潘丹青，緱棟棟

（1.甘肅省交通規(guī)劃勘察設(shè)計院股份有限公司，甘肅蘭州730030；2.甘肅新發(fā)展城市開發(fā)建設(shè)運營集團有限公司，甘肅 蘭州 730030）

0 引言

適時地引入PPP模式解決項目建設(shè)中的資金問題，已經(jīng)成為公路工程建設(shè)領(lǐng)域新的發(fā)展趨勢。本文結(jié)合甘肅省實施的G85銀川至昆明國家高速公路彭陽（甘寧界）至平?jīng)鲋链髽虼澹ǜ赎兘纾┒蜳PP高速公路項目（以下簡稱彭大高速項目），探討、分析PPP模式實施的現(xiàn)實意義、推行過程中存在的問題，為西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展PPP模式提供一定的理論借鑒。

1 工程概況

2017年4月，甘肅省發(fā)改委批復(fù)了彭大高速項目工程可行性研究報告；2017年7月，交通運輸部批復(fù)了彭大高速項目初步設(shè)計；2018年5月，甘肅省交通運輸廳批復(fù)了彭大高速項目施工圖設(shè)計；2018年7月，交通運輸部和甘肅省發(fā)改委對彭大高速項目的“補充工可”進行了批復(fù)，批復(fù)后，彭大高速項目估算總投資為120.84億元。經(jīng)公開招標(biāo)，由甘肅省交通投資管理有限公司作為政府出資人代表與甘肅省公路交通建設(shè)集團有限公司、甘肅路橋建設(shè)集團有限公司、甘肅順達路橋建設(shè)有限公司（聯(lián)合體）達成一致意見、確定為社會投資人，并組建甘肅彭大高速公路項目管理有限公司（以下簡稱彭大項目公司）。

表1 彭大高速項目估算總投資構(gòu)成表 單位：億元

彭大高速項目PPP運作方式為BOT模式，項目建設(shè)方式為施工總承包模式，建設(shè)期4年，運營期30年。本項目在項目合同約定的特許經(jīng)營期滿后，按照項目合同的約定將公路、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料等無償移交給交通運輸主管部門。在經(jīng)營期內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)包括投資、施工建設(shè)項目的權(quán)利；運營、管理項目的權(quán)利；收取車輛通行費的權(quán)利；項目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)；項目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的廣告經(jīng)營權(quán)等。項目付費方式采用可行性缺口補助方式。

2 PPP模式實施的現(xiàn)實意義

彭大高速項目采用PPP融資模式，在以下三個方面具有顯著的現(xiàn)實意義。

（1）拓寬融資渠道，減小財政壓力

甘肅省地處我國西部，自然資源相對匱乏、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不夠完善，屬于經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域，公共預(yù)算相對緊缺，加之甘肅省需完善的基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面廣、建設(shè)任務(wù)重，需要大量的建設(shè)資金予以支持。在此背景下引入社會資本進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于減小地方政府財政壓力、拓寬融資渠道，對于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、促進經(jīng)濟的發(fā)展有積極的作用[1]。

（2）引入社會資本，優(yōu)化資源配置

以甘肅省為例，國省干道的建設(shè)任務(wù)主要是由甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司和各地市、州政府成立的“投資公司”作為項目法人負責(zé)實施，建設(shè)資金通常由交通運輸部補助、省級財政自籌和銀行貸款組成。因此，社會資本很難進入高速公路的建設(shè)領(lǐng)域。彭大高速項目由政府牽頭，采用PPP融資模式成功地將社會資本引入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在釋放社會資本活力、加快資金流動速率、優(yōu)化資源配置方面具有積極的作用。

（3）轉(zhuǎn)化管理模式，提升管理效率

彭大高速項目采用PPP融資模式，引入了以甘肅省公路交通建設(shè)集團有限公司等三家企業(yè)組成的聯(lián)合體進行項目投資、管理。從項目決策階段開始，公路施工企業(yè)作為項目建設(shè)的出資方、管理方參與到高速公路項目建設(shè)的決策、管理中，一是利用公路施工企業(yè)長期以來積累的項目管理經(jīng)驗，可有效避免、減少項目建設(shè)中可能出現(xiàn)的問題。如在施工圖設(shè)計階段，優(yōu)化可能存在的設(shè)計變更等，降低項目施工過程中存在的風(fēng)險。二是企業(yè)作為項目建設(shè)的管理方，在一定程度可解決政府負責(zé)建設(shè)項目時存在的效率不高、管理不及時、交工后缺乏有效的維護等問題[2]。三是可提高傳統(tǒng)的公路施工企業(yè)資本運作的能力、促進技術(shù)革新，提高公路施工企業(yè)的市場競爭力[3]。

3 PPP項目推進過程中可能存在的問題

3.1 資金回籠的壓力較大

采用靜態(tài)投資模式，不考慮建設(shè)和運營過程中追加投資的問題以及資本金的時間價值，以彭大項目公司、社會出資人投入的項目建設(shè)資金及負債性資金作為技術(shù)方案的總投資，以30年特許經(jīng)營期作為靜態(tài)投資的回收期，假設(shè)特許經(jīng)營期限內(nèi)每年的凈收益均相同，計算每年的凈收益。

式（1）中：I為技術(shù)方案的總投資；t為靜態(tài)投資的回收期；A為每年的凈收益。

基于上述假設(shè)模式的計算分析可知，不考慮建設(shè)和運營過程中追加投資及資本金的時間價值和特許經(jīng)營期內(nèi)管理人員的工資、養(yǎng)護費用等因素的影響，對彭大項目公司和社會出資人而言，在特許經(jīng)營期內(nèi)每年的平均凈收益至少為2.5億元時才能保證在項目建設(shè)期內(nèi)投入資金的回籠。由此可見，對于彭大項目公司和社會出資人而言，在特許經(jīng)營期內(nèi)回籠資金的壓力較大。

3.2 投資收益率難以保證

盈利是公路施工企業(yè)以項目建設(shè)出資方的身份參與項目建設(shè)、管理的目標(biāo)之一，而投資收入率的高低能直接反映出公路施工企業(yè)參與彭大高速項目時的盈利水平，公路施工企業(yè)所做出的技術(shù)方案或投資方案的投資收益率應(yīng)大于“基準(zhǔn)收益率”才能保證項目的盈利。以彭大高速項目為例，除政府出資和政府建設(shè)期補助資金45.78億外，由彭大項目公司、社會出資人、負債性資金構(gòu)成的項目建設(shè)資金共75.06億元。假設(shè)采用一次投入、復(fù)利計算的模式，對特許經(jīng)營期內(nèi)的投資收益進行終值計算。

式（2）中：F為n年末本利和；P為建設(shè)項目一次投入的資金；i為基準(zhǔn)收益率（采用銀行五年期存款利率，2.75%）；n為特許經(jīng)營期（30年）。

上述計算分析雖然考慮了資金的時間價值，但未考慮投資風(fēng)險、資金成本以及通貨膨脹等因素的影響，因此基準(zhǔn)收益率設(shè)定為2.75%明顯偏低，即彭大項目公司和社會出資人投入的資金在特許經(jīng)營期滿后至少應(yīng)獲得169.38億元的回報，才能符合資本投資的基本規(guī)律。

3.3 融資受限

根據(jù)彭大高速項目估算總投資構(gòu)成比例，由彭大項目公司負責(zé)的項目負債性資金占比為51.92%、共62.73億元。根據(jù)以往高速公路建設(shè)項目的籌融資模式，所需的建設(shè)資金由建設(shè)單位向銀行申請貸款，若彭大高速項目以彭大項目公司為貸款主體向有關(guān)銀行申請貸款，即此籌融資模式為“項目融資”。項目融資特指為建設(shè)和經(jīng)營項目而成立新的獨立法人即項目公司，由項目公司完成的投資建設(shè)和經(jīng)營還貸。在考慮資金的時間價值的前提下，假設(shè)以一次投入、等額連續(xù)支付為理論依據(jù)進行現(xiàn)值計算。

式（3）中：P為建設(shè)期銀行貸款本金（62.73億元）；A為每年應(yīng)向銀行等額支付的本利和；i為銀行五年及以上的貸款利率（4.9%）；n為特許經(jīng)營期（30年）。

根據(jù)上述計算可知，如果某銀行為彭大高速項目提供貸款，按照假定的計算模式進行計算彭大項目公司在特許經(jīng)營的30年內(nèi)每年需向銀行償還本利和為4.03億元。結(jié)合項目融資的特點，貸款銀行只能在貸款的某個階段或規(guī)定的范圍內(nèi)對項目借款人或公私合作雙方進行追索，加之借款對象為高速公路建設(shè)項目，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。根據(jù)國家物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于國家，倘若項目運營失敗致使社會出資人破產(chǎn)倒閉，銀行貸款將無法追回。結(jié)合上述分析可知，銀行向該項目提供貸款的風(fēng)險較大。在此背景條件下，銀行會慎重評估貸款發(fā)放的條件或者制定苛刻的條件，以保證銀行的利益不受損失，如在發(fā)放貸款時先從本金中扣除一定比例的貸款利息等，于項目的融資較為不利，使項目的籌融資更加困難，融資成本增加。

3.4 可能存在不可預(yù)估的政策性風(fēng)險

PPP項目可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。根據(jù)國內(nèi)相關(guān)文獻報道，自2013年開始，全國PPP項目呈現(xiàn)井噴式增長[4]，如圖1所示。從全國PPP項目行業(yè)分布來看，截至2017年年底，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目占PPP項目的比例高達56.9%，而交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項目占到了所有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目近27%的比例；在經(jīng)濟欠發(fā)達、地方財政收入較低的地區(qū)，地方政府對于推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP項目的動力明顯高于經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)。

圖1 2013—2017年全國PPP項目總數(shù)量與投資總額對比圖

通過上述分析可知，2013—2017年全國PPP項目立項數(shù)和投資總額都出現(xiàn)了快速的增長，其中涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項目的增長尤為明顯。由于這些項目集中立項、建設(shè)運營，若出現(xiàn)在特許經(jīng)營期內(nèi)或者特許經(jīng)營期滿后都需要政府進行補貼的情況，僅憑中央財政補貼和地方政府財政的補貼能力，可能難以保證社會出資人的利益。此外，涉及PPP項目的立法工作相對滯后，2013年后，國家相關(guān)部委集中出臺了一些PPP項目相關(guān)的實施意見和指導(dǎo)意見，但相關(guān)法律法規(guī)還未出臺[5]。綜上所述，在PPP項目集中立項實施而相關(guān)法規(guī)尚不完善的情況下，對于社會出資人而言，PPP項目可能存在不可預(yù)估的政策性風(fēng)險。

3.5 特許經(jīng)營期內(nèi)存在經(jīng)營風(fēng)險

通行費是彭大高速項目特許經(jīng)營期內(nèi)主要的運營收入之一。隨著國家高速公路網(wǎng)的日益完善、高鐵的快速發(fā)展，各種交通方式為群眾的出行提供了多種選擇。高速鐵路網(wǎng)日趨完善，具有準(zhǔn)時、快速等特點，已經(jīng)成為中短途旅客出行的首選。根據(jù)國內(nèi)相關(guān)文獻報道，西安至寶雞高鐵開通后對公路旅客的運輸產(chǎn)生了較大的影響。西安至寶雞高鐵開通的三年時間內(nèi)，日均發(fā)送旅客由9 000人次左右增長至約12 000人次，并且還在持續(xù)快速增長；相反，公路客運旅客的年發(fā)送量的增長率僅為5%[6]。根據(jù)甘肅省有關(guān)單位的統(tǒng)計，受寶雞至蘭州高鐵開通的影響，以G30連霍高速天水至定速段高速公路某服務(wù)區(qū)運營收入為例，加油站柴油季度銷量下降了約30%，汽油季度銷量下降了約12%，服務(wù)區(qū)經(jīng)營效益下降了約8%。由圖2可知，高鐵在短途旅客運輸方面具備公路客運無法比擬的優(yōu)勢，蘭渝鐵路開通后，蘭州市發(fā)往隴南市及沿線的往返客運班車基本已全線停運。

圖2 蘭州-隴南高鐵/公路旅客運輸對比圖

根據(jù)本量利模式理論，假定單位車輛、單次的通行費、可變成本、稅金及附加為固定值，如式（4）。分析可得，車輛通行費總收入與車流量成正比關(guān)系。因此，在彭大高速項目特許經(jīng)營期內(nèi)，根據(jù)本量利模式理論分析，當(dāng)車流量小于盈虧平衡點時，彭大高速項目運營將出現(xiàn)虧損。

式（4）中：B為車輛通行費總收入；?為單位車輛的通行費；C1為固定成本；C2為可變成本；Tu為稅金及附加費用。

截至2019年，在甘肅省隴東地區(qū)已開工建設(shè)的高鐵、鐵路客運專線有西安至銀川高鐵、中衛(wèi)至蘭州客運專線，已建成的高速公路或建設(shè)中的高速公路項目有G22青蘭高速平定段、G69銀川至百色高速公路甜永段、G8513平?jīng)鲋辆d陽高速公路平?jīng)鲋撂焖?，考慮到上述鐵路和高速公路建設(shè)項目運營通車后的綜合影響因素，就甘肅隴東地區(qū)高速公路的車流量勢必會受到較多因素的影響，對于車輛的分流作用也會日趨明顯[5]。

3.6 通貨膨脹的影響不可忽視

通貨膨脹對于任何投資者或投資項目而言都具有不可忽視的影響，最顯著的影響就是貨幣貶值、物價上漲[7]。彭大高速項目從初設(shè)批復(fù)到PPP合同簽訂這兩年期間內(nèi)，工程建設(shè)所需的人工日工資及部分主材、地材的不含稅單價進行統(tǒng)計、分析，物價的漲幅較為顯著，詳見表3。

表3 人工工日工資與部分主材價格對比表

通過表3分析可知，從初步設(shè)計批復(fù)至PPP項目合同簽訂的大約兩年時間里，人工、砂石料的不含稅單價均出現(xiàn)了較大漲幅，因此PPP項目合同簽訂后施工單位進場施工過程中必然會向彭大項目公司就材料、人工調(diào)差進行變更申報，彭大項目公司存在追加投資的可能性。由此可見，對于建設(shè)期和特許經(jīng)營期長達34年的彭大高速項目而言，可能存在因通貨膨脹而導(dǎo)致的貨幣貶值、物價上漲的風(fēng)險。

4 風(fēng)險分析及應(yīng)對策略

結(jié)合本文的上述分析，筆者將彭大高速項目推進過程中存在的問題和風(fēng)險歸類為投融資風(fēng)險、政策性風(fēng)險和外部風(fēng)險。

（1）針對項目投融資過程中存在的風(fēng)險，項目公司應(yīng)制定科學(xué)合理投融資方案和資金使用計劃。以項目負債性資金62.73億元為例進行分析，假定銀行發(fā)放貸款的時間和發(fā)放比例不同，根據(jù)式（2）計算建設(shè)期4年末的本利和，詳見表4。

表4 不同貸款方案對比表 單位：億元

由表4分析可知，對于彭大項目公司或社會出資人而言，制定科學(xué)合理的投融資方案和資金使用計劃，可有效地降低項目投融資風(fēng)險，減少需要向銀行支付的利息總額，緩解資金壓力。

（2）政策性風(fēng)險和外部風(fēng)險：相對于項目投融資過程中存在的其他風(fēng)險，政策性風(fēng)險和外部風(fēng)險不以項目公司和社會出資人的意志為轉(zhuǎn)移，只能采取有針對性的措施，將風(fēng)險發(fā)生的概率和影響程度降到最低，從而達到減少損失的目的。例如，項目公司和社會出資人與地方政府進行投資談判時，用“土地+資源”的模式替代“可行性缺口”補助的方式，如此可以使項目公司和社會出資人盡早回收資本，降低風(fēng)險發(fā)生的概率。因此，針對政策性風(fēng)險和外部風(fēng)險，項目公司和社會出資人應(yīng)積極研究、制定切實可行的方案準(zhǔn)確評估風(fēng)險發(fā)生的概率和影響程度，采取“規(guī)避、轉(zhuǎn)移、自留、組合”等多種方式，進行風(fēng)險防范。

5 結(jié)語

綜上所述，從社會出資人的角度出發(fā)，選擇擬投資的PPP項目時，需要對各種風(fēng)險因素進行綜合考慮、準(zhǔn)確評估風(fēng)險發(fā)生后的影響程度，確保投資方案的切實可行、避免盲目投資。在PPP項目快速發(fā)展的大背景下，隨著實踐的推進和相關(guān)立法機構(gòu)的調(diào)研日益充分，相信相關(guān)法律法規(guī)有望盡快出臺，以更好地規(guī)范PPP項目的運營。