燕 陽 楊竺松

內(nèi)容提要 我國行政運作體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)重視的重要性，由領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注而形成的政策注意力深刻影響著政策的設(shè)計與執(zhí)行。通過對省市兩級地方黨委書記上任后議題關(guān)注的測量分析，本研究認為我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力配置不同于傳統(tǒng)的政治-行政二分法，體現(xiàn)了當代中國將經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下的體制特征和制度優(yōu)勢。但是，受制于決策者的有限理性和注意力資源的稀缺性，地方官員容易產(chǎn)生政策議題的“策略性偏好”、議題關(guān)注的“碎片化”和“不連續(xù)”等注意力配置“失靈”現(xiàn)象，這給地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展帶來了負面影響。對此，亟待通過加強宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)示范、提高決策者的注意力管理能力、改革干部考核體制機制等途徑加以應(yīng)對和治理。

引 言

相較于不斷出現(xiàn)的海量信息，個人或組織的注意力始終是一種“稀缺資源”，因而一段時期內(nèi)并行處理多個不相關(guān)的事務(wù)已經(jīng)成為公共組織注意力配置的常態(tài)。①作為政策過程的起點，注意力配置會影響政策資源的分配，進而對政策執(zhí)行和治理績效產(chǎn)生重要影響。經(jīng)歷了改革開放四十多年的中國，當前正處在由經(jīng)濟高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的新時代。當面對多樣化的政策議題時，地方政府及其決策者會如何配置其注意力？特別是隨著黨的十八大以后全面深化改革的開啟，各級政府不僅要繼續(xù)推動經(jīng)濟發(fā)展，還要同時回應(yīng)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興、社會治理、行政體制改革等諸多轉(zhuǎn)型期的治理難題，政策注意力的稀缺性也變得愈發(fā)突出，在這樣的時代背景下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在配置注意力時是否會面臨一些困境？注意力資源的分配是否會出現(xiàn)“失靈”？應(yīng)該如何引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部合理配置政策注意力，以更好地體現(xiàn)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢？

針對上述問題，本文以省市兩級地方黨委書記為研究對象，通過對2005—2019年間707位省市黨委一把手上任后的日常活動新聞通稿的文本分析，系統(tǒng)呈現(xiàn)了地方領(lǐng)導(dǎo)干部政策注意力的基本結(jié)構(gòu)、議題偏好及其變遷動態(tài)，并在此基礎(chǔ)上提出了地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的三種表現(xiàn)形式，即：政策議題的“策略性偏好”、注意力的“過度碎片化”和“不連續(xù)”。本文認為，地方官員注意力配置“失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生固然與當前外部環(huán)境，特別是百年變局下各種風險挑戰(zhàn)的集中涌現(xiàn)有關(guān)，但也與政府組織結(jié)構(gòu)自身的特殊性密不可分。因此，本文重點討論了在高質(zhì)量發(fā)展目標下，如何通過發(fā)揮我國制度優(yōu)勢以避免地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的具體策略，以期為提高新時代各級領(lǐng)導(dǎo)干部的決策質(zhì)量和水平提供實踐啟示。

政治學視域下注意力配置的理論基礎(chǔ)與研究動態(tài)

注意力研究發(fā)端于20世紀四五十年代西蒙等對注意力稀缺性和決策者有限理性的討論。②經(jīng)過幾十年的演進，到1993年，鮑姆加特納和瓊斯提出了“間斷均衡理論”，該理論為政策注意力研究的實證化提供了核心概念和測量方法。③此后，大量文獻開始聚焦不同政治體制下的政策注意力配置問題?？傮w上看，對于美國這樣一個三權(quán)分立的國家，學者們往往更加關(guān)注宏觀政治系統(tǒng)中“制度摩擦”對政治實體注意力配置的影響。例如，很多學者關(guān)注總統(tǒng)和國會在領(lǐng)導(dǎo)國家議程上的能力，并且發(fā)現(xiàn)那些支持率較高的總統(tǒng)確實可以促使國會把注意力轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)所關(guān)心的政策議題上來，而在支持率較低的總統(tǒng)身上卻不存在上述效應(yīng)。④對于歐洲大多數(shù)議會民主制國家，政黨活動對政策注意力的影響則受到了更多關(guān)注。例如，有研究發(fā)現(xiàn)，在那些由不同政黨組成執(zhí)政聯(lián)盟的歐洲國家，政府追求的基本上是“寬松”的議程，那些對聯(lián)盟中所有伙伴都有吸引力的問題更可能會被優(yōu)先列入正式議程，而那些相對沒有吸引力的議案總是會被擱置，無法得到足夠關(guān)注。⑤

中國的制度結(jié)構(gòu)不同于西方，近年來關(guān)于中國場域下政策注意力的研究注重將注意力配置作為突破口，透過對中國政府內(nèi)部注意力分配機制的解構(gòu)，來呈現(xiàn)中國領(lǐng)導(dǎo)體制和治理模式背后的制度邏輯和結(jié)構(gòu)特征。這些研究總體上可以分為兩大脈絡(luò)：

一類研究聚焦于領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力配置，因為在中國的領(lǐng)導(dǎo)體制中，政治和行政運作充分體現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)重視”的重要性。⑥例如，針對領(lǐng)導(dǎo)批示的研究發(fā)現(xiàn)，核心議題作為領(lǐng)導(dǎo)注意力的焦點，對其他議題產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，即存在所謂的“議題優(yōu)先性”，并且隨著行政層級的降低，這種擠出效應(yīng)愈發(fā)顯著。⑦而另一項基于市長信箱中批示數(shù)據(jù)的研究則發(fā)現(xiàn)，那些被上級政府列為“一票否決”的以及需要跨部門解決的政策問題更容易得到回應(yīng)，但“一票否決”事項的優(yōu)先性明顯高于“組織協(xié)同”事項。⑧除領(lǐng)導(dǎo)批示外，頻繁的外出調(diào)研也常被認為是領(lǐng)導(dǎo)干部釋放注意力信號的重要載體，有學者將這一現(xiàn)象總結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場主義”機制，并指出其具有推動政策執(zhí)行的作用。⑨上述研究充分表明，領(lǐng)導(dǎo)的注意力深刻影響著當代中國各級政府的政策過程，由政治重視而形成的政策注意力在現(xiàn)行體制中有著重要的影響。

另一類研究則從組織學的視角入手，重點關(guān)注作為公共組織的政府如何確定其議題優(yōu)先級，以及在不確定的決策環(huán)境中，哪些因素會影響政府注意力的分配。例如，有學者通過對政府部門的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國政府內(nèi)部是一種“多委托多任務(wù)”的激勵結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)造成委托方對受托方的激勵強度取決于委托方的權(quán)威地位，這進一步造成了政府機構(gòu)內(nèi)部的注意力“戴帽”競爭行為。⑩此后，有實證研究進一步指出中國地方政府的政績評價機制是影響政府內(nèi)部“注意力競爭”行為的重要因素，在中國的科層體系內(nèi)，那些容易測量績效的任務(wù)和不容易測量績效的任務(wù)間存在競爭關(guān)系，前者往往會爭奪后者的政策注意力。實際上，有學者較早就注意到了這一現(xiàn)象，認為由于晉升激勵的存在，地方政府有發(fā)展經(jīng)濟的強烈意愿，但是這一激勵機制同樣也使地方政府對不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)形成了差異化的注意力配置策略，那些對官員晉升影響不大的領(lǐng)域，如教育、衛(wèi)生、住房等往往得不到更多關(guān)注，進而造成這些公共產(chǎn)品的供給總是低于社會總需求。除了討論組織激勵、組織結(jié)構(gòu)等對“注意力競爭”現(xiàn)象的影響外，也有研究嘗試以“運動式治理”作為分析框架，闡述這一機制對政府注意力配置的影響。例如，有研究發(fā)現(xiàn)，地方政府常規(guī)性的運動式治理，如城市環(huán)境整治、示范城鎮(zhèn)評比、道路違法行為集中整治等的開展能夠吸引上級政府的正面注意力，同時轉(zhuǎn)移公眾的負面注意力。

總體上看，已有文獻為認識當代中國的政策注意力提供了重要的理論視角，不過，當前的研究仍存在進一步拓展的空間：一方面，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置的研究大多關(guān)注的是“個案”而非“常態(tài)”，這些研究往往選擇批示、調(diào)研視察、市長信箱等某一類活動來觀察決策者的注意力，而忽略了在日常治理實踐中反映決策者政策注意力載體的多樣性，因此需要更多的經(jīng)驗證據(jù)來呈現(xiàn)地方官員的注意力結(jié)構(gòu)。另一方面，從政策實踐過程的角度看，由于議程空間的“有限性”和公共問題的“多樣性”這一矛盾時刻存在，稀缺的注意力資源如何在各種不相關(guān)甚至充滿競爭性的議題間進行分配？決策者在配置注意力時又會遇到哪些困難和挑戰(zhàn)？這些重要問題尚未得到足夠關(guān)注。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的生成邏輯與表現(xiàn)形式

為了系統(tǒng)呈現(xiàn)一段時期內(nèi)我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部政策注意力的結(jié)構(gòu)與動態(tài)，本文首先基于《中國報紙全文數(shù)據(jù)庫》獲取了2005—2019年間707位省委、市委書記上任伊始每日公開活動的新聞報道(樣本數(shù)據(jù)共包括95位省委書記、83位省會和副省級城市市委書記以及529位地級市市委書記共61206份報道)，之后通過文本分析法測度了地方官員歷次公開活動所關(guān)注的政策議題，并對文本所對應(yīng)政策主題的編碼節(jié)點數(shù)進行了統(tǒng)計分析?？傮w上看，省委、市委書記的注意力主要聚焦于十個宏觀政策領(lǐng)域(不含其他類)，包括政治與黨務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展、人大政府政協(xié)工作、農(nóng)業(yè)與扶貧、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、民生、科技、文體旅游以及國防和軍隊建設(shè)。進一步地，對于每個樣本，通過計算“不同政策主題編碼節(jié)點數(shù)占該樣本所有主題編碼節(jié)點總數(shù)的比重”可以得到某位書記對不同政策議題的相對關(guān)注水平。圖1呈現(xiàn)了所有樣本對不同主題相對關(guān)注度的平均值，其中，省委、市委書記對經(jīng)濟發(fā)展議題的相對關(guān)注水平超過34%，遠高于其他議題，表明經(jīng)濟發(fā)展是大部分地方官員的核心政策關(guān)切，改革開放以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展思路深深影響了地方?jīng)Q策者的注意力偏好。此外，政治與黨務(wù)類議題也占據(jù)了官員們注意力空間的25.07%，僅次于經(jīng)濟類議題，這顯然與地方黨委書記職責的“雙重性”有關(guān)，即作為各地黨委的“一把手”，省委、市委書記不僅是地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等公共事務(wù)的主要決策者，也是黨中央在地方的主要代理人，承擔著對當?shù)丶o檢、組織、宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、群團等工作的領(lǐng)導(dǎo)責任。因此，政治與黨務(wù)工作同經(jīng)濟工作一樣，成為省委、市委書記注意力結(jié)構(gòu)中的核心議題，并共同占據(jù)了他們一半以上的議程空間。這種注意力配置模式與西方傳統(tǒng)的“政治-行政二分法”明顯不同，體現(xiàn)了當代中國將經(jīng)濟社會發(fā)展等工作統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下的體制特征和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。

圖1 省委、市委書記上任后對不同政策議題相對關(guān)注水平

從以上對省委、市委書記注意力空間議題分布的描述性分析中可以進一步發(fā)現(xiàn)：在有限的議程空間中，不同政策議題存在明顯的競爭關(guān)系，對A議題相對關(guān)注度的增加必然會擠占對B議題的相對關(guān)注，如果進一步引入時間維度，決策者對不同議題的相對關(guān)注水平很可能會發(fā)生“此消彼長”的動態(tài)演變。更重要的是，在具體的治理實踐中，地方官員不僅面臨著差異化的內(nèi)外部環(huán)境，決策信息也很難實現(xiàn)“完全對稱”，因而當并行處理多個公共事務(wù)時，決策者的注意力配置很難實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。特別是近幾年隨著經(jīng)濟增速的放緩，各地都面臨著艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，當需要回應(yīng)的政策問題越來越多，而注意力空間又相對有限時，地方官員注意力配置偏差甚至“失靈”的現(xiàn)象就容易出現(xiàn)。本文認為，在高質(zhì)量發(fā)展的目標約束下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”常常表現(xiàn)為以下三種形式：

(一)政策議題的“策略性偏好”

差異化的議題偏好是決策者注意力配置的常態(tài)，因為地方官員不同的教育背景和工作經(jīng)歷會塑造他們的行為與偏好。此外，工作環(huán)境的異質(zhì)性和決策信息的可得性也會影響他們的政策注意力。但是，由于政府組織的特殊性，當?shù)胤焦賳T只考慮自身利益而忽視公共利益，進而形成“策略性的議題偏好”時，就會引起注意力配置“失靈”，造成政策資源的錯配和浪費，一個典型的例子便是一些地區(qū)長期存在的“唯GDP論”。某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了獲取更好的政績，會將注意力策略性地轉(zhuǎn)移到如何獲得更好的經(jīng)濟數(shù)字，因而在上任后一門心思推進大項目、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，這種對經(jīng)濟總量和增量的片面追求往往會帶來發(fā)展質(zhì)量和效益的不均衡，不僅會使其他亟待解決的公共議題得不到足夠的關(guān)注，還容易誘發(fā)更嚴重的系統(tǒng)性風險，無益于地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。從本研究對707位省委、市委書記針對五類重要議題相對關(guān)注度的年度變化趨勢分析中可以看出(如圖2)，2013年后省委、市委書記對經(jīng)濟發(fā)展的相對關(guān)注度較之前有所降低，而對政治與黨務(wù)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)與扶貧等議題的關(guān)注略有上升，表明在我國經(jīng)濟由高速增長進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段后，地方官員注意力配置出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化。當然這一過程不可能一蹴而就，因為高質(zhì)量發(fā)展最終要實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、效益、速度和安全的統(tǒng)一，而改革開放以來地方政府行為決策的慣性思維仍然會讓一些領(lǐng)導(dǎo)干部在注意力配置過程中出現(xiàn)策略性的議題偏好。

圖2 2005—2019年省委、市委書記上任后對5類重要議題相對關(guān)注水平的變化趨勢

(二)注意力配置“碎片化”

注意力配置“失靈”的第二個表現(xiàn)是決策者注意力的“碎片化”。注意力的碎片化程度反映了決策者注意力空間中政策議題的多樣性，即決策者的注意力是相對集中在某一個或少數(shù)幾個議題上，還是更均勻地分布在不同議題間。在已有文獻中，學者們利用香農(nóng)H指數(shù)來測度政策注意力的分散和集中程度。香農(nóng)H指數(shù)的計算方式是將每個政策議題獲得的注意力的比例(即相對關(guān)注度)乘以該比例的自然對數(shù)，然后取這些乘積的負和。本文在計算每位官員注意力的香農(nóng)H指數(shù)后發(fā)現(xiàn)，自2005年以來，地方官員上任后關(guān)注議題的多樣性經(jīng)歷了由低到高的變化過程。結(jié)合圖2關(guān)于樣本對不同議題相對關(guān)注度的年度變化趨勢可以得到一個基本結(jié)論，即：十八大以來，地方官員注意力多樣性的增加應(yīng)與經(jīng)濟議題在決策者注意力空間中比重相對下降，而政治、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等議題比重的相對增加有關(guān)。政策注意力多樣性的適度增加并非沒有益處，因為與營利性組織不同，政府面對的是高度差異化的利益主體和復(fù)雜的公共問題，注意力多樣性的提升有助于合理配置政策資源，及時回應(yīng)不同群體的利益訴求。但議題關(guān)注無限度的分散同樣也會引起決策者注意力的“過度碎片化”。對此，習近平總書記曾有過精辟論述，他指出：“面對復(fù)雜形勢、復(fù)雜矛盾、繁重任務(wù)，沒有主次，不加區(qū)別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的?！倍诰唧w的政策實踐中，注意力的碎片化不僅會消耗決策者的時間和精力，造成行政資源的分散與浪費，同時還會引起縱向行政層級內(nèi)政策執(zhí)行的無序和低效，特別是對于基層政府來說，上級政府過度碎片化的注意力導(dǎo)向還會帶來基層政府工作負擔和壓力的陡然上升，使基層工作陷入疲于應(yīng)付和“內(nèi)卷化”的困境之中。

(三)政策注意力“不連續(xù)”

政策注意力“不連續(xù)”是地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的另一個常見表現(xiàn)，它反映了在相對較長時間范圍內(nèi)，決策者對部分公共問題的政策關(guān)注出現(xiàn)明顯“間斷”，造成一些重大改革議題不能得到長期跟蹤和妥善解決。在我國，上一級黨委和組織部門負責下一級地方領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任命，官員調(diào)任和更替頻繁發(fā)生，因而地方官員的實際任期有時并不等于其法定任期。因此，在地方治理實踐中，“新官不理舊賬”等現(xiàn)象時有發(fā)生。這些現(xiàn)象本質(zhì)上反映了決策者議題關(guān)注的不連續(xù)，這不僅容易引起一些領(lǐng)域政策偏好的“朝令夕改”，還會讓某些政策問題的解決變得“虎頭蛇尾”甚至成為“半拉子工程”。特別是在一些事關(guān)高質(zhì)量發(fā)展全局、需要“久久為功”和“動真碰硬”的政策領(lǐng)域，如全面從嚴治黨、環(huán)境保護、國企改革等，更容易出現(xiàn)注意力配置的不連續(xù)現(xiàn)象。黨的十八大以來，中央有意識地在一些領(lǐng)域強化了頂層設(shè)計和制度約束，以避免地方政府對一些公共事務(wù)的關(guān)注產(chǎn)生“撤攤子、甩包袱、歇歇腳”的思想。例如，在生態(tài)環(huán)境保護方面，中央加強了自然資源資產(chǎn)離任審計，并要求對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，依規(guī)依紀依法嚴格問責、終身追責。這一制度能夠促進地方領(lǐng)導(dǎo)干部扎實推進生態(tài)文明建設(shè)，加強了各地在環(huán)保領(lǐng)域政策關(guān)注的連續(xù)性。不過，從長期來看，地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部注意力“不連續(xù)”的風險仍然存在，實現(xiàn)“一張藍圖繪到底、一任接著一任干”還面臨很多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，特別是當?shù)胤街鞴侔l(fā)生變化后，繼任者如何在之前領(lǐng)導(dǎo)班子打下的基礎(chǔ)上繼續(xù)開展工作，保持政策注意力的連續(xù)和穩(wěn)定，仍然需要更為有效的制度保障。

地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”的應(yīng)對與治理

奧卡西奧的注意力基礎(chǔ)觀理論認為，決策者并非在真空中決策，其議題關(guān)注的變化必然受到一系列制度規(guī)則的影響。因此，從組織管理的視角看，避免地方官員注意力配置“失靈”的關(guān)鍵就在于完善涉及政府組織管理和行政決策的一系列體制機制，在最大限度促進激勵相容的同時，使決策者的注意力配置更好地服務(wù)于各地高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求和長遠戰(zhàn)略。我國的政治體制和決策模式不同于西方的政黨政治，因而在引導(dǎo)地方政府和決策者合理配置政策注意力時，必須考慮到當代中國的體制特征和基本國情。對此，本文認為在高質(zhì)量發(fā)展的目標約束下，地方官員注意力配置“失靈”的治理有三個重要著力點。

(一)理順央地關(guān)系，加強宏觀戰(zhàn)略與規(guī)劃的引領(lǐng)示范

在多層次的治理結(jié)構(gòu)下，地方官員注意力配置偏差的產(chǎn)生與央地關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征密不可分。黨的十八大以來，中央根據(jù)我國面臨的新形勢及時提出了一系列治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略能否精準有效地傳遞給地方政府，是規(guī)避地方官員注意力配置“失靈”的關(guān)鍵。因此，需要通過理順央地關(guān)系來釋放宏觀戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。一方面可以依托中國共產(chǎn)黨強大的組織力、動員力和號召力，通過領(lǐng)導(dǎo)班子集體學習、干部集中培訓等方式高效、準確地闡釋黨和國家的重大戰(zhàn)略，在傳遞信息和賦予議題合法性的同時，增進領(lǐng)導(dǎo)干部對中央重大方針政策的政治認同，促使地方官員形成符合高質(zhì)量發(fā)展要求的注意力導(dǎo)向，避免產(chǎn)生策略性議題偏好。另一方面，則要發(fā)揮“五年規(guī)劃”在引導(dǎo)地方政府合理配置注意力上的獨特優(yōu)勢，完善規(guī)劃編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估和反饋的體制機制，引導(dǎo)地方官員對一些重大問題的政策關(guān)注能夠保持“方向不變、道路不偏、力度不減”，增強相關(guān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，為實現(xiàn)“一張藍圖繪到底”提供基本制度保障。

(二)發(fā)揮制度優(yōu)勢，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力管理能力

地方官員作為轄區(qū)公共事務(wù)的決策者，需要不斷提升注意力管理能力，提高決策的質(zhì)量、效率和水平，而我國在改革開放的歷史實踐中已經(jīng)探索和積累了不少有助于提升決策者注意力管理能力的政策工具。例如，定期開展不同主題的巡視督察不僅有助于上級政府及時了解下級政府的工作動態(tài)，而且實現(xiàn)了對地方政府的注意力“糾偏”，促使其將更多注意力資源投向與民生、環(huán)保相關(guān)的政策領(lǐng)域。此外，由于組織和決策者注意力的有限性，議題如果想要進入正式的政策過程需要更多的“議程空間”來承載，而在中國，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)常常在其中扮演著重要角色。特別是黨的十八大以來，各地比照中央建立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，大大提升了各地黨委政府的“議程承載能力”，涵蓋黨建、司法、行政等領(lǐng)域的數(shù)百項政策問題被納入正式的決策議程，極大地豐富了各級政府和決策者注意力的議題多樣性，實現(xiàn)了地方黨委對各地重大發(fā)展改革工作的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。需要注意的是，不論是開展督察巡視，還是建立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其本質(zhì)都是推動政策的科學制定和有效執(zhí)行，因此，也有必要審慎評估這些機制的使用頻次和適用場合，避免因頻繁開展督察或設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組而造成決策者注意力的過度碎片化，引發(fā)注意力配置“失靈”。

(三)健全激勵機制，發(fā)揮好干部考核的“指揮棒”作用

毛澤東同志指出，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。因此，解決注意力配置“失靈”，最終還是要在個體層面實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部政策關(guān)注的合理引導(dǎo)和有效激勵。不同于西方國家官員在選舉和政黨競爭壓力下配置其政策注意力，我國通過系統(tǒng)化的干部管理和組織建設(shè)，將地方官員的選拔、培養(yǎng)、任用統(tǒng)一于推進中國特色社會主義事業(yè)的偉大進程中，為各級領(lǐng)導(dǎo)干部擔當作為提供了最基本的組織環(huán)境。因此，應(yīng)當繼續(xù)加強干部人事制度改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，一方面可以將干部考核作為引導(dǎo)地方官員合理配置政策注意力的突破口，將貫徹落實高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要的實際成效及履責情況等作為考核干部實績的重要內(nèi)容，并建立起相應(yīng)的獎懲和容錯糾錯機制，促使地方干部樹立正確的政績觀，避免形成策略性的注意力偏好；另一方面則要抓緊探索建立“一任接著一任干”的激勵考核機制，組織部門在地方領(lǐng)導(dǎo)干部選育管用的具體實踐中，可以重點考察新任干部在一些重要改革議題上是否保持了注意力的連續(xù)和穩(wěn)定，同時建立健全對領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策的論證、監(jiān)督和責任追究制度，使政策注意力的傾斜和行政資源的投入能夠收到預(yù)期效果，確保干一件成一件，加強對“新官不理舊賬”行為的追責問責力度，實現(xiàn)政策資源的高效合理配置。

結(jié) 語

注意力配置越來越成為當代中國政治研究的重要議題之一，本文在對已有文獻進行梳理評估的基礎(chǔ)上，重點聚焦地方黨委書記日?；顒又械淖⒁饬ε渲?，并對707位省市兩級黨委書記上任初期公開活動新聞報道文本進行了編碼，識別了其政策注意力的基本結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上重點討論了新形勢下地方領(lǐng)導(dǎo)干部注意力配置“失靈”現(xiàn)象的三種表現(xiàn)形式及應(yīng)對策略。本文的主要結(jié)論是：第一，黨的十八大以來，無論是對單一政策議題的關(guān)注度，還是整體上的注意力多樣性，地方官員的注意力配置均發(fā)生了明顯調(diào)整和優(yōu)化。第二，地方官員在面對多樣化的政策議題時容易遇到注意力配置“失靈”的困境，具體表現(xiàn)為政策議題的“策略性偏好”、注意力的過度碎片化和不連續(xù)。上述注意力配置“失靈”會引發(fā)資源浪費、行政效率低下等問題。第三，解決地方官員注意力配置“失靈”問題的關(guān)鍵在于完善與政策過程和干部管理相關(guān)的體制機制，包括加強宏觀戰(zhàn)略和規(guī)劃的引領(lǐng)示范、提高決策者的注意力管理能力以及深化干部考核體制機制改革等。

注意力配置不僅僅是抽象的理論概念，更是決策者在日常治理實踐中時刻面對的一項重要任務(wù)，因而注意力配置“失靈”的發(fā)生具有相當?shù)碾[蔽性和普遍性。特別是在當前百年變局和世紀疫情交織疊加的時代背景下，地方政府所面臨的風險挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇前所未有，領(lǐng)導(dǎo)干部合理配置注意力的難度明顯增加，注意力的碎片化、不連續(xù)以及策略性的議題偏好更容易同時產(chǎn)生，這不僅客觀上增加了應(yīng)對注意力配置“失靈”問題的難度，也阻礙了我國領(lǐng)導(dǎo)體制制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。習近平總書記指出：“我們要有全局觀，對各種矛盾做到了然于胸，同時又要緊緊圍繞主要矛盾和中心任務(wù)，優(yōu)先解決主要矛盾和矛盾的主要方面，以此帶動其他矛盾的解決，在整體推進中實現(xiàn)重點突破，以重點突破帶動經(jīng)濟社會發(fā)展水平整體躍升”。這為各級黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部科學、高效、合理地配置政策注意力提出了根本要求和方法遵循。因此，未來的注意力研究不僅要關(guān)注政府注意力變遷的動態(tài)和規(guī)律，還要回到地方政府治理的實踐場域，還原決策者注意力配置的一般邏輯和現(xiàn)實困境，從而對高質(zhì)量發(fā)展目標下地方政府的注意力配置做出更為全面的理論闡釋。

①B.D. Jones,PoliticsandtheArchitectureofChoice, Chicago: University of Chicago Press, 2001, pp.54-83.

②J.G. March, H.A. Simon,Organizations, New York: Wiley, 1958, p.158.

③F.R. Baumgartner, B.D. Jones,AgendasandInstabilityinAmericanPolitics, Chicago: University of Chicago Press, 1993, pp.255-285.

④J. Lovett, S. Bevan, F. R. Baumgartner, “Popular Presidents Can Affect Congressional Attention, for a Little While”,PolicyStudiesJournal, Vol.43, No.1(2015), pp.22-43.

⑤L.W. Martin, “The Government Agenda in Parliamentary Democracies”,AmericanJournalofPoliticalScience, Vol.48, No.3(2014), pp.445-461.

⑥龐明禮：《領(lǐng)導(dǎo)高度重視:一種科層運作的注意力分配方式》，《中國行政管理》2019年第4期。

⑦陶鵬、初春：《府際結(jié)構(gòu)下領(lǐng)導(dǎo)注意力的議題分配與優(yōu)先:基于公開批示的分析》，《公共行政評論》2020年第1期。

⑧張程：《數(shù)字治理下的“風險壓力-組織協(xié)同”邏輯與領(lǐng)導(dǎo)注意力分配——以A市“市長信箱”為例》，《公共行政評論》2020年第1期。

⑨李振：《注意力推動政策執(zhí)行:中國領(lǐng)導(dǎo)人的“現(xiàn)場主義”機制研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2018年第5期。

⑩練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學分析》，《社會學研究》2016年第4期。