□ 高 進 劉 聰 李學毅

內容提要 以撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)為中心的縣級行政區(qū)劃調整，是地方機構改革和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。折射出地方縱向市縣和橫向縣際之間圍繞權力配置、公共行政和資源利益等進行競爭的博弈關系。 撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)體現(xiàn)的府際競爭促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也需要警惕過渡期難以融合、過度依賴土地財政和地方發(fā)展積極性削弱三種負向風險效應。 因此，建議嚴格把控撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的數(shù)量和質量，積極倡導縱向府際零和競爭和橫向府際標尺競爭， 科學實施行政區(qū)劃調整的社會穩(wěn)定風險評估和經(jīng)濟社會發(fā)展預測體系，豐富開展撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的公民參與。

一、問題提出：縣級行政區(qū)劃調整與府際關系

（一）區(qū)劃調整與府際管理體制變革

地方行政區(qū)劃調整是國家結構形式中重構府際關系的核心命題， 是提升國家空間治理能力的重要手段。 縣級行政建制作為地方行政區(qū)劃的獨立單元， 自先秦出現(xiàn)以來歷經(jīng)兩千多年國家統(tǒng)分洗禮，以強大的生命力呈現(xiàn)出最穩(wěn)定的狀態(tài)，成為居民的地域身份密碼和自然空間標簽。 改革開放40年來，縣域發(fā)展伴隨著城市化和工業(yè)化的浪潮迎來了全面進步的嶄新時代， 縣級行政建制也處于不斷的調整階段，其中撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)是其重要表現(xiàn)形式。 近年來北京、上海、天津三個直轄市先后進入“無縣時代”，廣州、深圳、南京、武漢等城市也已進入“無縣”發(fā)展階段。 各地多有仿效，積極謀劃，截止2018年底，全國撤縣設市共有429 個，撤縣（市）設區(qū)共有197 個。通過撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的行政區(qū)劃調整，促進經(jīng)濟社會的綜合發(fā)展，加速城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展進程，但是，局域也出現(xiàn)一定的“假性城市化”、“小馬拉大車”等負向效應。與此同時，“省直管縣”和“擴權強縣”作為對照性行政管理體制的改革嘗試，引發(fā)縣級行政區(qū)劃改革多維模式的深入探索?！盁o縣時代” 浪潮的發(fā)展軌跡以及縣級行政管理模式選擇成為研究全面深化新型城鎮(zhèn)化改革的理論探索與現(xiàn)實關照。

理順國家機構的條塊關系是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。 以撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)為中心的縣級行政區(qū)劃調整，正是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、市民化和國家機構改革目標的有效載體?？h級行政區(qū)劃的調整“牽一發(fā)而動全身”，極易誘發(fā)蝴蝶效應。 其本質是地方縱向和橫向府際之間圍繞權力配置、公共行政和資源利益等進行競爭博弈的關系折射， 是行政管理體制的深刻變革，這是縣級行政區(qū)劃調整的主要推動力。 因此，揭示縣級行政建制調整前后地級市與縣（市、區(qū)）利益博弈的府際關系，總結府際競爭的正負效應，為全面深化國家機構改革提供智力支持。

（二）區(qū)劃調整與府際競爭

相對穩(wěn)定性是行政區(qū)劃的基本特征，與歷史淵源、經(jīng)濟狀況、文化背景等因素息息相關。①但是，伴隨著工業(yè)化、城市化、市民化和現(xiàn)代化的發(fā)展態(tài)勢，行政區(qū)劃作為上層建筑，需要不斷自我調整適應經(jīng)濟發(fā)展的需要， 解決經(jīng)濟快速發(fā)展和空間約束的矛盾。 行政區(qū)劃調整既受到城鎮(zhèn)發(fā)展與城區(qū)拓展、人口集聚與增長等客觀條件影響，②又受到全國戰(zhàn)略布局引領和全面結構性優(yōu)化轉型等主觀條件制約。③縣級行政區(qū)劃調整經(jīng)歷了均衡設置階段、縣級市主導階段和市轄區(qū)主導階段，④呈現(xiàn)出撤縣設市、撤縣（市）設區(qū)、省市管縣三種類型。⑤從正向維度看，無論是撤縣設市，還是撤縣（市）設區(qū)，有利于推進城鎮(zhèn)化進程，打破空間壁壘，提高城鎮(zhèn)常住人口的增長率，提升企業(yè)生產(chǎn)率與就業(yè)，促進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉型和發(fā)展水平提升。⑥但是，撤縣設市容易造成大量耕地流失和假性城市化。 過度依賴行政手段調動和集聚資源雖短時間能夠獲得優(yōu)先發(fā)展機會，⑦但是遲早也會遭到“虹吸效應”的反噬。 因此，需要探索長效持久之策，統(tǒng)籌考量多元利益價值，⑧提升行政區(qū)劃調整質效。

縣級行政區(qū)劃的調整不僅僅是名稱的改變，更是府際競爭關系的變革。 縱向政府間基于政治和行政權威，多展現(xiàn)為“命令—服從”模式，⑨但是地方政府的本職在于為本地公民提供高質量的公共產(chǎn)品和服務，因而需要把握國家的政策機遇，結合地方發(fā)展的實際需要， 通過供給側的行政體制改革，合理運用權力配置的公共性競爭，實現(xiàn)本級政區(qū)域的利益最大化。 縱向上下級政府間圍繞職能配置、事權責任、基本公共服務歸屬等事權產(chǎn)生沖突與競爭。⑩這種公共性競爭表現(xiàn)地級市和縣在縣級行政區(qū)劃調整方面， 就呈現(xiàn)出縱向上下級市縣之間的模式選擇競爭， 也就是市縣政府之間圍繞撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)，把握模式選擇的主動權競爭。 行政區(qū)劃調整的撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)主要反映地級市和縣之間的綜合發(fā)展水平對比。從改革開放以來的事例來看，強縣弱市選擇撤縣設市模式，強市弱縣選擇撤縣設區(qū)模式，強市強縣選擇先撤縣設市再撤市設區(qū)模式。

府際競爭是府際關系的重要組成， 政府間關系主要由權力、行政和財政三種關系構成。?在此基礎上形成的利益關系是政府間關系的實質核心。?因此， 縣級行政區(qū)劃的調整是圍繞市縣府際關系內容的調整， 主要表現(xiàn)為市縣縱向府際關系在權力配置、財政收支、公共行政和資源利益的博弈競爭。 撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)權力配置的府際競爭，主要圍繞隸屬管轄、機構編制、決策審批和規(guī)劃設施而展開。 府際競爭通過政治分權使得地方利益日益突出， 形成了地方政府間競爭的利益格局。?權力重新配置必然引起地方政府財政收支、公共服務和福利保障的財權事權改革。資源利益是地方政府核心競爭力的優(yōu)勢體現(xiàn)， 也是撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)競爭的焦點，產(chǎn)業(yè)結構、土地資源和招商引資等方面成為市縣兩級政府競爭談判的焦點。?

基于前人的研究成果， 聚焦撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的研究命題，本文從府際競爭的類型、內容和效應三個維度進行延伸研究， 從而揭示地方政府在縣級行政區(qū)劃調整中的職責角色， 以期助力地方政府治理能力的提升。

二、撤縣設市與撤縣（市）設區(qū)的時空分布

（一）時間分布

改革開放40年，撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)在時間分布上主要分為三個階段：

第一階段是1983—1997年，撤縣設市處于蓬勃發(fā)展時期。 改革開放40年來，縣級行政區(qū)劃圍繞著以經(jīng)濟建設為中心不斷調整和改革， 改革的春風助推了生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟繁榮， 行政體制同樣應當與時俱進， 行政區(qū)劃調整也被提上了日程，撤縣設市始自1983年國務院批準江蘇的常熟縣改為常熟市，撤縣（市）設區(qū)肇始于1983年山東省濟寧市濟寧縣改為市轄區(qū)、濰坊市濰縣改為寒亭區(qū)， 在此階段撤縣設市數(shù)量始終保持兩位數(shù)增長，如圖1 所示。其中，撤縣設市在1994年達到峰值53 個。 截止到1997年，我國范圍內已經(jīng)有397例縣改市，占改革開放40年的95.2%。 一部分是以北京、上海、天津、重慶直轄市為代表的城市化發(fā)展中的區(qū)劃調整， 更多部分是各省在改革開放的進程中基于縣級自然資源的市級整合， 例如青島嶗山、深圳寶安等。

第二階段是1998—2013年，撤縣設市暫時中止。撤縣設市在釋放區(qū)域發(fā)展活力的同時，也帶來了交通擁堵、環(huán)境污染、人口過多等負向效應，“假性城市化”日益突出，因而被國務院及時叫停，通過逐步消化的方式， 以待解決城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的問題。撤縣（市）設區(qū)保持兩位數(shù)增長，主要是解決撤縣設市中止帶來的區(qū)域行政體制改革的瓶頸。但是，撤縣（市）設區(qū)在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，在土地資源利用、產(chǎn)業(yè)結構調整、公共基礎設施建設、公共服務保障等多方面也產(chǎn)生新的 “城市病”，在個別地方甚至出現(xiàn)難以消化改制前的債務和包袱， 難以維持改制后城市發(fā)展的公共產(chǎn)品和公共服務的需求，產(chǎn)生“小馬拉大車”現(xiàn)象。 對此，2003年，民政部及時出臺相關文件，對人口、經(jīng)濟等硬性指標進行規(guī)定，撤縣（市）設區(qū)熱情有所減緩。

第三階段是2014年至今， 撤縣設市政策重啟，但控制嚴格，數(shù)量較少。 為探尋中國新型城鎮(zhèn)化破題之策，2013年國務院重啟撤縣設市工作，“改市”政策再次升溫。 同年11月，黨的十八屆三中全會《決定》 明確提出符合條件的縣可有序改市，撤縣設市再次啟動。 此后全國范圍內僅18 例撤縣設市，每年均有二、三十個縣市實行撤縣（市）設區(qū)。 一方面是直轄市上海、北京、天津和重慶向“無縣化時代”邁進；另一方面，河北、陜西、云南、江西等省抓住黨的十八大以來全面深化體制改革的歷史機遇，加快城市化發(fā)展的步伐。

（二）空間分布

撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)數(shù)量全國范圍內分布存在不平衡性，如表1 所示。

從空間分布覆蓋面而言， 撤縣設市除直轄市和港澳臺外，在全國實現(xiàn)省份全覆蓋。而撤縣（市）設區(qū)除港澳臺外，新疆、寧夏、甘肅、內蒙古、山西等中西部省、自治區(qū)還未實行該類形式的調整。從空間分布梯度看，撤縣（市）設區(qū)的變動軌跡呈現(xiàn)出“沿海”—“沿江”—“沿大城市群”變動的特征，體現(xiàn)城市化發(fā)展的市民化水平。廣東、江蘇、山東、浙江等沿海省份，經(jīng)濟發(fā)展較快，縣級行政區(qū)劃調整數(shù)量和頻率明顯多于中西部地區(qū)。沿江的湖北、四川等也是行政區(qū)劃調整較多省份。 撤縣（市）設區(qū)主要集中于京津冀、長三角、山東半島、珠三角、成渝城市群等。撤縣設市的變動軌跡呈現(xiàn)出“東中部”—“西部、沿邊”的變動特征，體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心城市和區(qū)位特殊地位。廣東、山東、江蘇、浙江四省撤縣設市占總數(shù)三成，全國百強縣（縣級市）多集中于此。近年來西部和沿邊的撤縣設市更是區(qū)域發(fā)展新的增長極。

三、競爭主體：府際競爭的類型模式

府際競爭是地方政府在政治系統(tǒng)中圍繞權力和資源而進行的利益博弈。 縣級行政區(qū)劃調整是市縣政府間關系的重大變革和利益調整， 帶動政府間關系的整體性重塑， 重新配置市縣政府的權力格局，再次劃分市縣政府的行政職責，重新分配市縣政府的資源利益。 對于縣級行政區(qū)劃調整而言，府際競爭的主體類型，既有縱向上下級市縣之間模式選擇競爭， 又有橫向同級縣際之間排位優(yōu)先競爭。

（一）零和競爭：縱向市縣的模式選擇

通常而言，縱向市縣之間屬于垂直領導關系，市縣之間的府際關系以領導和服從為主要模式。但是地方政府為實現(xiàn)本級行政區(qū)域的利益最大化，同樣需要合理運用權力進行適度競爭。這種公共性競爭表明地級市和縣在縣級行政區(qū)劃調整方面呈現(xiàn)出縱向上下級市縣之間的模式選擇競爭，也就是市縣政府之間圍繞撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)而把握模式選擇的主動權競爭，如圖2 所示。

圖2 縱向市縣的模式選擇競爭

撤縣設市的主要動力來自縣級政府的發(fā)展需求和利益表達。縣改為縣級市，主要是隸屬身份和定位的變化。從權力體系的隸屬方面看，撤縣設市后受省直管、由市代管，由此帶來行政管理權限、優(yōu)惠政策等增多。從定位方面看，縣通常以第一產(chǎn)業(yè)為主，縣級市則以第二、三業(yè)為主。 縣政府旨在通過撤縣設市，實現(xiàn)地位、空間和機遇等發(fā)展格局的嶄新躍升， 提高城區(qū)市政基礎設施和公共服務發(fā)展水平，統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理，提高新型城鎮(zhèn)化質量和水平，增強城鎮(zhèn)綜合承載力，培養(yǎng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新的增長極。?

撤縣（市）設區(qū)的主要驅動力來自地級市的戰(zhàn)略發(fā)展與利益抉擇。 首先是伴隨著城市化進程的日益發(fā)展，1997年以后，國務院曾暫停撤縣設市，地級市主導撤縣（市）設區(qū)日益成為一種選擇。 其次，2009年以后地級市積極主動撤縣（市）設區(qū)，也有規(guī)避省直管縣形成的省直接向縣進行財政轉移支付的考慮。?最后，地級市通過市縣同城的撤縣（市）設區(qū)，最主要是基于土地財政的依賴，通過調整土地用途數(shù)量與比例， 改善既有市區(qū)發(fā)展空間飽和狀態(tài)，化解城市人地矛盾。?地級市作為現(xiàn)代城市的主要載體， 旨在憑借國家發(fā)展戰(zhàn)略和城市建設的政策紅利，積極有效拓展城市發(fā)展空間，優(yōu)化空間產(chǎn)業(yè)資源配置， 提升城市綜合承載能力與區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展格局。

（二）標尺競爭：橫向縣際的資格排位

撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的區(qū)劃調整競爭，還表現(xiàn)為橫向縣際之間的競爭。 國務院分別頒布撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的標準，主要參照人口、經(jīng)濟、資源和區(qū)位等因素，這是入門條件，達標者眾多。但是為了避免出現(xiàn)假性城市化、小馬拉大車等弊端，國務院嚴控撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的指標數(shù)量，因此，縣際之間的撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)，不是入門達標即可，而是需要排位競爭，優(yōu)先者勝。

撤縣設市的首要入門條件便是符合國家、地方的各項規(guī)劃，從而實現(xiàn)城市合理布局、生態(tài)安全保護、城鄉(xiāng)協(xié)調共促、經(jīng)濟繁榮發(fā)展等全方位提升。 具體涵蓋16 項量化指標和5 項定性指標。 縣際之間的撤縣設市是在參照比對撤縣設市的人口、經(jīng)濟、資源等條件，進行優(yōu)勢競爭的結果。 例如，2017年貴州省民政廳組織省內申報撤縣設市的興仁、德江、湄譚等七個縣，進行申報答辯，不僅要講述達標狀況，而且要展示具備的政策支持、規(guī)劃布局、獨特區(qū)位、城市基礎和后續(xù)發(fā)展等優(yōu)勢。由專家評委投票推薦出3 個縣上報， 最后由省人民政府研究確定一個綜合成績最強的縣上報國務院審批。 結果興仁縣憑借區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢、人文優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢、綜合優(yōu)勢，在與其它六縣的競爭中，倚靠比較優(yōu)勢獲得標尺競爭的勝利，最終申報成功。

撤縣（市）設區(qū)是根據(jù)民政部《市轄區(qū)設置標準》進行區(qū)劃調整，除了滿足經(jīng)濟、人口等基本指標之外，也需要橫向縣（市）際之間進行資格排位競爭。例如2000年廣東省向民政部遞交廣州市番禺、花都、增城、從化撤市設區(qū)方案，國務院基于廣州城市發(fā)展的經(jīng)濟需求和能力配置， 批準番禹和花都撤市設區(qū)，增城和從化并未批準。 2004年廣東省再次遞交增城和從化撤市設區(qū)申請，此時，國務院雖然沒有中止撤市設區(qū)， 但是出臺新標準應對城市病，嚴控撤市設區(qū)，增城仍未被批準。 最終在2014年，廣東省抓住國家政策機遇，再次遞交廣州增城撤市設區(qū)方案，最終增城撤市設區(qū)獲批。

四、競爭內容：權力資源利益的再配置

對于府際關系的內容而言， 有學者認為政府間關系可分為權力、行政和財政關系三類。?在此基礎上， 另有學者則強調政府間關系及利益關系的重要性，并將其擺在突出位置。?縣級行政區(qū)劃調整是市縣行政管理體制的調整， 主要表現(xiàn)為市縣府際關系在權力配置、公共行政和資源利益的深度變革。 撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)所呈現(xiàn)的府際關系的變化亦有不同。

（一）權力配置

聚焦于縣級行政區(qū)劃調整的府際關系， 這種調整的本質都是通過改變政府間的權力配置來推進最終目標的實現(xiàn)，如圖3 所示。

圖3 撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)權力配置對比圖

調整行政區(qū)劃， 府際競爭權力配置主要圍繞隸屬管轄、機構編制和財政收支而展開。地級市所管的縣具有獨立法律主體地位， 機構編制按縣標準配置，經(jīng)費債務自籌自支，財政按照規(guī)定的市對縣財政管理體制， 稅收各自為政。 在隸屬管轄方面，由撤縣設市演變的市脫離了地市的直接管轄，轉化為市代管+省直管的縣級市。參與撤縣設區(qū)的縣也進階為市轄區(qū)，縣原屬的規(guī)劃、國土資源、公安、稅務等機構成為市級委辦局部門的派出機構。在機構編制方面，縣級市與縣相比，部門設置和編制安排也更側重于城市經(jīng)濟、管理、服務功能，編制和崗貼也進行了相應調整。 而撤縣形成的市轄區(qū)，由于原來縣政府主導的發(fā)展規(guī)劃、財稅融資等方面現(xiàn)在改由地級市統(tǒng)籌安排，因此，市轄區(qū)機構編制的崗位職數(shù)有所減少。在財政收支方面，撤縣設市后的縣級市政府，財政稅收的渠道得以拓寬，獲得資金支持、申請轉移支付、享受政策紅利的機會大大增加，擁有較大的經(jīng)濟事務管轄權，例如縣級市城市建設稅稅率相較于縣由5%提高為7%。而撤縣（市）設區(qū)后的市轄區(qū)經(jīng)費納入市財政預算，縣原有債權債務由區(qū)承接。 雖然通常設置的過渡期財政暫時按照原對縣的辦法結算， 但是整體而言新設區(qū)政府總體財權獨立性弱化。

（二）公共行政

撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的權力重新配置必然引起地方政府公共行政服務布局和管理改革，如圖4 所示。

圖4 撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)公共行政配置對比圖

調整行政區(qū)劃，府際競爭公共行政主要圍繞決策審批、規(guī)劃設施、公共服務和福利保障而展開。在決策審批方面， 撤縣設市的縣級市比以往縣政府擁有國土、林地等等多方面自主權，例如自主審批建設污水處理廠。 縣級市比縣的審批立項金額限度大得多。 撤縣（市）設區(qū)的區(qū)政府土地審批等多項事權則被地級市政府收歸所有。 在規(guī)劃設施方面，縣級市政府整合區(qū)域資源，優(yōu)化總體布局，以城市身份爭創(chuàng)國家衛(wèi)生城市、智慧城市等，獲得更多政策支持。 撤縣（市）設區(qū)的市轄區(qū)公共行政的決策權被地級市政府收取， 基礎設施建設納入地級市城市總體產(chǎn)業(yè)和空間布局。 在公共服務方面， 縣級市政府可以獨立通過民生服務政策的創(chuàng)新與發(fā)展，著力提高教育、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等公共行政服務水平。 撤縣（市）設區(qū)的市轄區(qū)公共服務納入市公共服務范圍。福利保障方面，撤縣設市的縣級市福利保障實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民應保盡保， 在福利保障資金和名額層面，高于原有縣的保障水平。 撤縣（市）設區(qū)的市轄區(qū)福利保障與主城區(qū)相比存在一定差距，通常做法是社保、養(yǎng)老、福利各待遇按“就高不就低”原則，逐步執(zhí)行城區(qū)標準，縮小與主城區(qū)待遇水平差距。

（三）資源利益

資源利益是地方政府核心競爭力的優(yōu)勢體現(xiàn)，也是撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)競爭的焦點，如圖5 所示。

圖5 撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)資源利益對比圖

調整縣級行政區(qū)劃， 府際競爭資源利益主要圍繞產(chǎn)業(yè)結構、土地資源和招商引資等展開。在產(chǎn)業(yè)結構方面， 撤縣設市逐漸增加二、三產(chǎn)業(yè)的比重，使二、三產(chǎn)業(yè)的占比高于農業(yè)，改變以往縣以農業(yè)為主的局面。撤縣（市）設區(qū)是圍繞二、三產(chǎn)業(yè)進行規(guī)劃布局，構建以二、三產(chǎn)業(yè)為主的城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)結構， 二、三產(chǎn)業(yè)的占比高于撤縣設市的占比。在土地利用方面，撤縣設市是改變部分農業(yè)耕地的屬性，變?yōu)槌擎?zhèn)用地，圍繞產(chǎn)業(yè)布局和特色發(fā)展自主開發(fā)。 撤縣（市）設區(qū)是地級市政府通過土地利用屬性的更改，擁有更多城市用地資源。一方面增加城區(qū)面積和市區(qū)面積， 拓展城市發(fā)展的空間， 解決了主城區(qū)發(fā)展空間飽和和經(jīng)濟發(fā)展用地緊張的問題，實施產(chǎn)業(yè)轉移，提升開放層級。 另一方面，市級政府也會利用對城市規(guī)劃、國土資源管理的相對控制權，在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的調整過程中，加大控制升值潛力較大、預期收益較好區(qū)域，從而獲取豐厚的土地收益，拓寬地方財政收入渠道。在招商引資方面，撤縣設市的縣級市通過提高本地知名度，增強市民榮譽歸屬感，增強招商引資的競爭力。例如，云南中甸縣撤縣設市，更名為香格里拉市，并以此為契機，為云南滇西黃金旅游路線的建設發(fā)揮重要支撐作用。 撤縣（市）設區(qū)的區(qū)政府招商引資歸屬市統(tǒng)一規(guī)劃，市級資源、資金和重大項目將向新設區(qū)傾斜，政策輻射拉動優(yōu)勢明顯， 市轄區(qū)借助市級招商引資的政策優(yōu)惠、交通物流、產(chǎn)業(yè)鏈條等優(yōu)勢，提升招商引資的層級和能力。

五、競爭效應與政策建議

地方政府間具有競爭的內在必然性，?撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)體現(xiàn)的府際競爭多是積極效應明顯的零和競爭。撤縣(市)設區(qū)通過行政區(qū)劃的調整，削減行政壁壘和邊界，實現(xiàn)經(jīng)濟一體化發(fā)展。撤縣（市）設區(qū)對實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構升級具有積極作用，能夠顯著提升創(chuàng)業(yè)活躍度和經(jīng)濟活力，?而且土地供給擴張也是一種當下保持房價有序變化的有效手段。?因此，從一定程度上來說，撤縣(市)設區(qū)顯著改善了區(qū)域經(jīng)濟績效。?但是，圍繞撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的府際競爭也需要警惕三種風險效應：

其一，過渡期難以融合?；诟H競爭的縣級行政區(qū)劃調整， 考慮新舊兩種行政體制需要交替和磨合，為了穩(wěn)定起見，通常會事先達成協(xié)議，設定一定時限的過渡期。 由于在過渡期內延續(xù)原有權力配置格局，?容易引發(fā)財政、稅收和城市規(guī)劃等領域的多頭管理矛盾， 導致公共產(chǎn)品供給效率低。?撤縣（市）設區(qū)要求中心城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公共服務供給和財政能力具有較強的輻射力和向心力，帶動周邊新區(qū)的發(fā)展。如果中心城市不具備這種能力，容易出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象，以至于過渡期新區(qū)福利待遇與中心城區(qū)拉齊的承諾難以實現(xiàn)。同時，城市化、市民化的管理方式，迫使無一技之長的失地農民，應對城市的生存方式，融入城市生活，容易淪為城市的“赤腳市民”或“無根浮萍”，“同城同待遇”難以實現(xiàn)。?

其二，強化土地財政的依賴。部分地級市政府極力主張實行撤縣（市）設區(qū)的主要動機是追求土地財政最大化， 折射出地方政府競爭的主要手段是財政支出和稅收的競爭。?通過地方政府經(jīng)營土地，撤縣（市）設區(qū)雖然暫時化解了地方政府面臨的債務危機， 但是這種強化地方政府對土地財政的依賴方式，也蘊含著多重風險。?一方面，通過以房地產(chǎn)開發(fā)為中心的大規(guī)模城市蔓延， 超越市民居住能力的負載率，造成商品房的滯銷，出現(xiàn)入住率低下的閑置空城化。?另一方面，由于土地利用性質的改變，農業(yè)耕地向城市建設用地的改變，不僅危及“耕地紅線”，而且出現(xiàn)“假性城市化”現(xiàn)象，?城市建成區(qū)面積對城區(qū)面積占比不高，對市區(qū)面積占比更低。同時也易滋生一系列負面問題，產(chǎn)生其他不利影響。因此，部分城市基于土地財政調整行政區(qū)劃，雖然延緩了地方政府債務危機，但是陷入寅吃卯糧的惡性循環(huán)。

其三，地方發(fā)展動力與積極性削弱。撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的區(qū)劃調整負向競爭風險效應還表現(xiàn)在地方發(fā)展動力與積極性削弱。 由于中央政府與地方政府之間的委托代理關系、官員政績考核機制和晉升博弈， 引發(fā)地方政府之間的決策競爭，從而削弱城市化的積極作用。?盡管短期促進效應明顯，但是缺乏長效機制。?更有甚者，在擴權強縣實行較好的浙江余杭等地撤縣（市）設區(qū)的政策并沒有促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。?工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)效率相比于其他縣域企業(yè)出現(xiàn)了下降趨勢。?部分忽略縣域自主發(fā)展能動性的府際競爭則是零和競爭，長此以往將影響縣域發(fā)展的積極性和主動性。由于撤縣（市）設區(qū)造成區(qū)政府發(fā)展權的受限，地級市集中了財權、事權、核心人事權和資源控制權，人才、勞動力等資源進一步向中心城區(qū)集聚，發(fā)展積極性受到嚴重削弱。?

對于撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的府際競爭蘊含的可能風險，需要加強政策調控，建議如下：

其一， 積極倡導縱向府際零和競爭和橫向府際標尺競爭。 各地撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)需要根據(jù)本地實際狀況， 主動適應城市化發(fā)展的內在規(guī)律進行行政區(qū)劃調整。 縱向市縣府際競爭需要圍繞理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新等進行正和博弈的良性競爭，優(yōu)化企業(yè)項目、人才科技、財政金融、基礎設施、環(huán)境體系和產(chǎn)業(yè)鏈條等配置體系， 對于試圖利用零和博弈競爭實現(xiàn)政績晉升的地級市領導實行一票否決。 橫向縣際競爭需要圍繞綜合實力、政策供給和管理效率進行標尺競爭，打造良好的營商環(huán)境， 提高公共服務和治理能力水平，形成相對優(yōu)勢。

其二， 科學實施行政區(qū)劃調整的社會穩(wěn)定風險評估和經(jīng)濟社會發(fā)展預測體系。 國務院發(fā)改委不僅要嚴格把關撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)這類社會重大事項的社會穩(wěn)定風險評估， 同時也要對行政區(qū)劃調整的過渡期和實施后的經(jīng)濟社會發(fā)展進行合理預測，運用城市化、市民化和現(xiàn)代化的指標導向， 對權力配置、公共行政和資源利益統(tǒng)籌改革，因地制宜，寧缺毋濫，嚴格動態(tài)監(jiān)控和過程管理，保障經(jīng)濟社會體制改革順利平穩(wěn)高效運行。

其三，嚴格把控撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的數(shù)量和質量。 民政部科學出臺與時俱進、“多規(guī)融合” 的參考標準， 并順應政策議程設置的問題源流、政策源流和政治源流。發(fā)揮各省民政廳的積極性和有效性， 科學評估和指導地方市縣的撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)工作開展。 嚴格把控行政區(qū)劃調整的數(shù)量，杜絕一哄而上、“跑部進京”。 注重撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的質量，發(fā)揮智庫專家的專業(yè)評估能力， 禁止政策掮客的公關游說和人為攻略。

其四，豐富開展撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)的干部群眾參與。 廣泛宣傳實施行政區(qū)劃調整的重大意義，引導廣大群眾群策群力、統(tǒng)一思想、達成共識。及時做好相應信息的公開工作，扎實做好區(qū)劃調整過程中干部群眾切實關心問題的釋疑宣傳工作。加強網(wǎng)絡輿情監(jiān)管和引導，防范虛假流言滋生社會不滿情緒。 加強信訪隱患排查和矛盾化解工作，避免或及時妥善處理撤縣設市和撤縣（市）設區(qū)可能出現(xiàn)的上訪和群體性事件。

注釋：

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③林拓、王世晨：《國家治理現(xiàn)代化下的行政區(qū)劃重構邏輯》，《社會科學》2017年第7 期。

⑤葉林、楊宇澤：《中國城市行政區(qū)劃調整的三重邏輯:一個研究述評》，《公共行政評論》2017年第4 期。

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