劉繼成、肖杰

（1.青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，青海 西寧810000；2.成都交通高級(jí)技工學(xué)校，四川 成都610065；3.成都地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司，四川 成都610065）

0 引言

土地是城市中進(jìn)行所有活動(dòng)或行為的載體，是城市發(fā)展的重要資源，離開(kāi)土地，城市就沒(méi)有發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，如何提高城市土地資源的利用效率，發(fā)揮更高的價(jià)值，達(dá)到土地資源最優(yōu)配置狀態(tài)，是值得研究的問(wèn)題。

城市公共交通是城市活動(dòng)不可或缺的部分，可以滿(mǎn)足居民在城市及其郊區(qū)范圍內(nèi)的通行需求，保證城市正常運(yùn)作的同時(shí)也能促進(jìn)城市發(fā)展。城市公共交通系統(tǒng)的構(gòu)建，離不開(kāi)對(duì)土地資源的消耗。因此，在公共交通構(gòu)建過(guò)程中，提升土地利用效率、實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，才是解決城市土地利用和城市公共交通發(fā)展問(wèn)題的出路。

1 城市公共交通與土地集約利用理論

1.1 城市公共交通

城市公共交通是指包括公共汽車(chē)、電車(chē)（含有軌電車(chē)）、城市公共交通等，按照既定的線(xiàn)路、站點(diǎn)、時(shí)間及票價(jià)運(yùn)營(yíng)，為公眾提供基本出行服務(wù)。城市公共交通按照運(yùn)輸方式、交通工具和運(yùn)輸特征的不同，可以分為常規(guī)公共交通、城市公共交通、快速公共交通、輔助公共交通和特殊公共交通，城市公共交通是城市公共交通的重要組成部分。

1.2 土地集約利用理論

土地集約利用的概念最早來(lái)源于農(nóng)業(yè)土地集約利用研究，由大衛(wèi)·李嘉圖等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中首次提出。所謂農(nóng)業(yè)土地集約利用，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和生活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量和收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。土地集約利用實(shí)質(zhì)上是土地投入產(chǎn)出的關(guān)系，即使用最少的土地獲得最高的產(chǎn)出，其內(nèi)涵擴(kuò)展包括土地地塊集約利用、土地類(lèi)型集約利用及區(qū)域土地集約利用。對(duì)各種土地類(lèi)型集約高效利用的同時(shí)，在區(qū)域土地利用合理性結(jié)構(gòu)條件下實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地的最大產(chǎn)出和土地利用效益，達(dá)到區(qū)域土地集約利用。

1.3 城市公共交通與土地利用關(guān)系

土地是城市公共交通的載體，城市公共交通建成依賴(lài)于土地資源。城市公共交通系統(tǒng)的組成內(nèi)容包含線(xiàn)路、車(chē)輛、車(chē)站、場(chǎng)站等，其中線(xiàn)路的鋪設(shè)需要以土地作為載體，車(chē)站、場(chǎng)站的建設(shè)也要以土地為基礎(chǔ)。線(xiàn)路的鋪設(shè)既可以在地面進(jìn)行，也可以在地下和地上進(jìn)行，這些都離不開(kāi)對(duì)土地的利用。車(chē)站、場(chǎng)站通常數(shù)量多、占地面積大，對(duì)土地資源的總消耗量大。在城市土地資源稀缺的情況下，對(duì)于必須消耗土地的內(nèi)容，研究其如何利用有限的土地資源或消耗最少的土地資源來(lái)尋求最大的發(fā)展，是解決個(gè)中矛盾的出路。

城市公共交通發(fā)展也影響土地利用。公共交通形成之后，兩地間的可達(dá)性增強(qiáng)，居民可以便捷地往返于兩地之間，活動(dòng)分布特征顯著增強(qiáng)，會(huì)引導(dǎo)兩地及兩地之間的土地利用開(kāi)發(fā)，影響區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)。因此，城市土地利用與公共交通相互作用關(guān)系，如圖1所示。

圖1 公共交通與土地利用相互作用關(guān)系

2 成都市公共交通發(fā)展及用地現(xiàn)狀

2.1 成都市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀

早在國(guó)內(nèi)開(kāi)始探索常規(guī)公共交通規(guī)劃時(shí)期，成都市也開(kāi)始發(fā)展常規(guī)公共交通系統(tǒng)，并且迅速完成線(xiàn)路規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)車(chē)輛上線(xiàn)運(yùn)營(yíng)。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，成都市常規(guī)公共交通已經(jīng)形成較大規(guī)模，線(xiàn)路覆蓋面廣、車(chē)輛配置量大，注重準(zhǔn)點(diǎn)率和服務(wù)品質(zhì)的提升。但在快速公共交通和城市公共交通發(fā)展方面，起步較晚，2010年開(kāi)通第一條地鐵線(xiàn)路，明顯落后于國(guó)內(nèi)其他大城市。截至2020年底，成都市公交線(xiàn)路增至979條（其中快速公交系統(tǒng)線(xiàn)路13條），開(kāi)通地鐵線(xiàn)路12條。地鐵運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)到518萬(wàn)km（不含有軌電車(chē)的39km），單日最高客流量突破500萬(wàn)人次。

2.2 成都市城市公共交通對(duì)土地利用現(xiàn)狀

成都市城市公共交通對(duì)土地的利用影響可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是線(xiàn)路經(jīng)過(guò)城市成熟地段對(duì)土地利用的影響，另一類(lèi)是線(xiàn)路經(jīng)過(guò)城市正處于發(fā)展地段對(duì)土地利用的影響。前一類(lèi)型，商業(yè)和居住用地已經(jīng)較為成熟，公共交通線(xiàn)路以堅(jiān)持“線(xiàn)跟人走”的原則，同時(shí)考慮提高對(duì)土地的利用。后一類(lèi)型，區(qū)域發(fā)展尚不成熟，可以發(fā)揮公共交通線(xiàn)路“人跟線(xiàn)走”的優(yōu)勢(shì)，對(duì)沿線(xiàn)及站點(diǎn)土地進(jìn)行充分利用。以地鐵2號(hào)線(xiàn)為例，對(duì)公共交通規(guī)劃對(duì)土地利用不充分情況進(jìn)行分析。按照上述兩大類(lèi)型，可以將2號(hào)線(xiàn)線(xiàn)路分為幾個(gè)區(qū)間，犀浦至行政學(xué)院區(qū)間和書(shū)房至龍泉驛區(qū)間屬于前一種類(lèi)型，行政學(xué)院至?xí)繀^(qū)間屬于后一種類(lèi)型。前一種類(lèi)型，已經(jīng)形成較為成熟的商業(yè)生活圈，如一品天下站、天府廣場(chǎng)站、春熙路站等，以站點(diǎn)為中心的中密度、低密度地區(qū)均已開(kāi)發(fā)，相鄰站點(diǎn)之間的空隙區(qū)也被利用，但地鐵線(xiàn)路仍可以促進(jìn)對(duì)土地的進(jìn)一步利用，圍繞站點(diǎn)對(duì)地下、地面空間進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)。目前，成都地鐵在成熟地段的站點(diǎn)仍存在大量站廳、過(guò)道等區(qū)域無(wú)商業(yè)布局的情況，造成極大的資源浪費(fèi)。同時(shí)，部分站點(diǎn)地面較大區(qū)域未進(jìn)行開(kāi)發(fā)，造成大面積土地閑置，如惠王陵站、行政學(xué)院站等。

后一種類(lèi)型，線(xiàn)路經(jīng)過(guò)的區(qū)域大部分處于未開(kāi)發(fā)狀態(tài)，如大面鋪站、連山坡站等。地鐵2號(hào)線(xiàn)建設(shè)時(shí)期，大面鋪站、連山坡站沿線(xiàn)以農(nóng)業(yè)用地為主，還有許多農(nóng)村自建房。按照最初的規(guī)劃，2號(hào)線(xiàn)是沿驛都西路、驛都中路、驛都東路達(dá)到龍泉驛區(qū)音樂(lè)廣場(chǎng)，當(dāng)時(shí)驛都大道沿線(xiàn)已經(jīng)發(fā)展為較為成熟的居住用地模式，為發(fā)揮公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展的作用，才將線(xiàn)路改為現(xiàn)在的走向。2022年，成都地鐵2號(hào)線(xiàn)已經(jīng)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)10年，但大面鋪站、連山坡站沿線(xiàn)仍以農(nóng)業(yè)用地為主，土地利用不充分現(xiàn)象仍未改變。

3 構(gòu)建土地集約利用與公共交通發(fā)展模式

3.1 構(gòu)建最優(yōu)車(chē)站用地布局模型

針對(duì)成都市目前投入使用的公交車(chē)站和已使用且位于成熟地段的地鐵車(chē)站對(duì)土地利用不充分的情況，進(jìn)行全面深入調(diào)研，制定車(chē)站用地布局優(yōu)化方案。這里的優(yōu)化指對(duì)車(chē)站用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定限度范圍內(nèi)的調(diào)整，非內(nèi)部和周邊區(qū)域的大面積改造。常規(guī)公交車(chē)站，占地面積較小，不適合發(fā)展大規(guī)模綜合商圈，但可以發(fā)展商業(yè)廣告業(yè)務(wù)。建議沿公交車(chē)站縱向方向增加站臺(tái)長(zhǎng)度，提高原有閑置土地利用水平，增加商業(yè)廣告位數(shù)量，將大廣告位進(jìn)行拆分，適當(dāng)降低單個(gè)廣告位租金收入，但要保證總租金收入增加?？焖俟卉?chē)站規(guī)模相對(duì)較大，可以?xún)?yōu)化的空間較大，建議增設(shè)商業(yè)布局，形成車(chē)站內(nèi)部和以車(chē)站為中心的小商圈，滿(mǎn)足乘客在乘坐公交前或離開(kāi)公交時(shí)的購(gòu)買(mǎi)需求，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地鐵站是公共交通車(chē)站內(nèi)對(duì)土地占用最多的一種車(chē)站，提高對(duì)它的土地利用，在很大程度上解決了車(chē)站對(duì)土地利用不充分的問(wèn)題。地鐵站建設(shè)成本高，雖然投入使用后大規(guī)模改建的概率很小，但可以進(jìn)行局部的優(yōu)化。一方面應(yīng)對(duì)地鐵車(chē)站內(nèi)部布局進(jìn)行優(yōu)化，合理劃定過(guò)道區(qū)、安檢區(qū)、進(jìn)站區(qū)和候車(chē)區(qū)，在滿(mǎn)足車(chē)站使用功能的基礎(chǔ)上，清理出閑置區(qū)域和閑置用房進(jìn)行商業(yè)改造。另一方面加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出站通道區(qū)域的利用，成都很多地鐵站進(jìn)出站通道較長(zhǎng)，小部分有一定的商業(yè)布局，大部分通道都處于閑置狀態(tài)，可以考慮利用這部分區(qū)域大力發(fā)展廣告業(yè)務(wù)。

針對(duì)后續(xù)規(guī)劃的公交車(chē)站、地鐵車(chē)站、有軌電車(chē)車(chē)站等，建議以目前對(duì)土地利用較充分的車(chē)站為原型，總結(jié)土地高效利用經(jīng)驗(yàn)，參考國(guó)內(nèi)外先進(jìn)做法，持續(xù)優(yōu)化車(chē)站用地布局模型，提高對(duì)城市土地的利用水平。

3.2 深化公共交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā)發(fā)展模式

針對(duì)成都市已經(jīng)投入使用且具備大規(guī)模改造條件的地鐵站，發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式，即TOD模式，突出地鐵站區(qū)域土地的混合利用優(yōu)勢(shì)。

公共交通導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（TOD）理念在20世紀(jì)90年代已經(jīng)出現(xiàn)，但直到1993年卡爾索普在《未來(lái)美國(guó)大都市》一書(shū)中對(duì)TOD進(jìn)行了詳細(xì)闡述之后，這個(gè)概念才真正流行起來(lái)。這種開(kāi)發(fā)模式通過(guò)對(duì)公交沿線(xiàn)土地進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)，配合土地混合使用和宜人的步行環(huán)境設(shè)計(jì)，營(yíng)造了人性化的就業(yè)居住空間。與精明增長(zhǎng)和緊湊開(kāi)發(fā)的目的一樣，TOD模式是為了解決美國(guó)當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的城市蔓延問(wèn)題，它與傳統(tǒng)的、依賴(lài)汽車(chē)的開(kāi)發(fā)方式形成了鮮明的對(duì)比。

TOD以公交站點(diǎn)為中心，以400～800m為半徑建立廣場(chǎng)中心，集交通、商業(yè)、工作、居住為一體，公交站既可以是常規(guī)公交車(chē)站、快速公交車(chē)站，也可以是公共交通車(chē)站。成都TOD正處于興起階段，選擇以地鐵站為中心的開(kāi)發(fā)模式，典型的有陸肖TOD麓鳴九天、雙鳳橋TOD鳳舞七里等。深化公共交通導(dǎo)向開(kāi)發(fā)模式，可以從以下方面入手：制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大TOD項(xiàng)目開(kāi)發(fā)規(guī)模，對(duì)已投入使用的地鐵站進(jìn)行充分調(diào)研，將具有發(fā)展?jié)摿Φ能?chē)站納入開(kāi)發(fā)范疇，如成都市繞城路附近區(qū)域、地鐵3號(hào)線(xiàn)雙流區(qū)域、地鐵8號(hào)線(xiàn)成華區(qū)域，多數(shù)地鐵站周邊土地處于待開(kāi)發(fā)狀態(tài)，具備發(fā)展TOD模式的條件，可以加大開(kāi)發(fā)規(guī)模。地鐵規(guī)劃過(guò)程中，在城市規(guī)劃協(xié)同背景下，車(chē)站布局優(yōu)先采用TOD模式，對(duì)線(xiàn)路沿線(xiàn)和車(chē)站周邊用地進(jìn)行高密度統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，提高土地利用水平，真正意義上構(gòu)建公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展模式。優(yōu)化TOD土地利用空間布局，結(jié)合前期開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)高效布局方法，科學(xué)合理規(guī)劃，持續(xù)提升對(duì)土地利用的效率，打造TOD成都模式，充分發(fā)揮地鐵在城市發(fā)展中的導(dǎo)向作用。

3.3 合理規(guī)劃場(chǎng)站用地模型

第一，應(yīng)優(yōu)化場(chǎng)站選址。公交或地鐵的停車(chē)場(chǎng)、車(chē)輛段，占地面積較大，因此這類(lèi)場(chǎng)站不適合規(guī)劃在城市土地價(jià)值較高的區(qū)域。城市土地價(jià)值以城區(qū)中心最高，并向外呈遞減趨勢(shì)，所以場(chǎng)站不宜規(guī)劃在城區(qū)的中心，應(yīng)盡量規(guī)劃在線(xiàn)路終點(diǎn)站附近的郊區(qū)，避免對(duì)土地價(jià)值較高的區(qū)域進(jìn)行占用。若線(xiàn)路的終點(diǎn)站位于城市的中心位置，如成都地鐵7號(hào)線(xiàn)所有車(chē)站均位于2.5環(huán)的位置，地理位置優(yōu)越，土地資源珍貴，則應(yīng)充分利用地下空間資源，建立地下停車(chē)場(chǎng)和車(chē)輛段。在線(xiàn)路終點(diǎn)站附近規(guī)劃場(chǎng)站，也利于行車(chē)組織安排、車(chē)輛出入場(chǎng)段、異常情況處置等，還可以避免運(yùn)營(yíng)結(jié)束后空載運(yùn)行較長(zhǎng)距離才能返回場(chǎng)段導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。

合理規(guī)劃場(chǎng)站布局。場(chǎng)站通常規(guī)模較大，土地資源占用嚴(yán)重，且土地利用水平低，應(yīng)優(yōu)化站內(nèi)布局，在滿(mǎn)足功能的基礎(chǔ)上，盡可能縮小場(chǎng)站規(guī)模，提高對(duì)土地資源利用的水平。首先，科學(xué)規(guī)劃，根據(jù)需要實(shí)現(xiàn)的功能合理布局，避免站內(nèi)出現(xiàn)大量閑置用地；其次，辦公用房的修建，在城市總體規(guī)劃允許的范圍內(nèi)，增加樓層總高度和房間設(shè)置總數(shù)，減少地基面積的占用；再次，修建自動(dòng)化立體倉(cāng)庫(kù)用于物資的存放，立體化倉(cāng)庫(kù)占地面積少，充分利用了地上空間資源，提高了土地利用效率，并且管理成本低、效率高，優(yōu)勢(shì)明顯。最后，控制場(chǎng)站綠化面積，場(chǎng)站以存放公共交通工具、提供維修保養(yǎng)的場(chǎng)地等功能為主，無(wú)嚴(yán)格的綠化比例要求，適量減少綠化帶的規(guī)劃，可以縮小場(chǎng)站用地面積。

4 結(jié)語(yǔ)

城市公共交通發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，一方面對(duì)已經(jīng)建成的公共交通系統(tǒng)用地模型進(jìn)行優(yōu)化，包括線(xiàn)路用地、車(chē)站用地、場(chǎng)站用地等，通過(guò)優(yōu)化布局等方式提高土地的利用效率，這種優(yōu)化受城市區(qū)域因素和環(huán)境因素的影響，通常力度有限，但仍可以起到一定的作用。另一方面，將城市公共交通發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，采取協(xié)同規(guī)劃策略，充分發(fā)揮以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式。這里的以公共交通為導(dǎo)向，不僅是指公共交通，也包括常規(guī)公共交通和快速公共交通，只是公共交通在引導(dǎo)城市發(fā)展中具有更大的影響力。構(gòu)建土地集約利用下的城市公共交通發(fā)展模式，使土地利用和公共交通相互作用關(guān)系更加深入化，土地集約利用增強(qiáng)了公共交通的可達(dá)性，公共交通可達(dá)性增強(qiáng)后又會(huì)進(jìn)一步影響土地的利用，二者將共同促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。