●楊志安 劉子碩

一、引言及文獻回顧

政府編制預算是國家治理的重要環(huán)節(jié)，是國家在某一年度有關財政收支的集中性計劃，是限制政府權力擴張以及推進國家廉政建設的有效手段。黨的十九大以來，國家積極推進預算制度改革，加強預算績效管理。但是目前的預算管理仍存在政府官員預算自由裁量權過大、預算績效評價不嚴格以及預算軟約束現(xiàn)象普遍等問題，最終的結果反映為預算完成度低并與決算存在較大差異，即本文所關注的預決算偏離問題。從國際角度來看，目前認為合適的預決算偏離為5%以內，但是我國各地方省市的預決算偏離多數(shù)未達到合理范圍。政府預決算偏離程度較大，使得政府公正廉潔的形象受損，政策預算的權威性被削弱，對推進國家治理現(xiàn)代化進程產生了不利影響。

近年來，一方面，隨著互聯(lián)網技術的不斷進步，政府在各大媒體社交平臺均開通了在線政務服務，為社會公眾參與政策制定以及對政府行為監(jiān)督創(chuàng)造了條件；另一方面，政府與民眾間的溝通交流更加便利和頻繁，促進了民眾參政議政意識的提升，逐步形成對政府的新型問責機制。因此，政府將預算信息進行有效公開，既是提升財政透明度、增強政府治理能力的內在要求，又是民眾參與社會監(jiān)督的有效保障。同時，地方財政透明度的提升對于保障社會公眾的監(jiān)督權、知情權以及參與權等各項政治權力具有重要意義。

進一步研究發(fā)現(xiàn)，我國近些年采取一系列措施加強對預算監(jiān)督體系的建設，其中既包括對國家體制內立法機關、審計機構的監(jiān)督機制完善，又包括對社會監(jiān)督機制的持續(xù)關注。具體而言，如2015年1月1日正式實施的新《預算法》以及2020年10月1日正式實施的新《預算法實施條例》等一系列綱領性文件，旨在提升地方政府的財政透明度，增強政府預算編制的可靠性、預算執(zhí)行的嚴謹性以及預算績效評價的嚴格性，全面提升地方政府的治理能力，推進國家治理現(xiàn)代化進程。同時，通過立法改革等舉措，已逐步形成涵蓋財政預算、部門預算和轉移支付預算等多層次、全方位、全過程的預算公開體系 （劉媛和李建軍，2022），為社會公眾參與財政監(jiān)督提供了制度保障。

已有文獻研究表明，政府與社會民眾之間的委托代理關系使得信息不對稱問題凸顯（肖鵬和樊蓉，2021），而政府官員在公共物品生產和消費中具有“雙邊信息壟斷能力”（劉媛和李建軍，2022），這就為政府預算自由裁量權的過量行使創(chuàng)造了條件。同時，公開透明的財政預算信息既是相關部門評價預算績效的重要依據(jù)，也是公眾參與財政監(jiān)督的重要信息來源，是提升政府治理能力的前提條件（楊翟婷和王金秀，2020）。因此，財政透明度的提升可以幫助相關部門和社會公眾了解政府的財政收支行為、掌握政府預算執(zhí)行情況等，緩解政府與社會公眾之間存在的委托代理問題，從而可以更加客觀真實地評價政府預算績效（郭玲和汪洋，2021）。但是，也有文獻研究對社會公眾參與政府預算監(jiān)督的可靠性提出了質疑。由于公眾對政府專業(yè)知識的陌生，在面對較為復雜的政府財務信息時，公眾對于信息的問責成本很高而收益相對較低，這就很容易使得普通社會公眾表現(xiàn)出“理性無知”的狀態(tài)（張琦等，2016），社會監(jiān)督的有效性并不能得到保證。因此，地方財政透明度的提升是否影響政府預決算偏離度？對此，本文使用我國31個省份2009—2020年的面板數(shù)據(jù)，對財政透明度與政府預決算偏離的關系進行了實證分析檢驗。

基于現(xiàn)有的文獻研究，本文可能的邊際貢獻為：第一，通過構建計量經濟模型，實證分析財政透明度對地方政府收支預決算偏離度的影響效應，并對研究結論進行穩(wěn)健性檢驗；第二，相較于已有文獻僅采用固定效應的研究方法，本文分析了研究結論的地區(qū)異質性，并且發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)財政透明度的提升對政府收入預決算偏離的影響效應較中西部地區(qū)更加明顯，而財政透明度與政府支出預決算偏離的負向關系在中西部地區(qū)具有更加顯著的體現(xiàn)。本文的研究結論為認識財政透明度的高低背后所體現(xiàn)的預算問題，完善預算績效監(jiān)督體系，推進國家治理現(xiàn)代化等提供了經驗證據(jù)。

二、理論分析與研究假設

（一）預決算偏離的產生

政府是通過人民選舉產生，并且受民眾委托提供公共產品和服務的代理機構。政府通過合理分配財政資源，提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及基礎設施等公共產品和服務，以行使職能并實現(xiàn)公共效益最大化的目標。然而，作為代理機構的政府是由作為“經濟人”的政府官員組成并利用授予的公共權力代其履行職能。在行使公共權力的過程中，會面臨政府所追求的“社會利益最大化”與官員所追求的“個人利益最大化”的雙重利益導向。政府和政府官員的利益可能一致，也可能不一致，導致不同利益目標下的預算安排也不盡相同，對公共利益以及私人利益的影響也就不同。因此，若政府預算信息處于“壟斷”的情況下，作為“經濟人”的政府官員會有過度行使政府預算自由裁量權的可能性。在執(zhí)行預算的過程中，政府官員會利用與公眾之間的信息不對稱問題，脫離預算安排的實際情況，造成政府財政收支的預決算偏離問題。

（二）財政透明度與預決算偏離

政府財政預算信息公開等使財政透明度提升的舉措使得社會公眾獲取政府信息的成本降低，削弱政府在預算方面的信息壟斷優(yōu)勢，緩解政府與民眾之間的信息不對稱問題，從而有效加強社會方面對政府預算編制、執(zhí)行、調整、評價乃至決算等方面的監(jiān)督，降低政府官員過量行使預算自由裁量權的可能性（王倩倩，2007）。基于此，世界各國政府非常重視政府預算信息公開、提升財政透明度的相關制度改革，以消除政府與民眾間的“信息壁壘”，為推進國家治理現(xiàn)代化提供制度支持。在我國，近年來相繼出臺多項預算法律以保障社會公眾的知情權、監(jiān)督權等，其中以新《預算法》為代表的政策法規(guī)重點強調政府預算信息公開透明的準則和具體方式，以緩解由于信息不對稱所造成的政府與社會民眾間的委托代理問題。政府按照作為委托人的社會公眾以及權力機關的意愿，依法行使職能、正確使用預算資金，努力協(xié)調社會利益和私人利益之間的關系，實現(xiàn)兩者間的平衡并逐步達到雙贏狀態(tài)。

理論上，政府將財政預算信息公開使得財政透明度提升，社會公眾可以充分了解有關政府政策的制定、執(zhí)行以及績效評價等相關信息，而信息獲取成本的降低可以使社會公眾對政府濫用預算權力的行為行使監(jiān)督權，有效降低政府預決算的偏離程度。具體而言：第一，對于社會民眾而言，政府預算信息的公開和財政透明度的提升為公眾獲取政府公務信息創(chuàng)造了便利條件，有利于保障社會公眾對政府預算的知情權與監(jiān)督權等。而政務信息的公開使得政府的各項行為和決策受到外部更多的監(jiān)督和關注，弱化政府有關公共物品生產和消費的“雙邊信息壟斷”能力（葉滿城和劉爽，2020），同時也可以使得政府決策在雙重價值取向下站在社會公共利益的一方。因此，政府預算信息公開所形成的社會公眾有力外部監(jiān)督可以有效抑制政府官員突破預算安排，過度行使預算自由裁量權的行為，并減少腐敗現(xiàn)象（黃壽峰和鄭國梁，2015）。第二，對于政府官員而言，一方面，財政透明度的提升使得政府預算編制、執(zhí)行以及績效評價等各環(huán)節(jié)均處于社會公眾監(jiān)督之下，減弱政府過量行使預算自由裁量權的動機；另一方面，隨著互聯(lián)網技術的不斷進步，各大媒體社交平臺設置的政府在線辦公平臺，使得社會公眾對政府各項決策行為的評價及建議得以及時表達和反饋。對于政府官員利用職權突破預算安排的自收自支的不合理行為，會在互聯(lián)網平臺形成一定的社會輿論，從而影響政府官員的政績和聲譽（張琦和呂敏康，2015）。因此，財政預算信息公開會使得政府官員對預算執(zhí)行情況進行自查自糾，對政府官員可能發(fā)生的不合理的資金收支行為起到一定的威懾作用，降低政府財政收支預決算的偏離程度。第三，對于政府治理能力而言，公開政府預算信息保障了社會公眾的參與權、知情權以及監(jiān)督權等政治權利，推動預算的社會監(jiān)督體系建設，體現(xiàn)了直接民主和間接民主的有機統(tǒng)一（陳龍，2011），是加強民政交流與溝通、增強政府決策公信力以及提升政府治理能力的有機載體。社會民眾根據(jù)獲取的預算公開信息，可以了解政府預算資金使用情況并且可以對資金使用效果進行績效評價，以此判斷政府官員的決策行為是否考慮社會公共利益，同時對不合理之處給出調整建議。因此，財政預算信息的公開使得社會監(jiān)督機制有效發(fā)揮作用，而有力的問責機制可以約束和矯正政府行為，相對弱化了間接民主監(jiān)督力度不夠的問題，使得預算的編制和執(zhí)行更加合乎民意，從而提升政府的預算管理水平、資金的使用效率以及治理能力。據(jù)此，本文提出研究假設：財政透明度的提升使得政府收支預決算偏離度降低，具有預算治理的特征。

圖1 財政透明度對預決算偏離的影響路徑

三、模型、變量與數(shù)據(jù)

（一）模型設定

本文構建如下計量模型以研究財政透明度對政府預決算偏離的影響效應：

在此模型中，lndeit和Exdeit為被解釋變量，代表預決算收入偏離度和支出偏離度；fistrait為解釋變量，代表地方財政透明度；Controlit為系列控制變量。β1和λi分別為解釋變量與控制變量的系數(shù)；δt代表時間固定效應，μi代表地區(qū)固定效應，εit為符合正態(tài)假設的隨機擾動項。下標i為省市，下標t為時間。

（二）變量選取

1、被解釋變量。本文將政府預決算偏離度作為被解釋變量，并參考已有文獻的計量方法：苑德宇（2014）以人均稅收收入的決預算差額衡量政府預決算偏差；馮輝和沈肇章（2015）以財政收入的決預算總額之比度量。而多數(shù)學者采用財政決預算收入的差額與財政預算收入之比來衡量預決算收入偏離度；用財政決預算支出的差額與財政預算支出之比來衡量預決算支出偏離度（馬海濤等，2017；申亮，2018）。因此，本文也使用該種估算方法。另外，為更有效地反映財政透明度與預決算偏離度間的聯(lián)系，本文對支出偏離度做了絕對值計算。

2、解釋變量。選取財政透明度作為解釋變量：當財政透明度處于較低水平時，預算監(jiān)督的作用不能有效發(fā)揮，這增加了預算管理中暗箱操作的可能性，受個人效用最大化驅動的政府預算管理人員會利用信息優(yōu)勢影響預算收支情況而過量行使預算自由裁量權，預算績效評價也未能形成有效的問責機制，這一系列事前、事中和事后機會主義行為的后果會表現(xiàn)出包括預決算偏離在內的一系列預算軟約束現(xiàn)象。所以，本文將財政透明度作為解釋變量并以《中國財政透明度報告》中的財政透明度得分衡量，研究其與政府預決算偏離度間的聯(lián)系。

3、控制變量。本文對如下四個方面的省市特征進行控制：第一，城市化水平（馮輝和沈肇章，2015）以城鎮(zhèn)化率（urban）度量，即年末城鎮(zhèn)常住人口與常住總人口之比。隨著城市化水平的提高，會刺激地區(qū)的消費和投資，拉動經濟增長，從而保證地方政府具有充足的財政收入源泉進而影響地方政府的預算收入能力。同時，城市化水平會影響社會公眾對政府預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督的便捷性，故選取其為控制變量是合理的。第二，經濟發(fā)展水平（李永海，2016）以人均GDP（pergdp）衡量，是因為人均GDP較好地反映了一個地區(qū)的經濟狀況。第三，價格水平以通貨膨脹率（infla）衡量，具體而言即以居民消費價格指數(shù)（CPI）增長率來反映各地區(qū)的通脹情況。由于通貨膨脹的影響，會使得納稅人的名義收入高于實際收入，這就使得以名義收入為計稅依據(jù)的納稅人多承擔了一筆“通貨膨脹稅”，進而會影響財政收入。第四，地方政府財政能力以財政自給率（Fss）度量，即一般公共預算收入與一般公共預算支出之比。理論上，地方省市的較強財政能力會反映為較高的財政自給率和對中央轉移支付的較低依賴程度，進而會影響財政收入的狀況。因此，地方政府財政能力的強弱會對一個地區(qū)的預決算偏離程度產生影響，選取其為控制變量之一是合理的。

（三）數(shù)據(jù)說明

為分析地方財政透明度與政府預決算偏離間的聯(lián)系，考慮到缺乏我國港澳臺的數(shù)據(jù)，本文的研究樣本為我國31個省市2009—2020年的面板數(shù)據(jù)。同時，對變量數(shù)據(jù)做如下處理：第一，為削弱異常值影響，將人均GDP做對數(shù)化處理；第二，為更有效反映財政透明度與預決算偏離度間的聯(lián)系，將支出偏離度做絕對值計算。數(shù)據(jù)主要來源于《中國財政透明度公告》《中國財政年鑒》和國家統(tǒng)計局等。表1為各個變量的定義與說明。

表1 變量定義及說明

四、實證分析

（一）模型的檢驗與處理

第一，為了避免偽回歸問題，本文使用IPS面板單位根檢驗方法測算數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，并由表2匯報檢驗結果。根據(jù)該表內容可知，本文所涉及的變量通過了平穩(wěn)性檢驗。第二，由于異方差性對于線性模型的影響較為普遍，本文利用懷特檢驗評估模型是否受到了異方差性的影響，檢驗結果顯示P值大于0.1，應當接受同方差的原假設。第三，測算變量間相關系數(shù)以掌握變量間的相關關系；測算方差膨脹因子以判斷樣本數(shù)據(jù)是否存在共線性問題。檢驗結果如表3所示，方差膨脹因子均小于10，即樣本數(shù)據(jù)不存在共線性。需要指出的是，隨機誤差項的自相關問題多存在于時間序列數(shù)據(jù)，本文所采用的面板數(shù)據(jù)模型較少受到自相關性的影響。第四，對于固定效應（FE）還是隨機效應（RE）的模型選擇問題，Hausman檢驗結果顯示P值為0.0000，即強烈拒絕原假設，應當選擇FE模型。

表2 平穩(wěn)性檢驗結果

表3 VIF及相關系數(shù)矩陣

（二）描述性統(tǒng)計

通過對樣本數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，初步了解各變量的集中趨勢、離散程度以及頻數(shù)分布等。數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果如表4所示。

（三）基準回歸結果分析

表5為財政透明度提升對政府預決算偏離度的回歸結果。模型（1）和（2）分別為在僅加入解釋變量與加入所有控制變量的情況下，財政透明度對政府收入預決算偏離的回歸結果。模型（3）和（4）分別為在僅加入解釋變量與加入所有控制變量的情況下，財政透明度對政府支出預決算偏離的回歸結果?？梢钥闯鲐斦该鞫扰c政府收支預決算偏離度之間具有顯著負向關系，前文假設得到驗證。政府將財政預算信息公開使得財政透明度提升，進而緩解政府與社會公眾間的信息不對稱問題，而信息獲取成本的降低可以使社會公眾對政府濫用權力的行為有效行使監(jiān)督權，從而限制政府過度行使預算自由裁量權的行為，有效降低了政府收支預決算的偏離程度。

表5 財政透明度對預決算收支偏離的回歸結果

此外，城市化水平對政府收支預決算偏離度具有顯著負向影響。地方城市化水平越高，社會民眾與政府之間的交流越便捷，其對政府預算執(zhí)行情況的監(jiān)督也就更容易實現(xiàn)，從而有效降低了政府預決算偏離度。另外，地方政府財政能力和價格水平分別與政府收支預決算偏離度負相關與正相關。地方政府的財政自給率越高，地方政府優(yōu)秀的財政能力使其更加容易執(zhí)行預算，使得政府收支預決算偏離度降低。價格的通脹率越高，政府為穩(wěn)定經濟會實施相應的財政政策與貨幣政策，外在壓力的作用會使得政府預決算偏離程度加大。最后，經濟發(fā)展水平對政府收入預決算偏離的影響不顯著，而對政府支出預決算偏離度具有顯著負向影響。

五、穩(wěn)健性檢驗

（一）替換核心解釋變量

財政透明度的提升削弱了政府對預算信息的“壟斷”程度，從而加強對政府預算收支行為的社會監(jiān)督。但是由于對政府監(jiān)督的主體多變且方式多樣，本文所得出的結論可能具有一定的偶然性，因此對政府行為的社會監(jiān)督進行除財政透明度外的再測度也就十分必要（劉媛和李建軍，2022）。理論上，互聯(lián)網普及程度與財政透明度具有很強的關聯(lián)性，十分適合作為工具變量。具體而言：第一，互聯(lián)網的普及使得民眾獲取公務信息的成本降低并且為社會公眾參與預算監(jiān)督提供便捷渠道，可以對政府預算的編制、執(zhí)行、調整以及績效評價等環(huán)節(jié)實施全方位的社會監(jiān)督；第二，互聯(lián)網的交流平臺廣闊，媒體資源豐富，對政府的工作過失行為可以充分曝光，在互聯(lián)網政務平臺形成有效的問責機制，有效抑制政府對預算收支的自由裁量行為。因此，本文試圖通過使用互聯(lián)網普及程度（Inter）對地方財政透明度評分進行替換，判斷基準模型回歸結論的穩(wěn)定性。

通過在國家統(tǒng)計局獲取全國31個省份2009—2018年的互聯(lián)網普及率數(shù)據(jù)，并在基準模型（1）和（3）中作為解釋變量重新回歸。由表6的回歸結果可知，互聯(lián)網普及率對預決算收入和支出偏離度具有顯著的負向影響，即互聯(lián)網普及率的提升可以有效降低地方政府預決算偏離度，再次印證文章基準回歸的結論。

表6 穩(wěn)健性檢驗：替換解釋變量

（二）子樣本回歸估計

樣本數(shù)據(jù)的偏差可能導致計量過程中的內生性問題，因此本文采取子樣本估計的方法對模型再次進行回歸估計，以排除區(qū)域特殊性對文章結論的影響。子樣本的測算主要包括兩個方面：一方面，新疆和西藏位于我國的西部邊陲地區(qū)，在經濟社會發(fā)展方面具有特殊意義。因此本文參考已有文獻（王立勇和趙姝潔，2021）的做法，將剔除新疆和西藏之后的樣本數(shù)據(jù)作為本文的子樣本。另一方面，本文樣本數(shù)據(jù)中的北京、天津、上海、重慶四個直轄市與其他省份的政治特征以及經濟地位不同，因此本文參考劉媛和李建軍（2022）的做法，將四個直轄市從研究樣本中剔除。據(jù)此，本文分別通過對扣除新疆和西藏與扣除四個直轄市的兩個子樣本回歸，以考量研究結論的穩(wěn)健性。估計結果如表7所示，解釋變量財政透明度對預決算偏離度的影響依舊顯著為負，故可以認為本文上述研究結論的穩(wěn)健性，財政透明度的提升確實抑制了政府預決算的偏離程度。

表7 子樣本穩(wěn)健性檢驗結果

六、進一步探討：異質性分析

改革開放以來，我國經濟取得巨大進步，但由于地理位置以及國家政策等因素影響，我國東中西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展差距明顯，這也間接導致了東中西部地區(qū)政府預算執(zhí)行與管理方面的差異。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，從政府預決算收入角度來看，我國東部地區(qū)的稅收與非稅收入的征收項目多且頻繁，并且公眾獲取稅收項目信息的成本較高，外部監(jiān)督受阻，同時也側面表明東部地區(qū)經濟運行的復雜性要高于中西部地區(qū)。因而東部地區(qū)財政透明度的提升使政府預算收入中的稅收和非稅部分項目更加清晰可見，民眾監(jiān)督成本降低更加明顯，東部省市財政透明度的提高對地方財政收入預決算偏離度產生的負向效應也更為突出。另一方面，從政府預決算支出角度來看，東部地區(qū)的經濟復雜性使其構建了較為先進的預算支出管理制度，公開的預算支出信息也更為明確；而中西部地區(qū)由于預算管理水平相對落后等原因，其政府預決算支出偏離度對財政透明度的反應會更加敏感。因此，中西部省市財政透明度的提升對地方政府支出預決算偏離度產生的負向效應更為顯著。

據(jù)此，本文實證檢驗財政透明度的提高對政府收支預決算偏離度的負面影響作用是否存在區(qū)域差異性。由表8的檢驗結果可知，從收入視角來看，我國東部地區(qū)財政透明度的提高對政府收入預決算偏離度的負向效應較中西部地區(qū)更為突出；從支出視角來看，我國中西部地區(qū)財政透明度的回歸系數(shù)絕對值高于東部地區(qū)且具有顯著影響，這表明財政透明度的提高對中西部地區(qū)財政預決算支出偏離的負向效應更為突出。

表8 異質性檢驗結果

七、研究結論與對策建議

地方政府財政透明度的提升為社會公眾積極參與社會監(jiān)督提供了條件，而完善社會監(jiān)督體系是推進國家監(jiān)督機制不斷健全的重要力量，也是加強廉潔政府建設、推進國家治理現(xiàn)代化的有效手段。本文通過構造我國31個省份2009—2020年的平衡面板數(shù)據(jù)模型，實證檢驗財政透明度對政府收支預決算偏離的影響效應。研究發(fā)現(xiàn)：第一，由基準模型實證檢驗結果可知，財政透明度的提升對政府收入和支出預決算的偏離程度均具有顯著的負向效應，并且該研究結論通過多項穩(wěn)健性檢驗；第二，通過分組回歸對研究結論進行地區(qū)異質性分析，東部地區(qū)財政透明度的提升對政府預決算收入偏離度的負向影響效應較中西部地區(qū)更加明顯；而財政透明度的提升對中西部地區(qū)政府預決算支出偏離的負向影響效應較東部地區(qū)更為突出。

本文的研究結論為強化社會公眾的外部監(jiān)督作用、不斷加強廉潔政府建設以及推進政府預算信息公開制度改革提供實證支持；同時對不斷完善社會監(jiān)督體系及發(fā)揮其在預算治理中的作用具有重要現(xiàn)實意義。第一，拓寬預算信息公開的方式和渠道，加強社會監(jiān)督體系建設。由前述理論和實證分析可知，信息不對稱是委托代理問題凸顯的直接原因，預算信息有效公開可以降低民眾的社會監(jiān)督成本，從而鼓勵社會公眾積極參與到預算治理的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮社會監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的重要作用。第二，積極發(fā)揮媒體社交等公眾平臺的信息有效普及作用，降低政府預算信息的專業(yè)壁壘。專業(yè)化的限制可能使社會公眾無法在紛繁復雜的政府財務信息中看透本質，而通過媒體公眾平臺的專業(yè)化報道可以真正降低社會民眾的社會監(jiān)督成本，克服可能產生的“理性無知”狀態(tài)，讓普通民眾可以更加輕松地參與到預算監(jiān)督之中。第三，建立科學合理的預算績效評價體系，綜合考核政府官員的政績。在地方政府追求財政收入“超收”的政策理念下，其決策多數(shù)表現(xiàn)出低估經濟增長率與財政收入增長率的傾向，最終使得財政收入的實際增長超過計劃增長，即政府預決算收入出現(xiàn)正向偏離的問題。因此，建立綜合的預算績效指標評價體系，將民眾滿意度、生態(tài)環(huán)境以及社會保障等納入考核范圍，破除地方政府官員的“唯GDP”觀念，提升政府預算編制的科學合理性。