高登暉, 孫 峰

(1. 東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110169; 2. 西北大學 公共管理學院, 陜西 西安 710127)

政策執(zhí)行是檢驗政策正確性的重要途徑[1],能否快速響應中央決策,是地方政府政策執(zhí)行的前置性環(huán)節(jié),事關后續(xù)政策執(zhí)行成效。習近平總書記指出“生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰”,垃圾分類是生態(tài)文明的重要組成部分,有效的垃圾分類不僅能夠緩解環(huán)境污染、破解“垃圾圍城”,更對提升城市治理水平、推動“碳達峰碳中和”、建設生態(tài)中國意義重大。2015年中共中央和國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》,強調“加快建立垃圾強制分類制度”,2017年3月《國務院辦公廳關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》,正式拉開了生活垃圾強制分類序幕。根據中央政策號召,各地方政府紛紛出臺垃圾分類政策,上海、北京、深圳等46個城市成為試點。面對中央規(guī)劃的統一政策,地方政府垃圾分類政策響應(policy response)速度卻存在較大差異:有的地方積極響應,迅速實施;有的地方拖延遲滯,行動緩慢。緣何會出現上述現象?究竟是什么因素導致了地方政府政策響應速度差異?政策快速響應機制又蘊藏在怎樣的路徑機理之中?是否存在中國本土特色的政策響應耦合模式?本研究將扎根中國本土實踐,對上述問題進行探索。

一、 文獻綜述與研究假設

1. 垃圾分類內涵及其治理

垃圾分類是指按照垃圾的不同成分、屬性、利用價值、對環(huán)境的影響以及不同處理方式的要求,將垃圾進行分門別類回收利用和處理的過程。國內外學者對垃圾分類的價值、經驗、影響因素等進行了較為全面探索。彼得·貝格爾等[2]指出城市生活垃圾分類回收可以產生巨大的生態(tài)價值和經濟效益;張夢玥[3]、吳曉林[4]、姜建生[5]、孫巖[6]等介紹了日本,中國臺北、深圳、上海等國家或城市的垃圾分類政策與經驗,包括立法推動、協同治理、強弱干預相互配合、優(yōu)化政策營銷技巧等;奧馬爾·阿森西奧[7]、辛自強[8]、王曉楠[9]等指出影響垃圾分類的因素,包括社會文化心理、階層認同、環(huán)境價值觀等內生因素和制度、社會資本等外部因素兩類;詹姆斯·雷肖夫斯基[10]、陳那波[11]、杜春林[12]等探索了垃圾分類的優(yōu)化路徑,包括制定科學政策、優(yōu)化政策執(zhí)行方法和技術、完善協同和跨部門合作等。垃圾分類研究伴隨其實踐發(fā)展而日益增加,但國內外對垃圾分類政策響應的相關研究卻相對不足,這也是本文的出發(fā)點和可能的創(chuàng)新之處。

2. 政策響應基本內涵與影響因素

(1) 政策響應的基本內涵

政策響應是政策執(zhí)行的關鍵環(huán)節(jié),然而現有文獻缺乏對政策響應概念的準確界定,學者多從政策制定與執(zhí)行角度闡釋:從政策制定視角看,政策響應是政府為回應某一公共事件或既定議題而出臺政策或采取行動,如杰夫·伯查爾[13]、周洪建[14]等基于此視角探討了地方政府應對氣候變化的政策響應過程;從政策執(zhí)行角度看,政策響應是政策執(zhí)行者、目標群體等政策對象,對政策的認知和反應,例如李旭[15]、沈強[16]、馮貴霞[17]等分別研究了市場主體、社會主體、地方政府對中央政策的響應行為。地方政府是我國治理體系的基礎,地方政府政策響應能影響甚至決定中央政策能否落地。本研究立足地方政府執(zhí)行中央政策的角度,認為政策響應是“地方差異化回應中央統一政策的現象”[18],政策響應速度即從中央政策出臺到地方政府制定政策回應的時間差,代表了政策響應行動效率。

(2) 政策響應速度的影響因素

根據現有文獻,政策響應速度的影響因素主要包括政策主體、政策環(huán)境、政策工具。第一,政策主體因素。一方面,政府主體影響政策響應速度,雷切爾·克勞斯指出居民對教育政策的響應取決于政府文化教育職能是否履行到位[19];周濟南等將全面二孩政策響應速度的區(qū)域性差異,歸因于地方政府教育文化服務供給水平的不同[20]。另一方面,民間組織影響政策響應速度,邁克爾·恩戈松發(fā)現全球衛(wèi)生伙伴關系有利于對非洲衛(wèi)生問題作出更好的政策響應[21];劉悅美等認為環(huán)保組織能夠糾正地方政府執(zhí)行環(huán)境政策偏差[22]。第二,政策環(huán)境因素。一是法治環(huán)境。曼努埃拉·科倫比尼等認為立法改革有助于引發(fā)政府對暴力侵害婦女的政策制定和執(zhí)行響應[23];薩克森·史密斯發(fā)現國家立法有助于澳大利亞對勞動力短缺問題的政策響應[24]。二是資源環(huán)境。李晨光等認為資源依賴是企業(yè)響應政策的根本[25];王麗霞等認為基礎設施、資本存量、人力資本等能加快對政府環(huán)境規(guī)制政策響應[26]。第三,政策工具因素。一是權威工具。馬利特·赫爾格森等發(fā)現挪威各城市響應《公共衛(wèi)生法》的能力取決于政府控制力[27];江永清認為黨委和政府的注意力資源投入會推動地方政府快速政策響應[28]。二是試點工具。楊宏山等認為大規(guī)模政策試點是中國運用最為頻繁的改革工具之一[29],對降低政策響應成本具有積極作用;陳宇等探索了試點在政策響應與執(zhí)行中的特殊性與實現機制[30]。

3. 研究假設

本文研究假設的提出,基于文獻計量統計和德爾菲法。第一步,借助文獻計量法,形成政策響應速度影響因素的高頻詞庫。在Web of Science中以“policy response speed”和“influence factor”為主題詞,截至2021年10月1日,共檢索出論文74篇;在中國知網以“主題=政策響應”并且“主題=影響因素”為檢索式共檢出60篇文獻,對上述文獻進行統計分析,得出政策響應影響因素高頻主題詞。第二步,運用德爾菲法,對上述高頻主題詞進行篩選與凝練。采用電子郵件、微信方式獨立發(fā)放與回收,完整參與兩輪調查的專家一共12名,包括X市、S市等地方環(huán)保局工作人員、垃圾分類領導小組成員6人,高校學者3人,環(huán)保組織負責人、志愿者、社區(qū)居民代表共3人。首輪調查中各影響因素得分普遍較高,但政府、志愿者、法律、試驗、基金、新技術等因素明顯高于其他;第二輪獨立評價結果顯示評分均值明顯拉開。借助SPSS AU的Kendall一致性系數對專家打分進行檢驗,P<0.01且Kendall一致性系數值等于0.955,說明經過兩輪打分,專家對影響因素的評價具有較高一致性。根據打分結果,高分均值分布在官方機構、非官方組織、考核機制、備選方案、權威推動、政策試點、資金條件、技術支持等八個方面,見圖1。

第三步,提出研究假設?；谖墨I計量統計和德爾菲法,本文提出以下8個研究假設。①官方機構影響地方政府政策響應速度;②非官方組織完善程度影響地方政府政策響應速度;③考核機制影響地方政府政策響應速度;④備選方案影響政策響應速度;⑤政治權威推動影響地方政府政策響應速度;⑥政策試點影響地方政府政策響應速度;⑦資金條件影響地方政府政策響應速度;⑧技術支持影響地方政府政策響應速度。

二、 地方政府垃圾分類政策響應速度的定性比較分析

綜合研究范式、樣本數量、結果目標等因素,本研究采用拉金·查爾斯等學者提出的定性比較分析法(QCA)探索地方政府垃圾分類政策響應速度的影響因素。

1. 條件變量選擇與賦值規(guī)則

依據研究假設提出的8個影響因素,共甄選出地方政府垃圾分類政策響應速度的8個條件變量。①官方機構。作為地方政府垃圾分類政策響應主要載體,包括各類領導小組、協調小組、指揮部等。②非官方組織。包括社會組織、相關企業(yè)、志愿者協會等,其管理和協同配合能力能影響地方政府政策響應。③考核機制?？己藱C制是各試點城市對垃圾分類相關主體進行客觀、系統和經驗性評定并作出獎懲。④備選方案。備選方案是垃圾問題相關解決辦法,即在各試點城市響應國家政策并出臺本市市級政策之前的區(qū)/縣/街道政府文件、社區(qū)倡議和民眾自治公約等。⑤權威推動。地方政府垃圾分類政策快速響應的基本邏輯,是迫于上級壓力或借助權威推動響應行動,不僅包括國家領導人高度關注,還包括重量級中央和地方官媒的報道,因為官媒本身就代表了領導權威意志,在網絡時代具有重要影響力。⑥政策試點。政策試點是一種循序漸進、降低風險的政策響應方法,對于垃圾分類政策響應而言,首先在基層設立試驗區(qū),然后從試驗項目中挑選出成功案例確定為典型,最后在市級層面認可和推廣,以此加快城市垃圾分類的政策響應。⑦資金條件。垃圾分類政策響應所依賴的財力基礎,包括財政預算、專項資金、上級撥款、轉移支付補貼等。⑧技術支持。成熟、可操作、創(chuàng)新化的“互聯網+”等技術工具,是垃圾分類政策響應過程中全流程管控和產業(yè)合作的必要支撐。各變量賦值規(guī)則見表1。

表1 地方政府垃圾分類政策響應速度的條件變量、賦值規(guī)則

2. 結果變量及其賦值規(guī)則

本研究選取地方政府政策響應時間作為結果變量。時間變量最為清晰、準確,并且響應時間是觀念、制度、組織、資金等共同作用的集中體現,往往“政策響應時間短,則該政策響應框架就可以認為是較優(yōu)的制度安排”[31]。本研究將46個城市響應《國務院辦公廳關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》并出臺本市市級政策的時間間隔(RES)作為結果變量,基于QCA模糊集賦值規(guī)則進行賦值(見表2)。

表2 地方政府垃圾分類政策響應速度結果變量的賦值

3. 變量數據賦值與真值表

表3為46個城市垃圾分類政策響應速度數據賦值表,來自根據變量賦值規(guī)則在特定區(qū)間內的打分,是基于客觀真實的透明信息、賦值規(guī)則、具體實踐而設定的存在于臨界值之間的數值,相當于完成了模糊集的校準程序。

表3 46個城市垃圾分類政策響應變量數據賦值

根據QCA規(guī)則,應避免使用低于0.75的一致性閾值,因此將數據一致性閾值設為0.8,頻率閾值設定為1,通過fsQCA 3.0軟件得到真值表,見表4。

表4 真值表

三、 地方政府垃圾分類政策響應速度的影響因素及路徑組合

1. 研究假設檢驗:地方政府垃圾分類政策響應速度的影響因素

單變量必要性分析能揭示地方政府垃圾分類政策響應速度的影響因素,進而對研究假設進行證實或證偽。根據QCA規(guī)則,如果有一致性大于0.8的指標出現,則認為該類型變量的出現是導致結果的充分條件,即變量可以引發(fā)結果;如果指標一致性大于0.9,則認為該類型變量是結果變量的必要條件,基于上述規(guī)則進行假設驗證,見表5。

表5 單變量必要性分析與研究假設驗證

通過單變量必要性分析,官方機構、考核機制、備選方案、權威推動、政策試點得到證實,被證明是地方政府垃圾分類政策快速響應的必要條件;資金條件是其充分條件;雖然非官方組織、技術支持因素被證偽,但二者一致性都達到0.75以上,接近充分條件。最后,通過對上述影響因素進行共性歸納,可分為組織層面、行為層面、資源層面因素。

(1) 組織層面:建立官方組織并設定考核機制是政策快速響應的必要條件

第一,地方政府成立垃圾分類政策響應機構,能在全面溝通的基礎上協調一致,彌補管理漏洞、提高工作效率。我國垃圾分類政策響應各合作主體間存在利益沖突,地方政府需要發(fā)揮主導作用,進行資源整合分配,引導、約束和激勵各類響應主體,比如通過設置高于各參與部門的專門官方協調部門,建立政策響應合作權威,減少各主體間溝通成本,縮短反應時間。垃圾分類政策響應專門機構一般由地方主官擔任負責人,46個城市都成立了以市領導或局領導為首的垃圾分類官方領導小組,響應中央號召,通過“任務發(fā)包”和“責任捆綁”等形式整合跨部門力量,推進垃圾分類政策。

第二,考核評估是推進垃圾分類政策快速響應的引導監(jiān)督機制,將直接影響地方政府政策響應行為方式、社會組織與個人的價值觀念。在垃圾分類實踐中,僅依靠“軟約束”難免產生失靈問題,必須將效果評估作為地方政府政策響應效果評價的“硬標準”,科學完善的考核機制會形成雙向激勵。從正向激勵來看,諸如廣州、宜春、銅陵、南昌等市以相關政府機構、市直單位為試點,出臺專門的生活垃圾分類考核辦法,明確考核結果與干部提拔、轉移支付資金流向直接掛鉤;從反向激勵來看,46個城市均在垃圾分類現有備選方案中提出,以罰款形式對單位、家庭、個人的垃圾分類行為進行約束。

(2) 行為層面:備選方案、權威推動和政策試點是政策快速響應的必要條件

第一,備選方案是可供解決政策問題的辦法、手段、措施,充分的備選方案設計是政策快速響應和吸引內外部資源的前提,備選方案地位級別越高、形式越豐富,政策響應則越迅速。垃圾分類46城在市級正式政策出臺之前,基本都有不同形式的備選方案,比如區(qū)/縣/街道辦修訂的原有垃圾分類管理辦法、社區(qū)垃圾分類公約、居民小區(qū)物業(yè)垃圾管理辦法等,成為垃圾分類政策快速響應的備選方案庫。

第二,權威推動能極大撬動地方政府垃圾分類政策快速響應。權威在提供合法性、制度保障、資金技術支持、輿論引導、文化宣傳等方面發(fā)揮重要作用,是垃圾分類政策響應的激勵者、引導者、支持者和監(jiān)督者。一是中央政治權威推動。這是地方政府政策響應最重要的推動力。此次垃圾分類政策響應力度之強,很大程度上源自習近平總書記從2016年就開始召開中央領導小組會議專項部署;此外,地方政府會基于自身利益選擇性執(zhí)行甚至不執(zhí)行上級政策,此時政治權威督促政策響應的作用就更加明顯了。二是地方領導權威推動。比如廣州市垃圾分類工作成效顯著,首先得益于地方領導推動,副市長親自擔任垃圾分類工作小組組長。三是媒體權威推動。官方媒體作為黨政機關的喉舌,其新聞報道能形成強大政治壓力,尤其在“互聯網+”時代,新華網等國家級官媒的正面報道動員力、負面抨擊壓迫力,成為地方政府政策快速響應的重要驅動。

第三,政策試點能降低政策響應風險,逐漸成為地方響應新政策、產生新方案的基礎性制度。首先,政策試點在垃圾分類實踐中扮演著引領和經驗積累角色,上海、廣州、杭州、長沙等諸多城市都選擇了典型的學校、政府機關、事業(yè)單位、商場等試點場所,積累了垃圾強制分類的經驗和創(chuàng)新舉措。其次,政策試點還扮演著試錯和糾偏的角色,46個城市均選擇通過試點小區(qū)、學校、醫(yī)院等方式,推行部分創(chuàng)新性強、缺乏充分先例的垃圾治理舉措,以此降低政策創(chuàng)新的責任和風險。最后,垃圾分類政策響應試點還能提升不同群體對垃圾分類問題的認知水平,加快成功經驗的擴散速度,推動垃圾分類的全面鋪開。

(3) 資源層面:充足的資金條件支撐是地方政府政策快速響應的充分條件

雖然QCA數據分析得出資金條件屬于次重要的充分條件,但是政策響應主體所掌握的資金資源會直接影響到政策響應速度。具體而言,常態(tài)化的垃圾分類政策響應需要持續(xù)的資金投入,否則很容易導致“半途而廢”,再次陷入“權力推動—社會動員—群情高漲—政策低效—政策實質終結”的惡性循環(huán),打擊政策信心甚至影響政府決策公信力。此外,技術支持雖然一致性不到0.8,但也十分接近充分條件,這與“互聯網+”時代、智慧城市和電子政務發(fā)展等有密切關系,比如很多地方推行的“垃圾分類一戶一碼一袋”“智慧化全流程監(jiān)管”等都是技術要素帶來的垃圾分類政策響應便利,并且隨著政策不斷深化,技術與政策響應的關聯度會日益增強,技術支持也將成為地方政府垃圾分類政策響應的重要影響因素。

2. 地方政府垃圾分類政策快速響應的路徑:變量組合分析

對條件變量進行組態(tài)分析,可以闡明不同條件變量組合對結果變量的影響,有助于分析地方政府垃圾分類政策快速響應的實現路徑。通過fsQCA 3.0可以得到地方政府政策響應的三種路徑,中間路徑不允許消除必要條件,其科學性優(yōu)于復雜路徑和簡約路徑[32]。通過運算得到的中間路徑為:GOV*NGO*ASS*AUT*EXP*～ ALT*FIN*TEC,一致性達0.963,可以表述為:“地方政府垃圾分類政策快速響應,離不開組織、行動和資源層面要素的耦合。建立正式官方機構、與非官方組織開展廣泛合作,并設定相應的考核機制是政策快速響應的組織前提;雖然備選方案有利于政策響應合法化,但由于部分備選方案被接受難度大或合法化程序繁瑣,可能導致基于該類備選方案的政策響應遲滯,此時公共權威推動、政策試點等措施能在一定程度上彌補合法性不足,提高政策響應速度并降低風險;而上述組織和行動要素,還要以充足的資金和技術條件支持作為資源保障”。

地方政府垃圾分類政策快速響應路徑具有三個特點。一是多要素協同性。地方政府政策快速響應,需要組織、行為、資源等不同層面的多個要素耦合,單一條件往往難以開啟響應之窗。二是積極的相互替代性。地方政府政策響應需要迅速動員,而中間路徑揭示出部分備選方案或因推行阻力大,或因合法程序繁瑣,無法助力提高政策響應時效,此時公共權威(尤其是中央權威)推動能在一定程度上迅速建立起政策響應機制,哪怕缺乏充足的備選方案,也能使垃圾分類政策快速出臺,使“怎么做都合法”成為地方政府政策快速響應的內在邏輯。三是靈活性。中間路徑雖然能揭示出地方政府政策快速響應的最佳組合,但覆蓋率并不高,表明在不同地方還可能存在更加豐富多樣的政策響應方式,46個城市中很多地方政府政策響應的做法具有獨到性,并非條件變量能夠全面涵蓋的,這也為相關研究提供了豐富的拓展空間?？傊?中間路徑揭示出了地方政府垃圾分類政策快速響應的實現機理,對更多地方政府垃圾分類的政策響應提供了積極參考。

四、 未來模式:走向跨部門合作的垃圾分類政策快速響應

單變量及其組合路徑主要從靜態(tài)角度、橫截面式地描繪垃圾分類政策響應速度,卻無法立體化、縱深式升華其模式機理,而后者往往是政策未來行動優(yōu)化的基礎。通過QCA分析得出,政策快速響應是不同部門及其要素高效合作的結果。約翰·布萊森的跨部門合作理論是合作治理經典理論[33],包含初始條件、行動過程、結構、約束、結果,闡述了不同要素處于何種狀態(tài)下最利于公共行動(包括政策響應)形成、可持續(xù)和成功,能在一定程度上彌補QCA分析的局限性?？绮块T合作理論自提出以來就受到廣泛關注,湯姆·克里斯滕森、芭芭拉·克羅斯比等將其應用到公共管理、社會學、政治學等學科,體現了較強解釋力?？绮块T合作理論不僅包含了政策響應的組織、行為和資源層面影響因素,而且從流程和邏輯角度,為各影響因素協同運作提供了基礎框架,能指導政策快速和成功響應,因此本研究將其作為理論基礎。但是該理論也有局限性,即缺乏對中國國情和地方政府的現實考量,因此本研究將“中國國情”“地方特色”作為變量加入到跨部門合作框架中,修正并形成了地方政府垃圾分類政策快速響應模型,見圖2。該模型以初始條件為基礎、高效順暢的行動設計為關鍵、適應性管理和評估問責為保障,是符合中國國情的本土化理論模型。

圖2 地方政府垃圾分類政策快速響應模型

1. 政策快速響應的前提:環(huán)境、經驗、共識等初始條件基礎

初始條件是跨部門合作的基礎,是地方政府垃圾分類政策快速響應的前提,包括環(huán)境、經驗與共識。第一,地方政府垃圾分類政策快速響應,要立足于中國國情、地方特色的政策環(huán)境。一是充分利用中國特色的制度環(huán)境,我國政策執(zhí)行具有自上而下的強大慣性,中央政府要設定清晰的政策目標,防止地方政府響應偏差,同時通過強大動員能力為垃圾分類營造良好的輿論氛圍。二是將地方特色政策環(huán)境嵌入政策響應,尤其在中央政策清晰度不高時,地方政府政策響應會出現調試執(zhí)行、試探執(zhí)行等行為,其本質就是將地方環(huán)境與偏好融入中央政策響應,應當在與中央政策保持總體一致的前提下,鼓勵支持地方政府的政策創(chuàng)新響應,建立容錯機制進行兜底保障。第二,地方政府垃圾分類政策快速響應,要重視先前經驗汲取。萊斯特·薩拉蒙認為政府提供的公共服務,歷史上一直都是市場失靈或自愿行動失敗的產物。我國此前地方政府垃圾分類政策響應失靈或許不在于政策本身,而是行政單一管制模式下社會、市場、公民等響應主體的失靈,未來地方政府垃圾分類政策響應,應當汲取單一主體行動失敗的經驗,推動不同主體和要素的協同耦合。第三,地方政府垃圾分類政策快速響應,要建構相互依賴的共識網絡。自我利益和相互依賴是形成協作關系的先決條件。地方政府應當通過內部協商會議和媒體宣傳等方式,就政策價值與內容達成共識,不僅可以節(jié)省溝通成本,而且可以大大增強政策響應主體相互信任程度,增強政策響應行動合法性。

2. 政策快速響應的關鍵:高效順暢的行動過程設計

地方政府垃圾分類政策快速響應的關鍵,在于設計高效順暢的行動過程,具體設計方略如下。第一步是形成政策響應初步協議。既包括官方正式協議(涵蓋政策響應行動目的、授權、領導、成員等內容),也包括道德與社會契約等非正式協議,行動協議不能忽視關鍵利益相關者和實施者。第二步是建構政策響應領導力。首先要有正式領導者,為政策響應提供正式權力支持,以其遠見、承諾和政治技能推動政策響應;其次,非正式領導在政策響應耦合中的作用也越來越突出,很多市場化、社會化的行動無法依賴政府領導者,需要環(huán)保社會組織、志愿者和相關企業(yè)負責人去落實。第三步是建立合法性。地方政府垃圾分類政策響應合法性有兩重內涵:一是出臺相關政策法規(guī);二是爭取最廣泛支持與程序正義,廣泛吸納民眾參與,避免出現強制分類初期居民不認可“粗暴的定時定點投放”等現象,尤其避免“一刀切”和超越現階段公民素養(yǎng)的激進行為。第四步是建立和強化信任關系。信任是政策響應跨部門合作的本質,包括政府部門間數據共享等行為、對組織能力和預期績效的信心、共同的善意紐帶等內涵。政策響應信任建立的關鍵是行動伙伴持續(xù)溝通互動。第五步是管理沖突。地方政府政策響應沖突多來自央地利益目標差異、價值分歧、權責不對等,面對沖突時的明智做法是在自身權力和資源范圍內,做到政策響應參與者地位和權力盡可能平等化,實現不同主體間順暢溝通,使其明確政策響應關鍵是開展工作,而非“制造”沖突。

3. 政策快速響應的保障:適應性管理和評估問責

契合地方實際的管理策略和結果評估至關重要,是政策快速響應的保障。一方面,政策響應具有濃厚的地方色彩,地方政府垃圾分類政策快速響應,應當根據地方實際特色,采取科學的適應性管理策略,具體見表6。適應性管理策略更關注不確定性問題,重視完成政策響應任務手段的創(chuàng)新性、挑戰(zhàn)性和探索性,以政府與非政府組織合作為基本結構,管理過程追求分散式決策、便利靈活的互動交流和非正式溝通,通過改變傳統政府單一資源供給方式,實現資金和技術的合作供給與成果共享。適應性策略與垃圾分類實際的不確定性、多元化、靈活性、跨部門等特點高度契合,是有利于政策快速響應的現代化管理模式。

表6 地方政府垃圾分類政策響應的具體策略

另一方面,應當建立地方政府垃圾分類政策響應評估問責機制。政策響應不是對上級的迎合、敷衍或政績炫耀,要以創(chuàng)造公共價值為宗旨,產生“三階效應”結果:一階效應是可以被立即識別的直接結果,比如政策出臺、高質量協議簽署;二階效應是政策響應過程中的創(chuàng)新做法,比如新的垃圾分類話語模式、執(zhí)行方式改變、合作關系與聯合行動等;三階效應是產生長遠影響的結果,需要經過時間沉淀才能顯現,比如公眾垃圾分類素養(yǎng)提升、PPP新模式等。具體而言,第一,地方政府垃圾分類政策響應考核評估,要建立起“監(jiān)測系統”和“成果管理系統”。前者用以監(jiān)測、記錄政策響應時間節(jié)點及其隨時間變化發(fā)生的改變;后者通過監(jiān)測數據和政策目標對比,向政策響應主體提供數據,供其進行考評、問責和改進工作。第二,地方政府垃圾分類政策響應要建設科學的評估問責制度。一是考核問責要因地制宜,循序漸進,允許有地區(qū)差異和過渡期;二是考核問責要重點關注垃圾分類終端設施建設,完善信息傳遞把關機制[34],實施積極有效的環(huán)境規(guī)制;三是堅持考核的過程化導向,實現從“有錯問責”向“無為問責”的轉變,體現考核的前瞻性和防微杜漸的作用;四是促進考核公開化,通過引入暗訪、第三方評價、公眾參與等方式,避免暗箱操作,營造公眾可考察、可進入的考核環(huán)境,提高公眾的“合作意愿”;五是優(yōu)化考核技術手段,進行科學化風險評估,對高風險等級的政策響應行為實行“痕跡化管理”,使其在接受問責時“有跡可循”。 總之,如何開展垃圾分類高效的政策響應,對地方政府決策者的挑戰(zhàn)是巨大的,但是必須迎接挑戰(zhàn),否則就無法解決所面臨的嚴峻環(huán)境問題,而且也可能錯失創(chuàng)造公共價值的重要機會。