陳奕彤 高曉

(1中國海洋大學法學院, 山東 青島 266100;2中國海洋大學海洋發(fā)展研究院, 山東 青島 266100)

0 引言

早在16世紀中期, 地理學家墨卡托就推斷在地球南部存在著南極[1]。但這一猜測直到19世紀才被人類南極探險和科考活動證實。在20世紀初到20世紀50年代中期, 相繼有7個國家(阿根廷、智利、澳大利亞、新西蘭、英國、法國和挪威)對南極大陸提出了主權(quán)要求。美國和蘇聯(lián)拒絕承認這些主張, 但又聲明保留對南極提出主權(quán)主張的權(quán)利。雖然相關(guān)方提出了共管、聯(lián)合國托管等解決方案[2], 但直到1957—1958年國際地球物理年(International Geophysical Year, IGY), 才避免了南極主權(quán)沖突和軍事化風險的進一步升級。在IGY期間, 有12個國家活躍在南極洲進行科學活動, 并運營了55個大小不一的科學考察站。科學家和科學組織的游說以及IGY的成功, 成為了諸利益攸關(guān)方以和平方式和政治手段解決南極主權(quán)問題的催化劑。在美國的邀請下, 12個國家于1959年在華盛頓正式簽署《南極條約》。維護南極的和平和非軍事化是條約的宗旨和目的[3],《南極條約》使得南極地區(qū)成為了世界上唯一以科學活動為主要人類活動內(nèi)容的區(qū)域。

《南極條約》第9條第2款規(guī)定, 任何加入本條約的締約國若在南極開展實質(zhì)性的科學研究活動,諸如建設(shè)科學站或派遣科學考察隊等, 以表明他們對南極的興趣時, 有權(quán)委派代表參加南極條約協(xié)商會議(Antarctic Treaty Consultative Meetings,ATCM)[3]。迄今為止, 《南極條約》協(xié)商國的數(shù)量已經(jīng)達到了29個, 簽署了《南極條約》但在南極并無活躍的科學活動的非協(xié)商國則有25個; 這54個簽署國的人口約占世界人口的56%[4]。在《南極條約》簽署以后, 相關(guān)國家又相繼談判并締結(jié)了《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》(1991年)、《南極海豹保護公約》(1972年)和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(1980年)等條約, 這些國際條約和南極條約協(xié)商國會議上通過的一系列具有法律約束力的措施共同構(gòu)成了南極條約體系(Antarctic Treaty System, ATS)。南極地區(qū)的定義通常參照《南極條約》的規(guī)定, 即包括冰架在內(nèi)的60°S以南的所有地區(qū)。

ATCM是ATS的主要議事平臺, 《南極條約》的簽署國和觀察員有權(quán)通過提交會議文件來參與南極治理。在會議文件的類別中, 工作文件(working paper, WP)和信息文件(information paper, IP)尤為重要, 分別代表進入實質(zhì)討論和行動的提案, 以及提案的支撐文件。協(xié)商國和3名觀察員——南極研究科學委員會(Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR)、南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR)和國家南極局局長理事會(Council of Managers of National Antarctic Programs, COMNAP)都可以提交WP, 而非協(xié)商國和國際南極旅游組織協(xié)會(International Association of Antarctica Tour Operators, IAATO)等國家和組織只能提交IP。WP和IP的數(shù)量和內(nèi)容均能反映出議題的熱度, 且文件內(nèi)容常在日后被納入具有法律約束力的措施或不具有約束力但有很強示范作用和指導意義的軟法。通過有關(guān)學者所作的文獻計量學研究發(fā)現(xiàn), 英國、新西蘭和澳大利亞是在WP貢獻方面表現(xiàn)最好的國家; 而排名前10的行為體則分別是7個南極領(lǐng)土主張國、保留領(lǐng)土主張權(quán)利的美國和俄羅斯以及在ATS簽訂和發(fā)展過程中扮演了創(chuàng)始者和重要協(xié)調(diào)者角色的SCAR[5]。上述10個行為體在ATCM議事活動與貢獻上的活躍度和高質(zhì)量表現(xiàn)與其參與南極治理的能力與意愿保持了高度一致。

近年來, 各國尤其是南極領(lǐng)土主張國在南極的角力日益突出地表現(xiàn)在新技術(shù)、新裝備的研發(fā)和應(yīng)用上, 而各國對無人機系統(tǒng)的應(yīng)用及其規(guī)制活動是科技競爭的重要場域之一。在過去5年中,對無人機系統(tǒng)的規(guī)制已經(jīng)成為了ATCM的熱點話題之一。針對該問題提交的會議文件多達25項(統(tǒng)計信息截至2021年第43屆ATCM會議), 提案國均為南極領(lǐng)土主張國或科技實力強大的南極科考大國。在有關(guān)國家的參與和推動下, ATS出臺了一系列有關(guān)無人機在南極地區(qū)應(yīng)用和法律規(guī)制的重要文件, 各國在商討如何對無人機進行規(guī)制的過程中, 也在竭力輸入基于本國既有實踐的具體規(guī)則和相應(yīng)標準, 從而在這一新興的規(guī)制議題上搶占先機, 以維持其在南極治理中設(shè)置議程的領(lǐng)導權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。

議程設(shè)置是國際造法活動的先期階段。在以科學研究活動為主要內(nèi)容的南極地區(qū), 各國議程設(shè)置的主要內(nèi)容和戰(zhàn)略取向深受其自身科學成果產(chǎn)出和科技水平的影響, 也反映了國家參與極地事務(wù)的實質(zhì)能力。本文嘗試分析: (1)無人機系統(tǒng)在南極應(yīng)用的價值、優(yōu)勢與風險; (2)相關(guān)國家對無人機系統(tǒng)在南極應(yīng)用的規(guī)制情況; (3)南極治理機制下有關(guān)無人機活動的國際法律規(guī)制議程; 在此基礎(chǔ)上, 立足國內(nèi)、國際兩個層面, 提出中國的應(yīng)對方案。

1 無人機系統(tǒng)在南極的應(yīng)用優(yōu)勢、價值與風險

1.1 無人機系統(tǒng)的定義

無人機系統(tǒng)最初是二戰(zhàn)期間作為瞄準練習的訓練輔助設(shè)備開發(fā)的, 后來逐漸發(fā)展成為采用多種形式的地面控制和預(yù)先編程的自主飛行系統(tǒng)[6]。近年來, 無人機系統(tǒng)在全球范圍內(nèi)已經(jīng)愈加廣泛地被用于軍事監(jiān)視和轟炸任務(wù)、邊境控制和執(zhí)法以及科學研究等活動[7]。

為了將無人機系統(tǒng)的管制規(guī)則融入到現(xiàn)有的民用航空規(guī)制體系之中, 國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)結(jié)合無人機的遙控特性, 在2015年出臺了《遙控駕駛航空器系統(tǒng)手冊》, 使用了“遙控駕駛航空器系統(tǒng)”(Remotely Piloted Aircraft System, RPAS)這一定義, 即“遙控駕駛航空器、遙控站、用于控制和管理的指揮和控制鏈路, 以及型號設(shè)計中規(guī)定的所有其他組成部分”[8]。由于RPAS最早出自于ICAO, 是最正式和國際化的一種表述,因此也被澳大利亞民航安全局、新西蘭民航局等國家航空機構(gòu)所采用, 近年來ATS出臺的一系列指南也更普遍地采用RPAS這一術(shù)語。

隨著無人機應(yīng)用的發(fā)展, 出現(xiàn)了多種描述無人機系統(tǒng)的術(shù)語和縮寫, 如法語國家更多使用“drones”; 英國民航局、美國聯(lián)邦航空管理局、歐洲航空安全局和無人機系統(tǒng)協(xié)會等更多國家和國際機構(gòu)則采用“無人機系統(tǒng)(Unmanned Aircraft System, UAS)”這種表述, 即“無人駕駛的飛機及其相關(guān)部件”。ICAO近年來組織審查了許多國家現(xiàn)行的關(guān)于無人機系統(tǒng)的法規(guī), 以查明各國與ICAO出臺的規(guī)制框架相一致的共同點和最佳經(jīng)驗, 最終于2020年6月頒布了最新的無人機規(guī)章范本, 為成員國實施或補充現(xiàn)有的無人機法規(guī)提供了模板。該范本吸納并認可了近年來更為流行的“無人機系統(tǒng)”的表述[9], 但同時在其“無人機系統(tǒng)工具包”中明確指出, UAS包括RPAS。目前ICAO正在明確區(qū)分“可以通過遠離其他航空器而容納在空域中的無人機, 以及那些可以與有人駕駛航空器一起整合在空域中的航空器, 即RPAS”。RPAS將遵守與有人駕駛航空器類似的操作要求, 而不能滿足這些要求的無人機將被單獨處理[10]。

因此, 考慮到上述規(guī)制仍然處于發(fā)展當中,本文遵循ICAO新出臺的規(guī)章范本, 統(tǒng)一使用無人機系統(tǒng)(UAS)這一稱謂, 并同時遵從ATS和ICAO等國際治理平臺在過去已經(jīng)出臺的無人機指南中所使用過的RPAS的稱謂。

1.2 無人機系統(tǒng)在南極的應(yīng)用優(yōu)勢與價值

在南極迥異于全球其他地區(qū)的惡劣而人跡罕至的自然條件下, 無人機系統(tǒng)具有極大的應(yīng)用優(yōu)勢[11]。第一, 成本較低。無人機設(shè)備的購置費用、人員培訓費用和后期運營成本較低。第二, 靈活度高。無人機質(zhì)量輕、體積小, 容易攜帶和操作。第三, 安全性較高。無人機機上無人員, 有助于降低飛行員的安全風險。第四, 對野生動植物和環(huán)境的影響較小[12]。與有人駕駛的航空器相比,無人機在收集數(shù)據(jù)、執(zhí)行任務(wù)時對環(huán)境的入侵性較小。上述有關(guān)無人機的諸多特性, 有助于在盡量減少對南極的環(huán)境損害的前提下克服人類野外考察面臨惡劣自然環(huán)境的困難, 可在更廣泛的自然條件和場景下收集科學數(shù)據(jù), 突破人力限制, 從而為在南極地區(qū)開展的科學研究帶來極大的便利。

目前, 無人機系統(tǒng)在南極地區(qū)的應(yīng)用十分廣泛, 主要包括科學研究、后勤保障、旅游和新聞報道等方面。在科學研究方面, 無人機已經(jīng)用于收集氣候變化影響的相關(guān)數(shù)據(jù)、海冰監(jiān)測、企鵝數(shù)量監(jiān)測、精細規(guī)模的植被測繪、確定生態(tài)系統(tǒng)功能[13]、海洋哺乳動物監(jiān)測[14]和南極特別保護區(qū)監(jiān)測調(diào)查等[15]。在后勤保障方面, 主要應(yīng)用于將科學及其他設(shè)備、小型物體運送到指定地點[16]。此外, 在獲得許可的前提下, 旅行社和游客在南極旅游期間可以使用無人機[17]?；谧陨韮?yōu)勢和技術(shù)的不斷進步, 無人機系統(tǒng)在南極地區(qū)的應(yīng)用范圍呈擴大趨勢, 將來可能廣泛用于搜救[16,18]、消防、醫(yī)療等緊急情況; 快速偵查海冰和冰川的裂隙、燃油泄漏程度等[16]; 在南極旅游活動中使用無人機的需求也可能持續(xù)擴大[18]。

1.3 無人機系統(tǒng)在南極的應(yīng)用風險

南極地理環(huán)境極其惡劣與復雜, 在此地理條件下使用無人機系統(tǒng)具有一定的安全和環(huán)境風險,這主要體現(xiàn)在以下3個方面。

第一, 安全風險。南極特有的極端低溫、持續(xù)強風以及崎嶇地形都會妨礙無人機操作, 可能導致發(fā)生意外事件、系統(tǒng)故障和計劃外著陸等造成無人機破壞和損失的風險。此外, 無人機可能與其他飛機、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生碰撞, 對人員造成傷害[16,18]。

我國現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品安全保障體系，主要由執(zhí)法監(jiān)督體系、誠信體系、法律法規(guī)體系、標準體系、檢驗檢測體系、認證體系、示范推廣體系以及信息支持體系八部分內(nèi)容所組成。其中執(zhí)法監(jiān)督體系一直處于不斷完善的狀態(tài)，根據(jù)國家所出臺一系列規(guī)章制度與法律條款，農(nóng)業(yè)部在2000年開始進行了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全定點跟蹤監(jiān)測機制，并啟動了監(jiān)控計劃、農(nóng)藥殘留以及獸藥殘留等計劃，整體執(zhí)法監(jiān)督體系變得更加完善，為基層執(zhí)法部門執(zhí)法，提供了可靠依據(jù)。

第二, 對南極野生動植物的影響。無人機可能會使南極野生動物尤其是鳥類面臨碰撞、受傷甚至死亡的風險[18]。南極地表的植被和土壤異常脆弱, 一旦造成破壞, 可能很長時間無法恢復。

第三, 對南極荒野價值和保護區(qū)的影響。當無人機因碰撞或其他原因造成毀損時, 可能會對南極獨特而珍稀的荒野價值和包括南極特別保護區(qū)、管理區(qū)、歷史遺址和紀念碑在內(nèi)的特別區(qū)域產(chǎn)生破壞。

如上所述, 無人機系統(tǒng)在南極具有極大的應(yīng)用優(yōu)勢與價值, 許多國家的南極計劃里已經(jīng)將無人機納入到科學研究的后勤保障和操作計劃中,旅行社等非政府組織以及個人在南極地區(qū)使用無人機的頻率和范圍也在進一步擴大。為了充分發(fā)揮無人機系統(tǒng)在南極的應(yīng)用優(yōu)勢, 保障其持續(xù)安全運行, 同時平衡無人機使用與南極環(huán)境保護之間的關(guān)系, 有必要對無人機在南極地區(qū)的活動進行進一步的規(guī)制和完善。

2 相關(guān)國家對無人機系統(tǒng)在南極應(yīng)用的規(guī)制情況

無人機系統(tǒng)是協(xié)商國用來行使ATS所賦予的視察權(quán)的重要工具之一。為了確保締約國能夠遵守和執(zhí)行《南極條約》, 條約第7條規(guī)定了視察機制。協(xié)商國各方有權(quán)指派觀察員, 觀察員應(yīng)有在任何時間進入南極的任何一個或一切地區(qū)的完全自由, 并有權(quán)對南極的一切地區(qū), 包括所有的考察站、設(shè)施和設(shè)備, 以及在南極裝卸貨物或運送人員的地點的一切船只和飛機進行視察。有權(quán)指派觀察員的任何締約國, 可于任何時間在南極的任何或一切地區(qū)進行空中視察。

對使用無人機的活動進行規(guī)范和限制也是締約國根據(jù)ATS所確立的義務(wù)來行使屬人管轄權(quán)的重要內(nèi)容?！蛾P(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》第13條規(guī)定了各締約國應(yīng)在其權(quán)限內(nèi)采取適當?shù)拇胧? 包括通過法律和法規(guī), 采取適當?shù)男姓袆雍蛨?zhí)行措施, 以便保證遵守本議定書?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護公約》第21條也要求締約國應(yīng)盡其所能, 采取適當?shù)拇胧? 確保公約各條款和養(yǎng)護委員會所通過的各項養(yǎng)護措施得以遵守。由于南極的主權(quán)凍結(jié)原則排除了南極存在屬地管轄的可能性, 締約國為履行ATS的內(nèi)容并實施其所承擔的國際法義務(wù), 必須對其在南極地區(qū)從事相關(guān)活動的本國國籍的人或船舶、飛機等進行管轄。因此, 在南極開展無人機活動的個人或組織同樣受到其本國屬人管轄權(quán)的規(guī)制。

如表1所示, 目前, 相關(guān)國家對無人機在南極應(yīng)用的規(guī)制內(nèi)容中存在某些共性。美國、新西蘭、澳大利亞、德國、西班牙、波蘭以及英國均規(guī)定由南極事務(wù)主管部門管理本國的南極無人機活動, 且設(shè)置了相應(yīng)的審批許可程序。各國的規(guī)制手段不同程度地依托于其國內(nèi)既有的無人機規(guī)則和在南極的無人機實踐及規(guī)制經(jīng)驗, 并考慮了這一地區(qū)特殊的操作和環(huán)境要求。同時, 各國在規(guī)制形式、適用范圍和具體內(nèi)容方面各有特點。

表1 相關(guān)國家對無人機在南極應(yīng)用的規(guī)制內(nèi)容Table 1.Regulations on the application of UAS in the Antarctic from associated countries

首先, 各國就無人機在南極地區(qū)的管理所出臺的規(guī)范性文件的形式各不相同, 包括操作手冊、指南、使用規(guī)定、政策等軟法以及具有法律拘束力的法規(guī)和配套的具體審批許可程序等多種形式。其次, 從適用范圍來看, 美國、德國、新西蘭、澳大利亞和英國均規(guī)定適用于在南極開展的所有活動, 將非科學性質(zhì)(尤其是南極旅游和其他非政府組織開展的)活動也納入統(tǒng)一監(jiān)管; 西班牙、波蘭則規(guī)定適用于特定類別的無人機活動。最后, 從規(guī)制內(nèi)容來看, 美國、新西蘭所出臺的規(guī)則最為系統(tǒng)和全面, 涵蓋了無人機的操作和環(huán)境規(guī)則, 涉及飛行員資質(zhì)許可、無人機適航性認證、無人機活動申請-審批機制、操作計劃、風險評估與管理、責任承擔和南極環(huán)境中特殊的無人機運行要求與限制等內(nèi)容; 德國、澳大利亞、英國、西班牙和波蘭則僅就上述美國和新西蘭所涉及的規(guī)制范圍做了部分規(guī)定。

續(xù)表

基于已有的南極無人機實踐, 部分締約國認識到無人機系統(tǒng)在南極的應(yīng)用價值、操作風險和潛在的環(huán)境影響, 意識到應(yīng)全面重視無人機在南極活動的規(guī)制。因此這些國家以工作文件的形式提交國家提案, 將本國的應(yīng)用和規(guī)制經(jīng)驗提交至ATCM和環(huán)保委員會(Committee for Environmental Protection, 以下簡稱CEP)平臺進行討論并獲得了熱烈回應(yīng), 從而以國家先行、國際治理平臺跟進的驅(qū)動方式開啟了南極治理機制下有關(guān)無人機活動的規(guī)制進程。

3 南極治理機制下的無人機系統(tǒng)規(guī)制進程

3.1 規(guī)制現(xiàn)狀及特點

作為ATS的主要決策機制和議事平臺,ATCM自2014年開始關(guān)注無人機在南極的安全運營問題; ATS之下的CEP也注意到無人機活動在南極可能產(chǎn)生的環(huán)境影響。致力于推動建立統(tǒng)一的南極無人機規(guī)制標準的部分協(xié)商國利用ATCM平臺, 與SCAR和COMNAP相互配合, 推動CEP在2017年建立了閉會期間聯(lián)絡(luò)小組(Intersessional Contact Group, ICG), 以擬定關(guān)于在南極使用無人機的環(huán)境方面的準則。由此, 南極治理機制下有關(guān)無人機活動的國際法律規(guī)制議程正式拉開序幕。

CEP建立ICG的目的是審查和更新有關(guān)無人機環(huán)境方面的現(xiàn)有信息, 包括國家項目和IAATO的使用經(jīng)驗; 從主管部門收集其有關(guān)無人機操作授權(quán)和許可程序的環(huán)境方面的信息; 在預(yù)防辦法的基礎(chǔ)上, 制定關(guān)于在南極使用無人機的環(huán)境方面的指導意見。經(jīng)過長期的討論和知識積累,ATCM在2018年通過了一項由CEP主導制定的具有軟法性質(zhì)的“決議”文件——《在南極運行遙控駕駛航空器的環(huán)境指南》(Environmental Guidelines for Operation of Remotely Piloted Aircraft Systems (RPAS) in Antarctica, 以下簡稱《環(huán)境指南》)。該指南包括“使用前規(guī)劃和環(huán)境影響評估”、“現(xiàn)場和飛行中操作”和“飛行后行動和報告”三部分。具體規(guī)定了使用無人機系統(tǒng)之前需要注意的一般事項、無人機飛行過程中的特殊具體操作要求、無人機出現(xiàn)毀損情況的處理以及飛行后向國家主管當局的報告程序[29]。COMNAP作為各國主管南極事務(wù)部門的負責人之間的組織,在2016年制定了《南極無人機系統(tǒng)運營者手冊》(The Antarctic UAS Operator’s Handbook, 以下簡稱《手冊》)并不斷更新, 為各國南極計劃開展無人機活動和制定無人機規(guī)則提供非強制性指導?！妒謨浴妨信e了開展無人機活動的諸多操作建議和環(huán)境指導, 還就某些特別注意事項和限制進行了說明, 并且規(guī)定了無人機意外降落或發(fā)生事故時的處理[30]。IAATO作為南極治理機制中極具影響力的旅游運營協(xié)會, 自2014年起, 不斷地出臺無人機政策, 以負面清單的形式對南極旅游中的各類無人機活動進行限制[31]。此外, ICAO發(fā)布的相關(guān)涉及到或?qū)ｉT適用于無人機活動的國際規(guī)則也可以為南極的無人機規(guī)制提供參考和借鑒。

當前仍處于發(fā)展過程中的南極無人機規(guī)制體系并不完善, 呈現(xiàn)出明顯的動態(tài)性。制定南極無人機規(guī)則需依據(jù)最新的無人機技術(shù)、無人機系統(tǒng)對南極環(huán)境影響的科學知識和充分的實踐經(jīng)驗。目前各國對于在南極使用無人機的操作標準和技術(shù)規(guī)范尚未完全統(tǒng)一, 不具備普適性和確定性,運行無人機的實踐經(jīng)驗樣本仍不夠充分, 使用無人機的協(xié)商國數(shù)量有限, 導致南極無人機的國際造法進程仍處于議程設(shè)置階段, 出臺的相關(guān)規(guī)則以軟法為主。截至2020年12月, 《手冊》已經(jīng)依據(jù)SCAR等提供的最新科學知識和經(jīng)驗進行過兩次更新; 《環(huán)境指南》也指出“有必要定期進行審查和更新”; IAATO的無人機禁令的規(guī)制范圍也在擴大。目前, 《環(huán)境指南》和《手冊》已具備較為完整的規(guī)則框架, 但具體內(nèi)容并不完善。例如, 《手冊》沒有對諸如無人機適航性認證、飛行員培訓指南等特定事項的程序提供具體指導, 后續(xù)依賴于定期更新。對比之下, IAATO無人機禁令既不具備完整的框架與內(nèi)容, 可操作性也不強。此外, 《環(huán)境指南》《手冊》以及IAATO無人機禁令在適用范圍和內(nèi)容上仍存在部分重合之處, 在具體實踐中會造成不便。上述問題亟需在后續(xù)規(guī)則制定的過程中來逐步完善和解決。

3.2 規(guī)制進程中的國家參與

在南極治理中, 各國提交的會議文件(包括WP和IP)可以從側(cè)面折射出南極條約協(xié)商國的關(guān)注焦點和參與南極事務(wù)的程度[32]。如表2所示,通過梳理南極無人機規(guī)制議程中的國家提案情況,可以發(fā)現(xiàn), 部分南極條約締約國充分利用了議事規(guī)則, 深入?yún)⑴c規(guī)制議程。以美國、德國為首的締約國通過提交WP和IP并參與討論的方式不斷向以ATCM為主的國際議事平臺輸送相關(guān)科學、專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗, 以將本國的科技實力轉(zhuǎn)化為議事能力。值得注意的是, 其中部分國家在當前南極無人機規(guī)則的造法進程中起到了決定性作用。例如, 德國和美國憑借其高質(zhì)量的提案占據(jù)了主導地位。美國率先提出可以討論制定一項南極無人機系統(tǒng)操作指南以及設(shè)立一個閉會期間工作組以推進相關(guān)討論和開展進一步工作; 德國則主動承擔并領(lǐng)導起草了《環(huán)境指南》的閉會期間工作組的工作。

表2 ATCM (2014—2018年)涉及南極無人機規(guī)制議題的文件和內(nèi)容Table 2.ATCM documents and their contents related to UAS regulations in Antarctic (2014—2018)

4 中國因應(yīng)

美國、德國等南極活動強國已經(jīng)針對其本國的南極無人機活動開展了不同形式的規(guī)制實踐,這為他們參與討論ATCM等國際議事平臺中的南極無人機規(guī)制議題奠定了基礎(chǔ)。相比之下, 我國作為南極科考與旅游大國, 至今仍未出臺任何關(guān)于南極無人機活動的具備可操作性的指導文件?？紤]到無人機技術(shù)的迅速發(fā)展、我國科研應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要, 以及目前針對此議題的國際造法進程仍處于動態(tài)發(fā)展的前期階段等因素, 我國應(yīng)理清參與思路, 從以下兩個方面做出回應(yīng)。

4.1 國內(nèi)層面: 完善管理機制, 鼓勵科研應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

考慮到若干南極活動強國已積累多年并具備了較為成熟的實踐和規(guī)制經(jīng)驗, 以及無人機在南極科考等活動中的價值和優(yōu)勢, 我國應(yīng)盡快建立并完善相應(yīng)的管理機制, 鼓勵無人機在南極的科研應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這項工作需要考慮到我國的無人機產(chǎn)業(yè)鏈、結(jié)合我國的無人機監(jiān)管特點并依托于國內(nèi)既有的部分無人機規(guī)則。

首先, 需出臺規(guī)范性文件, 建立和完善無人機活動的申請和審批機制。我國應(yīng)依托于本國的無人機規(guī)則, 借鑒國際及其他國家的南極無人機規(guī)制經(jīng)驗, 盡快出臺南極無人機手冊或指南等兼具指導性和標準性的規(guī)范性文件, 內(nèi)容應(yīng)包含如下幾個方面。第一, 航行審批許可程序。第二, 航行監(jiān)管機制, 包括航行通告、通訊與無線電管理和應(yīng)急處置等。無人機在南極的航行具有特殊性, 在有人機飛行區(qū)域與其他區(qū)域應(yīng)分別規(guī)制; 同時,在有人機飛行區(qū)域, 應(yīng)特別注意與有人機的溝通與協(xié)調(diào); 飛行后須進行報告、記錄保存和信息共享。第三, 責任承擔機制, 航行過程中無人機飛行員與觀察員、有人機運行協(xié)調(diào)員以及空中交通管理者/南極考察站管理者/船舶等主體應(yīng)承擔報告、協(xié)調(diào)和提供咨詢等責任與義務(wù)。第四, 特殊的航行操作及環(huán)境規(guī)則, 包括飛行時間、距離、高度等限制以及特殊區(qū)域、特殊環(huán)境下的操作要求。

與此同時, 還要建立和完善我國國籍人員在南極開展無人機活動的申請-審批機制?？梢詤⒖糃OMNAP《手冊》[30]、新西蘭和美國的經(jīng)驗并依托我國的無人機規(guī)則, 依照無人機用途、重量等各要素設(shè)置不同的審批內(nèi)容與程序。值得注意的是, 商業(yè)、休閑娛樂等非科學性質(zhì)的無人機活動主要由IAATO監(jiān)管, 而IAATO規(guī)定是否批準該類活動應(yīng)由國家主管當局決定; 在國家實踐中,新西蘭、美國、澳大利亞以及德國的南極無人機法規(guī)/政策均適用于“任何無人機活動”。因此, 建議我國將非科學性質(zhì)的南極無人機活動納入監(jiān)管體系, 進行統(tǒng)一申請和審批, 在具體內(nèi)容與程序方面則可以進行適當調(diào)整。具體而言, 審批事項應(yīng)由我國南極事務(wù)主管部門負責; 審批內(nèi)容應(yīng)包括飛行員資質(zhì)以及無人機適航性認證、風險評估與管理、操作計劃和商業(yè)保險等。

其次, 應(yīng)大力支持無人機技術(shù)研發(fā), 引導建立相應(yīng)的技術(shù)標準與操作程序, 建立南極無人機的適航管理體系。具體而言, 要著力于無人機技術(shù)的創(chuàng)新與研發(fā), 例如保障無人機安全運行的感知與規(guī)避技術(shù); 同時將最新無人機技術(shù)應(yīng)用到南極活動中并率先制定相關(guān)規(guī)則; 密切關(guān)注國際無人機法律規(guī)制(例如ICAO《遙控飛機手冊》)的發(fā)展動態(tài)并進行適當借鑒。

在南極無人機活動申請-審批機制中, 無人機是否具有適航性是擬開展的活動能否獲得批準的關(guān)鍵因素之一。然而, 現(xiàn)有的南極無人機國際規(guī)則并沒有對無人機適航性標準及認證問題做出明確規(guī)定。實踐中, 各國大多依托其本國的無人機法規(guī)進行南極無人機適航管理。我國雖具備生產(chǎn)用于極地航行無人機的產(chǎn)業(yè)鏈, 但目前并不存在統(tǒng)一的適航性標準與認證程序。2019年, 我國民航局航空器適航審定司出臺了《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》, 明確了我國的無人機適航管理思路。該意見將開展基于運行風險的民用無人機適航審定, 采取風險等級劃分方法和適航審定分級管理; 審查主體由行政方轉(zhuǎn)向企業(yè), 由無人機生產(chǎn)商直接建立及完善適航體系、承擔適航主體責任和制定適航標準, 以建立我國自主的無人機適航標準體系[33]。該意見確立的適航管理思路為我國的南極無人機適航性標準與認證提供了基礎(chǔ)。依照該意見, 民用無人機運行風險等級將分為低中高三個等級, 對于生產(chǎn)低運行風險等級無人機的企業(yè), 行政方以備案和事后監(jiān)管為主; 對于生產(chǎn)高運行風險無人機的企業(yè), 行政方對具體項目進行評估, 確定介入程度; 對于生產(chǎn)中等運行風險無人機的企業(yè), 行政方審查基于風險確定介入程度[34]。對在南極使用的無人機應(yīng)實施包括環(huán)境影響評估、安全風險評估在內(nèi)的運行風險評估, 以確定其所屬的運行風險等級?？紤]到南極極端的低溫、強風等自然環(huán)境, 應(yīng)用于南極的無人機運行風險極有可能歸屬于高風險。設(shè)計生產(chǎn)低、中、高風險等級的企業(yè)均應(yīng)符合企業(yè)適航體系要求, 因此, 可由國家民航局牽頭, 聯(lián)合無人機產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)政府主管部門, 商定建立特殊的極地無人機適航性標準, 并將其納入工業(yè)生產(chǎn)體系中。

4.2 國際層面: 積極參與乃至引領(lǐng)當前規(guī)制南極無人機活動的國際造法進程

國家在南極無人機規(guī)制的國際造法進程中起到了決定性作用, 既參與并推動了科技向?qū)I(yè)知識和實踐經(jīng)驗的轉(zhuǎn)化, 又通過議題設(shè)置等手段控制著相關(guān)的決策過程。與無人機系統(tǒng)在南極應(yīng)用相關(guān)的科學、技術(shù)和實踐等專業(yè)知識是締約國參與ATCM項下國際造法進程的重要基礎(chǔ)。各國將基于無人機實踐經(jīng)驗的科技實力轉(zhuǎn)化為立足于科學成果基礎(chǔ)之上的科學證據(jù), 并以此提出提案、設(shè)置議程并討論、磋商和審議, 直至推動出臺《環(huán)境指南》, 是科技與法律良性互動、將科技能力轉(zhuǎn)化為議事能力的重要方式。其中, 德國和美國是佼佼者, 展現(xiàn)出極強的轉(zhuǎn)化和互動能力; 而我國在該進程中暫時缺位, 沒有及時將本國的科研成果、無人機技術(shù)以及先期的南極無人機實踐轉(zhuǎn)化為議事能力, 錯失了在南極無人機規(guī)則初步制定階段掌控話語權(quán)的機會。盡管南極無人機國際規(guī)則已形成基本框架, 但由于技術(shù)暫未產(chǎn)生重大革新、應(yīng)用范圍暫未擴大等原因, 相關(guān)規(guī)制內(nèi)容仍處于動態(tài)發(fā)展階段, 各方在ATCM議事平臺仍可通過提案方式進行信息交換與共享, 這使得我國在本議題的后續(xù)造法進程中仍有發(fā)揮空間, 為我國通過ATCM等國際議事平臺推動規(guī)則完善從而把握規(guī)則制定的話語權(quán)、實現(xiàn)對德國和美國等南極科技大國的追趕甚至超越提供了機會。未來,我國應(yīng)從以下方面著手。

第一, 要建立良好的科學-政策溝通機制。首先, 國家相關(guān)部門要密切和及時地關(guān)注南極無人機規(guī)制的最新議題, 持續(xù)追蹤ATCM、CEP針對該議題開展工作的優(yōu)先事項。其次, 政策管理部門要與我國使用無人機從事南極科學活動的科學家和進行無人機技術(shù)自主研發(fā)的科技人員進行有效的雙向互動, 以更好地向科學家傳達不同事項的優(yōu)先次序和科學要求并提供科研資金, 從而就現(xiàn)有的優(yōu)先事項、新出現(xiàn)的問題和科學/技術(shù)進展得到更好的“政策準備”方面的信息[35]。

第二, 完善的國內(nèi)規(guī)制體系、充分的無人機實踐經(jīng)驗、良好的科學-政策溝通機制能夠為我國在國際層面積極提交提案以及參與討論、把控和引領(lǐng)后續(xù)的南極無人機規(guī)制進程提供堅實有力的良性支撐。一方面, 我國可以行使提案權(quán)利, 立足于本國的南極無人機實踐及規(guī)制情況, 增加提案數(shù)量、提高提案質(zhì)量, 通過ATCM議事程序?qū)δ蠘O無人機活動的相關(guān)科學、技術(shù)和實踐等專業(yè)知識與經(jīng)驗進行信息交換與共享, 將科技創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)化為議事能力, 以更加積極主動的姿態(tài)深入?yún)⑴c甚至主導南極無人機活動的規(guī)制進程, 把握規(guī)則制定的話語權(quán), 提高我國在南極事務(wù)中的地位和影響力。另一方面, 部分南極條約締約國經(jīng)常將科學家納入其參加ATCM的國家代表團, 提供專業(yè)知識并代表國家表達與科學相關(guān)的議題立場。許多政府決策者在準備ATCM參會材料前也直接與南極研究人員保持溝通, 征求其意見或?qū)⑵湟庖娂{入會議文件和國家立場文件中[35]。因此,我國也可以更廣泛地將科學家納入國家代表團,以獲得更加專業(yè)、及時、高效的咨詢意見, 從而更好地提升我國的南極治理能力并維護我國的南極利益。

5 結(jié)論與展望

ATCM對無人機在南極活動的規(guī)制目前仍處于南極治理中的低度政治領(lǐng)域, 與南大洋海洋保護區(qū)的建立等高度政治話題相比, 國家間并沒有在當前階段就無人機活動的規(guī)則制定權(quán)產(chǎn)生激烈的博弈, 參與國家以部分南極領(lǐng)土主張國和南極科考活動強國為主。在相關(guān)國家提案的基礎(chǔ)上,ATCM出臺了一系列具有軟法性質(zhì)的指南等文件,由于沒有成為措施, 因此尚不具備強制性的法律拘束力。但由于無人機是各國行使其南極視察權(quán)的重要工具之一, 且考慮到全球新冠肺炎大流行給南極實地科考和視察所帶來的困難以及無人機自身的特性優(yōu)勢, 各國在南極更加頻繁和廣泛地使用無人機將是長遠之勢, 因此并不排除ATCM將來整合若干無人機活動規(guī)則并將其轉(zhuǎn)化為措施的可能性。早在2014年CEP成員就一致認為, 對保護區(qū)的長期監(jiān)測十分重要, 應(yīng)根據(jù)需要例如至少5年一次強制訪問保護區(qū)以確保該地區(qū)處于有效保護中。但CEP也指出, 強制監(jiān)測本身也可能對保護區(qū)造成破壞, 而遙感技術(shù)等遠程監(jiān)測手段將有助于改善對保護區(qū)的監(jiān)測和評估[36]。雖然已有國家使用無人機對南極特別保護區(qū)開展調(diào)查活動, 但當前ATCM并沒有充分考慮無人機活動可能給特別保護區(qū)、管理區(qū)等既有的特別區(qū)域制度所帶來的挑戰(zhàn)。由于《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》附件6“因環(huán)境緊急情況引起的責任”目前只有8個協(xié)商國批準, 遠未達到生效條件,應(yīng)該如何界定和分擔無人機在使用過程中所造成的人員和財產(chǎn)傷害的責任仍是ATCM在未來需要進一步考慮的問題。德國作為南極無人機規(guī)制的積極提案者, 在其本國頒布的無人機活動許可中已明確要求, 用于非科學目的的無人機不得在南極特別保護區(qū)或歷史遺跡和古跡內(nèi)或上空使用[25]?？紤]到當前ATCM項下有關(guān)無人機規(guī)制進程方興未艾的發(fā)展態(tài)勢和目前其仍處于低度政治的窗口期, 我國應(yīng)在大力推動無人機技術(shù)的創(chuàng)新、研發(fā)與應(yīng)用的基礎(chǔ)上, 將科技創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)化為議題設(shè)置和規(guī)則制定能力, 進一步提升我國在南極事務(wù)中的地位和影響力, 以維護我國南極權(quán)益。