□ 王向陽(yáng)

一、問題的提出

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興；而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實(shí)施，尤其離不開廣大農(nóng)村基層干部的擔(dān)當(dāng)作為。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的常態(tài)往往是：一方面，受我國(guó)既有東中西部城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工格局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律影響，占比絕大多數(shù)的中西部普通農(nóng)村在地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)有限，中青年人持續(xù)外流，留守型村莊特征突出，無(wú)主體熟人社會(huì)趨勢(shì)明顯［1］，加之治理事務(wù)密集下沉，而村干部待遇卻極其有限，在村主體積極性不高，村莊發(fā)展面臨主體匱乏的尷尬困境；另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向下，國(guó)家對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展寄予厚望，產(chǎn)業(yè)振興、人才振興等成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，內(nèi)在要求積極有為的基層治理主體與之相匹配。近年來(lái)，從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在各地基層調(diào)研來(lái)看，越來(lái)越多的年輕人進(jìn)入各地基層組織，甚至擔(dān)任村兩委主職干部，日漸成為當(dāng)前廣大農(nóng)村基層治理實(shí)踐的明顯趨勢(shì)。筆者的問題意識(shí)在于：當(dāng)前農(nóng)村基層干部年輕化，何以成為一種普遍現(xiàn)象和明顯趨勢(shì)？如何理解這一基層治理實(shí)踐中普遍出現(xiàn)的新現(xiàn)象？既有研究，多關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的年輕干部流動(dòng)或培養(yǎng)問題［2］，對(duì)鄉(xiāng)村層面的年輕干部關(guān)注相對(duì)有限，聚焦“農(nóng)村基層干部年輕化”這一經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，本文擬在對(duì)既有研究進(jìn)行梳理基礎(chǔ)上，對(duì)其背后的實(shí)踐機(jī)制作出分析，以期增進(jìn)各界對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層治理實(shí)踐的理解和把握。

二、既有研究與分析視角

1.既有研究

聚焦廣大農(nóng)村基層治理主體，梳理既有研究，以下兩類研究較為突出：

富人治村研究。相比中西部農(nóng)村地區(qū)的“能人治村”或“中農(nóng)治村”，富人治村現(xiàn)象主要出現(xiàn)在浙江、廣東等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村［8］。陳鋒指出，富人治村主要是當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化的普遍產(chǎn)物［9］；呂德文、董磊明等進(jìn)一步指出，在“先富帶動(dòng)后富”的理念下，各地政府制定“雙帶工程”、鄉(xiāng)賢政治、能人回鄉(xiāng)等各種政策措施吸引富人入黨，鼓勵(lì)富人參政，加之富人群體的先賦特征和后致資源使其更容易成為村治主體，因此富人治村遂成為一個(gè)極其普遍的現(xiàn)象［10］［11］；齊燕引入政府視角，認(rèn)為政府是影響富人治村的另一個(gè)關(guān)鍵變量，在上級(jí)政府安排的政治性治理任務(wù)越來(lái)越多的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成工作，主動(dòng)建構(gòu)了富人治村的基層治理格局［12］；陳文瓊基于華北平原項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)踐的研究進(jìn)一步證實(shí)了這一點(diǎn)并指出，在“不完整政權(quán)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資源匱乏使項(xiàng)目進(jìn)村與富人治村具有高度親和性［13］。但就其村莊社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力機(jī)制而言，內(nèi)部又存在較大差異。紀(jì)芳認(rèn)為，珠三角地區(qū)基于宗族性村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)形成了回饋型富人治村，富人治村的動(dòng)力在于通過“回饋”村莊獲得群眾認(rèn)可從而實(shí)現(xiàn)人生意義和價(jià)值［14］。冷波指出，浙江等地私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，富人治村動(dòng)力主要在于個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)，形式化民主和村莊政治排斥現(xiàn)象突出［15］。這類研究，從村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和政府治理雙重視角切入，為我們理解特定發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理樣態(tài)和邏輯提供了積極有益的啟發(fā)。

綜觀既有研究，中農(nóng)治村研究主要從村莊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、小農(nóng)家庭生計(jì)、村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)角度建構(gòu)中堅(jiān)農(nóng)民群體與基層治理的治理關(guān)聯(lián)，并指出中堅(jiān)農(nóng)民群體是一個(gè)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性群體，可以作為當(dāng)前以及接下來(lái)一段時(shí)期基層治理主體的重要對(duì)象來(lái)培養(yǎng)；而富人治村研究，則主要從村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化、富人群體利益驅(qū)動(dòng)視角來(lái)解釋富人治村的生成機(jī)制及其政治社會(huì)后果，而且對(duì)其區(qū)域差異做出了進(jìn)一步研究。以上關(guān)于當(dāng)前基層治理主體的兩類研究，筆者稱之為“村莊基礎(chǔ)”視角下的基層治理主體研究，對(duì)目前已經(jīng)普遍出現(xiàn)的廣大農(nóng)村基層干部年輕化現(xiàn)象關(guān)注不多，解釋力有限?；诖?，基層干部年輕化這一當(dāng)前基層治理的最新實(shí)踐，需要新的研究視角和解釋體系。

2.分析視角：從“村莊基礎(chǔ)”轉(zhuǎn)向“國(guó)家治理能力”

以上“村莊基礎(chǔ)”分析視角，屬于自下而上、由內(nèi)向外的研究視角，缺乏對(duì)當(dāng)前基層治理主體變遷過程中“國(guó)家治理”邏輯的考量，沒有充分認(rèn)識(shí)到近年來(lái)基層治理主體的轉(zhuǎn)型，既和各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)相關(guān)，又離不開國(guó)家層面和各地黨委政府的組織意圖和積極推動(dòng)?；诖?，筆者在既有“村莊基礎(chǔ)”視角基礎(chǔ)上，特提出了“國(guó)家治理能力”視角，以期通過這一由上而下、自外向內(nèi)的國(guó)家治理邏輯分析，進(jìn)一步豐富既有研究。

從黨的十八屆三中全會(huì)首次將全面深化改革的總目標(biāo)確立為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”后，國(guó)家治理能力便成為學(xué)界研究熱點(diǎn)。關(guān)于國(guó)家治理能力的爭(zhēng)論可以追溯到斯考切波關(guān)于國(guó)家自主性的論述和相關(guān)學(xué)者對(duì)她的批判當(dāng)中。斯考切波從國(guó)家-社會(huì)的隔離入手，強(qiáng)調(diào)只有作為行動(dòng)者的國(guó)家產(chǎn)生了自主的意識(shí)來(lái)制定并追求其自身的而不是某些群體、階級(jí)或社會(huì)的目標(biāo)時(shí)，探討國(guó)家（通過政策、組織）執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立的官方目標(biāo)的能力才有意義［16］。這與后來(lái)邁克爾·曼等人批評(píng)的那個(gè)秉持真實(shí)精英主義的斯考切波大相徑庭，因?yàn)檫~克爾·曼在很大程度上并未重視斯考切波對(duì)國(guó)家自主性之潛在性和關(guān)系性的論述。與斯考切波把自主性視為國(guó)家能力的基礎(chǔ)不同，邁克爾·曼認(rèn)為，隨著國(guó)家社會(huì)相互滲透的不斷加深，國(guó)家在基礎(chǔ)性權(quán)力的維度上可以被視為單一聚合體的存在［17］。沿著邁克爾·曼的思路，埃文斯使用嵌入性自主和治理性互賴的概念來(lái)闡釋國(guó)家能力的本質(zhì)，進(jìn)一步凸顯了國(guó)家和社會(huì)之間的均衡互動(dòng)關(guān)系。埃文斯強(qiáng)調(diào)的不只是國(guó)家使用強(qiáng)力控制社會(huì)或國(guó)家嵌入社會(huì)的程度，而是更加注重國(guó)家將其自身的權(quán)威潛移默化地賦予其他社會(huì)行動(dòng)者的過程［18］。福山后來(lái)提出了更有影響力的國(guó)家能力定義，即“國(guó)家干凈地、透明地計(jì)劃、執(zhí)行政策和執(zhí)行法律的能力”［19］。

基于邁克爾·曼對(duì)國(guó)家權(quán)力的“基礎(chǔ)性國(guó)家能力”和“專斷性國(guó)家能力”的劃分，王紹光在最近的研究中將其中的基礎(chǔ)性國(guó)家能力進(jìn)一步操作為強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、國(guó)家認(rèn)證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納與整合能力，并將其進(jìn)一步歸納為近代國(guó)家的基礎(chǔ)能力（強(qiáng)制、汲取和濡化）、現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)能力（認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)和再分配）和民主國(guó)家的基礎(chǔ)能力（吸納與整合）［20］。眾所周知，國(guó)家治理能力是國(guó)家能力的基本內(nèi)容和重要體現(xiàn)，包剛升也曾強(qiáng)調(diào)，世界各國(guó)形態(tài)不同，但最大的差別在于它們能否有效治國(guó)，尤其強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理能力的重要性［21］。此外，制度的生命力在于執(zhí)行，如果說國(guó)家治理體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的集中表現(xiàn)形式，則國(guó)家治理能力就是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，是制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)［22］。因此，所謂國(guó)家治理能力就是制度寓于政治統(tǒng)治需要和社會(huì)管理能力之間的有效整合?；诖?，筆者提出了“國(guó)家治理能力”這一分析視角。聚焦當(dāng)前農(nóng)村基層治理實(shí)踐，國(guó)家治理能力主要可操作為以下三個(gè)維度：一是治理資源流向，是向上汲取，還是向下轉(zhuǎn)移；二是治理目標(biāo)導(dǎo)向，是發(fā)展驅(qū)動(dòng)，還是維持導(dǎo)向；三是治理過程設(shè)定，是過程管理，還是結(jié)果導(dǎo)向。同時(shí)，參照近年來(lái)農(nóng)村治理變遷，筆者建構(gòu)出如下分析框架，參見表1。

表1 “國(guó)家治理能力”視角下的農(nóng)村基層治理主體變遷

本文經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)自筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁于2021年4月20日至5月8日在廣西北海合浦縣B鎮(zhèn)的田野調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法來(lái)收集資料，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、組織委員以及下轄各村兩委干部的個(gè)案訪談，從而獲取了大量一手素材。本文主要運(yùn)用案例分析法和機(jī)制分析法，通過對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層干部年輕化現(xiàn)象的梳理，來(lái)提煉總結(jié)這一現(xiàn)象背后的實(shí)踐機(jī)制與理論命題。

AHP法的研究中，重要的問題是兩兩相對(duì)的重要性判斷，對(duì)這個(gè)重要性的判斷標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)界一般采用薩迪提出的1～9標(biāo)度方法，本文也以此為標(biāo)準(zhǔn)，其含義見表1所示。

三、當(dāng)前農(nóng)村基層干部年輕化的經(jīng)驗(yàn)圖景：來(lái)自廣西北海B鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

筆者調(diào)研所在的廣西北海B鎮(zhèn)，下轄24個(gè)行政村（社區(qū)），近3萬(wàn)戶、12萬(wàn)人口，在地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)有限，外出務(wù)工人口約4萬(wàn)人，可謂全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是中西部普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的典型代表，具備個(gè)案分析意義上的典型性。據(jù)B鎮(zhèn)組織委員介紹：“2017年，當(dāng)?shù)卮鍍晌瘬Q屆后，共有村兩委干部160位，平均年齡51.2歲；而到了2020年最近一次村兩委換屆時(shí)，共產(chǎn)生村兩委干部196位，平均年齡降到了40.6歲，其中，77位、占比39.2%的村兩委干部為新進(jìn)入村兩委班子的年輕干部，平均年齡僅有36歲，基本都是高中及以上學(xué)歷，其中本科學(xué)歷有7位?！保ㄔL談?dòng)涗洠築SZ20210422）

具體情況可參見表2。

表2 廣西北海市合浦縣B鎮(zhèn)下轄各村社區(qū)支部書記情況一覽表

（續(xù)表）

從上表2可知，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層干部具有以下特征：

一是職業(yè)化程度較低，兼業(yè)情況普遍。據(jù)悉，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層普通兩委干部每月1400元，一肩挑的主職村干部每月1600元，年底有一萬(wàn)元左右的績(jī)效獎(jiǎng)金，每年到手3萬(wàn)元左右。當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力在地務(wù)工每天平均100～120元，外出務(wù)工每月4000～8000元。從當(dāng)?shù)卮鍍晌刹抗べY待遇來(lái)看，尚達(dá)不到職業(yè)化村干部工資水平，因此當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化程度較低。在職業(yè)化水平不高的情況下，當(dāng)?shù)卮鍍晌刹烤捅仨氁鉀Q好家庭生計(jì)來(lái)源問題，否則就難以持久地當(dāng)下去，怎么辦呢？兼業(yè)經(jīng)營(yíng)成為當(dāng)?shù)卮鍍晌刹康钠毡檫x擇，這一點(diǎn)，和全國(guó)絕大多數(shù)中西部普通農(nóng)村基層干部并無(wú)二致。從訪談情況來(lái)看，包括年輕干部在內(nèi)的當(dāng)?shù)卮鍍晌刹?，兼業(yè)領(lǐng)域多集中在規(guī)模種養(yǎng)殖業(yè)、在地承包工程和鎮(zhèn)上開店，少部分村干部從事磚廠、鞭炮廠經(jīng)營(yíng)，大多通過捕捉在地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)來(lái)解決村干部職業(yè)收益不足的問題。

二是當(dāng)前農(nóng)村基層干部年輕化趨勢(shì)明顯。從訪談情況來(lái)看，當(dāng)?shù)?020年最新?lián)Q屆產(chǎn)生的196位村兩委干部，平均年齡僅有40.6歲，相比2017年村兩委換屆后的村兩委干部平均年齡年輕了10歲以上。其中，WX村最為突出，7位村兩委干部，平均年齡僅有37歲，且均是最近一兩屆內(nèi)新上任的年輕干部。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層干部年輕化這一趨勢(shì)，并非個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)別村莊的特殊案例，而是當(dāng)?shù)仄毡榍闆r。本文問題意識(shí)也恰恰來(lái)源于此，也是下文重點(diǎn)分析的基本命題。

三是組織意圖導(dǎo)向突出。據(jù)悉，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層干部年輕化這一趨勢(shì)，并非當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)生自發(fā)的產(chǎn)物，而是當(dāng)?shù)攸h委政府主觀引導(dǎo)的結(jié)果。組織意圖往往體現(xiàn)在村兩委換屆過程中對(duì)村兩委干部候選人，尤其是村支部書記候選人的選擇引導(dǎo)上。目前，針對(duì)村兩委干部候選人，當(dāng)?shù)攸h委政府更偏好于大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人、年輕人，然后再考慮在地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、是否有公心、是否具備群眾基礎(chǔ)、是否具有工作經(jīng)驗(yàn)等要素，其中首要考慮就是年輕擔(dān)當(dāng)可作為。主要考慮，一是可以熟練使用微信、操作辦公軟件等，勝任當(dāng)前新形勢(shì)下基層工作需要；二是年輕人有想法，發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)烈，可以更好匹配當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向。其中典型案例如下：

案例1：XS村目前村支部書記兼任村主任，今年38歲，男，高中學(xué)歷。高中畢業(yè)后，先在深圳打工，而后從事電商行業(yè)，生意越做越大，事業(yè)發(fā)展不錯(cuò)。2017年時(shí)，適逢當(dāng)?shù)卮鍍晌瘬Q屆，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員便通過電話做他的思想工作，告訴他擔(dān)任村干部可以掌握很多先機(jī)，對(duì)他個(gè)人事業(yè)發(fā)展有幫助，同時(shí)也是家鄉(xiāng)發(fā)展需要，需要他回來(lái)分擔(dān)出力。考慮到本人電商事業(yè)發(fā)展到了瓶頸期，外加在深圳定居也較為困難，因此他于2017年應(yīng)邀回村，先擔(dān)任文書工作，后于2020年最新一屆村兩委換屆中實(shí)現(xiàn)書記主任一肩挑。除了目前村級(jí)組織基本工作之外，他本人目前主要在地承包工程，事業(yè)發(fā)展得也相當(dāng)不錯(cuò)。

不僅廣西如此，河南、湖北、四川等地的相關(guān)報(bào)道也進(jìn)一步證實(shí)了這一點(diǎn)，如《河南日?qǐng)?bào)》于2020年12月4日的報(bào)道中提到：“正陽(yáng)縣委書記劉艷麗說，今年全縣村（社區(qū)）‘兩委’換屆新一屆村（社區(qū)）支部書記平均年齡42.8歲，支委大專以上學(xué)歷194人（其中本科學(xué)歷以上20人），占比66%，尤其是年輕大學(xué)生當(dāng)‘村官’成了新時(shí)尚，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能?！?/p>

從上可知，當(dāng)前農(nóng)村基層干部年輕化已成普遍趨勢(shì)，且年輕人進(jìn)入村兩委干部隊(duì)伍，離不開近年來(lái)當(dāng)?shù)攸h委政府在新時(shí)代新形勢(shì)下組織意圖的深度介入和積極引導(dǎo)。問題的關(guān)鍵恰恰在于：各地黨委政府為什么要積極引導(dǎo)年輕人進(jìn)入村兩委班子？在人口普遍外流的情況下，年輕人又為什么愿意投身農(nóng)村基層工作？進(jìn)一步來(lái)講，農(nóng)村年輕干部，究竟是不是一個(gè)穩(wěn)定存在的結(jié)構(gòu)性群體？

四、“國(guó)家吸納”：新時(shí)代農(nóng)村基層干部年輕化的機(jī)制分析

當(dāng)前，從年輕人進(jìn)入村兩委干部隊(duì)伍的軌跡來(lái)看，并非各地村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)部自發(fā)的產(chǎn)物，離不開國(guó)家和各地黨委政府的外部驅(qū)動(dòng)，而特定年輕人群體如欲順利進(jìn)入村治隊(duì)伍并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定存在，則更離不開村莊發(fā)展過程中國(guó)家政策紅利所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的滋養(yǎng)。

1.基層治理事務(wù)匹配機(jī)制

不同時(shí)期，國(guó)家對(duì)基層治理定位不同，并直接反映到治理事務(wù)及其治理過程的差異上，筆者稱之為基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)，而這一基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)，內(nèi)在要求匹配不同的基層治理主體，由此產(chǎn)生了干部類型偏好，并最終成為不同時(shí)期基層干部選用的重要導(dǎo)向。

稅費(fèi)時(shí)期，總體上國(guó)家能力相對(duì)有限，國(guó)家對(duì)各地農(nóng)村基層社會(huì)賦予的其中一項(xiàng)重要治理目標(biāo)是：高效完成農(nóng)業(yè)剩余提取工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源汲取目標(biāo)，以支持城市建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)，加之當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)各地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限，鄉(xiāng)村兩級(jí)主要依靠“三提五統(tǒng)”來(lái)維持基層政權(quán)基本運(yùn)轉(zhuǎn)以及基本公共服務(wù)供給，反映到各地基層治理事務(wù)上，主要表現(xiàn)為“催糧派款”工作。同時(shí)，為了有效控制人口增長(zhǎng)并實(shí)現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育的人口政策目標(biāo)，從20世紀(jì)80年代中后期開始，國(guó)家在各地農(nóng)村加強(qiáng)了計(jì)劃生育工作。除此之外，其他各項(xiàng)工作基本都是軟性工作，要求不高，甚至可以策略性地應(yīng)付過去。就稅費(fèi)提取和計(jì)劃生育這兩項(xiàng)硬性工作而言，共同特征是政治性強(qiáng)，結(jié)果導(dǎo)向明顯，具體過程由基層干部自主把握，在給基層提供靈活自主空間的同時(shí)，基層干部難免工作簡(jiǎn)單粗暴，因此在完成基本任務(wù)的同時(shí)，也往往容易導(dǎo)致極端事件產(chǎn)生。如欲順利完成稅費(fèi)工作和計(jì)生工作，涉及和村莊內(nèi)部每家每戶打交道，甚至斗智斗勇，內(nèi)在要求各地基層干部社會(huì)關(guān)系發(fā)達(dá)，工作靈活，因此，老好人往往難以完成工作任務(wù)，而能人甚至“狠人”多成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村干部的典型特征。

到了21世紀(jì)初，國(guó)家能力有了一定提升，同時(shí)鑒于“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)重，于是國(guó)家宣布取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，同時(shí)開啟了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，即后稅費(fèi)時(shí)期。進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)期，不僅之前農(nóng)業(yè)稅費(fèi)工作取消，國(guó)家更是加大了面向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，從資源汲取轉(zhuǎn)向資源支持，整體進(jìn)入項(xiàng)目治國(guó)時(shí)代。同時(shí)，在經(jīng)歷了計(jì)劃生育政策嚴(yán)格執(zhí)行的十多年后，這一時(shí)期廣大群眾的生育觀念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，國(guó)家也隨即放松了對(duì)計(jì)劃生育工作的政策要求。因此，從2006年稅費(fèi)全面取消開始，截止到黨的十九大前后，廣大基層干部主要圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)來(lái)展開工作。后稅費(fèi)時(shí)期，基層治理事務(wù)主要圍繞項(xiàng)目進(jìn)村展開，而最大的問題在于：項(xiàng)目資源本身是稀缺的，少數(shù)重點(diǎn)發(fā)展的村莊往往可以獲取更多項(xiàng)目資源，而占比絕大多數(shù)的普通村莊，多因項(xiàng)目資源覆蓋有限僅能維持基本治理樣態(tài)，有學(xué)者稱之為維持型治理，“不出事”是這一時(shí)期的普遍邏輯［23］。對(duì)絕大多數(shù)普通村莊而言，項(xiàng)目資源有限，只需要維系日常治理，加之當(dāng)時(shí)監(jiān)督下鄉(xiāng)有限，村莊層面的文字報(bào)表工作不多，因此農(nóng)村對(duì)基層干部現(xiàn)代辦公能力和技術(shù)水平要求不高。當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限，村干部保障水平不高，因此，這一時(shí)期農(nóng)村基層干部的積極性是較低的，部分村莊甚至出現(xiàn)無(wú)人愿意當(dāng)村干部的局面。

黨的十八大后，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提出了更高要求，尤其是黨的十九大后，相比稅費(fèi)時(shí)期和后稅費(fèi)時(shí)期，新時(shí)代基層治理發(fā)生了以下重要變化：一是國(guó)家治理資源密集下沉。據(jù)悉，到目前為止，國(guó)家每年用于“三農(nóng)”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金均超過2萬(wàn)億元。二是國(guó)家治理目標(biāo)發(fā)展導(dǎo)向突出。相比維持型治理，國(guó)家目前更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)振興、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境整治、廁所革命等，力圖通過國(guó)家主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，逐步提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平，發(fā)展面向突出。三是具體治理過程要求嚴(yán)格規(guī)范。國(guó)家不僅對(duì)治理目標(biāo)提出了更高要求，對(duì)具體治理過程也有嚴(yán)格規(guī)定，更加講究辦事留痕，典型體現(xiàn)在文牘工作上。這一演變過程，參見表3。

表3 不同時(shí)期基層治理事務(wù)與農(nóng)村基層干部匹配一覽表

從以上梳理可知，不同歷史時(shí)期，基層治理事務(wù)存在不同治理主體匹配機(jī)制：步入新時(shí)代，基層治理事務(wù)的發(fā)展面向和治理過程的文牘要求，天然排斥秉持“不出事”邏輯、文字報(bào)表工作不熟練現(xiàn)代辦公能力較差的中老年干部，內(nèi)在要求發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)烈、文字報(bào)表工作熟練的年輕干部與之相匹配?？梢哉f，年輕干部的出現(xiàn)，首先是新時(shí)代新形勢(shì)下基層治理事務(wù)發(fā)展導(dǎo)向和治理過程數(shù)字化、文牘化的必然產(chǎn)物。

2.國(guó)家政策紅利驅(qū)動(dòng)機(jī)制

不同時(shí)期，國(guó)家對(duì)基層治理定位存在差異，面向基層所提供的政策支持類型及支持力度也有不同，所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)也存在較大差異，筆者稱之為國(guó)家政策紅利。同時(shí)，為了更好地分析這一問題，筆者將國(guó)家政策紅利區(qū)分為職業(yè)收益和職務(wù)收益。所謂職業(yè)收益，即擔(dān)任村干部本身可以獲得的誤工補(bǔ)貼或工資收益。所謂職務(wù)收益，即依靠擔(dān)任村干部這一身份可以正當(dāng)獲取的承包土地、承攬工程等職業(yè)外正當(dāng)收益。國(guó)家政策紅利，構(gòu)成了基層干部的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，不同時(shí)期，對(duì)各地基層治理主體吸引力大有不同。

稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家對(duì)各地農(nóng)村基層社會(huì)以資源汲取為首要目標(biāo)，資源轉(zhuǎn)移極其有限：一是村干部誤工補(bǔ)貼極其有限，且多由三提五統(tǒng)中的“管理費(fèi)”這一提留款支付，職業(yè)收益不高；二是鑒于國(guó)家資源轉(zhuǎn)移有限，基層社會(huì)項(xiàng)目不多，職業(yè)外正當(dāng)收益機(jī)會(huì)同樣稀缺。這一時(shí)期政策紅利并不明顯，村干部經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)極其有限，在有限的誤工補(bǔ)貼之外，多是面子等社會(huì)價(jià)值驅(qū)動(dòng)。后稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家資源汲取轉(zhuǎn)向資源反哺，村干部誤工補(bǔ)貼由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)，但保障水平仍然不高，職業(yè)化水平有限，同時(shí)項(xiàng)目資源分配馬太效應(yīng)突出，各村多寡不一，絕大多數(shù)普通村莊村干部職業(yè)外正當(dāng)收益同樣有限，因此村干部積極性并不高。

步入新時(shí)代，各地基層治理發(fā)生了以下兩大變化：一是村干部誤工補(bǔ)貼或工資待遇明顯提高，尤其是最近三五年，村干部職業(yè)收益和保障水平實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步提升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，山東、河南、湖北、湖南、四川、遼寧等地，均出臺(tái)了關(guān)于健全完善村干部激勵(lì)保障機(jī)制、提高村干部工資待遇和保障水平等方案或辦法，大有將村干部一職專職化的傾向和趨勢(shì)。其中典型做法是遼寧錦州市委于2018年制定出臺(tái)的《關(guān)于建立健全村干部激勵(lì)保障機(jī)制的實(shí)施意見》，力圖實(shí)現(xiàn)村干部“在崗有合理待遇、干好有發(fā)展前途、離任有生活保障”目標(biāo)，有效解決村干部報(bào)酬待遇問題，使廣大村干部政治上有“奔頭”、經(jīng)濟(jì)上有“甜頭”、生活上有“靠頭”、工作上有“勁頭”。隨著職業(yè)化水平的提高，村干部職業(yè)收益也穩(wěn)步提升。二是伴隨著國(guó)家治理目標(biāo)發(fā)展性越發(fā)突出，國(guó)家項(xiàng)目資源下沉更加密集、覆蓋面更廣。隨著美麗鄉(xiāng)村、廁所革命、人居環(huán)境整治、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各類具體治理目標(biāo)的提出，國(guó)家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)進(jìn)村普遍，尤其是自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來(lái)，各地均在探索發(fā)展各類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，使得鄉(xiāng)村發(fā)展充滿想象力，對(duì)年輕人無(wú)疑產(chǎn)生了巨大吸引力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，最終是否可以為特定年輕人群體提供足夠滋養(yǎng)他們的經(jīng)濟(jì)空間尚不可知，但至少目前國(guó)家政策導(dǎo)向和社會(huì)氛圍必將給部分年輕人群體提供一定的財(cái)富想象。

表4 不同時(shí)期國(guó)家政策紅利差異一覽表

值得一提的是，對(duì)年輕人而言，相比職業(yè)收益，通過擔(dān)任村干部所能產(chǎn)生的職業(yè)外正當(dāng)收益即在地發(fā)展預(yù)期，更為重要。眾所周知，目前絕大多數(shù)地方農(nóng)村干部職業(yè)化水平并不高，每年到手兩三萬(wàn)元，尚不足以為年輕人提供具有競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力的職業(yè)收益，因此，職業(yè)收益，顯然不是年輕人群體在村擔(dān)任村干部的首要?jiǎng)恿?。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，發(fā)展面向突出的國(guó)家政策導(dǎo)向下，項(xiàng)目資源的密集下沉，以及由此外溢所觸發(fā)的本地發(fā)展機(jī)會(huì)，卻可以為相當(dāng)一部分年輕人在地發(fā)展或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供肥沃的經(jīng)濟(jì)土壤。假如這一經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)真實(shí)存在的話，村干部這一身份本身就是無(wú)形資產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)、工程承攬、政策信息獲取等諸多方面，村干部身份顯然具有巨大優(yōu)勢(shì)。

綜上，步入新時(shí)代，當(dāng)前基層治理事務(wù)發(fā)展面向突出，治理過程數(shù)字化、文牘化趨勢(shì)明顯，天然適配發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)烈、現(xiàn)代治理技術(shù)掌握全面的年輕人群體，加之鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，國(guó)家政策紅利日漸凸顯，為年輕人進(jìn)村擔(dān)任村干部提供了充足的動(dòng)力機(jī)制，基于此，農(nóng)村基層干部年輕化成為當(dāng)前基層治理實(shí)踐中的普遍現(xiàn)象和明顯趨勢(shì)?！氨贿x中的年輕人”群體的出現(xiàn)，顯然并非村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)生的產(chǎn)物，而是國(guó)家主導(dǎo)建構(gòu)的結(jié)果，這一過程，筆者稱之為“國(guó)家吸納”。

五、結(jié)論與進(jìn)一步討論

1.結(jié)論

既有中農(nóng)治村研究和富人治村研究，難以解釋當(dāng)前農(nóng)村基層干部年輕化這一普遍現(xiàn)象，在既有村莊基礎(chǔ)研究視角之外，引入國(guó)家治理能力分析視角，通過對(duì)當(dāng)前部分地區(qū)農(nóng)村基層干部年輕化這一現(xiàn)象的考察，我們可以得到如下結(jié)論：（1）新時(shí)代農(nóng)村基層治理事務(wù)發(fā)展面向突出，治理過程規(guī)定性強(qiáng)，尤其是技術(shù)治理理念實(shí)踐下，基層治理中產(chǎn)生了大量文字報(bào)表等規(guī)范性工作，天然與年輕人發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)烈、現(xiàn)代治理技術(shù)掌握全面等特征相適配，內(nèi)在要求各地黨委政府發(fā)現(xiàn)并任用相當(dāng)一部分年輕干部充實(shí)到當(dāng)前農(nóng)村基層干部隊(duì)伍當(dāng)中；（2）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國(guó)家對(duì)各地農(nóng)村基層組織空前重視，村干部職業(yè)化水平不斷提升，加之項(xiàng)目資源密集下沉外溢以及所觸發(fā)的本地發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展預(yù)期，政策紅利凸顯，為年輕人進(jìn)入農(nóng)村基層組織提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和充足的動(dòng)力機(jī)制；（3）包括案例點(diǎn)所在的廣西北海市合浦縣B鎮(zhèn)在內(nèi)相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)基層干部年輕化日漸成為當(dāng)前基層治理實(shí)踐中的普遍現(xiàn)象和明顯趨勢(shì)。

2.討論：年輕干部究竟是不是一個(gè)穩(wěn)定存在的治理主體

相比中農(nóng)、富人等村莊內(nèi)生性干部群體，年輕干部是新時(shí)代基層治理最新實(shí)踐中“國(guó)家吸納”的產(chǎn)物，問題的關(guān)鍵在于：年輕干部，究竟是否構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)定存在的治理主體？取決于兩項(xiàng)基本條件：一是除了熟練操作現(xiàn)代辦公軟件等技術(shù)優(yōu)勢(shì)之外，年輕干部是否可以勝任基層治理中仍然大量存在的群眾工作？即年輕干部是否具備從事群眾工作的能力。二是在國(guó)家尚未為年輕干部建立較高水平的職業(yè)化體系之前，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)是否存在充分的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以滋養(yǎng)這樣一個(gè)群體穩(wěn)定存在？即年輕干部是否具備持久從事基層工作的動(dòng)力。

針對(duì)群眾工作能力的問題，從筆者在各地調(diào)研觀察和訪談來(lái)看，群眾工作能力和既有群眾基礎(chǔ)、群眾工作經(jīng)驗(yàn)以及群眾工作具體方式方法等固然相關(guān)，但首先是一個(gè)意愿問題，而非能力和經(jīng)驗(yàn)問題。群眾工作能力從來(lái)不是天然具備，而是后天逐漸習(xí)得和積累的結(jié)果。不論是年輕干部，還是中老年干部，關(guān)鍵是要具備從事群眾工作的積極意愿，而群眾工作的能力和經(jīng)驗(yàn)，多是通過具體的動(dòng)員群眾表達(dá)訴求、回應(yīng)群眾問題等群眾工作過程而習(xí)得，而這個(gè)過程，只和是否具備從事群眾工作的意愿相關(guān)。在國(guó)家吸納之后，年輕干部完全可以通過具體的群眾工作過程來(lái)解決群眾工作能力問題，因此，這一群眾工作能力問題，屬于短期階段性問題，并不構(gòu)成年輕干部從事基層工作的必然障礙。從另一個(gè)角度來(lái)看，年輕干部所具備的文字檔案等技術(shù)性優(yōu)勢(shì)和積極充沛的發(fā)展意愿，卻是中老年干部工作能力的突出短板，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下當(dāng)前以及接下來(lái)基層治理要求并不匹配。換言之，新時(shí)代基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)，天然要求并匹配新的基層治理主體與之相適應(yīng)。

年輕干部工作動(dòng)力問題，本質(zhì)上是鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問題。在可以預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，國(guó)家尚不具備為全國(guó)近60萬(wàn)個(gè)行政村建立較高水平職業(yè)化體系的能力，尤其是在鄉(xiāng)村社會(huì)具備一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的情況下，村干部較高水平職業(yè)化也并無(wú)必要。從目前來(lái)看，年輕干部從事基層工作的動(dòng)力主要來(lái)自通過擔(dān)任村干部而產(chǎn)生的職業(yè)外正當(dāng)收益，即依靠身份優(yōu)勢(shì)在地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高水平兼業(yè)。問題就轉(zhuǎn)化為：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)是否可以為年輕干部提供充足的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，以滋養(yǎng)這一群體穩(wěn)定存在？這一問題和當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否可能以及可行高度相關(guān)。從目前各地實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家發(fā)展導(dǎo)向明確，政策支持和項(xiàng)目資源較多，營(yíng)造了無(wú)比豐富的發(fā)展機(jī)會(huì)和宣傳話語(yǔ)，但這一發(fā)展預(yù)期究竟是否可以順利落地，本質(zhì)上受我國(guó)既有東中西部城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工格局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律影響。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代以及城市化水平不斷提升，來(lái)自城市和工商業(yè)溢出的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)一方面在進(jìn)一步集聚，向中心城市和成熟地帶工商業(yè)集聚，另一方面，扎根鄉(xiāng)土的鄉(xiāng)村旅游、特色種養(yǎng)殖業(yè)等也確實(shí)存在一些經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，但這類產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)，沒有自然風(fēng)險(xiǎn)，往往具有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，和稅費(fèi)時(shí)期、后稅費(fèi)時(shí)期鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的結(jié)構(gòu)性困境并無(wú)本質(zhì)不同，因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍不能擺脫面臨巨大不確定性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境。一旦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)波動(dòng)，職業(yè)化水平不高的年輕干部極有可能發(fā)生進(jìn)一步流動(dòng)，外出務(wù)工經(jīng)商往往成為其替代性選擇。基于此，鑒于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性和復(fù)雜性，年輕干部工作動(dòng)力問題將成為一個(gè)長(zhǎng)期存在的實(shí)踐性問題，注定留給未來(lái)去探索解決。

本研究的貢獻(xiàn)在于：在既有“村莊基礎(chǔ)”視角之外，引入“國(guó)家治理能力”視角，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層干部年輕化這一普遍現(xiàn)象展開分析，并在此基礎(chǔ)上提出“國(guó)家吸納”邏輯下的基層治理事務(wù)匹配機(jī)制和國(guó)家政策紅利驅(qū)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步豐富了學(xué)界對(duì)當(dāng)前基層治理主體變遷的既有研究。不足之處在于尚缺乏對(duì)這一年輕干部群體是否可以穩(wěn)定存在的進(jìn)一步實(shí)證研究。■