不僅將塔克拉瑪干沙漠邊緣的風(fēng)沙阻隔在外，并且?guī)?dòng)村民實(shí)現(xiàn)“脫貧”目標(biāo)，70 余萬株棗樹，近10萬株楊樹處在風(fēng)沙前沿的38 個(gè)村落，2，000 多畝的綠色沙丘已經(jīng)逐漸變成了一片金色綠洲，成為自治區(qū)特色林果業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范基地。

2、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。治沙企業(yè)成果與生態(tài)治理緊密結(jié)合，種植了用于防風(fēng)固沙的棗樹并擴(kuò)大生產(chǎn)成為特色林果生產(chǎn)之地，這種自然資源與沙產(chǎn)業(yè)相互結(jié)合，不僅改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境治，還充分發(fā)揮了社會(huì)效益，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力就業(yè)，提升了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民收入水平，有效帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厝罕妼?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3、不足之處。當(dāng)前防沙治沙產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投融資模式只依靠國家撥款投資，而引入市場機(jī)制和民間資本力度不夠。沙產(chǎn)業(yè)前期投入的成本較大，周期長，一旦出現(xiàn)資金、設(shè)備等問題，最終可能導(dǎo)致企業(yè)倒閉或破產(chǎn)等嚴(yán)重后果。沙產(chǎn)業(yè)品牌缺乏，產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，當(dāng)?shù)貎?chǔ)藏保鮮與加工技術(shù)仍然落后，極大限制了沙產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的銷售市場開拓和深加工，種種原因使得當(dāng)?shù)厣钞a(chǎn)業(yè)企業(yè)布局較少，企業(yè)參與治沙活動(dòng)不足。

（三）塔克拉瑪干沙漠治理多元主體之科研機(jī)構(gòu)——以塔克拉瑪干沙漠研究所為例

1、模式分析。2002 年塔克拉瑪干沙漠研究所與企業(yè)合力建設(shè)塔克拉瑪干沙漠研究站，該研究站地處塔克拉瑪干沙漠腹地，是世界上第一個(gè)位于沙漠中心的植物園，也是世界上唯一一個(gè)建在沙漠腹地全咸水灌溉的植物園?？蒲腥藛T在沙漠腹地成功引種了100 多種耐鹽堿的植物，并在沙漠公路兩旁建起綠色生態(tài)防護(hù)林長廊。塔克拉瑪干沙漠研究站為沙漠油田基地生物環(huán)境防護(hù)系統(tǒng)和沙漠高速公路防護(hù)區(qū)生態(tài)項(xiàng)目，甄別優(yōu)良植物、給予種質(zhì)資源，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成為沙漠植物移民遷地的保存生物庫與多樣化研究基地。

2、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?？蒲袡C(jī)構(gòu)依靠自身雄厚的科研實(shí)力，在沙漠防止中發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，培育優(yōu)良品種，使用先進(jìn)灌溉技術(shù)與方法，使得治沙措施更加科學(xué)高效。

3、不足之處。盡管新疆高校和中科院荒漠研究站等科研單位常年開展防沙治沙科學(xué)研究，產(chǎn)出豐碩的科研成果，但相關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化率較低，科學(xué)理念并沒有得到有效的實(shí)施，宣傳力度不夠，市場認(rèn)知度不足。且地區(qū)指導(dǎo)服務(wù)不到位，科技推廣普及不夠，地區(qū)技術(shù)人才相對缺乏、從業(yè)人員科技素質(zhì)不高。

（四）小結(jié)。個(gè)人與企業(yè)主體參與沙漠治理的過程中，當(dāng)?shù)卣哺叨戎匾暦郎持紊车墓ぷ?，明確了國家對于生態(tài)治理在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的科學(xué)定位?？蒲袡C(jī)構(gòu)參與治沙工作中，政府主要發(fā)揮項(xiàng)目前期建設(shè)（投資占比約為50%），后期研究站建設(shè)階段主要為企業(yè)投資養(yǎng)護(hù)，政府起到宣傳作用，對培育的優(yōu)秀耐旱耐鹽堿植物進(jìn)行輔助推廣，對治沙產(chǎn)品與政府扶貧項(xiàng)目相結(jié)合提升產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益，并且將沙漠植物園這種模式在其他地區(qū)進(jìn)行推廣試行。（表1）

表1 塔克拉瑪干沙漠各主體治理行為一覽表

各地區(qū)政府依托生態(tài)治理項(xiàng)目探索新形勢下沙漠治理新機(jī)制、新模式、新技術(shù)，推廣肉蓯蓉、工程治沙和低覆蓋度造林等一批先進(jìn)實(shí)用的治沙模式，2016～2018 年實(shí)施塔里木盆地周邊防沙治沙工程，完成治沙造林27.7 萬畝、封沙育林54.34 萬畝。有效遏制綠洲外圍的土地沙化進(jìn)程，提高了森林覆蓋率，改善了荒漠周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

二、塔克拉瑪干沙漠治理措施建議

（一）做好荒漠化治理專項(xiàng)規(guī)劃，完善政策配套措施。充分考慮生態(tài)資源現(xiàn)狀與地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件，堅(jiān)持因地制宜的原則，建立荒漠化治理專項(xiàng)規(guī)劃，政府應(yīng)將生態(tài)保護(hù)修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規(guī)劃。完善監(jiān)測與評(píng)估體系，科學(xué)評(píng)估荒漠化治理工程綜合效應(yīng)，保障荒漠化治理工程的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建荒漠化治理長效機(jī)制。完善環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相應(yīng)稅收政策，對于符合條件的社會(huì)資本建設(shè)的公益林，應(yīng)考慮同等享受相關(guān)政府補(bǔ)助政策。

（二）建立健全荒漠化治理激勵(lì)機(jī)制。對于荒漠化治理補(bǔ)貼，應(yīng)考慮前期投入成本與后期維護(hù)成本，建立荒漠化治理工程專項(xiàng)基金，加強(qiáng)荒漠化治理項(xiàng)目的可持續(xù)性。完善荒漠化治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等生態(tài)改革協(xié)同發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與并擴(kuò)充獲益渠道，探究防沙治沙募集和公益基金參與模式。研究制定生態(tài)系統(tǒng)碳匯項(xiàng)目，考慮將生態(tài)防護(hù)林參與全國碳排放權(quán)交易機(jī)制，擴(kuò)充激勵(lì)機(jī)制、支持政策和資金來源渠道。

（三）促進(jìn)防沙治沙科技成果的轉(zhuǎn)化。地方政府應(yīng)充分利用科研機(jī)構(gòu)的科研成果，積極嘗試科學(xué)理念與科技方法，建立“政-產(chǎn)-學(xué)-研-用”于一體的全鏈條成果轉(zhuǎn)化模式，強(qiáng)化防沙治沙成果的示范與展示，建立專門的防沙治沙成果展示基地?？蒲袡C(jī)構(gòu)應(yīng)與地方政府緊密聯(lián)系，將科研成果面向地方推廣宣傳，將科技力量轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，提升地區(qū)荒漠化治理的科技能力。建立穩(wěn)定的科技支撐機(jī)制體制，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)科技人員和農(nóng)民的操作技能。

（四）積極探索、開發(fā)和推廣適宜的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)模式。要積極探索，堅(jiān)持因地制宜、切合實(shí)際地設(shè)計(jì)和選擇、開發(fā)和推廣適宜南疆三地州的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)模式，例如果糧棉間作模式、生態(tài)防護(hù)與經(jīng)濟(jì)作物間作模式、綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品基地模式等能夠優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的同時(shí)增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益的多效益治理模式；要盡可能將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)與現(xiàn)代實(shí)用技術(shù)及新興科學(xué)技術(shù)組裝配套，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，最有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，避免盲目性與短期行為。

（五）構(gòu)建多元主體協(xié)同治沙模式。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，積極引入市場機(jī)制和民間資本，加快推進(jìn)荒漠化治理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、精準(zhǔn)扶貧的有效結(jié)合。加強(qiáng)龍頭企業(yè)扶持力度，政府在其中主要發(fā)揮補(bǔ)償激勵(lì)作用，例如場地優(yōu)惠、地力補(bǔ)貼、植樹造林補(bǔ)貼、個(gè)人及企業(yè)榮譽(yù)稱號(hào)的嘉獎(jiǎng)等。強(qiáng)化民間組織在政府、企業(yè)和社會(huì)間的橋梁紐帶作用，還需彌補(bǔ)個(gè)體知識(shí)技術(shù)層面的不足，從而保障荒漠化治理的穩(wěn)定發(fā)展，激發(fā)廣大民眾的沙漠治理意識(shí)，鼓勵(lì)廣大民眾的沙漠治理活動(dòng)，提升全民參與荒漠化治理活動(dòng)的積極性。研企合作的過程中提供政策支持，科研成果產(chǎn)出之后，政府積極宣傳推動(dòng)產(chǎn)品發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，并促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。通過構(gòu)建政府主導(dǎo)、科技支撐、行業(yè)引領(lǐng)與企業(yè)、農(nóng)戶共同參與模式推動(dòng)防沙治沙工作的產(chǎn)業(yè)化、市場化、工程化。