劉瑞超，張肖艷，路 蘭

(青島大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 山東 青島 266061)

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了顯著成就，然而日益凸顯的環(huán)境問題嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及人們生活質(zhì)量提升。《2019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示337個地級及以上城市中有超半數(shù)城市空氣污染超標(biāo)，全年平均超標(biāo)天數(shù)占比18%，雖然環(huán)境質(zhì)量較往年有所改善但治理形勢依舊嚴(yán)峻。近年來，國家越來越重視生態(tài)環(huán)境問題，黨的十九大報告提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度；黨的十九屆五中全會把主要污染物排放總量持續(xù)減少、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善列入“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)。地方政府作為轄區(qū)事務(wù)的責(zé)任主體，是環(huán)境治理的首要承擔(dān)者，地方政府與中央政府的目標(biāo)一致性、環(huán)境政策執(zhí)行的完全性決定著地區(qū)內(nèi)環(huán)境治理的效率，財政分權(quán)制度則是影響地方政府行為選擇偏好的關(guān)鍵因素[1]。在財政分權(quán)制度下，地方政府承擔(dān)地方性事權(quán)，獲得相應(yīng)的財政收入，這極大地調(diào)動了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，產(chǎn)生將更多資源要素配置到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的動機(jī)，這勢必會擠占環(huán)境治理等低經(jīng)濟(jì)效益領(lǐng)域的投入，造成發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境在某些層面的沖突。因此，在中國特色財權(quán)事權(quán)劃分體系下探討經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)驅(qū)動地方政府行為選擇對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生的影響，可以明確中國式財政分權(quán)是否帶來了激勵扭曲，這對我國從整體福利角度推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)地方政府發(fā)展目標(biāo)向人與自然和諧共生轉(zhuǎn)變具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

(一)文獻(xiàn)綜述

關(guān)于財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響研究。國外關(guān)于財政分權(quán)與環(huán)境問題的理論被稱為環(huán)境聯(lián)邦主義，現(xiàn)有研究結(jié)論尚未達(dá)成基本共識。早期理論研究認(rèn)為，地方政府比中央政府更加了解轄區(qū)內(nèi)居民對公共物品的偏好，加之“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制的影響，財政分權(quán)下的地方政府會提供更多更好的公共服務(wù)，有利于環(huán)境水平的提升[2-3]。一些實(shí)證研究也支持這一結(jié)論，Millimet對美國空氣質(zhì)量的研究表明，財政分權(quán)導(dǎo)致環(huán)境“爭上游”現(xiàn)象，提升了空氣質(zhì)量[4]。隨著理論的發(fā)展，不少學(xué)者指出政府與政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，會追求自身利益的最大化。地方政府更加偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在財政分權(quán)下地方公共品會出現(xiàn)供給不足的情況，不利于環(huán)境污染的治理[5]。也有一些學(xué)者認(rèn)為財政分權(quán)不利于環(huán)境治理的原因是污染溢出效應(yīng)會導(dǎo)致地方政府搭便車行為[6]。隨著我國環(huán)境問題的日益凸顯，“中國式財政分權(quán)”對環(huán)境污染的影響成為研究的熱點(diǎn)，現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為財政分權(quán)不利于環(huán)境質(zhì)量的提升。黃壽峰使用PM2.5的數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)程度的提高會加劇環(huán)境質(zhì)量惡化，并且財政分權(quán)會激化污染物外溢的發(fā)生[7]，其他學(xué)者的研究進(jìn)一步驗(yàn)證了這一結(jié)論[8-10]。另有部分研究證明財政分權(quán)不會加劇環(huán)境污染，反而會提升環(huán)境質(zhì)量[11]。還有一些學(xué)者對財政分權(quán)和環(huán)境污染的非線性關(guān)系進(jìn)行了研究，形成兩種主要觀點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低時，財政分權(quán)不利于環(huán)境治理，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高時，財政分權(quán)有利于環(huán)境治理[12-13]；二是財政分權(quán)與環(huán)境污染之間呈現(xiàn)出倒U型曲線關(guān)系[14]。

關(guān)于財政分權(quán)下地方政府財政支出行為對環(huán)境質(zhì)量的影響研究。有學(xué)者指出財政分權(quán)作為一種制度安排，更多地會通過影響制度環(huán)境下主體行為的選擇，從而對最終目標(biāo)施加作用。因此，他們對財政分權(quán)如何影響地方政府財政支出行為進(jìn)而作用于環(huán)境質(zhì)量展開了一系列研究，認(rèn)為我國的財政分權(quán)實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)的緊密結(jié)合，經(jīng)濟(jì)分權(quán)向地方政府提供了經(jīng)濟(jì)激勵，政治集權(quán)造成了地方政府官員“向上負(fù)責(zé)”而不是“向下負(fù)責(zé)”的局面[15]。官員選拔和考核的標(biāo)準(zhǔn)主要是看經(jīng)濟(jì)績效，尤其是看GDP增長的績效，因此在中國式財政分權(quán)和官員晉升考核的制度下，地方政府在多目標(biāo)決策時更關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長而不是保護(hù)環(huán)境，更傾向于見效快、經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)顯著的基本建設(shè)投資，而忽視對公共服務(wù)(包括環(huán)境治理)等領(lǐng)域的投入；由于不同類型的財政支出對經(jīng)濟(jì)增長作用不同，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而做的努力反映在財政支出結(jié)構(gòu)上，造成了財政支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本和公共服務(wù)”的嚴(yán)重扭曲[16-17]。也有部分學(xué)者認(rèn)為，自1994年分稅制改革以來，財力不斷向上級集中而事權(quán)不斷下放，地方政府擁有非常有限的財力卻要承擔(dān)越來越重的支出責(zé)任，公共物品的供給臨著比較嚴(yán)苛的資金約束，政府間的權(quán)責(zé)不匹配導(dǎo)致地方政府財政支出結(jié)構(gòu)扭曲，用于環(huán)境保護(hù)的財政資金得不到保證[18-19]。

回顧文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，已有研究著重分析財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的直接影響。盡管一些學(xué)者將財政分權(quán)與地方政府支出行為聯(lián)系起來，認(rèn)為財政分權(quán)會扭曲財政支出結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地方政府的財政支出偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域而忽視環(huán)境治理等公共領(lǐng)域的投入，但詳細(xì)研究環(huán)保領(lǐng)域支出的較少，異質(zhì)性研究則更少。為此，筆者將財政分權(quán)、財政環(huán)保支出與環(huán)境污染納入統(tǒng)一的研究框架，具體分析財政分權(quán)如何對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的財政投入產(chǎn)生影響進(jìn)而作用于環(huán)境質(zhì)量，同時從不同角度考察上述影響的異質(zhì)性問題。

(二)研究假設(shè)

財政環(huán)保支出是地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)與污染治理的重要手段，支出規(guī)模能夠反映出各地對生態(tài)文明建設(shè)的重視程度。根據(jù)支出功能分類科目的相關(guān)界定，此項(xiàng)財政支出重點(diǎn)涉及污染防治、污染減排、能源節(jié)約利用、自然生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，投入水平的提高也將有效促進(jìn)環(huán)境污染的治理、提升地區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量?；诖?，提出假設(shè)1。

假設(shè)1：地方政府環(huán)保支出有利于改善環(huán)境質(zhì)量。

中國式財政分權(quán)向地方政府提供了經(jīng)濟(jì)激勵與政治激勵，同時也賦予其一定的財政自主度，這恰好為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好的形成與作用提供了條件。為了自身利益的最大化，相比于環(huán)境保護(hù)等不能直接帶來經(jīng)濟(jì)增長的非經(jīng)濟(jì)性公共物品的投入，地方政府會更傾向?qū)⒂邢薜呢斦Y源配置于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，降低財政支出中環(huán)保支出的投入水平。于是，提出假設(shè)2。

假設(shè)2：財政分權(quán)會弱化環(huán)保支出的污染治理效應(yīng)。

三、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)處理

(一)計量模型設(shè)定

為了研究財政分權(quán)和地方政府環(huán)保支出對環(huán)境質(zhì)量的直接影響，同時有效地控制個體效應(yīng)與時間效應(yīng)，采取雙向固定效應(yīng)模型構(gòu)造了方程(1)。

Yit=α1FDit+β1Mit+η1Controlit+γi+δt+εit

(1)

其中：i表示地區(qū)，t表示年份，Yit表示被解釋變量，也就是地方環(huán)境污染水平，Mit表示地方政府環(huán)保支出，F(xiàn)Dit表示財政分權(quán)程度，Controlit表示影響環(huán)境污染水平的一組控制變量，γ、δ分別表示模型存在的個體效應(yīng)與時間效應(yīng)，ε表示擾動項(xiàng)。為了進(jìn)一步檢驗(yàn)財政分權(quán)約束下的地方政府環(huán)保支出對環(huán)境質(zhì)量的影響，方程(2)中加入了財政分權(quán)與環(huán)保支出的交互項(xiàng)。

Yit=α2FDit+β2Mit+θMit×FDit+η2Controlit+γi+δt+εit

(2)

(二)變量選取

1.被解釋變量

環(huán)境污染。近年來，空氣污染的形勢十分嚴(yán)峻，嚴(yán)重影響了人們的日常出行，因此選擇空氣污染來衡量環(huán)境污染。二氧化硫是主要的空氣污染物之一[20]，由于空氣污染物具有較強(qiáng)的外溢性，排放量指標(biāo)較濃度指標(biāo)能更好地反映本地區(qū)活動，所以選取各省二氧化硫排放量(pso2)來衡量空氣污染。

2.核心解釋變量

(1)地方政府環(huán)保支出(ppro)。財政環(huán)保支出是衡量地方政府環(huán)境保護(hù)行為的重要量化指標(biāo)[21]，其支出規(guī)模的大小直接反映了地方政府在環(huán)保領(lǐng)域財政投入的多少，用各省一般公共預(yù)算支出中的節(jié)能環(huán)保支出來衡量。

(2)財政分權(quán)(fd)。常見的財政分權(quán)衡量指標(biāo)有收入分權(quán)和支出分權(quán)兩類指標(biāo)，從改革開放以來財政分權(quán)的實(shí)踐來看，我國財政分權(quán)的核心在于政府間的稅收收入分配[22-23]，因此選取收入分權(quán)作為財政分權(quán)的衡量指標(biāo)，參考薛鋼等學(xué)者[24]的做法，采用如下計算公式：

fd=省本級人均預(yù)算內(nèi)財政收入/全國人均預(yù)算內(nèi)財政收入

3.控制變量

除了上述變量，還有其他一些變量影響著環(huán)境污染程度。

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)及其二次項(xiàng)(pgdp2)。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染程度呈倒U型的非線性關(guān)系，因此以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及二次項(xiàng)作為控制變量，用來檢驗(yàn)環(huán)境庫茲涅茨曲線在我國是否成立。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用各省人均GDP衡量[25]。

(2)外商直接投資(pfdi)。為了引入外商直接投資，給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入更多的金融資本，地方政府可能會積極改善地區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量，也可能會降低對環(huán)境的監(jiān)管程度。用各省外商直接投資實(shí)際利用額來衡量[26]。

(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind)。第二產(chǎn)業(yè)多為高污染高能耗企業(yè)，不僅耗費(fèi)較多資源，還會加劇環(huán)境污染。用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地方GDP比重來衡量[27]。

(4)城鎮(zhèn)化水平(city)。城市化的發(fā)展會加快工業(yè)化進(jìn)程，消耗更多的資源與能源，對環(huán)境有著不利的影響。用各省城鎮(zhèn)人口數(shù)占年末常住人口數(shù)的比重來衡量[28]。

(三)數(shù)據(jù)來源及處理

2007年，政府財政收支科目進(jìn)行了重大改革，新增節(jié)能環(huán)保支出一項(xiàng)，因此選取的樣本為2007—2017年我國30個省級層面的面板數(shù)據(jù)(不含港、澳、臺以及西藏自治區(qū))。各變量原始數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、各省統(tǒng)計年鑒以及國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，為消除人口規(guī)模影響，對二氧化硫排放量、節(jié)能環(huán)保支出以及外商直接投資進(jìn)行了人均化處理，其中外商直接投資原始數(shù)據(jù)以美元為計價單位，用人民幣對美元匯率的年平均價先將其換算為以人民幣為單位計價，所有價格型指標(biāo)均用2007年為基期的人均GDP平減指數(shù)進(jìn)行了平減處理。表1為變量的描述性統(tǒng)計。

表1 變量描述性統(tǒng)計

為了保持回歸穩(wěn)定性，減弱可能存在的非線性、異方差性，對非比值形式的數(shù)據(jù)都進(jìn)行了取自然對數(shù)處理；為了消除變量間多重共線性的影響，先對相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行中心化處理，再構(gòu)造交互項(xiàng)。

四、基準(zhǔn)模型估計結(jié)果與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(一)基準(zhǔn)模型結(jié)果分析

環(huán)保支出(lnppro)在所有模型的估計系數(shù)均為負(fù)值，且都通過了5%的顯著性檢驗(yàn)，其中模型3系數(shù)的顯著性水平為1%。上述結(jié)果表明環(huán)保支出顯著降低了環(huán)境污染程度，對環(huán)境質(zhì)量改善具有顯著的直接效應(yīng)，由此驗(yàn)證了假設(shè)1。模型1環(huán)保支出對二氧化硫排放量的彈性為-0.139，即環(huán)保支出每增加1個百分點(diǎn)，二氧化硫排放量就減少0.139個百分點(diǎn)；在進(jìn)一步加入財政分權(quán)指標(biāo)的模型3中，環(huán)保支出的環(huán)境治理效應(yīng)有所提高，這說明相同財政分權(quán)程度下，提高環(huán)保支出水平將更有利于環(huán)境質(zhì)量改善(詳見表2)。

表2 基準(zhǔn)模型估計結(jié)果

財政分權(quán)(fd)在模型2、模型3中的估計系數(shù)的符號均為正，且未通過10%的顯著性檢驗(yàn)，財政分權(quán)對環(huán)境污染影響總效應(yīng)不顯著。財政分權(quán)總體上未形成積極影響的原因有兩重性：一方面地方政府承擔(dān)地方性的事權(quán)、獲得對應(yīng)的財政收入，這種相對獨(dú)立性的提高極大地調(diào)動了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好造成了環(huán)境質(zhì)量的下降；另一方面，財政分權(quán)作為一種制度安排必然通過影響主體行為的選擇改善公共物品的配置效率，進(jìn)而對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生間接影響。

為了更好地分析財政分權(quán)與環(huán)保支出對環(huán)境治理影響的機(jī)制，在模型4中加入兩者的交互項(xiàng)(fd_lnppro)后展開分析。引入交互項(xiàng)后，兩者的系數(shù)符號與之前保持一致，均通過5%的顯著性檢驗(yàn)；交互項(xiàng)估計系數(shù)符號為負(fù)，且在1%的顯著性水平上顯著，說明交互項(xiàng)與環(huán)境污染具有高度負(fù)向性，這兩方面結(jié)果表明交互項(xiàng)的引入是合理的。從主要解釋變量系數(shù)上看，雖然財政分權(quán)的估計系數(shù)由不顯著的0.418變?yōu)轱@著的0.491，但交互項(xiàng)的系數(shù)為-0.362，這既驗(yàn)證了財政分權(quán)對環(huán)境治理存在較強(qiáng)的間接效應(yīng)，也從經(jīng)濟(jì)意義上說明環(huán)保支出能夠有效緩解財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的不利影響，即環(huán)保支出水平的提高能夠強(qiáng)化分權(quán)對污染治理的間接效應(yīng)，平衡財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的負(fù)向效應(yīng)，使其總效應(yīng)有利于環(huán)境質(zhì)量提升。另一方面，環(huán)保支出的系數(shù)絕對值0.129小于交互項(xiàng)的系數(shù)絕對值0.362，這意味著財政分權(quán)增強(qiáng)了地方政府環(huán)保支出的環(huán)境治理效應(yīng)，隨著財政分權(quán)程度的提高，環(huán)保支出對環(huán)境污染物的減排效果越來越明顯，由此拒絕了假設(shè)2。不同地區(qū)的環(huán)境污染程度并不相同，環(huán)境問題的治理自然也存在著區(qū)域性差異，地方政府較中央政府具有信息優(yōu)勢，更加了解地區(qū)內(nèi)實(shí)際情況，財政分權(quán)水平的提高使得地方政府擁有更大的財政自主度，因此節(jié)能環(huán)保投入程度會更加符合地區(qū)內(nèi)的實(shí)際需要，顯著改善了公共物品的配置效率，從而更有利于解決環(huán)境污染問題。

控制變量方面，人均GDP的估計系數(shù)為正、人均GDP平方項(xiàng)的估計系數(shù)顯著為負(fù)，意味著當(dāng)前環(huán)境問題受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段限制，也驗(yàn)證了環(huán)境庫茲涅茨曲線在我國的存在。外商直接投資的估計系數(shù)顯著為負(fù)，說明外來投資能夠有效地激勵地方政府加強(qiáng)污染治理、改善環(huán)境質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的估計系數(shù)顯著為負(fù)，隨著生態(tài)文明建設(shè)總體布局的確立，地方政府促進(jìn)了第二產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型升級。城鎮(zhèn)化估計系數(shù)顯著為正，城鎮(zhèn)化發(fā)展會帶來環(huán)境污染意味著地方政府在推進(jìn)城市化、社區(qū)化改造中的粗放化問題嚴(yán)重。為了驗(yàn)證結(jié)果穩(wěn)健程度，將從環(huán)境污染與財政分權(quán)指標(biāo)選取、內(nèi)生性問題等角度進(jìn)行檢驗(yàn)。

(二)基于不同指標(biāo)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.不同環(huán)境污染指標(biāo)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

二氧化硫排放量自十一五時期就被列為約束性指標(biāo)，地方政府有可能會加強(qiáng)該項(xiàng)污染治理而輕視非約束性污染物的治理[12]；此外，污染物的外溢性差異也會造成地方政府治理效果的不同?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，選取未列入約束性指標(biāo)且外溢性較弱的固體廢物污染進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，以人均工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量(psol)表征環(huán)境污染程度。

表3報告了改變被解釋變量之后的估計結(jié)果，核心解釋變量系數(shù)符號顯著性水平與表2一致，通過了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。需要指出的是，表2與表3三種模型中環(huán)保支出系數(shù)的絕對值隨著污染表征指標(biāo)的變換而增大，即其對二氧化硫的彈性系數(shù)均小于對固體廢物的，兩相比較說明環(huán)保支出治理外溢性較弱的固體廢物污染更有效率；財政分權(quán)與環(huán)保支出交互項(xiàng)系數(shù)的絕對值則變小，由0.362調(diào)整為0.291，即在同等提高財政分權(quán)度的情況下二氧化硫領(lǐng)域的治理效果將會改變的更顯著，這一變化也證實(shí)了地方政府確實(shí)存在強(qiáng)化約束性污染物治理的行為。

表3 考慮不同環(huán)境污染指標(biāo)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

續(xù)表(表3)

2.考慮不同財政分權(quán)指標(biāo)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果穩(wěn)健性，將財政分權(quán)的衡量指標(biāo)替換為支出分權(quán)指標(biāo)，即fd=省本級人均預(yù)算內(nèi)財政支出/全國人均預(yù)算內(nèi)財政支出，表4的報告顯示核心解釋變量系數(shù)符號、顯著性水平與表2一致，通過了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

表4 考慮不同財政分權(quán)指標(biāo)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

估計結(jié)果顯示，變更后的財政分權(quán)系數(shù)數(shù)值略有增大，顯著性也明顯提高，這意味著在支出指標(biāo)下財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的不利影響相對更強(qiáng)；財政分權(quán)與環(huán)保支出交互項(xiàng)的估計系數(shù)絕對值有所下降，即以支出角度的財政分權(quán)對環(huán)保支出環(huán)境治理效應(yīng)的提升能力相對較弱。產(chǎn)生上述結(jié)果的根本原因在于兩類指標(biāo)反映的內(nèi)容差異，支出指標(biāo)在更大程度上衡量的是事權(quán)即地方政府的公共物品供給能力，在多目標(biāo)的任務(wù)與發(fā)展激勵下，相比于環(huán)境治理等非經(jīng)濟(jì)性公共物品，地方政府可能更為重視增長效應(yīng)明顯的基本建設(shè)投資[29]，環(huán)保支出的相對投入水平受到限制。而收入指標(biāo)在更大程度上衡量的是地方政府的財權(quán)，反映了財政分權(quán)的收入效應(yīng)，隨著收入分權(quán)程度的提高，地方政府能夠獲得更多可用的財政資源，環(huán)保支出的絕對投入水平也會相應(yīng)增高。

(三)內(nèi)生性檢驗(yàn)

環(huán)保支出與環(huán)境污染之間既存在支出增多污染減輕的理性邏輯，也存在污染越嚴(yán)重環(huán)保支出越多的現(xiàn)實(shí)可能，這種互為因果的關(guān)系將導(dǎo)致模型的內(nèi)生性問題。雖然本期的環(huán)境污染可能會影響本期或者次期的環(huán)保支出，卻無法對上一期產(chǎn)生影響；而上一期的環(huán)保支出會通過影響本期環(huán)保支出，進(jìn)而對本期環(huán)境污染產(chǎn)生影響?；谏鲜稣J(rèn)識，將環(huán)保支出滯后一期進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)以有效克服模型內(nèi)生性問題。表5報告了估計結(jié)果，核心解釋變量均通過了檢驗(yàn)。

表5 考慮內(nèi)生性的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

綜合方程1和方程2的基準(zhǔn)回歸與穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果，筆者認(rèn)為財政分權(quán)下地方政府環(huán)保支出的環(huán)境治理效率得到很大程度的提高，反過來環(huán)保支出也能夠在一定程度上緩解財政分權(quán)制度給環(huán)境質(zhì)量帶來的負(fù)外部性，即地方政府積極的作為能在一定程度上彌補(bǔ)制度的不足。結(jié)合財政分權(quán)對環(huán)境污染的直接效應(yīng)來看，目前財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的改善效果不理想，要想真正發(fā)揮出財政分權(quán)對環(huán)境治理的正向影響，地方政府還需要進(jìn)一步增強(qiáng)對環(huán)境問題的重視，加大環(huán)保支出的投入力度。

五、進(jìn)一步研究

地方政府的行為取向與當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦有很大關(guān)系，因此在探討財政分權(quán)、環(huán)保支出和環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系時應(yīng)充分考慮區(qū)域差異，另外地方政府的行為選擇在同一地區(qū)也會存在異質(zhì)性。因此，筆者進(jìn)一步研究了不同區(qū)域及不同環(huán)保支出投入水平下，財政分權(quán)與地方政府環(huán)保支出對環(huán)境質(zhì)量的影響。

(一)分區(qū)域檢驗(yàn)

由于我國幅員遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染狀況等存在較大差異，財政分權(quán)和環(huán)保支出對環(huán)境質(zhì)量的影響效應(yīng)也可能存在區(qū)域性差異，因此筆者將全國樣本劃分為內(nèi)陸地區(qū)和沿海地區(qū)，并設(shè)置了地區(qū)虛擬變量dum(如果本地區(qū)屬于內(nèi)陸地區(qū)，dum=1，反之dum=0)，表6報告了模型估計結(jié)果。

表6 分區(qū)域檢驗(yàn)

模型1中報告了地區(qū)虛擬變量與環(huán)保支出交互項(xiàng)(dum×lnppro)的系數(shù)，用以檢驗(yàn)環(huán)保支出對環(huán)境污染的治理效應(yīng)的區(qū)域差異。實(shí)證結(jié)果顯示，內(nèi)陸地區(qū)和沿海地區(qū)環(huán)保支出的估計系數(shù)均顯著為負(fù)，且前者估計系數(shù)的絕對值小于后者(內(nèi)陸地區(qū)環(huán)保支出對二氧化硫排放量的彈性為-0.024，沿海地區(qū)環(huán)保支出對二氧化硫排放量的彈性為-0.162)，這表明內(nèi)陸與沿海地區(qū)的環(huán)保支出均顯著減輕了環(huán)境污染，但是前者的這種減輕效應(yīng)小于后者。由模型2估計結(jié)果可以看到，地區(qū)虛擬變量與財政分權(quán)交互項(xiàng)(dum×fd)的估計系數(shù)并不顯著，換而言之內(nèi)陸地區(qū)與沿海地區(qū)財政分權(quán)對環(huán)境污染的直接影響效應(yīng)并沒有太大差別，財政分權(quán)總體上都未能對兩地環(huán)境質(zhì)量改善形成積極影響。

模型3考察的是財政分權(quán)與環(huán)保支出交互項(xiàng)對環(huán)境質(zhì)量的影響是否存在區(qū)域差異，兩類地區(qū)財政分權(quán)與環(huán)保支出交互項(xiàng)的估計系數(shù)均顯著為負(fù)，與全國樣本回歸結(jié)果一致，這種結(jié)果的出現(xiàn)表明無論是在內(nèi)陸地區(qū)還是在沿海地區(qū)，環(huán)保支出均能有效緩解財政分權(quán)帶給環(huán)境質(zhì)量的不利影響；財政分權(quán)均能顯著增強(qiáng)環(huán)保支出的環(huán)境治理效應(yīng)，即在財政分權(quán)的制度安排下，兩地環(huán)保支出的投入程度都變得更加符合區(qū)內(nèi)實(shí)際需要，環(huán)境治理公共物品的配置效率顯著提高。但是，從財政分權(quán)與環(huán)保支出交互項(xiàng)估計系數(shù)的數(shù)值來看，內(nèi)陸地區(qū)估計系數(shù)的絕對值小于沿海地區(qū)，這表明與內(nèi)陸地區(qū)相比，沿海地區(qū)財政分權(quán)的治理提升效益、環(huán)保支出的制度緩解效果較內(nèi)陸地區(qū)更強(qiáng)。

這種局面的形成既與經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān)也受地方政府能動性的影響，沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)相比經(jīng)濟(jì)資本更為雄厚，所處的發(fā)展階段也更為高級，具備更好的條件緩和經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境之間的矛盾關(guān)系；另外，沿海地區(qū)保持著較高的對外開放程度，為了吸引更多優(yōu)質(zhì)外資企業(yè)、高新技術(shù)部門的入駐[30]，地方政府在提升地區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量方面呈現(xiàn)出更加積極的意愿。隨著財政自主程度的提升，沿海地區(qū)地方政府會投入更多的財政資金到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)保支出的投入水平會更高，即財政分權(quán)在更大程度上發(fā)揮了對環(huán)境治理的間接作用，而更多的環(huán)保支出也將更好地平衡財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的負(fù)向效應(yīng)。模型4同時報告了地區(qū)虛擬變量與3個主要解釋變量交互項(xiàng)的系數(shù)估計結(jié)果，系數(shù)符號、顯著性水平與模型1～3的一致性表明上述分析結(jié)論穩(wěn)健。

(二)環(huán)保支出分樣本檢驗(yàn)

由分區(qū)域回歸的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保支出的投入水平在一定程度上受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與地方政府能動性的限制。當(dāng)前時期，較低的環(huán)保支出投入水平大多與較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者地方政府較低的環(huán)境治理積極性相關(guān)聯(lián)，此種情形下財政自主度的提高可能并不會顯著提升環(huán)境治理公共品的配置效率，甚至?xí)p弱環(huán)保支出的環(huán)境治理效應(yīng)；另一方面，慣性思維下環(huán)保支出對環(huán)境污染的預(yù)防效益較弱，多是在污染發(fā)生后對其進(jìn)行治理[21]，因此較低投入水平的環(huán)保支出可能無法有效緩解財政分權(quán)帶給環(huán)境質(zhì)量的不利影響。

為此，以環(huán)保支出水平為標(biāo)準(zhǔn)對樣本進(jìn)行分類，考察在不同的環(huán)保支出投入水平下，財政分權(quán)與環(huán)保支出的交互效應(yīng)是否存在異質(zhì)性。具體做法是計算出研究樣本的平均值，將大于樣本均值與小于樣本均值的分別劃分為高、低環(huán)保支出兩個子樣本，并設(shè)置虛擬變量dumq，如果本地區(qū)屬于高環(huán)保支出樣本，dumq=1，反之則dumq=0，表7報告了模型的估計結(jié)果。

模型1報告了虛擬變量與環(huán)保支出交互項(xiàng)(dumq×lnppro)的系數(shù)估計結(jié)果，考察了環(huán)保支出對環(huán)境污染的治理效應(yīng)在不同樣本間的差異，不顯著的估計系數(shù)意味著環(huán)保支出對環(huán)境污染的直接影響效應(yīng)在高—低環(huán)保支出樣本之間沒有太大差別。

模型2考察的是在不同的環(huán)保支出投入水平下，財政分權(quán)對環(huán)境治理的間接效應(yīng)以及環(huán)保支出對財政分權(quán)制度的彌補(bǔ)效應(yīng)是否存在差異。由估計結(jié)果可以看到，高環(huán)保支出樣本中財政分權(quán)與環(huán)保支出交互項(xiàng)的估計系數(shù)顯著為負(fù)，而在低環(huán)保支出樣本中這一交互項(xiàng)的估計系數(shù)符號為負(fù)但并不顯著。上述結(jié)果的出現(xiàn)，一方面表明當(dāng)環(huán)保支出處于較低的投入水平時，財政分權(quán)并不會明顯擴(kuò)大環(huán)保支出對環(huán)境質(zhì)量的正向影響，只有在環(huán)保支出的提升到較高水平后，財政分權(quán)才會發(fā)揮出顯著的污染治理增強(qiáng)效應(yīng)，顯現(xiàn)出其對環(huán)境治理的強(qiáng)力間接作用；另一方面也表明，較低投入水平的環(huán)保支出未能明顯淡化財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的不利影響，只有當(dāng)環(huán)保支出的投入水平較高時，它才能有效平衡財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的負(fù)向效應(yīng)，彌補(bǔ)財政分權(quán)制度在環(huán)境治理上的不足。

綜合全國樣本與分樣本的分析結(jié)果，筆者認(rèn)為不管是從全國角度來看，還是分別從內(nèi)陸地區(qū)與沿海地區(qū)角度來看，環(huán)保支出的投入水平可能都跨過了一個所謂的“拐點(diǎn)”，以致于它能夠顯著緩解財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的不利影響，財政分權(quán)也能夠有效發(fā)揮對環(huán)境治理的間接效應(yīng)。

表7 環(huán)保支出分樣本檢驗(yàn)

六、研究結(jié)論與政策啟示

在當(dāng)前中央政府全面提升環(huán)境質(zhì)量的決心下，厘清地方政府和環(huán)境治理的關(guān)系是非常重要的現(xiàn)實(shí)課題，而財政分權(quán)又是影響地方政府行為的關(guān)鍵因素。筆者在梳理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出了研究的理論假設(shè)，利用2007—2017年省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，得到了以下結(jié)論：全國范圍的財政環(huán)保支出能夠有效遏止環(huán)境污染，對環(huán)境質(zhì)量的改善具有顯著直接效應(yīng)，財政分權(quán)總體上未能對環(huán)境質(zhì)量形成積極影響；環(huán)保支出的環(huán)境治理效率隨著財政分權(quán)程度的提高而越來越強(qiáng)，同時環(huán)保支出可以有效平衡財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的負(fù)效應(yīng)，即地方政府的積極作為可在一定程度上彌補(bǔ)制度的不足。這一結(jié)論在分地區(qū)回歸結(jié)果中也得到了驗(yàn)證，而沿海地區(qū)財政分權(quán)的治理提升效益、環(huán)保支出的制度緩解效果較內(nèi)陸地區(qū)更強(qiáng)。當(dāng)環(huán)保支出的投入水平比較低時，財政分權(quán)并不會明顯增強(qiáng)環(huán)保支出的環(huán)境治理效應(yīng)，只有在環(huán)保支出提升到較高水平后，財政分權(quán)才會顯著擴(kuò)大環(huán)保支出對環(huán)境質(zhì)量的正向作用；同樣，較低投入水平的環(huán)保支出也不能明顯緩解財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的不利影響，只有在較高水平時它才能有效平衡財政分權(quán)在環(huán)境治理上的負(fù)向效應(yīng)。

根據(jù)上述實(shí)證結(jié)果與結(jié)論，筆者提出以下政策建議：第一，優(yōu)化政府政績考核體系。政績考核中需進(jìn)一步提高環(huán)境質(zhì)量權(quán)重，科學(xué)量化生態(tài)環(huán)境效果，明確環(huán)境治理達(dá)標(biāo)約束性指標(biāo)，夯實(shí)地方政府污染治理責(zé)任。同時，強(qiáng)化對地方官員的環(huán)境問責(zé)機(jī)制，明確環(huán)境問題責(zé)任主體，追究相關(guān)人員法律責(zé)任，進(jìn)一步完善離任環(huán)境審計，加快落實(shí)環(huán)境保護(hù)失責(zé)終身追究制。還需充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，建立健全環(huán)境保護(hù)聽證會制度、環(huán)保社會組織參與機(jī)制等，將公眾意見納入環(huán)境保護(hù)考評中，保障考核結(jié)果的客觀公正性。第二，細(xì)化財政分權(quán)制度。財權(quán)與事權(quán)匹配程度是影響地方政府財政支出偏好的重要因素，由于各地區(qū)所處發(fā)展階段不同，應(yīng)當(dāng)充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的實(shí)際情況，以財權(quán)和事權(quán)相對等為原則，因地制宜地調(diào)整優(yōu)化中央與地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的地區(qū)，可以適當(dāng)減輕地方政府環(huán)境治理的支出責(zé)任，由上級或中央政府承擔(dān)更多的環(huán)境治理公共物品供給，緩解此類地區(qū)政府財政壓力，在更高層次上發(fā)揮財政分權(quán)對環(huán)境治理的提升作用。第三，加大環(huán)保領(lǐng)域的財政投入。響應(yīng)中央精神壓減行政經(jīng)費(fèi)支出，優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政環(huán)保支出絕對規(guī)模與相對規(guī)模，在更大程度上彌補(bǔ)財政分權(quán)在環(huán)境治理中的不足。同時，深入推進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革，提高環(huán)保部門相對獨(dú)立性，增強(qiáng)環(huán)保領(lǐng)域財力、物力、人力等資源投入的抗干擾能力。此外，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，通過稅收減免、政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策引導(dǎo)更多社會資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，提高社會各階層對環(huán)保產(chǎn)業(yè)關(guān)注度，助力經(jīng)濟(jì)與環(huán)境更高水平的耦合發(fā)展。