高德偉

（山東美譽工程咨詢有限公司，山東 濟南 250000）

為了科學利用和合理保護好現(xiàn)有的林地資源，各種建設項目在開工前需要對使用林地的可行性進行分析論證，作出是否可行的結論，并編制使用林地可行性報告，作為項目審批機關審核使用林地的依據。國家林業(yè)和草原局于2021年9月印發(fā)《建設項目使用林地審核審批管理規(guī)范》，成為當前建設項目使用林地的制度化依據。本文從使用林地可行性報告的編制流程、數(shù)據分析、可行性評價、組織文本等方面進行梳理，以期為讀者提供有益借鑒。

1. 概述說明

1.1 專業(yè)術語

1.1.1 林地分類?！吨腥A人民共和國森林法》明確，林地是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。

《中華人民共和國森林法實施條例》對林地的劃分：喬木林地、竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地、縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。

《建設項目使用林地可行性報告編制規(guī)范》將林地的地類與林種綜合考慮，劃分為七類：防護林林地、特種用途林林地、用材林林地、經濟林林地、薪炭林林地、苗圃地和其他林地。其中，用材林林地、經濟林林地、薪炭林林地均包含其采伐跡地。

1.1.2 使用林地。使用林地是指在縣級以上人民政府批準的林地保護利用規(guī)劃落界范圍內用于林業(yè)生產的土地上，建造永久性、臨時性的建筑物、構筑物，以及其他改變林地用途的建設行為。

1.1.3 最新法規(guī)。新修訂的《中華人民共和國森林法》（2020年7月1日起施行）第三十七條規(guī)定：

礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設，應當不占或者少占林地；確需占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設用地審批手續(xù)。

占用林地的單位應當繳納森林植被恢復費。森林植被恢復費征收使用管理辦法由國務院財政部門會同林業(yè)主管部門制定。

縣級以上人民政府林業(yè)主管部門應當按照規(guī)定安排植樹造林，恢復森林植被，植樹造林面積不得少于因占用林地而減少的森林植被面積。上級林業(yè)主管部門應當定期督促下級林業(yè)主管部門組織植樹造林、恢復森林植被，并進行檢查。

1.2 報告編制所需材料及流程

1.2.1 所需材料

1.2.1.1林地保護利用規(guī)劃、森林資源“一張圖”及林地變更調查成果等資料。1.2.1.2森林資源規(guī)劃設計調查、公益林區(qū)劃界定等資料。1.2.1.3林地權屬證書或者林地證明材料。1.2.1.4建設項目資料，包括項目有關批準文件、項目擬使用土地范圍紅線圖等。

2.外業(yè)調查

在建設項目使用林地可行性報告的編制過程中，外業(yè)調查是必不可少的環(huán)節(jié)，同時也是報告編制的事實依據。

外業(yè)調查，是保證森林資源調查科學性的前提，是可行性報告數(shù)據準確性的保證。由于使用林地涉及林木采伐、森林火災、森林病蟲害、地質災害等因素，實時掌握建設項目使用林地和林木實際情況，顯得尤為重要，特別是一些公路、油氣管道等線狀工程建設項目。對于可行性報告來說，林地不是一成不變的，是隨著時間和環(huán)境的變化一直變化的，也會受到自然環(huán)境的影響發(fā)生各種不可控影響，只有到現(xiàn)場進行實地調查才能發(fā)現(xiàn)當前項目使用林地的情況。對于因泥石流、山體滑坡、塌方等造成難于進行現(xiàn)場勘查的情況，可以使用無人機輔助調查，同時采用森林資源管理“一張圖”落界數(shù)據和遙感數(shù)據作為參考，以取得提高工作效率和保證調查精度的平衡。

因此，在編制可行性報告過程中，一定要認真組織外業(yè)調查，不能過度依賴森林資源管理“一張圖”落界數(shù)據和遙感數(shù)據。通過實地調查發(fā)現(xiàn)林地的變化，對林地采伐情況、水土流失、病蟲害、森林火災等進行細致的分析和整理工作，將這些問題都體現(xiàn)在報告中。

2.1 建設項目擬用地情況調查

建設項目擬用地情況調查是使用林地可行性分析的重要內容，首先明確永久還是臨時使用林地，然后對擬使用林地現(xiàn)場情況進行查驗。使用GPS準確測量建設項目擬使用林地的位置、范圍與現(xiàn)地是否一致，并記錄坐標點數(shù)據以備落圖或內業(yè)核實。調查現(xiàn)地是否存在未批先占林地和違法采伐林木情況等。

通過與當?shù)亓謽I(yè)主管部門溝通并核實使用林地是否在城市規(guī)劃區(qū)范圍內，是否在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園、地質公園等生態(tài)紅線范圍內。

2.2 建設項目擬用地植被調查

按森林資源三類調查技術標準對建設項目擬用地范圍內的林木資源進行調查。調查內容主要有森林類別和林種，優(yōu)勢樹種和樹齡，林木株數(shù)和蓄積量，經濟林株數(shù)和齡組，林地和林木權屬，起源，灌木林、未成林造林地現(xiàn)狀等。

2.3 重點保護野生動植物調查

重點保護野生動物的調查可以采用收集以往動物調查資料，或觀察動物活動所留腳印、糞便痕跡以及訪問等形式。同時，對擬用地范圍內的重點保護野生植物的種類、數(shù)量、分布情況進行調查。

2.4 古樹名木和景觀資源調查

對古樹名木調查首先需要調閱當?shù)毓艠涿久?，然后現(xiàn)場逐株調古樹名木的名稱、株數(shù)、胸徑、樹高等基礎信息，并計算蓄積量。對用地范圍內及周邊的森林景觀、地貌景觀和人文景觀進行調查了解，并逐一統(tǒng)計，再落實到相關圖紙上。

3.數(shù)據分析

建設項目使用林地數(shù)據分析主要是由ArcGIS軟件完成。根據項目方提供的資料（坐標或勘測定界圖電子版）確定項目用地范圍，然后通過調用森林資源管理“一張圖”屬性數(shù)據完善使用林地相關材料，并與現(xiàn)場調查情況進行核實，數(shù)據與現(xiàn)場調查情況不一致的，以現(xiàn)場調查情況數(shù)據為準。

3.1 確定用地范圍

3.1.1 依據坐標確定用地范圍。項目方提供紙質坐標圖時，可以把坐標按照序號、X字段和Y字段的順序分列錄入到電子表格或文本文件中。然后打開ArcGIS，點擊添加數(shù)據，把表格添加到圖層中，右鍵點擊圖層，選“顯示XY數(shù)據”，添加X字段和Y字段，點“確定”，即可添加坐標。使用“點集轉線”工具將坐標點連接成閉合線，然后再使用“要素轉面”工具將閉合線轉成面，這樣就可以顯示項目的用地范圍。

3.1.2 依據勘測定界圖電子版確定用地范圍。項目方提供項目用地范圍圖是勘測定界圖電子版時，一般提供的是AutoCAD圖形（dwg文件）。首先，用CAD看圖軟件找出圖層中的項目紅線名稱，即用地范圍。然后在ArcGIS中打開AutoCAD圖形，導出項目紅線，生成用地范圍圖層（shp文件），即可在ArcGIS上確定用地范圍。

3.2 確定用地范圍內使用林地情況

用以上兩種方法確定項目用地范圍后，需要確定該范圍在林地“一張圖”中的位置以及使用林地情況。

使用ArcGIS的“相交”工具，將用地范圍文件和林地“一張圖”數(shù)據做相交處理，可以簡單快速的裁剪出用地范圍內的林地界線，且屬性表中包含這些林地小班在林地“一張圖”中的所有信息。

輸出要素至文件夾或文件地理數(shù)據庫，自動生成使用林地圖層，其屬性表中已經含有該用地范圍在林地落界中的縣、鄉(xiāng)、村、小班、地類、保護等級、林種、樹種、森林類別等要素。再在屬性中給每個地塊按順序賦予小班序號，并計算每個地塊的面積。

3.3 制作附表附圖

依據《建設項目使用林地可行性報告編制規(guī)范》（LY/T2492-2015）內附表的要求，根據生成的使用林地屬性表中的數(shù)據，結合現(xiàn)場調查情況，填充使用林地可行性報告各項附表內容。

圖件主要包括地理位置示意圖、項目建設布局圖、項目建設使用林地范圍與重點生態(tài)區(qū)域關系圖，項目使用林地現(xiàn)狀圖，古樹名木、重點保護野生植物分布點位置示意圖等。

在ArcGIS中切換到布局視圖，按照建設項目使用林地圖件制作要求進行設置，并添加標題、指北針、比例尺、圖例、調查人、制圖人、審查人、制圖單位和日期等地圖要素。最后，導出地圖即可。

4.可行性評價

建設項目使用林地后，除了會對被使用的林地造成破壞外，對周邊的野生動植物、生態(tài)環(huán)境、自然景觀也會造成一定的破壞。因此，評價范圍應按建設項目的性質和特點，根據項目地形、地貌等環(huán)境因子確定。

4.1 綜合評價

對項目使用林地的可行性進行綜合評價的內容包括以下幾方面：

4.1.1 立項依據是否充分，建設資金是否充裕，使用林地是否具有必要性和迫切性。

4.1.2 項目使用林地的建設條件是否具備，擬采用的建設措施是否優(yōu)越，擬采用的保護和使用林地的措施是否合理。

4.1.3 項目使用林地的相關技術措施是否可行，對環(huán)境的影響程度如何。

4.1.4 項目的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益如何，是否有利于林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 使用林地對森林資源的影響評價

使用林地對森林資源的影響評價主要對面積、蓄積等幾項重要的量化指標進行評價，分析整個項目地區(qū)的資源損失情況，從而評價建設項目選址的合理性。同時，也要對項目區(qū)范圍內的其它動植物、微生物的影響進行客觀地評價，避免對生物多樣性造成破壞性的或不可逆轉的后果。在使用林地的可行性研究中，應從政策和技術層面對異地造林的可行性和相關措施做出客觀的評價，看是否能夠及時恢復森林植被。

4.3 使用林地對生態(tài)環(huán)境的影響評價

針對用地范圍及周邊區(qū)域森林生態(tài)防護效能，根據用地范圍區(qū)域森林分類區(qū)劃情況、使用林地的面積和蓄積，重點考慮水土流失可造成一系列嚴重的生態(tài)與環(huán)境影響，分析因林地被使用可能造成的生態(tài)危害。建設項目用地對附近居民的影響，以及項目在實施過程中產生的空氣惡化、污染水體、廢棄物等影響環(huán)境質量的情況，這些方面需作環(huán)境影響評價。通過使用林地進行建設項目的開發(fā)，會對自然景觀造成不同程度的破壞，對這方面的評價應有前瞻性，要考慮項目建設是否影響自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一，做出客觀公正地評價。

4.4 使用林地對林業(yè)發(fā)展的影響評價

在生態(tài)建設中林業(yè)已被賦予了重要地位，是經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎，是生態(tài)建設最根本、最有效的措施，對使用林地所造成的影響評價應提高到區(qū)域經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的高度。使用林地對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響評價應該從林地被使用后是否會影響到區(qū)域林業(yè)生態(tài)化、社會化和產業(yè)化等幾方面進行評價。

5.形成文本

項目使用林地申報材料中涉及項目名稱的地方應全文統(tǒng)一，項目名稱從項目取得立項批復或備案后就應該保持統(tǒng)一。申報使用林地材料中的申請表、現(xiàn)場查驗表、公示、審查報告等也應與此一致，直至項目批復完成。

根據國家林業(yè)和草原局《建設項目使用林地可行性報告編制規(guī)范》的規(guī)定，使用林地可行性報告一般由四大部分組成，分別為：正文、附件、附表和附圖；同時也對正文的內容格式、附件類別、附表附圖做出了詳細的規(guī)定。在可行性報告編制過程中，要避免出現(xiàn)章節(jié)內容不全的情況，嚴格按照《建設項目使用林地可行性報告編制規(guī)范》的規(guī)定完成報告的編制工作。

6.需注意的事項

6.1 建設項目不得拆分上報

有的建設項目使用林地面積較大，按照審批管理權限，需要上報省級或國家局審批。個別項目方出于種種目的，會采取拆分項目的辦法，把一個項目分解為兩個或多個項目上報審批。在報告編制過程中，要認真查看項目的批準文件，調查項目建設實際情況，防止把一個建設項目分解為兩個或多個項目進行申報的情況發(fā)生。

6.2 森林資源調查數(shù)據的時效性

林地項目報告編制過程中，涉及的數(shù)據和項目比較多，為保證項目順利實施，報告中使用的數(shù)據要滿足當前的情況。對建設項目擬使用林地資源進行調查后，對小班的區(qū)劃、小班地類、森林類別、林種樹種的劃分，都要充分利用最新的森林資源調查數(shù)據成果。

6.3 保護國家重點防護林和特種用途林

對界定為國家重點公益林的“國家重點防護林和特種用途林”，國家實行嚴格的保護制度。各種建設項目都需要盡量不占用或少占用公益林地，對一些關系國計民生的項目，如鐵路、公路、水庫等，在選址時應盡量不占用或少占用國家重點公益林地，對礦山勘探和開采、工業(yè)加工制造、農業(yè)開發(fā)、畜牧養(yǎng)殖等項目，在選址的時候，力求避免使用國家重點公益林地。確實無法避讓的，需論證無法避讓的可行性。

6.4 不能出現(xiàn)違規(guī)使用林地的情況

以下建設項目，不能編制可行性報告或者報告結論為“不可行”：

6.4.1 項目批準手續(xù)不全或者違規(guī)使用林地未經主管部門處罰或處理的。

6.4.2 不符合城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關規(guī)劃。

6.4.3 國家明令淘汰、禁止建設的項目以及不符合國家產業(yè)政策的項目。

6.4.4 位于自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水源保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等區(qū)域。

6.4.5 其他不符合使用林地可行性報告編制要求的情形。